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L’impact de la crise sur les collectivités territoriales et les politiques de relance

dans les pays de l’OCDE

Rencontres Financières des Décideurs Locaux

DexiaMardi 24 Novembre 2009

Université Paris Sorbonne

Claire Charbit

Direction de la Gouvernance Publique et du Développement Territorial

OCDE

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2. Plan de la présentation

Introduction Réactions initiales des collectivités territoriales face à

la crise Mesures prises par les gouvernements centraux Synthèse et défis de long terme

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3. Les collectivités territoriales ne peuvent être ignorées

La crise a un impact fort sur les acteurs infranationaux qui représentent en moyenne 15% du PIB; 31% des dépenses publiques et 66 % de l’investissement public.

Source: OECD National Accounts

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4. Part des collectivités territoriales dans le total des revenus et le total des dépenses des administrations publiques (2006*)

Source: OECD National Accounts; US Bureau of Economic Analysis**Excluding transfers received from other levels of government; ***Excluding transfers paid to other levels of government.

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5. Pour comprendre la composante infranationale de la crise

19 études de cas nationales

Conférences organisées en juin et en octobre 2009 par le gouvernement espagnol et le Réseau de l’OCDE sur les relations financières entre niveaux de gouvernement.

Réunion ministérielle du Comité des politiques de développement territorial de l’OCDE en mars.

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6. Plan de la présentation

Introduction: Réactions initiales des collectivités territoriales face à

la crise Mesures prises par les gouvernements centraux Synthèse et défis de long terme

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7. Les réactions initiales des collectivités territoriales face à la crise (1/5)

Le déclin des ressources infranationales dépend de la source de leur revenu et de sa sensibilité au cycle économique

L’effet “ciseaux”: les revenus chutent de manière importante en conséquence de la baisse d’activité tandis que les dépenses, notamment sociales, s’accroissent

Source: OECD National Accounts

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8. Les réactions initiales des collectivités territoriales face à la crise (2/5)

Comme les gouvernements centraux, les collectivités territoriales se trouvent face à trois options de politique :

1. Contracyclique: soutenir ou augmenter les dépenses et l’investissement, et/ou diminuer les impôts;

2. Passive: laisser faire les stabilisateurs automatiques ;

3. Procyclique: diminuer les dépenses et l’investissement, et augmenter les impôts afin d’équilibrer le budget.

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9. Les réactions initiales des collectivités territoriales face à la crise (3/5) *

Réactions procycliques(Augmenter les impôts, couper

les dépenses et l’investissement, etc.)

Politique passive(en s’appuyant sur les

stabilisateurs automatiques)

Réactions contracycliques(diminuer les taux

d’imposition, augmenter l’investissement, etc.)

AustralieFinlandeFranceItalie

République slovaqueSuède

Royaume UniÉtats-Unis

CoréeDanemark

AutricheBelgiqueCanadaJapon

NorvègePortugal**

EspagneSuisse

Source: Réponses au questionnaire préparé par le Réseau des relations financières entre niveaux de gouvernement, Juin 2009; * *Réaction infranationale déterminée par le gouvernement central et approuvée par le parlement; * Allemagne non incluse

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10. Les réactions initiales des collectivités territoriales face à la crise (4/5)

Observations Les diminutions d’impôt sont plus fréquentes que les

augmentations

Autant de cas de coupes que d’augmentations des

dépenses

Couper les dépenses courantes semble plus fréquent que diminuer les dépenses d’investissement

Les dettes des collectivités territoriales vont augmenter dans au moins la moitié des pays observés

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11. Les réactions initiales des collectivités territoriales face à la crise (5/5)

Le type de réaction infranationale (contracyclique, passive or procyclique) dépend des arrangements institutionnels et du degré d’autonomie des collectivités territoriales dans le pays– Exemple USA: fortes réactions pro-cycliques des états et des

municipalités, la Constitution les obligeant à présenter des budgets équilibrés. Selon Joe Stiglitz, cette réaction annule plus de la moitié de l’effort de relance national.

– Exemple Danemark: le gouvernement central peut augmenter les transferts pour couvrir les déficits

– Au Canada au contraire, les provinces ont adopté d’importantes mesures contracycliques pour lutter contre la crise

Les gouvernements centraux n’ont pas ignoré les efforts et les difficultés des collectivités territoriales

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12. Plan de la présentation

Introduction Réactions initiales des collectivités territoriales face à

la crise Mesures prises par les gouvernements centraux Synthèse et défis de long terme

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13. Mesures des gouvernements centraux (1/3)

La grande majorité des gouvernements centraux ont adopté des mesures discrétionnaires et transitoires vis-à-vis des collectivités territoriales :

– En augmentant les transferts non dédiés (dotations)

Peu fréquent. Le Japon est le seul pays (avant élections) où l’augmentation des dotations a été plus forte que celle des subventions.

– En augmentant les transferts affectés (subventions)

La mesure la plus utilisée pour soutenir les dépenses d’investissement, le plus souvent de manière temporaire (type “use it or lose it”), parfois en requérant un cofinancement infranational (ex. Canada)

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14. Mesures des gouvernements centraux (2/3)

– En accélérant, sous conditions, les versements aux collectivités territoriales

Conditionnés à l’engagement des collectivités territoriales de maintenir ou d’augmenter le niveau d’investissement antérieur (ex. France)

– En accélérant la mise en oeuvre de projets d’infrastructures

Application rapide grâce aux études préliminaires déjà effectuées. (exs. Espagne, Fonds structurels européens, projets “shovel ready” des municipalités au Canada)

– En simplifiant les procédures d’approbation et de dépenses

Mesure introduite par de nombreux pays afin d’accélérer le démarrage des projets (France, Espagne, Canada,…)

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15. Mesures des gouvernements centraux (3/3)

– En facilitant le crédit

Soit en prêtant (Canada, Suisse), ou bien en apportant des garanties aux emprunts des collectivités territoriales (Australie, Corée, Espagne)

– En augmentant temporairement la part infranationale des recettes publiques

En Finlande, par exemple, la part des autorités locales dans l’impôt sur les sociétés a été augmentée temporairement de 10 points.

– En assouplissant temporairement les contraintes budgétaires

pour que les autorités infranationales ne soient pas forcées de recourir à des mesures procycliques (Autriche, Espagne).

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17. Exemples de la part des transferts aux collectivités territoriales en

pourcentage des dépenses nationales pour les plans de relance

Source: Country responses to a questionnaire prepared by OECD’s Network on Fiscal Relations Across Levels of Government; and OECD (2009). Fiscal Packages Across OECD Countries: Overview and Country Details. *Various media and government

reports.

General Purpose Grants

Earmarked Grants

TOTAL Current Expenditure

Capital Expenditure

Australia - 0% 56% 56%

Canada - 6% 78% 84%

France - - 27% 27%

Germany - - 29% 29%

Japan 33% - 18% 51%

Korea - - 28% 28%

Norway 7% 2% 30% 39%

Portugal - - 22% 22%

Spain - 1% 72% 73%

United States*

60%

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18. Plan de la présentation

Introduction Réactions initiales des collectivités territoriales face à

la crise Mesures prises par les gouvernements centraux Synthèse et défis de long terme

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19. Défis de Long terme1- Equilibre budgétaire

La baisse des revenus va être perçue avec un effet retard, dans la mesure où la plupart des recettes s’appuient sur les activités de l’année précédente, et que les formules de péréquation sont fondées sur des niveaux historiques.

Tant la baisse des revenus que la hausse des dépenses risquent donc de s’aggraver dans les quelques années qui viennent

Le premier défi consiste à équilibrer les budgets, ce qui peut s’avérer problématique pour les collectivités territoriales (baisse des transferts et autres ressources)

Le niveau de la dette des collectivités territoriales restera donc probablement élevé.

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20. Défis de long terme:2- Améliorer l’efficacité des dépenses publiques

infranationales Equilibrer les budgets, dans un contexte de dépenses sociales accrues

et de recettes contractées, sans affecter la qualité ou la quantité des services publics, exige d’améliorer l’efficacité des dépenses (“faire mieux avec moins”)

Moyens évoqués:

– Réformes de l’organisation territoriale (coordination inter-municipale, etc.)

– Réformes des relations financières entre niveaux d'administration (système des transferts en Finlande, impôts locaux en France, mise en œuvre d’indicateurs de performance, …)

La crise actuelle souligne le besoin de réformes, mais est-il possible de les mettre en œuvre dans un contexte de crise?

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21. Défis de long-terme: 3-Coordination pluri-niveaux

Étant donné le poids des collectivités territoriales, la coordination entre niveaux d’administration est nécessaire pour répondre à la crise et construire la capacité économique nationale

Ce besoin a donné lieu à la création ou au renforcement d’institutions visant à faciliter le dialogue vertical et le processus décisionnel afin de promouvoir des plans régionaux spécifiques dans le cadre de stratégies nationales cohérentes (ex. Australie)

La crise a rendu très légitime l’action des gouvernements centraux, quelles conséquences?

– Le résultat pourrait être soit un renforcement des pouvoirs du gouvernement central (ex. Etats-Unis), soit une redéfinition des responsabilités par niveau dans un exercice de rationalisation (ex. hôpitaux dans les pays scandinaves), etc.

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22. Défis de long terme4- L’importance de “reconstruire”

Après des réactions de court terme à la crise, la question fondamentale est: Qu’est ce qui suit?

Pour faire face à ces défis, il est nécessaire de réfléchir à la façon d’établir des priorités dans les dépenses et investissements dans les territoires et de disposer des informations pertinentes

La politique de développement régional a longtemps été un moyen de prioriser l’investissement public dans les régions à travers des accords de cofinancement :

– Pour restaurer la croissance, de nombreux pays mettent en œuvre ce type d’approche en sélectionnant les projets d’investissement local avec les collectivités territoriales (ex. France, Canada, Australie)

– En France, au-delà des contrats de projet et des fonds structurels, quel sera l’impact de la mise en œuvre du grand emprunt sur les stratégies de développement régional des collectivités territoriales?

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23. Défis de long terme5- La crise va-t-elle accélérer ou ralentir les

réformes?

Pour le moment, l’impact immédiat de la crise semble avoir consisté à retarder ou réduire l’ambition des réformes précédemment programmées (ex. Finlande)

Mais, au niveau national, pour les pays qui n’ont pas maintenu de discipline budgétaire dans le passé, la crise actuelle constitue un moment crucial pour mettre en œuvre des réformes d’organisation et de politiques publiques conditionnant la stabilité de long terme (ex.France)