Chapitre 4

La cohésion économique et sociale dans l’Union

européenne1

1Ce chapitre est construit à partir des documents de la Commission européenne

La politique de cohésion européenne correction des déséquilibres économiques et sociaux communautaires pour assurer une répartition plus équilibrée de la population et des activités économiques. Elle recouvre le champ des actions sociales et régionales, la politique sociale en Europe relevant pour l'essentiel des politiques nationales. Avec les différentes adhésions, l'Union est devenue plus hétérogène et a été confrontée à des problèmes régionaux plus graves. L'entrée de la Grèce en 1981, de l'Espagne et du Portugal en 1986 ont accru le poids des régions en retard, et l'adhésion des pays de l'Est contribue à accentuer ces disparités.

Parallèlement à son élargissement, l'Union s'est insérée dans la globalisation des activités, soumettant son économie à une concurrence plus forte. Son effort de cohésion économique et sociale, qui s'est intensifié et diversifié avec le développement des disparités intra-communautaires, s'est réorienté depuis l'Agenda 2000, vers le financement prioritaire d'une croissance polarisée pour adapter l'économie européenne à l'internationalisation des marchés.

Section 1 - L’hétérogénéité économique et sociale de l’espace communautaire

La politique régionale de l'Union européenne (UE) est une politique

d'investissement. Elle soutient la création d'emplois, la compétitivité

et la croissance économique, l'amélioration de la qualité de vie et le

développement durable. Ces investissements favorisent la mise en

œuvre de la stratégie Europe 2020.

A – L’existence de disparités justifiant l’intervention

communautaire

La politique régionale permet également à l'UE d'exprimer sa

solidarité envers les pays et régions moins développés. Elle vise à

réduire les disparités économiques, sociales et territoriales

importantes entre les régions d'Europe. Le maintien de ces

déséquilibres affaiblirait plusieurs piliers de l'UE, notamment son

marché unique et sa monnaie, l'euro.

Disparités régionales dans l’UE-27 PIB par habitant (en SPA), 2005

Source : Eurostat

Les disparités intra-UE sont importantes et peuvent être mesurées selon divers critères. Par exemple; le PIB par habitant (carte ci-contre)

Au cours de la période 2007‑2013, l'UE investira un total de

347 milliards d'euros dans les régions d'Europe.

Ces fonds sont destinés à améliorer les liaisons de

transport et les connexions internet vers les régions éloignées, à

promouvoir les PME dans les régions défavorisées, à investir

dans un environnement plus propre et à améliorer l'éducation et

les compétences.

Ils sont également investis dans l'innovation, l'élaboration

de nouveaux produits et de nouvelles méthodes de production,

l'efficacité énergétique et la lutte contre le changement

climatique.

La politique régionale soutient la stratégie Europe

2020 pour la croissance et l'emploi et contribue de

façon importante aux solutions mises en œuvre par

l'UE en réponse à la crise économique actuelle. Cela

dit, cet effort ne sera peut-être pas suffisant pour

modifier significativement la tendance à

l’appauvrissement durable des territoires

périphériques européens.

Depuis 2008, la politique régionale a dû s'adapter à des

besoins fluctuants et à des conditions financières plus

rudes.

Examinons de façon plus précise les modalités d’intervention

communautaires.

B - Les modalités d’intervention de l’Union européenne

Pour la période 2007 - 2013, la politique de cohésion s’articule autour de trois grands objectifs: 1 - Convergence – solidarité entre les régions ; 2 - Compétitivité régionale et emploi ; 3- Coopération territoriale européenne.

Quels Fonds soutiennent quels objectifs?

 

Le 1er objectif vise à réduire les disparités régionales en Europe, en aidant les régions dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne de l’Union européenne à rattraper les autres. Certaines régions de l’Union telle qu’elle était constituée avant les deux derniers élargissements se situent désormais au-dessus du seuil de 75 % pour la simple raison que le PIB moyen de l’Union a reculé depuis les nouvelles adhésions. Ces régions ont toujours besoin de l’aide de la politique de cohésion. Elles bénéficieront donc d’une aide dégressive jusqu’en 2013.

Nombre de régions concernées: 99

Nombre d’Européens concernés : 170 millions

Montant total: 283,3 milliards d’euros (81,5 % du budget total)

Type de projets financés: amélioration des infrastructures de base, aide aux entreprises, traitement des déchets et des eaux usées, connexion à l’internet à haut débit, formation, création d’emplois, etc.

Le 2ème objectif a pour but de créer des emplois en favorisant la compétitivité et en renforçant l’attrait des régions concernées pour les entreprises et les investisseurs. Cet objectif couvre toutes les régions d’Europe non concernées par l’objectif «convergence».

Il s’agit :

* d’aider les régions les plus riches à faire encore mieux afin de provoquer une réaction en chaîne dans l’ensemble de l’UE ; * d’encourager un développement plus équilibré dans ces régions en éliminant les poches de pauvreté qui y existent encore.

Nombre de régions concernées: 172Nombre d’Européens concernés: 330 millionMontant total: 55 milliards d’euros (16 % du budget total)

Type de projets financés: développement des transports propres, aide aux centres de recherche, aux universités, aux petites entreprises et aux nouvelles entreprises, formation, création d’emplois, etc.

Par le 3ème objectif, Il s’agit d’encourager la

coopération transfrontalière entre pays ou régions, qui

n’existerait pas sans l’aide de la politique de cohésion. Du

point de vue financier, les sommes en jeu sont faibles par rapport

aux 2 autres objectifs, mais nombre de pays et de régions

souhaiteraient que cela change à l’avenir.

- Nombre de régions concernées : toutes;

- Nombre d’Européens concernés : 500 millions;

- Montant total : 8,7 milliards d’euros (2,5 % du budget

total).

Type de projets financés: innovation et économie de la connaissance, environnement et prévention des risques, qualité de vie, attractivité, services, etc. .

Zones éligibles dans l’UE au titre des objectifs "convergence"et "compétitivité européenne et emploi"

Source : Union européenne

La politique de cohésion repose sur quatre grands principes:

1 - Concentration. Ce principe revêt 3 aspects:

* concentration des ressources: la majeure partie des ressources des Fonds structurels (81,9 % pour la période 2007-2013) se concentre sur les régions et les pays les plus pauvres;

* concentration de l’effort: l’effort d’investissement se concentre sur des aspects spécifiques. Pour la période 2007-2013, il est axé sur l’économie de la connaissance: RDT, innovation, transfert de technologies, technologies de l’information et de la communication, mise en valeur des ressources humaines et développement des entreprises.

* concentration des dépenses: au début de chaque période de programmation, un financement annuel est alloué à chaque programme. Ces fonds doivent être dépensés avant la fin de la deuxième année suivant la date à laquelle ils ont été alloués (règle N+2).

2 - Programmation

La politique de cohésion ne finance pas les projets individuels. Elle finance des programmes nationaux pluriannuels en lien avec les objectifs et les priorités de l’Union européenne.

3 - Partenariat

Chaque programme est élaboré dans le cadre d’un processus collectif associant des autorités européennes, régionales et locales, les partenaires sociaux et des organisations de la société civile.

Ce partenariat s’applique à tous les stades du processus de programmation, depuis la conception jusqu’au stade du suivi et de l’évaluation, en passant par la gestion et la mise en œuvre.

Cette démarche contribue à garantir que l’intervention est adaptée aux priorités et aux besoins locaux et régionaux.

4 - Additionnalité

Les financements alloués par les Fonds structurels européens ne peuvent remplacer les dépenses nationales des États membres.

La Commission fixe avec chaque pays le niveau des dépenses publiques (ou équivalentes) éligibles à maintenir pendant toute la période de programmation, et vérifie si ce niveau est bien respecté au milieu et à la fin de la période de programmation .

Il s’agit de fixer des objectifs réalistes mais ambitieux pour les dépenses structurelles publiques afin de garantir que l’intervention des Fonds structurels apporte une vraie valeur ajoutée.

Remarque :

La politique régionale suppose une participation à tous les

niveaux, de l’échelon européen à l’échelon local, car elle a pour

fondement juridique le traité sur l’Union européenne, ses priorités sont

définies par l’Union et elle est appliquée par des acteurs nationaux et

régionaux en partenariat avec la Commission européenne.

Le cadre de la politique régionale est défini pour une période de

sept ans.

La Commission européenne a présenté le 31/3/2010 un bilan

d’étape de la mise en œuvre de la politique de cohésion pour la période

2007-2013. Ce rapport présente une évaluation de la situation et des

tendances économiques, sociales et environnementales dans les régions de

l’UE.

Il montre comment la politique de cohésion a profité à toutes

les régions, à la fois grâce à des investissements directs et à des

avantages commerciaux indirects, et comment elle a soutenu

l’investissement public dans des priorités européennes comme la

protection de l’environnement ou la recherche et l’innovation.

Toutefois, de profondes disparités économiques subsistent entre les

régions. Le rapport révèle des différences régionales spectaculaires

(productivité, taux de mortalité infantile, vulnérabilité au changement

climatique, etc). Depuis 2008, la crise a ralenti le processus de cohésion.

Ainsi, si les taux régionaux d’emploi avaient augmenté et les

taux de chômage diminué entre 2000 et 2008, la crise a interrompu ce

processus. Il ressort du rapport que la pauvreté et l’exclusion ont une

forte dimension régionale: elles se concentrent dans les régions moins

développées et dans les zones urbaines (UE-15) et rurales (UE-12).

Les investissements dans les réseaux de transport ont mis en

place une infrastructure suffisante dans l’UE-15, mais des lacunes

importantes subsistent dans l’UE-12. Des investissements

supplémentaires s’imposent pour assurer la conformité à la législation

européenne en matière d’environnement, en particulier dans l’UE-12.

Enfin, le rapport souligne que le changement climatique aura une

incidence majeure sur de nombreuses régions (méridionales et

montagneuses surtout).

En 2012, le budget général communautaire a atteint 147,5

milliards d'euros (crédits d’engagement), soit 1,12 % du Pnb de l'UE. Ce

montant est modeste par rapport à celui des budgets centraux des

fédérations existantes (Etats-Unis, Canada, Suisse, etc) mais les

interventions du budget européen, à l'exception des dépenses agricoles,

ne servent que de complément à l'allocation des ressources par le

marché. Depuis 1988, la Communauté européenne a établi une

programmation budgétaire pluriannuelle.

Le budget de l’UE doit être obligatoirement équilibré en

recettes et en dépenses. L’Union n’est pas autorisée à recourir à

l’emprunt pour couvrir ses dépenses. Afin d’éviter tout dérapage,

depuis 1988, des «perspectives financières» fixent un plafond et la

composition des dépenses pour plusieurs années.

Section 2 - Le financement de l’intégration de l’Union européenne

.

Les quatrièmes perspectives adoptées par l’Union

couvrent la période 2007-2013 et prévoient 974,7

milliards d’euros de crédits d’engagements. Le traité de

Lisbonne prévoit que ce cadre financier pluriannuel est établi

par un règlement européen pour une période d’au moins cinq

années. Le budget annuel doit respecter ce cadre.

Examinons tout d'abord les modalités de financement du

processus intégrateur européen avant d’analyser la structure

du financement communautaire.

A - Les modalités de financement du budget de l'UE

Le budget de l'UE est financé par les ressources

propres et d'autres recettes. Il repose sur un principe

d'équilibre entre recettes et dépenses et comporte des

mécanismes de compensation.

Les ressources propres représentent 99% du budget.

Elles ne peuvent excéder 1,23% du revenu national brut (RNB)

de l'UE. Les ressources diverses s'élèvent donc à environ 1% du

budget.

Les ressources propres sont les recettes de l'UE et sont de 3 types en 2011 :

- les ressources propres traditionnelles (RPT). Il s’agit principalement des droits de douane perçus sur les importations de produits en provenance des pays extérieurs à l'UE et des cotisations «sucre». - la ressource fondée sur la TVA. Il s'agit d'un taux de pourcentage uniforme appliqué à l'assiette TVA harmonisée de chaque EM. Cette ressource TVA représente quelque 14 milliards d'euros. L'assiette de TVA à prendre en compte est limitée à 50 % du RNB de chaque État membre. Cette règle

vise à éviter que les EM les moins prospères ne paient une part disproportionnée par rapport à leur capacité de contribution. En effet, la consommation, et donc la TVA, tendent à représenter un pourcentage plus élevé du revenu national des pays moins prospères.

- la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB). Il s'agit d'un taux de pourcentage uniforme appliqué au RNB de chaque EM. Il sert à équilibrer les recettes et les dépenses budgétaires, c'est-à-dire à financer la partie du budget qui n'est pas couverte par d'autres recettes. Bien qu'il s'agisse d'un élément d'équilibrage, cette ressource constitue aujourd'hui la source de revenu la plus importante. Elle représente 92,7 milliards d'euros.

Quelles sont les autres recettes ?

Le budget est également alimenté par d'autres recettes, telles que : les taxes prélevées sur les rémunérations du personnel des institutions européennes ; les contributions de pays tiers à certains programmes européens; les amendes infligées aux entreprises enfreignant les règles de concurrence ou d'autres règles.

Remarque : Les mécanismes de compensation

Les différences de contribution au budget entre les EM ont été jugées excessives par certains pays, qui estimaient payer trop en regard de ce qu’ils recevaient du budget européen. Des mesures ont été prises pour corriger ces déséquilibres. Ces mécanismes de compensation incluent :

* la «correction britannique»: la différence entre ce que le Royaume-Uni verse et reçoit est compensée à 66 % ;

* le versement de montants forfaitaires aux Pays-Bas et à la Suède ;

* les taux d’appel réduits de la TVA pour les Pays-Bas, la Suède, l'Allemagne et l’Autriche.

La charge financière que représente la correction britannique est répartie entre les EM au prorata de leur part dans le RNB de l'UE. Néanmoins, depuis 2002, elle est limitée à 25 % pour l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède, pays qui estimaient que leur contribution au budget de l'UE était excessive.

Le cadre financier définit les différentes priorités. Ce cadre pluriannuel

définit des montants maximaux (appelés «plafonds») pour chaque grande

catégorie de dépenses (appelées «rubriques»), pour une période clairement

délimitée. Il vise à assurer l'évolution ordonnée des dépenses de l'UE dans la

limite des ressources propres. 3 grandes priorités ont eté retenues pour

2007-2013 :

- intégrer le marché unique dans un objectif plus large de croissance durable, en mobilisant les politiques économiques, sociales et environnementales. Cette priorité regroupe plusieurs objectifs: compétitivité, cohésion, ainsi que conservation et gestion des ressources naturelles. Cette priorité correspond aux rubriques 1 et 2.

- renforcer la citoyenneté européenne en mettant en place un espace de liberté, de justice, de sécurité et d'accès aux biens publics de base. Cette priorité correspond à la rubrique 3.

- construire un rôle cohérent pour l'Europe en tant qu'acteur mondial, à partir des valeurs européennes, concernant ses responsabilités régionales, son rôle de promoteur du développement durable et sa contribution à la sécurité civile et stratégique. Cette priorité correspond à la rubrique 4.

B – La structure des dépenses budgétaires

La structure et les plafonds du cadre financier 2007-2013

Le diagramme ci-contre montre chaque grande catégorie de dépenses.

Détaillons les rubriques du cadre financier pluriannuel 2007-2013. 1. Croissance durable

1a. La compétitivité pour la croissance et l'emploi

Cette rubrique regroupe les dépenses consacrées à la recherche et à l'innovation, à

l'éducation et à la formation, aux réseaux de l'UE, à la politique sociale, au marché intérieur

et à ses politiques associées.

1.b La cohésion pour la croissance et l'emploi

Cette rubrique vise à soutenir la convergence des EM et des régions les moins

développés, la stratégie de l'UE pour un développement durable en dehors des régions les

moins prospères, et la coopération interrégionale.

2. Préservation et gestion des ressources naturelles

Cette rubrique inclut la politique agricole commune, la politique commune de la

pêche, le développement rural et les mesures environnementales.

3. Citoyenneté, liberté, sécurité et justice

3a. Liberté, sécurité et justice

Justice et affaires intérieures, protection des frontières, politique d'immigration et

d'asile

3b. Citoyenneté

Santé publique, protection des consommateurs, culture, jeunesse, information et

dialogue avec les citoyens

4 - L'Union européenne en tant qu'acteur mondial

Cette rubrique couvre toutes les actions extérieures. La Commission avait proposé d'intégrer le Fonds européen de développement (FED) dans le budget de l'Union, mais cette proposition n'a pas été retenue par le Conseil européen et le Parlement européen.

5 - Administration

Cette rubrique comprend les dépenses administratives pour toutes les institutions, les pensions et les écoles européennes.

6 - Compensations

Cette rubrique est provisoire et inclut des montants compensatoires relatifs au dernier élargissement de l'UE (secteur agricole concerné).

Notons que le budget de l'Union comporte deux types de montants:

- les engagements (décisions d'allouer des fonds à des initiatives

spécifiques) ;

- les paiements (prévisions des paiements à effectuer au cours de

l'exercice d'une année budgétaire).

.

Remarques :

1 - Les instruments de flexibilité

Un certain nombre d’instruments permettent de rendre le cadre financier plus flexible:

- la réserve pour aides d'urgence (interventions dans des pays tiers); - le Fonds de solidarité de l'UE (actions dans l’UE en cas de catastrophes naturelles, par exemple); - l'instrument de flexibilité (dépenses additionnelles non prévues dans le cadre des rubriques du budget); - Le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation (adaptation des travailleurs à la mondialisation). La gestion de ces instruments et la procédure à suivre pour les mobiliser sont définies dans l'Accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière.

2 – Le cas particulier du Fonds européen de développement

Le Fonds européen de développement (FED), créé en 1958, finance la coopération entre l'UE et des pays et territoires en voie de développement ayant des liens particuliers avec certains EM. Il s’inscrit dans le cadre plus large de la coopération au développement avec les Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (dits «ACP»).

Le FED n'est pas financé par le budget général de l'UE. Il est alimenté par des contributions directes des EM, dont le montant est fixé lors de négociations. Il est généralement renouvelé tous les 5 ans. Le FED actuel (le 10e FED) couvre la période 2008 à 2013.

Chaque FED a son propre règlement financier. Le FED ne figurant pas dans le budget de l'UE, il n'est pas soumis au principe d'annualité (c'est-à-dire au vote annuel des recettes et des dépenses).

Conclusion : L’Union européenne se trouve à l’heure actuelle

dans une phase décisive de son histoire en raison de l’existence

d’une double crise financière (problème de l’endettement, en

particulier d’Etats membres) et productive (paradigme productif

moins innovant et ne créant plus suffisamment d’emplois). Cette

situation génère un accroissement des disparités économiques et

sociales entre les régions européenne riches et celles qui sont

moins développées, notamment au sein de la zone euro. La seule

voie de sortie de crise réside dans des solutions fédérales

fortes (budget fédéral, politiques communes pour toutes les

activités productives, gouvernement supranational, etc). Mais les

Etats membres de l’Union européenne voudront-ils l’emprunter ?

FIN DU COURS