Ouvrage dit loccasion du 6me Forum Mondial de lEau

AMLIORER LA PERFORMANCEDES SERVICES PUBLICS D'EAU

ET D'ASSAINISSEMENT

Coordination : Pierre-Alain Roche, prsident de lASTEE, Solne Le Fur, charge de mission de lASTEE,

et Guillem Canneva, enseignant-chercheur AgroParisTech

Prface et introduction 9n Amliorer les services : une urgence (Prface dA. Flajolet) 11

n La performance est laffaire de tous (G. Payen et P-A. Roche) 12

n Prsentation de louvrage (G. Canneva) 16

1. Dfinition de la performance des services, son cadre institutionnel et ses outils 19

1.1 Dfinition de la performance en lien avec la gouvernance 21n Le Pacte dIstanbul pour leau et la performance des services (Interview dH. Bgorre) 21

n Amliorer les rsultats et les performances dune politique de leau : une perspective OCDE (A. Akhmouch) 23

n Mettre en pratique en France lamlioration de la performance des services publics locaux de leau et de lenvironnement. Les propositions de lASTEE (P-A. Roche et P. Marest) 27

n Participation des consommateurs et efficacit des services (R. Simpson) 35

n La gouvernance et la performance des services : la vision densemble dun bailleur (A. Blanc, M. Bernard, C. Brenire et L. Goujon) 39

n Les normes ISO : mise en oeuvre (N. Drault) 43

n Transparence et contrle de la gestion publique : lexprience de la rgie municipale parisienne (M. Souquire) 47

n Gouvernance et performance des services publics dlgus de leau et de lassainissement (Interview dO. Brousse) 49

1.2 Lorganisation et la rgulation des services publics lchelle nationale 51

n Les modles de rgulation des services deau et dassainissement (G. Canneva) 51

n Rle de lEtat, des collectivits locales et des oprateurs publics et privs en France (A. Savignac) 55

1.3 Les outils de la performance : instruments de mesure, dvaluation et de pilotage 58

n Les outils pour lamlioration de la performance des services deau de lIWA (H. Alegre et M. Salgado) 58

n Les indicateurs de performance en France : avancement et perspectives ouvertes par l'observatoire SISPEA (G. Canneva, L. Gurin-Schneider et S. Rotillon) 63

n Les indicateurs de performance rglementaires : des indicateurs de qualit et de non-qualit au cur de la performance des services publics deau et dassainissement (M. Salvetti) 66

n Faire participer lusager au dbat sur la performance du service (R. Barbier et M. Tsanga) 69

n Le Balanced Scorecard de Vivaqua : un flux davantages (C. Franck) 72

n Mise en uvre de 2 outils de management de la performance au service public de lassainissement francilien (M. Riotte) 75

n Contrats de gestion : un outil puissant pour moderniser le service des eaux - Le cas du Contrat d'Alliance (C. Mairesse) 78

n Pousser la performance des services dassainissement par des aides financires : le cas des primes puratoires (J-F. Curci) 82

SOMMAIRE

2. Lamlioration de la performance in situ 87

2.1 Amliorer la performance par les dispositifs de coordination entre oprateurs et autorits 89

n Lamlioration de la gestion des rseaux dassainissement grce aux indicateurs mensuels dactivit et de performance : lexprience du service assainissement des Hauts-de-Seine (A. Guillon, B. Pister, H. Dupont et A-C. Michaud) 89

n Lintgration des objectifs de performance dans les relations entre collectivits et oprateurs - le cas du SEDIF (A. Cohen, J. Cavard et D.Carron) 94

n Les formes contractuelles de rmunration de la performance (S. de la GrandRive) 98

n Amlioration de lefficacit nergtique des services deau de Jeddah (C. Mairesse et A. Mathys) 101

n Le suivi des services de leau dans les petites villes des pays en dveloppement (D. Dsille et D. Faggianelli) 104

n Des services deau de meilleure qualit Bucarest dix ans aprs le PPP (E. Chiru) 107

n Gestion durable de leau, les choix de Nantes Mtropole (P. Marest, M. Blanche, M. Guillard, Y. Goutiren, O. LHonor et J-L. Perrouin) 111

2.2 Amliorer la performance par le benchmarking et les changes dexprience 117

n Benchmarking : lexprience dEau de Paris (B. Sixta) 117

n Lanalyse comparative : un outil damlioration de la performance des services deau et dassainissement (C. Bougaux-Ginsburger et M. Desmars) 121

n Benchmarking pour la fourniture des services deau et dassainissement aux populations dfavorises : mergence dun cadre dindicateurs (M. W. Blokland) 125

n Systme dvaluation des performances (PAS) : un projet pour lInde (M. Mehta et D. Mehta) 129

n Les partenariats entre oprateurs comme vecteur de lamlioration des performances (C. Brenire, M. Parent, F. El Awar et M. Vezinat) 132

2.3 Amliorer la performance par le renforcement des capacits et la connaissance du patrimoine 135

n WIKTI - une mthodologie de transfert de savoir-faire au service de la performance (P. Vizioli) 135

n La formation des dirigeants comme levier du changement et de la performance des services d'eau : l'International Executive Master Eau pour Tous (J-A. Faby) 139

n Vers une gestion du patrimoine plus performante : lexemple de la Communaut dAgglomration Caen la Mer (K. Nirsimloo, F. Cherqui, M. Lample, G. Rouland, P. Debres, C. Werey, M. Amhadi, P. Le Gauffre et J-C. de Massiac) 142

n Lamlioration des performances du rseau deau potable dans une mtropole en forte croissance, le dfi de Shanghai (L. Pelletier) 146

n Lamlioration de la performance rseau Bordeaux (C. Anselme et F. Figueres) 149

3. Performance des services dans le long terme, dveloppement durable et intgration urbaine 155

n Le dveloppement de laccs aux services deau en milieu urbain : tre performant ncessite innovation, expertise et partenariat (O. Gilbert, J. B. Prez, P. Rousseau, F. de Rochambeau et O. Garcia) 157

n La performance des services deau sur le long terme : lapport de la durabilit (B. Barraqu) 162

n Analyse des fonctions de service pour la gestion des eaux urbaines et enjeux pour le suivi des performances (F. Cherqui, S. Ah Leung, S. Baati, B. Chocat, P. Le Gauffre, D. Granger, B. Loubire, A. Nafi, C. Patouillard, A. Tourne, J-Y. Toussain, J. Ultsch, S. Vareilles et C. Werey) 164

n Proposition dune mthodologie articulant valuation des performances des services urbains et suivi des Plans Climats-Energies Territoriaux (J. Laterrasse et S. Zerguini) 169

Conclusion 173

Annexes 179n Le Pacte dIstanbul pour lEau 181

n Liste des acronymes 185

n Liste des membres du Target and Solution Group 187

n Notes 190

Prface et introduction

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La question de leau sest installe partout au centre des rflexions collectives car ce bien commun de la Nation , prsent de faon trs ingalitaire dans le temps et lespace, est devenu lobjet/sujet de toutes les attentions des scientifiques, de toutes les discussions politiques, de toutes les valeurs portes par les associations. Laccs leau est un item fondamental de la dmocratie relle. Elle est de plus en plus au cur du politique.Lvidence de leau prsente suppose la cration, lentretien et la protection de toute la chane de distribution dune eau potable et de rparation lorsquelle est dite use, sous la responsabilit des dcideurs politiques.

Ceci est la structure dominante et presque vidente pour nous qui vivons en France. Cela reste du domaine du possible pour de nombreux citoyens, de linaccessible rve pour de multiples personnes qui y laissent leur temps, en particulier les femmes et les enfants, porteurs deau prcaires, et y laissent parfois leur vie.

Cest pourquoi tout ce qui concourt la connaissance de leau dans ses multiples facettes est stratgique : la France, par ses lois de 1964, 1992 et 2006, a compris lurgence patrimoniale de leau ; lEurope, par ses directives, a compris que le temps de leau va bien au-del de notre temps quotidien ; le monde, par ses structures humanitaires, veut faire merger une conscience universelle dun droit leau et lassainissement pour tous.

Ceci veut dire une prsence permanente des scientifiques pour explorer, rechercher, valuer, imaginer comment leau peut et doit tre connue, partage, conomise, rpare tant pour les personnes que pour les activits conomiques et agricoles.

Pour rduire ensemble les dfis de leau, pour faire accepter le cot des services publics de leau et de lassainissement, il reste encore explorer pleinement la gouvernance des dits services, la prise de conscience de la ncessaire durabilit des services, lacceptation dun partage de

la ressource au cur des units fonctionnelles selon les usages, la promotion dune vision partage, dune solidarit dun droit daccs effectif ici et ailleurs tant il apparat insupportable de priver lhumain de son droit de vie.

Parce que les situations internationales ont montr que leau sera de plus en plus au cur de conflits possibles, parce que le dveloppement urbain rend plus complexe laccs leau et lassainissement et plus problmatique leau au cur de la cit, parce que le souci du profit peut dgrader durablement nos ressources en privilgiant linstant au dtriment du temps long, parce que les conflits dusage ne font qulargir les ncessits de compromis, il est devenu urgent dunir les volonts de ceux qui savent et ceux qui connaissent.

Ceux qui connaissent doivent rappeler pour leau les questions du SENS par rapport lHomme, la Nature, lAvenir. Ces questions irriguent ou doivent irriguer le cur de nos discussions qui taient dans les forums mondiaux et se veulent tre le forum des solutions et des engagements Marseille. Il reste tant dire et faire pour crire des relations humaines plus justes et mieux partages.

Mais encore faut-il que ceux qui savent nous apportent leurs savoirs, leurs propositions tant pour la gouvernance que pour lamlioration des savoirs et de la performance : ceci est vrai propos des rseaux dont lge moyen devient vnrable et plus largement de tous les outils de distribution et de rparation ; ceci est vrai de tous les savoirs applicatifs o leau est en jeu. Aujourdhui nos savoirs critiques sur nos savoirs premiers nous permettent de dire quil y a des limites lexploitation, des situations qui peuvent devenir irrversibles pour les ressources ou la nature, des rgles universelles ncessaires par rapport lexploration des matires premires.

Le temps de la rconciliation des savoirs et de la connaissance est une urgence philosophique et scientifique. Le monde scientifique nourri et sensible la question du sens, se mobilise pour relever des dfis nouveaux : tancher la soif et nourrir sept milliards de personnes, tous gaux en droit dhumanit, rconcilier lhomme et la nature dans une cologie confiante et cratrice de valeurs, explorer les nouvelles voies dune lutte contre les maladies de la nature et les maladies de lhomme.

Le rendez-vous du forum mondial de leau Marseille est un pari du cur et de lintelligence, le rendez-vous dune histoire des hommes revisite sous la lumire de lesprance dans une dualit partage entre la science et la conscience. Cest aussi une agora des politiques qui ont un rle essentiel assumer parce quils ont dcider des formes de gouvernance dans le respect des units gographiques fonctionnelles, dcider de la priorit des investissements de prvention et de rparation, dcider de la vrit des prix et de la ralit des objectifs du millnaire

Ce livre, sous lgide de lASTEE et de son Prsident Pierre-Alain ROCHE, exprime les facettes multiples dun mme itinraire alliant le savoir critique lpreuve de la ralit. Ces regards sont aussi des significations exprimes par des tres investis au service des autres dans une harmonie des valeurs et des savoirs.

PRFACE

}Andr FLAJOLET Dput Prsident du CNE

AMLIORERLES SERVICES :UNE URGENCE

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LA PERFORMANCEEST LAFFAIRE DE TOUSmots-cls : mesure de la performance, service, capacits, parties prenantes

Le thme de la performance et de la gouvernance des services

publics deau et dassainissement a t retenu comme lun des

enjeux-cibles sur lesquels le 6me Forum Mondial de lEau a

prvu de se pencher, en recherchant les solutions existantes et

en suscitant les engagements et plans dactions permettant de

les amliorer. Le prsent ouvrage est dit par lASTEE comme

support de ces travaux.

Pour leau potable ou lassainissement, pourquoi des services

publics plutt que des solutions individuelles ? Pour trois raisons

essentielles : mutualiser les efforts et optimiser les cots par

effet dchelle, viter la pnalisation de certains utilisateurs de

leau par dautres dans un contexte de ressources limites, et

satisfaire les obligations des pouvoirs publics vis--vis des droits

de lhomme. Ainsi, en thorie, en dehors des habitats isols

disposant de ressources abondantes, vaut-il mieux bnficier

dune organisation collective de lalimentation en eau potable

et de lassainissement que de sorganiser soi-mme. Pourtant,

des milliards de personnes nutilisent que de leau non potable3.

Un tiers de lhumanit ne bnficie daucun rseau public deau

potable, ni domicile ni une borne-fontaine. Parmi les deux

autres tiers, beaucoup se plaignent de ne recevoir quune eau

douteuse ou de faon intermittente ou trop chre. Pourtant dans

bien des cas, des programmes avaient t tudis, souvent

mme des investissements raliss, mais quelques annes

plus tard, le service nest pas au rendez-vous. Lcart entre la

thorie et la pratique est considrable. Pris dans leur ensemble,

les services collectifs deau et dassainissement ont des

performances nettement insuffisantes. Dans beaucoup de villes

de pays en dveloppement, ils natteignent quune partie de la

population, condamnant lautre partie sapprovisionner en eau

et vacuer excrta et eaux uses de faon plus coteuse et

dans de moins bonnes conditions.

Le nombre de citadins laisss ainsi eux-mmes ne cesse

daugmenter car le dveloppement des services publics ne

suit pas le rythme de la croissance urbaine4. Par ailleurs, leau

dlivre par les services publics nest pas potable partout et,

dans certains endroits, elle narrive quirrgulirement ou que

quelques heures par semaine. De nombreuses installations sont

larrt.

Lassainissement laisse encore plus dsirer. Au niveau des

Nations Unies, la seule politique mondiale lie lassainissement

est celle des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement.

Elle concerne lassainissement de base cest--dire laccs

des toilettes dcentes. Les progrs sont insuffisants : si le

nombre de personnes sans toilettes diminue lentement, le

nombre de personnes sans toilettes dcentes (= hyginiques et

privatives) augmente toujours. Beaucoup de villes narrivent pas

dvelopper lvacuation des eaux uses et des eaux pluviales

au mme rythme que celui de la croissance urbaine. On estime

que plus de 80% des eaux utilises par lhomme sont rejetes

dans la nature sans aucune dpollution. Pourtant, il ny a ce

jour aucune vision concerte mondiale de la gestion des eaux

uses ou de celle des eaux pluviales.

Lenjeu de lamlioration de la performance, et, on le verra, celui

de la gouvernance, qui lui est trs li, sont primordiaux pour ces

services publics essentiels. Il est particulirement heureux quun

point puisse tre fait par cet ouvrage des avances les plus

rcentes dans ce domaine. En introduction ces contributions,

il nous semble utile de dvelopper les principes gnraux qui ont

guid les discussions du groupe de travail.

Quest-ce quun service performant ?

Comment des services publics peuvent-ils tre considrs

comme performants ? Qui peut en juger ? Sur quels critres ?

Ce sont videmment ceux qui ont besoin deau potable,

utilisateurs des services et ayant-droits non desservis, mais aussi

ceux qui en supportent le cot, utilisateurs et contribuables, qui

ont les attentes les plus fortes. Ils sont les mieux mme de dire

{Grard Payen1 et Pierre-Alain Roche2

1_ Conseiller pour leau du Secrtaire Gnral des Nations Unies (UNSGAB), prsident de la Fdration internationale des oprateurs privs de services deau (AquaFed), vice-prsident de lASTEE.

2_ Professeur Ponts-Paristech, DGA du Conseil gnral des Hauts-de-Seine, Prsident de lASTEE

3_ Voir Les besoins en eau potable dans le monde sont sous-estims : des milliards de personnes sont concernes, G. Payen, in Le Droit leau potable et lassainissement, Sa mise en uvre en Europe, Smets et al., Acadmie de lEau, 2011

4_ M. Ban Ki-moon, secrtaire gnral des Nations Unies, a repris lors de la journe mondiale de leau le 22 mars 2011 les chiffres rendus publics par AquaFed en septembre 2010 : Over the past decade, the number of urban dwellers who lack access to a water tap in their home or immediate vicinity has risen by an estimated 114 million, and the number of those who lack access to the most basic sanitation facilities has risen by 134 million. This 20 per cent increase has had a hugely detrimental impact on human health and on economic productivity: people are sick and unable to work.

13

si le service public leur parait satisfaisant ou non. Ils peuvent

juger de leffectivit du service, de sa ralit et de sa qualit en

particulier pour ce qui les concerne. Ils nont cependant pas

forcment toutes les informations permettant de juger de sa

performance en termes defficacit ou de durabilit. Souvent,

seuls les acteurs de la chaine complexe permettant la dlivrance

du service disposent des comptences techniques, des moyens

de comparaison et des informations permettant dapprcier ces

autres dimensions de la performance du service.

Quels sont ces acteurs ? Ils sont trs nombreux.

Cest en premier lieu lautorit publique responsable de

lorganisation du service, souvent une autorit de nature

politique, cest--dire dsigne directement ou indirectement

par les citoyens. Il peut y en avoir plusieurs si le service est

dcoup en morceaux, par exemple avec une autorit ayant en

responsabilit la production deau potable en gros et une autorit

en charge de la distribution locale de leau potable comme au

Portugal.

Ce sont aussi les financeurs et les rgulateurs qui contribuent

lorganisation et au contrle des services publics deau et

dassainissement : lgislateurs et autorits dfinissant des

rgles appliquer, autorits prescrivant des normes (sanitaires,

environnementales, techniques, sociales, etc) respecter,

autorits de contrles de toutes sortes faisant respecter la

rglementation.

Ce sont bien videmment aussi les oprateurs, publics ou privs,

qui interviennent la demande des pouvoirs publics pour mettre

en uvre les politiques publiques relatives leau potable ou

lassainissement.

Mais ce sont galement les institutions et organisations qui

concourent un aspect du service, par exemple les services

sociaux qui prennent en charge les utilisateurs en difficult ou

les reprsentants des diverses parties prenantes : utilisateurs,

citoyens, syndicats, etc.

Le grand nombre de ces acteurs5 qui contribuent la

gouvernance de ces services fait quau total le service public

nest performant que si chacun de ces acteurs est efficace dans

son rle propre et que si la somme des actions de chacun de

ces acteurs cre bien le service attendu, cest--dire que la

gouvernance est structure entre eux par des rgles ou des

pratiques claires. Cest loin dtre vident. Lefficacit de chacun

des acteurs dans sa contribution au service public est difficile

apprcier surtout lorsquelle dpend de celle des autres acteurs.

En outre, chaque situation tant particulire, il est difficile,

comme nous le verrons plus tard, de sinspirer de situations

comparables ailleurs. Les occasions de blocage dun acteur par

un autre sont nombreuses : rglementation non pertinente et

contrles tatillons, ou au contraire rglementation insuffisante

et laxisme total conduisant les oprateurs ne pas respecter

les objectifs qui ne sont pas en lien direct avec leur propres

enjeux, autorits de financement de bords politiques opposs,

oprateurs laisss sans instruction ou sans moyen daction

ou encore sans les infrastructures promises par les autorits,

autorit locale ne disposant que de moyens financiers limits en

raison de contraintes nationales (contrle de la dette publique,

priorits budgtaires, absence de mutualisation des risques, lutte

anticorruption, etc.), utilisateurs rejetant des produits toxiques

ou ralisant des prlvements illgaux (comme cest frquent

par exemple Jakarta). Ainsi, un service public deau potable

ou dassainissement peut-il tre considr comme performant si

trois conditions sont runies :

n La gouvernance du secteur est bonne, cest--dire quelle

permet chaque acteur de remplir pleinement son rle

de faon utile pour le service public sans gne ou blocage

extrieur tout en prenant en compte la diversit des situations

individuelles et en permettant une optimisation du cot

densemble, mesur par exemple par le cot moyen pour les

utilisateurs.

n Chacun des acteurs remplit en pratique son rle de faon

efficace, cest--dire optimise sa contribution leffort

collectif, y compris sa contribution conomique.

n Le service est effectivement dlivr conformment aux attentes

des utilisateurs, contribuables et ayants-droits et dans le

respect des contraintes socitales et environnementales.

Les acteurs essentiels de la performance : la chane oprationnelle

Les autorits publiques locales et nationales sont au cur de cet

enjeu de performance car elles disposent des leviers principaux.

Lautorit en charge de lorganisation du service public au

niveau local est videmment la premire concerne. Cest elle

qui fixe les objectifs et les calendriers, en particulier en matire

de personnes ou de lieux desservir. Cest elle qui dfinit

les principaux moyens mobiliser, quil sagisse de moyens

organisationnels, humains, financiers, techniques, juridiques

ou tarifaires. Cest galement elle qui associe ou non la plupart

des autres acteurs, qui dcide de limplication des utilisateurs,

de la circulation de linformation, qui choisit les oprateurs,

etc. Si sa politique est claire et soutenue par une vision long

terme, ses moyens propres et les autres acteurs peuvent agir

efficacement. Sans une telle politique, la performance du service

est handicape.

Les autorits nationales calibrent trs souvent les moyens

financiers, juridiques et humains utilisables par les autorits en

charge du service local. Par exemple, dans beaucoup de pays o

la gestion est dite dcentralise, les autorits locales ne peuvent

accder aux marchs financiers quavec laide du ministre

des finances (par exemple dans le cadre de programmes de

mutualisation des emprunts) ou ne peuvent investir quavec

des subventions rgionales ou nationales au moins partielles

5_ Le rapport OCDE Water Governance in OECD Countries: A Multi-level Approach liste les autorits publiques intervenant dans chaque pays de lOCDE. Il en mentionne plus dune dizaine dans nombre de pays tudis.

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ent (cas de la France avec ses Agences de lEau organises par

bassins). Par ailleurs, la formation des cadres et des techniciens

comptents dans les diffrentes spcialits de la gestion de leau

dpasse largement les possibilits de laction locale (sauf dans

les trs grandes villes) et doit tre organise une chelle plus

collective.

Les oprateurs mandats par les pouvoirs publics mettent en

uvre la politique publique dcide par lautorit organisatrice

du service. Ils le font plus ou moins bien, selon leur comptence

et leur exprience. Mais cela dpend dabord de ce qui leur

est demand. Ils nont aucune lgitimit se substituer aux

autorits publiques responsables des principales dcisions :

objectifs, moyens financiers, tarifs, priorit des dessertes, qualit

de leau, etc. Lexistence dun contrat fixant des objectifs et les

principaux moyens entre lautorit publique responsable et son

oprateur est un atout essentiel pour la performance du service

public, que loprateur soit public ou priv. Le contrat, qualifi

dailleurs assez souvent de contrat de performance, permet

lautorit de prciser les objectifs souhaits, de mobiliser des

moyens appropris et dindiquer comment elle contrlera les

rsultats, toutes choses quelle omet souvent de faire lorsquelle

utilise des moyens propres non encadrs par un contrat.

Rien de tout cela nest spcifique une situation donne. Les

autorits publiques ont des rles similaires et toujours cruciaux

aussi bien dans les pays dvelopps que dans les pays en

dveloppement. Rien nest non plus spcifique un type

doprateur. Dans tous les cas lautorit publique responsable

a besoin de prciser sa politique, ses objectifs et les principaux

moyens, et de contrler que son ou ses oprateurs dlivrent bien

les services attendus. Si lun de ces maillons est faible, cest

globalement la performance du service rendu aux utilisateurs,

contribuables et ayants-droits qui est affecte.

Mesurer la performance

Il nest pas ais dapprcier objectivement la performance dun

service public deau ou dassainissement. Cest le rle des

indicateurs de performance. Ils fournissent des informations

trs importantes qui peuvent tre partages entre les acteurs

et mme avec lensemble des parties prenantes. Ils contribuent

ainsi la fois lobjectivation des perceptions, la performance

de chacun des acteurs (qui connaissent ainsi mieux leurs

impacts respectifs) et la transparence sur leffectivit du

service. Le nombre des indicateurs utiliss par les diffrents

acteurs dun service est souvent important car il sagit de cerner

au mieux une ralit complexe. Il convient cependant quil ne

soit pas excessif, car alors il constitue un cran qui, au lieu de

simplifier les perceptions collectives, les rendent plus opaques.

Les indicateurs de performance sont des outils indispensables.

Il faut cependant les utiliser avec discernement, car de bonnes

valeurs dun indicateur qui ne donne quune description partielle

nattestent pas en elles-mmes dun service qui puisse tre jug

performant dans sa globalit, et notamment sur lapprciation

quil est optimis conomiquement (critres de masses

salariales ou deffectifs, par exemple, dont lanalyse relve la

fois des charges dexploitation du service, mais peuvent aussi

tre interprtes dans le contexte gnral de lemploi)

La dimension la plus accessible est leffectivit du service

un instant donn. Elle peut tre mesure par une batterie

dindicateurs techniques rendant assez bien compte de la ralit

du service rendu aux utilisateurs : taux de couverture, pression,

qualit de leau, relations avec les utilisateurs, etc. Cependant,

il est souvent difficile de mesurer le service non rendu, cest--

dire la ralit vcue par ceux qui nont pas accs au service et

qui pourtant, doivent dornavant faire lobjet de lattention des

pouvoirs publics. Les systmes statistiques ne rvlent ces exclus

que sils sont conus pour cela. Ces indicateurs deffectivit

du service fournissent une apprciation densemble. Leur

interprtation pour en tirer des consquences oprationnelles

est souvent dlicate : le rsultat insuffisant mesur est-il la

consquence de linefficacit dun acteur, de plusieurs acteurs,

de difficults aux interfaces entre acteurs ou dune politique mal

conue ou de tout cela la fois ?

Il existe peu dindicateurs sur la performance des autorits

nationales ou des rgulateurs vis--vis des autorits responsables

des services locaux. Le taux de ralisation du budget annuel du

secteur est souvent disponible ; ce rapport entre les dpenses

faites et les budgets annuels ne mesure bien souvent gure

que limpact de la rgulation financire exerce par le ministre

des finances. Mais, par exemple, le suivi des normes, leur

pertinence, la performance des contrles, les suites donnes

aux infractions releves sont rarement produits.

Au niveau local, lexistence ou non dun programme pluriannuel

avec planification financire est un indicateur important.

Les enqutes de satisfaction peuvent apporter des retours

essentiels, qui viennent alimenter le dbat dans les instances de

concertation. Les taux dimpays ou de raccords non dclars,

sont suivre au niveau de lautorit locale, et refltent parfois

autant ladquation des politiques tarifaires aux enjeux sociaux,

ou lintensit de la prcarisation que lindice de la performance

de loprateur.

Le service peut tre mdiocre et loprateur trs efficace et

inversement. Cest, par exemple, le cas si les moyens allous

par lautorit responsable loprateur sont insuffisants ou

si un oprateur nouvellement dsign hrite dune situation

prcdente dgrade. Sauf exception, la comparaison dans le

temps un endroit donn est une indication beaucoup plus

claire de la performance dun oprateur quune comparaison

un instant donn avec un autre oprateur. Elle peut alors se faire

en particulier en utilisant des indicateurs locaux ad hoc construits

pour ce faire en dbut de priode. Cette comparaison dans

le temps nest pourtant quune indication dune performance

relative car tout dpend des moyens allous sur la priode par

lautorit publique responsable.

Les comparaisons de prix et deffectivit des services entre deux

villes diffrentes donnent des lments dapprciation utiles mais,

sauf cas trs particuliers de paramtres techniques, historiques,

15

6_ 3,4 milliards de personnes utilisent au moins de temps en temps une eau de qualit incertaine. Voir rfrence 3 ci-avant.

financiers et rgulatoires similaires, elles ne permettent pas de

comparer simplement lefficacit conomique des diffrents

oprateurs.

Certaines parties prenantes sont peu enclines dvoiler leurs

performances propres. Ainsi par exemple, malgr les demandes

rptes du Conseil pour lEau du Secrtaire gnral des

Nations Unies, la plupart des bailleurs de laide publique au

dveloppement ne rendent publics ni le nombre de personnes

qui bnficient de leur aide ni leur capacit attirer dautres

sources de financement (effet de levier financier). Cest bien

entendu aussi, et de faon encore plus dramatique, le cas des

situations de corruption o les informations ventuellement

fournies avec complaisance ne traduisent pas la ralit, mais

sont largement truques.

Ces difficults ne remettent pas en cause lutilit des indicateurs

de performance. Ceux-ci sont indispensables en particulier

pour le dialogue entre les parties prenantes, pour tayer une

politique ou pour fixer des objectifs un oprateur. Mais, les

significations de chacun de ces indicateurs doivent tre bien

comprises pour ne pas conduire des apprciations errones.

Un exemple intressant est celui des indicateurs daccs leau

potable dans le monde, indicateurs deffectivit du service sil en

est. Alors que chaque pays utilise plusieurs indicateurs daccs,

la communaut internationale a tendance depuis dix ans ne

regarder au niveau mondial que lindicateur utilis pour lObjectif

du Millnaire pour le Dveloppement, car il ny en a pas dautre

disponible. Bien que cet indicateur soit construit sans mesurer

en aucune faon la potabilit de leau utilise, de nombreuses

parties prenantes sont convaincues quil mesure laccs leau

potable et rptent que 900 millions de personnes nont pas

accs leau potable dans le monde. Cette erreur dinterprtation

est dramatique car elle a conduit une grave sous-estimation

des besoins : ce ne sont pas 900 millions mais des milliards de

personnes, au moins 2, probablement 3 4, qui nont pas deau

vritablement potable6.

Renforcer les capacits des acteurs

Si la mesure de la performance est un des outils utiles

son amlioration, celle-ci repose fondamentalement sur la

comptence des acteurs concerns. Cette comptence nest pas

inne. Elle sacquiert par la formation, les changes de bonnes

pratiques et le dialogue entre les parties prenantes. Aujourdhui,

les moyens des collectivits dans des pays ayant ralis une

rcente dcentralisation sont tellement insuffisants lgard

des responsabilits qui leur sont confies que leur capacit

piloter leur oprateur est largement insuffisante. De mme,

des oprateurs locaux forms sur le tas ont de la difficult

faire face aux exigences de nouvelles normes. Ce nest alors

pas une question de moyens financiers car les effectifs peuvent

tre parfois importants sans que des comptences spcialises

adaptes faire face des enjeux sanitaires souvent dlicats

soient prsentes. La mise en place dun tarif social suppose

des enqutes sociales, une objectivation des enjeux et un suivi-

valuation qui font souvent dfaut, et requirent l aussi des

comptences spcialises.

Enfin, la perception par les usagers du service et des efforts

collectifs indispensables son fonctionnement (paiement,

branchements lgaux, qualit des raccordements, acceptation

dune part significative du prix du service destin au

renouvellement des installations) suppose un partage des

informations et un dialogue permanent.

Ainsi, pour faire progresser la performance des services deau et dassainissement les parties prenantes ont-elles besoin dtre performantes individuellement et dinteragir efficacement.

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PRSENTATIONDE L'OUVRAGE

Cet ouvrage est conu pour prsenter un grand nombre de cas

concrets damlioration de la performance des services deau

et dassainissement dans des contextes varis. Ils ont vocation

alimenter la rflexion des parties prenantes engages dans

la gestion de ces services essentiels, servir de modle des

dploiements dans dautres contextes ou encore contribuer

llaboration de solutions innovantes.

Aprs la prface et lintroduction, la premire partie est

consacre la dfinition de la performance des services deau,

au cadre institutionnel dans lequel elle sinscrit et les outils qui

y contribuent. Cette partie pose les fondations sur lesquelles

reposent ensuite les cas prsents dans la deuxime partie.

Si la performance peut tre dfinie comme latteinte des

attentes des parties prenantes, celles-ci sont varies et parfois

contradictoires. Les modes dinteraction des diffrentes parties

prenantes faonnent la gouvernance. Le premier groupe de

contributions propose les visions dacteurs complmentaires.

H. Bgorre prcise comment le Pacte dIstanbul pour l'Eau

incite les collectivits locales sengager pleinement dans le

pilotage des services deau. A. Akhmouch synthtise lenqute

ralise par lOCDE en 2010 sur la gouvernance de leau dans

17 pays en mettant en avant les mcanismes mobiliss. P-A.

Roche et P. Marest prsentent les propositions de lASTEE pour

amliorer la performance des services par une gouvernance

plus efficace. R. Simpson dtaille les diffrents mcanismes

de participation des usagers du service la gouvernance, de

linformation la participation aux dcisions. Dans les pays

en dveloppement, les bailleurs de fonds promeuvent le

renouvellement de la gouvernance des services afin de rendre

les services plus efficients ; A. Blanc et al. explicitent la vision de

lAFD. La gouvernance est un des volets abords par les normes

ISO relatives la gestion des services publics deau. N. Drault

prsente la faon dont elles peuvent tre mises en uvre et

clarifier la dfinition de la performance attendue par loprateur.

Les principes de gouvernance se dclinent tant pour les services

en gestion directe quen gestion dlgue. M. Souquire

dveloppe le cas de la gestion publique de leau potable Paris

tandis quO. Brousse prsente le cas des services dlgus.

La gouvernance des services deau est formalise dans un

cadre institutionnel de rgulation, le plus souvent dfini

lchelle nationale. G. Canneva propose donc une revue des

systmes nationaux de rgulation dans lesquels sinscrivent

les expriences damlioration des services. Le modle de

rgulation des services deau franais est prsent plus en dtail

par A. Savignac.

Enfin, cette partie met en avant plusieurs outils qui contribuent

dans des contextes varis lamlioration de la performance.

On namliore que ce quon peut mesurer (If you can not

measure it, you can not improve it) , soulignait Lord Kelvin. Les

indicateurs de performance constituent un maillon essentiel que

lInternational Water Association (IWA) a contribu dvelopper

et diffuser. H. Alegre et M. Salgado synthtisent prs de 15

ans defforts dans ce dveloppement. Ces indicateurs de

performance ont ensuite t repris dans des contextes varis

pour de nombreux usages. G. Canneva et al. prsentent un

exemple dutilisation dans le cas dun observatoire national de la

performance des services deau en France. M. Salvetti montre

par ailleurs comment ils peuvent contribuer une analyse

du cot de la qualit et de la non-qualit. Les indicateurs de

performance ne sont cependant pas les seuls outils disponibles :

le dialogue avec lusager permet de mieux comprendre ses

attentes et danticiper ces changements. R. Barbier et M.

Tsanga montrent comment il peut tre mobilis. Dautres outils

permettent damliorer le pilotage de lactivit oprationnelle. C.

Franck donne lexemple du Balanced Scorecard de Vivaqua en

Belgique et M. Riotte celui du tableau de bord de la direction

gnrale et de lAgenda 21 pour lassainissement en rgion

parisienne. Enfin, certains outils visent mieux coordonner les

actions des parties prenantes en partageant leurs objectifs. Cest

le cas des management contracts prsents par C. Mairesse

et des subventions bases sur les rsultats (Output based aids

OBA) dcrites par J-F. Curci.

La deuxime partie prsente une srie de cas concrets

damlioration de la performance. Elle ne se considre pas

comme exhaustive mais propose des exemples de mobilisation

doutils dans des contextes assez varis. Ces exemples ont t

regroups en trois grandes catgories.

Dans un premier temps, laccent est mis sur les amliorations

de la performance au travers de dispositifs de coordination entre

oprateurs et autorits. En mobilisant des outils tels que les

objectifs de performance et leur suivi, les autorits parviennent

indiquer clairement aux oprateurs leurs attentes et ceux-ci

peuvent alors dfinir les moyens de les atteindre. A. Guillon et

al. mobilisent les indicateurs de performance dans le cadre du

suivi dun contrat de gestion des rseaux dassainissement en

rgion parisienne. Par ailleurs, les indicateurs de performance

{ Guillem Canneva1

1_ AgroParisTech

17

sont de plus en plus souvent intgrs dans les contrats entre

autorits et oprateurs, comme cest le cas pour le nouveau

contrat du SEDIF (Syndicat des Eaux dle-de-France) (A. Cohen

et al.), pour certains contrats proposs par Lyonnaise-des-Eaux

(S. de la GrandRive) ou pour le contrat du service des eaux

de Jeddah (C. Mairesse et A. Mathys). Les dispositifs de suivi

et de contrle ne sont pas seulement mis en uvre dans les

pays dvelopps ou pour des contrats importants. D. Dsille et

D. Faggianelli montrent comment ce dispositif peut fonctionner

pour de petits oprateurs en Afrique. Enfin, ces dispositifs

de coordination peuvent tre mis en place dans des cas de

gouvernance hybride, comme Bucarest, prsent par E. Chiru

ou Nantes Mtropole, prsent par P. Marest et al.

Un autre ensemble dexemples met en avant lamlioration

des services qui se fonde sur le benchmarking (ou analyse

comparative) et sur lchange dexpriences. Les contributions

prsentent le cas de la participation dEau de Paris un

benchmark europen (B. Sixta) ainsi que lanalyse comparative

coordonne par la FNCCR en France (C. Bougaux-Ginsburger

et M. Desmars). Ces outils ne sont pas rservs aux services

atteignant des niveaux de qualit levs. Dans les pays en

dveloppement plusieurs projets comme ceux prsents par M.

Blockland ou par M. et D. Mehta en Inde, viennent adapter

les indicateurs utiliss habituellement et initier un benchmark.

Enfin C. Brenire et al. prsentent un cadre dchange de

pratiques entre oprateurs.

Enfin, les exemples damlioration de la performance sappuient

sur le renforcement des capacits et sur la connaissance du

patrimoine. Si les services deau mobilisent des infrastructures

coteuses, ils ne peuvent fonctionner correctement et

samliorer que par une plus grande matrise des comptences

des personnes charges de leur gestion et par une connaissance

des infrastructures, et notamment des rseaux, qui permettent

une gestion optimise. A ce titre, P. Vizioli prsente WIKTI, une

mthodologie de transfert de savoir-faire entre oprateurs dun

mme groupe et J.-A. Faby lInternational Executive Master

Eau pour Tous, une formation de dirigeants des services deau

de pays en dveloppement, conue comme un levier de leur

changement et de leur performance. La gestion du patrimoine

sappuie sur des outils et des comptences mis en uvre

pour lassainissement Caen la Mer (K. Nirsimloo et al.) mais

aussi pour leau potable Shanghai, dans un contexte de fort

dveloppement (L. Pelletier) ainsi qu Bordeaux (C. Anselme

et F. Figueres).

Enfin la performance des services deau sintgre dans une vision

de long terme et sarticule avec les enjeux de dveloppement

durable et dintgration urbaine. Les services font face une

inertie lie la dure de vie trs longue des infrastructures

et des attentes des parties prenantes qui peuvent changer,

faisant ainsi voluer la dfinition de la performance dans le

temps. Cette tension entre inertie et besoin de flexibilit montre

lintrt de complter les outils de la performance prsents

prcdemment. Louvrage propose donc en troisime et

dernire partie quelques rflexions sur la durabilit des services.

O. Gilbert et al. sintressent plus particulirement au volet social

de laccs leau des populations dfavorises. B. Barraqu

prsente le projet de recherche Eau et 3E danalyse de la

durabilit des services deau selon les dimensions conomique,

environnementale et thique. F. Cherqui et al. proposent une

analyse des fonctions de la gestion des eaux urbaines pour

mieux valuer leur contribution au dveloppement durable.

Enfin J. Laterrasse et S. Zerguini prsentent une mthodologie

dvaluation des services urbains au regard de leur impact sur le

changement climatique.

Louvrage se conclut par une synthse des propositions de

rflexion des membres du TSG qui seront prsentes lors du 6me

Forum Mondial de lEau Marseille, pour encourager la mise en

uvre dactions favorables lamlioration de la performance.

1Dfinition de la performance

des services, son cadre institutionnel et ses outils

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21

Le Pacte dIstanbul pour lEau et la performance des services

LE PACTE DISTANBUL POUR LEAU (EN

ANNEXE 1) A T INITI LORS DU 5ME

FORUM MONDIAL DE LEAU EN 2009

DESTINATION DES COLLECTIVITS

LOCALES AFIN DE LEUR PERMETTRE

DE DVELOPPER DES STRATGIES DE

GESTION DE LEAU MIEUX ADAPTES

AUX CHANGEMENTS DE NOTRE

PLANTE. CE TEXTE RASSEMBLE

DES ENGAGEMENTS COMMUNS

AUXQUELS LES MAIRES ET LUS

LOCAUX OU RGIONAUX SIGNATAIRES

ADHRENT.

En tant que maire de Maxville, vous

avez t parmi les premiers signataires

du Pacte dIstanbul pour lEau lors

du 5me Forum Mondial de lEau en

2009. Pourquoi avez-vous soutenu la

dmarche ?

Tous les maires du monde ont comme

premire mission lorganisation des

services essentiels. Sengager pour

laccs pour tous leau propre, protger

la ressource et assurer la salubrit des

villes sont donc des priorits de laction

locale.

La formulation du Pacte est utile et va

dans ce sens, pour voluer favorablement

avec des principes daction communs

lchelle de la plante. Le Pacte

promeut par exemple la participation des

citoyens, la transparence des mesures de

gouvernance ou encore la comprhension

des volutions ncessaires lies lusage

de leau.

En quoi ce Pacte parle-t-il de performance ?

Le Pacte dIstanbul impulse lamlioration

de la performance des services

promulgus par les signataires en les

engageant mettre en application des

mesures rpondant des objectifs

ou cibles quils se sont fixs.

Cependant, il nimpose pas dobjectifs

chiffrs. Cest bien aux signataires de fixer

leurs cibles en fonction du contexte

socio-go-conomique dans lequel ils

agissent. Les critres dvaluation de

la performance sont propres chacun.

Lengagement au Pacte est donc moral

et non pas quantitatif. En France, les

intercommunalits ont le plus souvent la

comptence eau et assainissement

mais les maires gardent les liens de

proximit avec les habitants. Le Pacte me

permet de prendre du recul pour mieux

rpondre la demande des habitants.

Maxville comprend deux tiers de

logements sociaux et assure laccueil des

gens du voyage de lagglomration. La

question de tarifs sociaux est dactualit,

bien sr.

Quelle est lambition du Pacte ?

Le Pacte pousse les collectivits

exercer leurs responsabilits quant

aux services rendus aux usagers, mais

aussi citoyennes pour un bon usage de

leau en tenant compte des contextes

gographiques et culturels.

Les Forum Mondiaux de lEau, comme

celui de Marseille, constituent des points

dtape pour prsenter les progrs raliss

par les signataires. Ils encouragent donc

les signataires agir et constituent

des plateformes pour changer des

expriences.

Concrtement, comment lavez-vous mis

en uvre sur votre commune ?

Cest la communaut urbaine du Grand-

Nancy qui a la comptence de la gestion

de leau et de lassainissement pour

Maxville et 19 autres communes.

En ce qui concerne les engagements

pris par notre commune au titre du

Pacte dIstanbul, la participation et la

sensibilisation des usagers en sont les

principaux (sensibilisation au cycle de

leau, au cot du m3 deau, ou encore

lutilisation de leau et ses alternatives

comme la rutilisation des eaux de

pluie) pour anticiper sur de potentielles

mesures nationales (par exemple sur la

rutilisation des eaux uses traites ou

des eaux pluviales), et pour amliorer la

performance des services publics deau

et dassainissement rendus.

Nous nous sommes par ailleurs engags

auprs de la ville de Gao (Mali) dans le

cadre dune coopration dcentralise.

Cet engagement consiste travailler

ensemble sur la gouvernance des services

dassainissement avec une dmarche

trs participative linitiative de la mairie

de Gao. A Maxville cette dmarche

Interview dHenri Bgorre, maire de Maxville et vice-prsident de la communaut urbaine du Grand-Nancy (France)

1.1 Dfinition de la performance en lien avec la gouvernance

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ent participative sexprime par exemple dans

les coles o des travaux sur lutilisation

de leau en France et ailleurs sont mens.

Travailler ensemble, comme le font

Maxville et Gao, apporte des deux cts.

Appuyer la mairie de Gao la conforte

comme autorit locale, organisatrice.

Impliquer les familles et les coles a

permis une amlioration significative de

la situation sanitaire, car cest toute la

chaine des dchets qui a progress. Cette

mme question sest pose dans notre

co-quartier dhabitat social et les jeunes

des deux villes communiquent leur faon

de respecter lenvironnement.

Bref, du vrai lien social dans chaque ville

bien sr, mais aussi entre les gens des

deux cts, le bonheur pour un Maire !

> Cf. Annexe 1 en p. 181

23

AMLIORER LES RSULTATS ET LES PERFORMANCES DES POLITIQUES DE LEAU : UNE PERSPECTIVE OCDEmots-cls : gouvernance pluri-niveaux, mesure de la performance, indicateur, valuation, systmes d'information

La crise de leau est essentiellement une crise de gouvernance

La gestion de leau pour tous nest pas seulement une question

dhydrologie ou de finances. En labsence dune gouvernance

publique effective, les dcideurs politiques font face plusieurs

obstacles qui les empchent de concevoir et de mettre en uvre

avec efficience des rformes de leau. Les dfis cls comprennent

la fragmentation territoriale et institutionnelle, les limitations de

capacits au niveau local, le flou dans lattribution des rles et

responsabilits et lallocation des usages. La gestion financire

souvent parse et labsence de planification stratgique long

terme sont galement mettre au compte des obstacles ainsi

que les dfis persistants en termes de rgulation conomique

et dlaboration des cadres lgislatifs. De plus, linsuffisance de

moyens de mesure des performances a un impact consquent

sur la qualit institutionnelle et les cadres de responsabilit et

de transparence. Ces obstacles prennent souvent leurs racines

dans des objectifs mal aligns et dans une mauvaise gestion des

interactions entre les parties prenantes.

Dans les conclusions de son travail prcdent sur leau, lOCDE

indiquait que, souvent, les solutions la crise de leau existent

et sont bien connues. La principale difficult rside dans la

mise en uvre de ces solutions, leur adaptation aux contextes

locaux, la capacit surmonter les obstacles aux rformes et

faire travailler ensemble les principaux acteurs des diffrents

secteurs afin quils joignent leurs forces et partagent les tches

et les risques. Il ny a pas de rponse panace ni de recette

magique pour relever les dfis de la gouvernance dans le secteur

de leau. Il est de loin prfrable dlaborer des politiques locales

dveloppes sur site intgrant les spcificits et les questions

territoriales. Mais quels que soient les contextes et les ralits

institutionnelles des pays, des dfis communs peuvent tre

diagnostiqus ex ante pour laborer des rponses politiques

adquates.

En 2010, lOCDE a effectu une enqute dans 17 pays

membres afin didentifier les bonnes pratiques de gestion des

interdpendances entre les nombreuses parties prenantes

de la gestion de leau et dexaminer les processus par le biais

desquels les acteurs publics articulent leurs problmes, les

dcisions sont prises et les dcideurs politiques sont considrs

comme redevables de rsultats. Les principales conclusions

furent publies dans le rapport Gouvernance de leau dans

les pays de lOCDE : une approche pluri-niveaux , qui constitue

un cadre de lecture pour : i) cartographier les attributions de

responsabilits dans la conception, rgulation et mise en oeuvre

des politiques de leau ; ii) identifier les dfis de la gouvernance

commune pluri-niveaux pour une politique intgre de leau ;

iii) identifier les bonnes pratiques de gestion des dpendances

mutuelles entre les niveaux de gouvernement dans la conception

et la mise en uvre des politiques de leau ; iv) promouvoir

le processus dcisionnel qui intgre les acteurs tous les

niveaux ; et v) encourager ladoption des outils pertinents de

dveloppement des capacits, de suivi et dvaluation.

Messages cls du rapport Gouvernance de leau dans les pays de lOCDE, une approche pluri-niveaux

IDENTIFIER LES DFIS DE LA GOUVERNANCE

PLURI-NIVEAUX DANS LES PAYS DE LOCDE

{ Aziza Akhmouch1

1_ OCDE

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ent Le degr de mise en pril auquel la coordination et la mise en

uvre effective des politiques de leau sont exposes par les

dficits de gouvernance pluri-niveaux varie largement dans la

rgion OCDE, mais des dfis communs ont t identifis :

n Dans les deux tiers des pays OCDE tudis, le dficit de

financement constitue le principal obstacle la coordination

verticale et horizontale des politiques de leau ;

n En dpit dune infrastructure bien dveloppe et du transfert

rgulier dexpertise, le dficit de capacit reprsente le

second dfi le plus important particulirement au niveau

infranational ;

n Deux tiers des pays de lOCDE couverts par cette tude

doivent toujours faire face un dficit de politiques en raison

de la fragmentation des responsabilits au niveau national

et infranational et de labsence de mesures institutionnelles

incitatives pour une coordination horizontale entre les

diffrents domaines de politiques publiques lies l'eau ;

n Le dficit administratif a toujours un impact significatif sur la

mise en uvre des politiques de leau, mme aprs ladoption

des principes de gestion des bassins fluviaux ;

n Les dficits dinformation et de redevabilit (ou qualit

institutionnelle) sont les obstacles majeurs une politique

intgre de leau dans la moiti des pays de lOCDE tudis.

En fait, concernant ce dernier point, labsence de redevabilit

et de transparence dans la politique de leau est un symptme

des dficiences de gouvernance tant dans le secteur priv que

public. Dans de nombreux pays, la lgislation est faiblement

applique et les systmes lgaux sont inadquats. Ceci porte

atteinte la mise disposition durable de leau de plusieurs

manires ce qui rduit la croissance, affecte les performances et

lefficience, et frustre la participation des parties prenantes dans

le processus dcisionnel.

Gnralement, les principales questions sont lies labsence

de prise de conscience publique et la faible implication des

associations dusagers deau dans le processus dlaboration

des politiques. Laccent est galement mis sur une faible

valuation des politiques deau au niveau central et infranational.

Par ailleurs, le manque defficience dans le suivi, la reddition

de rapports, le partage et la dissmination des performances

des politiques de leau empchent la cohrence politique aux

niveaux horizontal et vertical. Lvaluation priodique du progrs

vers des objectifs politiques tablis est vitale pour dterminer

si les efforts appliqus sont effectifs et pour ajuster la politique

lorsque cela est ncessaire. Mais la faisabilit est souvent limite

en raison de considrations de nature politique, financire et

de capacit. A titre dexemple, en Grce, en Isral et en Italie,

labsence de suivi et dvaluation des rsultats des politiques de

leau tait considre comme un obstacle important la mise en

uvre des politiques de leau au niveau territorial. En Isral, les

rsultats des politiques nationales de leau ne sont pas toujours

quantifis dans les dlais, en raison des difficults obtenir des

donnes pertinentes de la base de donnes de la Israeli Water

Authority (autorit isralienne de leau). La base de donnes

gagnerait tre rorganise pour obtenir des rsultats clairs

partir des changements politiques. De plus, il nexiste aucune

mesure incitative ni de rgles spcifiques pour encourager les

compagnies responsables du pompage, de la purification et

du transport de leau vers les consommateurs, produire les

donnes pertinentes sur la qualit et la quantit de leau et les

rserves deau restantes. Il a t envisag de mettre en place

une quipe de suivi indpendante pour collecter ces donnes,

mais ceci est en attente en raison de financement insuffisant.

RPONSES POLITIQUES POUR SURMONTER LES DFIS

DE LA GOUVERNANCE PLURI-NIVEAUX : UN REGARD SUR

LA MESURE DES PERFORMANCES

La plupart des pays de lOCDE ont fait des efforts significatifs pour

coordonner les politiques de leau entre ministres, domaines de

politiques et niveaux de gouvernement.

Tous les pays tudis ont mis en uvre des mcanismes

horizontaux et de coordination tels que des ministres de tutelle

(ex. GB, Espagne), des organismes inter-ministriels (ex. France),

des structures de haut niveau (ex. Mexique) ou des organes

de coordination spcifiques. Les mesures de performances,

les autorits de bassins fluviaux, les systmes dinformations

et de bases de donnes sur leau, les transferts financiers, la

collaboration inter-municipale, la participation des citoyens et

des mcanismes innovants (ex. exprimentation territoriale) sont

galement des outils de coordination verticale importants dans la

rgion de lOCDE.

Coordination horizontale entre secteurs politiques

Source : Enqute de lOCDE sur la gouvernance de leau (2010)

Eau et agriculture

JaponGrce

Pays-Bas

Eau et dveloppementterritorialEau et nergie

AustralieChili

FranceIsralCore

Nlle-ZlandeMexiqueEspagne

Royaume-Uni

ItaliePortugal

Il est possible dassurer le dveloppement des capacits et

de faciliter des actions coordonnes entre les divers niveaux

gouvernementaux par la mesure des performances. De telles

mesures visent fournir des informations qui peuvent tre

utilises pour amliorer lefficience des dcisions sur les

priorits, les stratgies politiques et les allocations de ressources

(OCDE, 2009). Ceci se fait gnralement par le biais de mesures

de suivi et dvaluation. Le suivi (monitoring) est un processus

constant et ncessite la collecte et lvaluation des informations

25

quantitatives et qualitatives, ainsi que des rsultats des

politiques et des programmes publics. Lvaluation se fait des

moments spcifiques du cycle et utilise des donnes qualitatives

et quantitatives pour valuer le succs ou non des objectifs.

Les deux peuvent aider identifier des zones dans lesquelles

la coordination peut tre amliore ; soutien au dialogue et

la ngociation pour une meilleure allocation des ressources et

des comptences et soutien la ngociation des arrangements

contractuels.

Les indicateurs de performance peuvent renforcer les

liens entre les parties prenantes des politiques diffrents

niveaux de gouvernement et contribuent la formation et au

dveloppement de comptences. De telles mesures deviennent

un outil inestimable pour tous les niveaux de gouvernement,

ainsi que pour toutes les autres parties prenantes dans un

contexte de gouvernance pluri-niveaux, y compris les oprateurs

du secteur priv. Elles forment une base de dialogue, de

discussion et dacquisition des connaissances, et permettent

une communaut dacteurs didentifier des points de rfrence

communs. Mais la porte dutilisation de telles informations sur les

performances pour guider le processus dcisionnel de politique

de leau et de prioritisation des actions gouvernementales est un

point cl.

Un nombre croissant de pays ont tabli des indicateurs

dvaluation de la performance de leur secteur de leau, pour

renforcer les mesures incitatives pour les gouvernements

infranationaux et pour amliorer la base de connaissance.

Plusieurs pays de lOCDE ont galement adopt des outils de

mesure des amliorations dans la mise en uvre de politiques

de leau par le biais de systmes de suivi qui ne sont pas toujours

standardiss entre bassins. Toutefois, il faut noter que les

informations ne sont pas systmatiquement rendues publiques

(aux usagers de leau et ONG), ou utilises pour des organes de

mesures comparatives responsables des politiques de leau qui

guident les dcisions publiques. Les exemples suivants illustrent

quelques expriences intressantes dans la rgion de lOCDE.

INDICATEURS DE PERFORMANCE DANS LE SECTEUR DE LEAU : QUELQUES EXEMPLES DE LOCDE

En Australie, lvaluation bi-annuelle par la National Water Commission de la mise en uvre de la National Water Initiative rapporte des progrs dans la rforme de leau au niveau infranational.

Aux Pays-Bas, chaque conseil de leau utilise des systmes pour suivre les progrs des politiques de leau, tels que le suivi de la qualit de leau et lcologie de leau, la planification et le suivi de lespace prserv pour la rtention de leau. Le STOWA (institut de recherche scientifique applique) pilote le changement vers la standardisation des systmes de suivi qualitatif/quantitatif de leau, et de lcologie. Lunion des conseils de leau organise une valuation comparative des conseils de leau tous les deux ans et cette tude est publie dans le document Waterpeil.

En Belgique, le rapport flamand sur lenvironnement (Flemish Environment Report - MIRA) est publi depuis 1994 comme indicateur, valuation de politique, scnario et rapport prvisionnel. Il comprend des analyses de tendance comme bases dvaluation des progrs. De plus, le comit de coordination sur la politique intgre de leau (Co-ordination Committee on Integrated Water Policy - CIW) a dvelopp un systme de suivi au niveau rgional pour la mise en uvre des mesures de la directive cadre sur leau. Il sagit dune application Excel ou Access contenant des donnes qui listent des informations de base (qui, quoi, quand, etc.), ainsi que des donnes qui suivent les progrs (dpenses, calendrier, etc.).

En France, le Contrat dobjectifs tat-Agences est un outil national de prsentation de rapports destin valuer les politiques des Agences de leau.

En Arizona (USA), un service de suivi et de rapportage de politique de leau (Water Policy Monitoring and Reporting Service) a t conu pour les gestionnaires de ressources municipales en eau, des dirigeants industriels, des reprsentants et de tous ceux intresss par les tendances qui influencent le prix et la disponibilit de leau dans lArizona.

Au Portugal, depuis 2004, les services deau et dassainissement de toutes les entreprises deau qui fonctionnent dans le cadre de contrats de concession sont suivis annuellement par le biais de 20 indicateurs de performances. Cette rglementation sur la qualit de leau a t progressivement tendue toutes les entreprises de service deau au cours de lanne 2011.

Enfin, lUnion europenne a galement mis en place une mthodologie dvaluation des politiques de leau au sein de ses frontires.

Source : Etude OCDE sur la gouvernance de leau (2010).

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ent Enseignements cls de lexprience

de lOCDE pour lamlioration des performances des politiques de leau

Lexprience de lOCDE a rvl que les systmes dindicateurs

offrent de grands avantages, mais que nanmoins certains

risques doivent tre pris en considration. Ces systmes sont

souvent coteux, directement (le cot de dveloppement et

de mise en uvre) et indirectement (les cots dopportunit

et le potentiel de gnration de consquences inattendues). Ils

peuvent galement augmenter la charge administrative pour

lorganisation qui labore le rapport et son personnel. Il est

difficile de saisir la complexit par le biais des donnes et des

indicateurs sur leau, ce qui peut conduire au dveloppement de

trop dindicateurs plutt que de focaliser lattention sur un noyau

central d'indicateurs pertinents. De plus, il est tentant de la part

du gouvernement central de substituer ex ante le contrle des

services deau par les indicateurs de performances. Ceci peut

conduire conserver le contrle sur la manire dont les autorits

infranationales mettent en uvre leur politique de leau car elles

prendront des dcisions et feront des choix qui leur permettent

dobtenir de bonnes performances dans les paramtres du

systme indicateur, aux dpends dautres lments.

La diversit des outils en place indique quil nexiste pas

de conception optimale pour un systme de mesure des

performances bas sur des indicateurs dans le secteur de leau.

Son dveloppement devrait rsulter dun effort collaboratif entre le

niveau national et infranational, et les informations quil recueille

doivent couvrir les intrants, les procds et les donnes de sortie

qui sont pertinents pour les activits en cours. Il est ncessaire

dtablir des objectifs clairs pour les donnes et de slectionner

les indicateurs appropris pour parvenir une utilisation

optimale de ces informations. On doit disposer de systmes

pour gnrer, valider et distribuer les donnes ; les informations

doivent tre utilises de manire approprie et dans les temps ;

des mcanismes incitatifs sont ncessaires pour encourager les

acteurs suivre une mthodologie particulire ; et il faut planifier

lutilisation approprie des informations sur les performances

pour encourager le suivi systmatique des politiques de leau qui

doivent tre bien rflchies, au moyen des bases de donnes

et des systmes ncessaires. Cela signifie souvent que ces

indicateurs doivent tre rendus disponibles tous les niveaux

de gouvernement et pour le public. En dautres termes, il faut

prendre en compte de nombreuses complmentarits entre

les outils de gouvernance afin doptimiser le rsultat de leurs

interactions.

Le rapport de lOCDE se termine sur des lignes directrices

destines servir doutils pour les dcideurs politiques de leau

pour diagnostiquer et surmonter les dfis de gouvernance pluri-

niveaux et grer la complexit dans les politiques de leau. Lune

de ces lignes directrices (n5) est spcifiquement ddie aux

mesures incitatives ncessaires pour amliorer la performance

dans le secteur de leau :

1. Diagnostiquer les dficits de gouvernance pluri-niveaux dans

llaboration, la rgulation et la mise en uvre des politiques

de leau entre ministres et agences publiques, entre les

niveaux de gouvernement et entre les acteurs locaux. Ceci

facilitera la dfinition claire des rles et responsabilits des

autorits publiques.

2. Impliquer les gouvernements infranationaux dans la

conception de la politique de leau, au-del de leur rle de

mise en uvre diffrentes chelles territoriales, et

attribuer les ressources humaines et financires en accord

avec les responsabilits des autorits.

3. Adopter des outils de gouvernance horizontale pour favoriser

la cohrence entre des secteurs politiques lis leau

et amliorer la coopration inter-institutionnelle dans les

ministres et les agences publiques.

4. Crer, mettre jour et harmoniser les systmes dinformation

sur leau et les bases de donnes pour partager les besoins

des politiques de leau l'chelle des bassins, des pays et au

niveau international.

5. Encourager la mesure des performances pour valuer et

suivre les rsultats des politiques de leau tous les niveaux

gouvernementaux, et dvelopper des mesures incitatives

pour le dveloppement des comptences.

6. Rpondre la fragmentation de la politique de leau au

niveau infranational en encourageant la coordination entre

les acteurs locaux.

7. Promouvoir le dveloppement des capacits tous les

niveaux de gouvernement. Ceci implique dassocier les

investissements dans les systmes dapprovisionnement en

eau et lassainissement des investissements en termes

de capacits des institutions sur lesquelles reposent les

rsultats, et la gestion des services et ressources efficace et

coordonne.

8. Encourager une approche ouverte tous pour llaboration

des politiques de leau, par le biais de la participation

publique.

9. valuer ladquation des instruments de gouvernance

existants pour relever les dfis identifis et favoriser la

coordination de la politique de leau aux niveaux horizontal

et vertical.

Rfrences

OCDE (2011), Water Governance in OCDE Countries: a Multi-level

Approach, OCDE Publishing, Paris.

OCDE (2009), Governing Regional Development Policy: The Use of

Performance Indicators, OCDE Publishing, Paris[ ]

27

METTRE EN PRATIQUE EN FRANCE LAMLIORATION DE LA PERFORMANCE DES SERVICES PUBLICS LOCAUX DE LEAU ET DE LENVIRONNEMENT.LES PROPOSITIONS DE LASTEEmots-cls : service performant, acteurs des services, mesure de la performance

Les collectivits dans lesquelles nous travaillons en France ont

fait des choix divers quant au mode dorganisation de leurs

services publics deau et dassainissement et leurs structures

actuelles ne peuvent ignorer le fruit de leur histoire. Par les

expriences que nous partageons avec de nombreux collgues

au sein de lASTEE, se dessinent des exigences de progrs et

des mthodes communes ces diverses situations. On peut

ainsi tracer un cadre gnral dintervention, fond sur la notion

de contrat de service qui apporte de srieuses clarifications et

proposer un plan daction de renforcement des capacits de

chacun des acteurs impliqus.

Un dfi relever par les collectivits territoriales : la complexit

Les collectivits locales et notamment les communes et leurs

groupements intercommunaux, sont tout la fois confrontes,

quotidiennement, la mise en uvre des services publics

de proximit et long terme, la rsolution, au niveau local,

des grands dfis du dveloppement durable notamment

environnementaux comme le rchauffement climatique, la

rarfaction des ressources et la prservation de la biodiversit

ainsi que de ceux poss par lvolution des modes de vie.

Leur ncessaire implication aux niveaux national, europen et

mondial dans la gouvernance des grandes questions de socit,

au cur des problmatiques locales, au nombre desquelles

la gestion des services publics locaux environnementaux (eau

potable, assainissement et dchets) semble faire aujourdhui

consensus. Le renforcement du rle des autorits locales

apparat ainsi primordial et a t mis en avant notamment par le

Pacte dIstanbul conclu au 5me Forum Mondial de lEau.

La multiplicit et la complexit des sujets traits rendent

ncessaires, de plus en plus, une grande matrise technique qui

exige une ingnierie de plus en plus performante3. En particulier,

elles doivent appliquer des prescriptions rglementaires dont

lorigine mane de plus en plus (et cest plus particulirement vrai

pour le domaine de lenvironnement), de textes communautaires

complexes. Certes, les collectivits territoriales ont dvelopp

des comptences oprationnelles pour leur action en tant que

matres douvrage et autorits organisatrices mais elles sont

moins armes, sauf peut-tre les plus importantes dentre elles,

pour apporter des rponses locales et participer la rsolution

des grandes questions du 21e sicle, de lvolution socitale et

du dveloppement durable.

Les enjeux induits se dclinent essentiellement sur trois

grands registres : politico-institutionnel (modes dorganisation,

relations institutionnelles), financier (cots prendre en

compte) et technique (rponses technologiques). Ainsi, pour

les acteurs publics locaux, ces nouveaux enjeux se concentrent

essentiellement dans leur capacit exercer leurs rles dautorit

organisatrice des services publics et de matre douvrage,

essentielle pour conserver la matrise publique dans un contexte

aussi volutif et dans la capacit agir concrtement en

{ Pierre-Alain Roche1 et Philippe Marest2

1_ Prsident de lASTEE, directeur gnral adjoint, responsable du ple Amnagement du territoire au Conseil Gnral des Hauts de Seine.

2_ Vice-prsident de lASTEE, dlgu aux collectivits territoriales, directeur gnral environnement et services urbains de Nantes Mtropole.

3_ Yves Daudigny : Rapport dinformation n557 du Snat sur lingnierie publique du 15/06/2010 . La multiplication des lois et normes, la complexification technique et juridique des dossiers, la prise en compte des orientations de dveloppement durable, la

ncessit de projets qui abordent les aspects de gestion et de maintenance exigent une ingnierie de plus en plus performante.

28d

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ent valuant les impacts de leurs actions. Ils doivent faire appel de

multiples connaissances pour construire une vision globale avec

une approche pluridisciplinaire et transversale runissant dans

une mme synthse les avis de lconomiste, de lingnieur, du

gographe, du sociologue, de lurbaniste, de larchitecte

La mise en pratique soulve ainsi de multiples questions qui

sont autant de dfis collectifs relever au niveau local. Les

changements et les questions doivent tre pris en compte, des

rponses adaptes, trouves et mises en application par les

acteurs locaux doivent tre apportes.

Les propositions de lASTEE

Face ces dfis, lASTEE se mobilise avec ses partenaires

dans le but de favoriser, pour les services publics locaux de

lenvironnement :

n une organisation efficace fonde sur des autorits

organisatrices fortes4,

n des oprateurs de rseaux performants, que ceux-ci soient

publics, dconomie mixte ou privs,

n des liens clarifis par un contrat de service entre les autorits

organisatrices et les oprateurs,

n un Etat rgulateur et garant de la transparence pour les

citoyens-usagers.

POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES FORTES ?

Celles-ci doivent pouvoir pleinement exercer leur rle. Les

champs dintervention sont nombreux et structurants : primtre

et comptences, tude des besoins collectifs, information et

participation de la population, dfinition du service (niveau et

qualit), choix des modes de gestion, gestion des patrimoines

(ressources, rseaux et quipements), des moyens et de la

politique tarifaire, excution du service La dtermination de

loprateur de rseaux est une dcision majeure pour lautorit

organisatrice : elle doit tre en capacit de matriser lensemble

des leviers essentiels avec une capacit relle daction.

POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES ASSISES

SUR UNE EXPERTISE SOLIDE ?

La mise en uvre effective de ses missions avec le niveau

de matrise souhait requiert une relle expertise mtier ,

scientifique et technique, mais aussi conomique, sociale,

juridique et un savoir-faire prouv, par exemple pour la

dfinition des stratgies, la gestion de patrimoine ou le choix

des modes de gestion et le contrle des oprateurs de rseaux.

POURQUOI DES AUTORITS ORGANISATRICES EN

CAPACIT DINNOVER ?

Il faut prparer lavenir en recherchant des rponses et des

ides, nouvelles, indispensables, dautant plus que le contexte

conomique et financier est de plus en plus contraint. Une

des voies privilgie est linnovation qui nest pas seulement

technologique mais porte aussi bien sur les services, les

mthodes de travail, lorganisation, la logistique... pour accrotre

la capacit oprationnelle, la capacit dexpertise mais galement

rechercher lamlioration des services dlivrs la population.

POURQUOI DES CONTRATS DE SERVICES ?

Cest le moyen le plus clair et le plus transparent de fixation :

par lautorit organisatrice de ses ambitions et de ses priorits,

et par loprateur de service public, travaillant pour le compte

de celle-ci, des performances quil est en mesure datteindre

compte-tenu des moyens allous.

POURQUOI UNE RGULATION PAR LETAT ?

Enfin, lEtat doit tre rgulateur et garant de la transparence en

collaboration troite avec des autorits organisatrices locales

lcoute des citoyens-usagers. Les services publics locaux

de lenvironnement sont dexceptionnels outils de solidarit et

rendent des services essentiels en termes de sant publique et

de confort de la vie quotidienne. Cest un enjeu politique majeur.

En France cette rgulation est exerce par des outils normatifs

(notamment concernant lencadrement des dlgations de

services publics ou autres types de contrats) ou rglementaires,

par des mcanismes de taxation et de financement (agences de

leau) et comme une sunshine regulation ou rgulation par

la mise en lumire 5 par la cration de lobservatoire SISPEA6.

Une autorit organisatrice forte

LASTEE sappuie sur une large exprience franaise de services

publics pour fonder la dmarche de mise en pratique quelle

propose. La loi dorientation des transports intrieurs de 1982

a introduit la notion dautorit organisatrice. Un avis du conseil

conomique et social a fait la synthse de lexprience franaise

sur les services publics urbains organiss en rseaux7 intgrant

4_ Nous utilisons dans cette contribution des terminologies habituelles en France. Le spcialiste de ces questions trouvera les quivalents suivants dans la terminologie retenue dans la normalisation ISO TC 224 : par autorit organisatrice , il faut entendre entit responsable , et par Etat il faut entendre dans le cas Franais l entit comptente sur le territoire national. Nous renvoyons par ailleurs aux autres communications du prsent ouvrage pour une prsentation du systme institutionnel franais.

5_ Bruno Johanns and Pierre-Alain Roche, The regulation of water public services in France , in regulating network utilities in the U.E. , Oxford University Press, Oxford, 2000.

6_ Voir communication ce propos dans le prsent ouvrage.

7_ La matrise des services publics urbains organiss en rseaux , Avis du Conseil conomique et social prsent par Claude Martinand, Section du cadre de vie, 2001.

29

diffrents travaux de recherche8. LInstitut de la Gestion Dlgue

a propos une charte des services publics locaux9, qui sadresse

lensemble des acteurs ou partenaires, avec sept objectifs

pour garantir la qualit et la performance de ces services. Une

charte similaire pour les services deau et dassainissement,

mais porte internationale et mettant fortement laccent sur

les dimensions sociales et de participation des citoyens a t

prpare dans la mme priode par lAcadmie de lEau10 et ces

2 chartes ont t prsentes conjointement Johannesburg au

sommet de la Terre (Rio+10).

Lorganisation des services urbains repose, en France, sur une

relation entre trois grands acteurs (cf. Figure 1) :

Lautorit organisatrice est lautorit publique qui a la

lgitimit pour organiser un service public sur un territoire et

qui en garantit la bonne excution dans le cadre des textes en

vigueur. Par analogie avec la matrise douvrage publique cest

une fonction dintrt gnral dont elle ne peut se dmettre.

Elments dun tout, son action et ses objectifs de politiques

publiques sinscrivent dans un projet global et participent la

dynamique densemble du dveloppement durable du territoire.

Le citoyen-usager, est citoyen dans sa relation avec lautorit

organisatrice et usager dans sa relation avec loprateur de

rseaux. Cest la satisfaction de ses besoins, la rponse ses

aspirations qui doivent gouverner laction publique dans le cadre

de lintrt gnral.

Loprateur de rseaux, enfin, est lorganisme charg par

lautorit organisatrice de remplir la mission de service public,

cest--dire dlivrer la prestation lusager, faire fonctionner le

rseau et entretenir les biens mis disposition par la collectivit.

La fonction doprateur peut tre dlgue une entreprise

(oprateur priv), un tablissement public ou assure par une

rgie (oprateur public).

Figure 1 : le modle franais (triangulaire) de rgulation

et de matrise des services urbains11

Cette vision des services urbains sinscrit pleinement dans les

orientations europennes. Le livre blanc de la Commission sur

les services dintrt gnral de 2004 affirme que la dfinition

des obligations et missions de service public reste du ressort

des pouvoirs publics lchelon appropri et que ceux-ci sont

chargs de veiller ce que les oprateurs accomplissent les

missions de service public qui leur sont confies 12.

La mission essentielle de lautorit organisatrice est dorganiser

les services, finalit qui se traduit par des prestations dlivres

la population. Le progrs des services force le dveloppement

des rseaux et apporte une valeur ajoute au territoire. Celui-ci

est le support physique du rseau dinfrastructures, le lieu de vie

gographique et administratif dune population et lobjet dune

gouvernance locale. Le dveloppement du territoire pousse

lamlioration et la cration de nouveaux services.

Des tensions rsultent des conflits entre court et long terme,

entre intrt gnral et intrts particuliers, cest--dire entre

rponse des questions individuelles et satisfaction des

besoins collectifs. Dautres rsultent des pressions exerces

par lenvironnement externe, avec notamment lEtat qui

lgifre, rgule et exerce un contrle. Ces interactions avec

lenvironnement, les relations et les sollicitations des multiples

acteurs doivent tre gres. Lautorit organisatrice doit ainsi

veiller lquilibre entre les trois points de vue pour garantir

simultanment ladquation entre les actions programmes

et les besoins (territoire), le dveloppement et la prennit du

patrimoine (rseau dinfrastructures) et la qualit des prestations

dlivres lusager (service). Cette mise en tension requiert une

vigilance continue pour viter des drives et trouver les justes

rponses en cohrence avec la finalit collective du service.

La gestion dynamique des quilibres constitue le cur du

management des services urbains.

Dans ce jeu trois avec le citoyen-usager et loprateur, lautorit

organisatrice doit pouvoir pleinement exercer son rle. Pour

ce faire, elle doit saffirmer comme la seule autorit publique

lgitime qui fixe les obligations et les missions de service public,

relevant de sa comptence, sur son territoire dexercice, dans

le cadre lgislatif et rglementaire13 qui dfinit le champ des

comptences et les modalits de leur mise en uvre.

Une autorit organisatrice forte doit tre en capacit de

matriser lensemble des leviers essentiels avec une capacit

relle daction14 et notamment :

Autorit publique (lue)

Citoyen / lecteur /contribuable / usager ou client

Oprateur de rseaux

8_ Dominique Lorrain : Gestions urbaines de leau , Economica, 1995

9_ Institut de la Gestion Dlgue, 2002. La charte est signe par quatre mem