La péréquation comme élément de réponse aux chocs territoriaux

Conseil Scientifique CRPM-PNUD

« Globalisation et Développement territorial »

Lisbonne, 3 décembre 2007

Christian FournierConseiller technique développement localFENU

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Propos liminaireEn Afrique, et en particulier en Afrique de l’Ouest, les gouvernements essaient de trouver des réponses aux chocs territoriaux. Dans ce contexte, la fiscalité peut jouer un rôle important pour minimiser les impacts des chocs économiques, sociaux et naturels sur les territoires nationaux. Ainsi, les transferts financiers de l’État vers les collectivités territoriales sont souvent utilisés comme mécanisme compensatoire et comme instrument d’impulsion et d’orientation du développement des territoires. La péréquation fait partie de ces instruments. La présentation d’aujourd’hui portera sur les liens à faire entre ce mécanisme financier et la recherche des équilibres territoriaux à la base.

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Décentralisation et architecture territoriale La décentralisation en Afrique de l’Ouest :

Est en marche depuis le milieu des années 90 Est née d’un besoin réel d’élargissement de la démocratie à la

base ainsi que des limites financières des états centraux A décuplé le nombre d’intervenants sur le territoire

Pays Commune urbaine et commune

rurale

Département ou cercle

Région ou province

% territoire couvert

Bénin 77 - - 100%

Burkina Faso 351 - 13 100%

Côte d’Ivoire 197 58 19 100%

Mali 703 49 9 100%

Niger 269 36 8 100%

Sénégal 368 - 11 100%

Togo 30 30 - 100%

Guinée-Bissau - - - -

TOTAL 1 995 173 60

Source : PDM, La revue Africaine des Finances Locales

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Collectivités en chiffres « Les ressources ordinaires locales (essentiellement les communes

urbaines) représentent en moyenne 6% des recettes courantes des États

de l’UEMOA. Les communes mobilisent moins de 1% du PIB pour leur

fonctionnement, ce qui est loin des niveaux atteints dans les pays du

Nord où les finances locales représentent 10% du PIB et 40% du budget

de l’État. ». PDM, La revue Africaine des Finances Locales, 2003.

« Les dotations de fonctionnement de l’État aux collectivités territoriales

ocales sont très faibles et sont en général largement en dessous de 1%

des recettes courantes de l’État ». PDM, La revue Africaine des Finances Locales,

2003.  

« Les recettes locales propres des communes rurales sont inférieures à

1$US par habitant alors que les besoins sont estimés, dans le cadre des

investissement déjà consentis, entre 10 et 20$US per capita ». FENU

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Constats La faiblesse des ressources financières des collectivités territoriales et la

faible qualité des prestations offertes aux citoyens découlent pour une

bonne part de dysfonctionnements organisationnels des collectivités

territoriales qui ne leur permettent pas de jouer pleinement leurs rôles dans

le cadre de la maîtrise de leurs finances, de la fourniture du service public,

de la promotion de l’économie locale et par conséquent de la recherche

des équilibres territoriaux. Le potentiel fiscal est mal connu, particulièrement dans les zones rurales,

et le coût de perception des impôts est élevé. L’autorité pour déterminer l’assiette et le taux des impôts est souvent

centralisée. Sans un minimum d’informations partagées sur les finances locales, le

potentiel et le rendement des différents impôts locaux et le niveau de performance dans la mobilisation des ressources locales, il est difficile d’avoir un dialogue structuré sur le développement territorial.

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Fiscalité: types, objectif et principes Deux types de fiscalité

La fiscalité nationale a deux fonctions principales: la redistribution de la richesse (équité sociale) et la stabilisation (croissance économique).

La fiscalité locale a une mission d’allocation des ressources, au sens large du terme. Cette mission allocative locale signifie non seulement la fourniture de biens et services publics locaux, mais également des actions publiques pour corriger les imperfections du marché privé au niveau local (en terme territorial).

Objectif La fiscalité est un instrument permettant de rendre réalisable les

fonctions premières des structures décentralisées, à savoir la fourniture d’un service public local et la promotion du développement territorial.

Principes Simplicité administrative, équité, neutralité ,rendement financier,

diversification et prévisibilité .

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Transferts financiers Les transferts financiers du budget de l’État à celui des

collectivités territoriales se justifie à plus d’un titre : les collectivités territoriales assurent certaines charges au nom et

pour le compte de l’État : état civil, police, missions d’ordre public, etc.,

les collectivités participent à la mise en œuvre des politiques nationales et contribuent de ce fait à la réalisation des objectifs de développement national.

Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales peuvent prendre plusieurs formes :

dotations générales pour contribuer au fonctionnement des collectivités territoriales ;

fonds de concours pour participer au financement ciblé sur certains investissements ou au soutien à certaines politiques;

subventions d’équilibre pour contribuer à l’équilibre des budgets des collectivités territoriales ;

reversement aux collectivités territoriales de ressources mobilisées par l’État auprès des partenaires au développement au titre de prêts ou de subventions pour des projets municipaux.

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Péréquation « La péréquation est un mécanisme de redistribution qui vise à

réduire les écarts de richesse, et donc les inégalités, entre les différentes collectivités territoriales ». Documentation française

L’État se doit donc de soutenir l’exécution locale des politiques nationales; l’État a le devoir d’assurer une péréquation entre les collectivités territoriales pour corriger les déséquilibres qui peuvent se développer du fait des dotations différenciées entre collectivités territoriales en termes de potentialités naturelles, économiques ou humaines.

La péréquation s’impose afin d’éviter les déséquilibres mais pour y parvenir il faut rendre les choses comparables. Cela implique un état des lieux précis des inégalités et cela passe naturellement par la nécessité de mesurer avec objectivité à la fois les inégalités des ressources et les inégalités de charges qui affectent les collectivités territoriales.

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Critiques sur la péréquation La péréquation est souvent qualifiée d’injuste dans son effet de

distribution car les personnes pauvres vivant dans des villes riches ne reçoivent rien et les personnes riches vivant dans des villes pauvres en bénéficient. Toutefois en Afrique cette affirmation n’est pas valable car la pauvreté y est importante partout.

On affirme également que la péréquation est fiscalement inéquitable car elle profite surtout aux petites collectivités, ce qui a en outre pour effet de retarder leur regroupement.

L’absence de mécanisme réel d’évaluation des politiques publiques ne permettrait pas de mesurer correctement le coût du transfert des compétences. Par ailleurs, peu de pays disposent d’une évaluation des coûts des différents services aux populations et peu d’entre eux ont conduit une réflexion sur la répartition de ces coûts entre les principaux acteurs (État, collectivités territoriales, bénéficiaires, etc.)

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Construire une vision du développement

Les paiements de péréquation sont en principe inconditionnels. Les collectivités bénéficiaires peuvent les utiliser à leur discrétion et selon leurs priorités.

Toutefois, les collectivités territoriales africaines doivent encore convaincre de leur capacité à concevoir et à mettre en œuvre des politiques locales.

Il est en conséquence urgent de renforcer les collectivités

territoriales africaines dans leur capacité à construire une vision partagée de leur développement et de leur inscription dans l’espace national et régional.

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Programmation territoriale et péréquation Il importe de donner un profil territorial au système de programmation

des investissements publics en faisant mieux coïncider les unités territoriales de base.

On doit passer d’un système de planification de type dual (sectoriel et local) à un système de planification territoriale intégré des secteurs à chaque échelon pertinent du territoire national.

Pour y parvenir il faut: Intégrer les besoins d’investissement sectoriels des communes dans les PIP

et les budgets-programmes de chaque ministère. Conserver le principe de non-conditionnalité de la péréquation, laissant le

libre choix aux collectivités de l’investissement tout en renforçant la responsabilité politique de ces choix vis-à-vis des citoyens et de l’État.

Renforcer les mécanismes de contrôle citoyen sur les institutions locales en rendant obligatoire le quitus citoyen pour les décisions importantes d’investissement.

Lier l’utilisation des critères de performance pour l’octroi de la péréquation aux mécanismes de programmation-planification, au contrôle citoyen et à la performance fiscale des collectivités territoriales en ce qui a trait à la mobilisation de leurs ressources propres.