LES RAPPORTS ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LES SOCIETES DE L'ETAT

LES RAPPORTS ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LES SOCIETES DE L'ETAT

The Rt. Hon. Lord Bridges, P. C., G. C.B., G. C. KO., M.C., F.R.S.

I J'ai 6tk enchant6 lorsqu'on m'a propose de consacrer l'une de mes

causeries aux rapports qui existent entre le Gouvernement et les soci6tks de l'Etat.

Le sujet se presentant sous de nombreux aspects intkressants, je fus bientat effray6 de la surabondance de points A traiter. Dune part, il y a, dans notre pays, les grandes industries nationiskes (charbon, gaz, klectricitk, chemins de fer et compagnies de transport akrien) et quelques autres compagnies publiques trhs importantes d'un genre dif€6reat, telles que la B.B.C. ou l'Atomic Energy Authority.

Entre ces industries et compagnies et les services du gouvernement, il y a tout un Qventail d'organismes qui diffkrent-les uns lkgkrement, d'autres, considkrablement-des services de l'Etat normalement organisks.

Oh vais-je commencer? Comment kviter de faire fausse route? Vous avez, dans votre pays, la Loi de 1951 sur l'administration financihre qui divise les soci6tks de la Couronne en trois groups. Nous n'avons pas de lois de ce genre. De fait, je ae connais pas de mot pouvant dkfinir l'ensemble de cette organisation trhs complexe.

Ma causerie se divisera en deux parties. Je consacrerai plus de temps aux industries nationaliskes, mais d'abord, je dirai un mot des autres organismes qui se situent entre les industries nationalides et les services du gouvernement et que, pour simplifier, j'appellerai l'6chelon intermkdiaire.

Je me bornerai A dkfinir la situation dans mon propre pays, mais j'esphre que mes paroles pourront vous kclairer sur certaines questions qui vous int6ressent.

On est tent6 de considbrer les services gouvernementaux organisks de facon orthodoxe comme les organismes normaux et toutes les autres formules d'action gouvernementde comme une dkviation, peut-btre rhcente, de la normale.

On peut tomber facilement dans l'erreur. Dans mon pays, nous avons 6t6, jusqu'it il y a 100 ou 150 ans, gouvern6s par une multitude de petits bureaux distincts prenant souvent la forme de conseils ou de commissions, chacun n'ayant que des fonctions trhs limitkes A remplir, quelques-uns jouant le rble d'un organisme que nous qualifions aujourd'hui de

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gouvernement central, d'autres &ant chargks des questions relatives au gouvernement local, comme les chauss6es, l'kclairage, la police; d'autres ont des fonctions d'une frivolit6 charmante, comme par exemple l'im- matriculation des voitures de louage, poste que se vit confier le pobte Congreve en 1695 par le Chancelier de l'Echiquier qui etait "dksireux de nommer un tel esprit aussi illustre 2i un poste de tout repos." Mais le Parlement devenant de plus en plus dkmocratique, les ministres plus occupb et plus rompus aux affaires, les services gouvernementaux ont vite absorb6 la plupart des petites commissions, ce qui a donne lieu 2i une administration plus compacte. Nous en avons des exemples dans le service des revenus internes et le ministbre de 1'Agriculture.

Ce fusionnement des conseils et des commissions n'exclut pas l'id6e de la formation d'autres conseils et commissions de meme nature.

L'histoire de l'Angleterre prksente des exemples sans nombre de la formation de nouveaux conseils ou commissions chargks d'Btudier certains abus ou d'entreprendre quelque nouvelle politique jugke particulibre- ment importante et demandant 2i &tre appliqu6e dans une atmosphbre exempte d'immixtion politique. Mais les problbmes qui, au debut sem- blaient si difficiles 2i r6soudre n'ont plus, aprbs quelque temps, nkcessit6 la creation d'une organisation spkciale; ils se sont r6sorb6s dans le rouage de la machine gouvernementale. Ce ph6nomene s'est produit en un nombre incalculable de fois et il se produit encore aujourd'hui.

I1 Maintenant je vous citerai quelques-uns des 280 exemples environ que

je pourrais tirer de l'organisation 2i l'6chelon intermkdiaire. J'illustrerai par quelques exemples les raisons qui ont motiv6 l'adoption de ce genre special d'organisation.

La raison fondamentale, c'est presque toujours le d&ir de doter un ministere du gouvernement d'une plus grande libert6 d'action qu'il n'est possible de le faire, soit en soustrayant certaines questions de l'influence politique d'un parti, soit en rendant possible l'adoption d'un nouveau genre d'administration.

Le plus ancien moyen de dkpolitisation, c'est de ne pas englober les traitements dans les credits mais bien dans le Fonds consolidk, comme nous l'avons fait dans le cas de nos juges, il y a des sibcles. Nous avons adopt6 la mdme mesure au sujet du Contr6leur et de l'Auditeur g6nkral ainsi que des membres de la Commission de l'assistance nationale, qui administrent les secours 6trangers aux regimes nationaux d'aide aux ch6meurs et de retraite. Mais l'6tude de ce moyen n'entre pas dans le cadre de cette causerie.

Au cours de la dernibre moiti6 du sibcle, nous avons adopt6 une mesure, -l'entente,-qui nous fournit des moyens beaucoup plus simples et moins absolus de donner une plus grande latitude au ministere. Le Comit6 des

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subventions aux universites devait, jusqu'a cette annke, rendre compte de ses travaux au Chancelier de YEchiquier. Le Chancelier traitait directement avec le Comit6 de la somme globale qu'il pouvait lui accorder. I1 s'agissait d'une decision arrCt6e par un ministre. Mais, grace a une entente, il appartenait au Comit6 de determiner comment il repartirait parmi les universitds l'aide pecuniaire que le Chancelier avait approuvee.

Le financement de nos institutions culturelles s'effectue a peu prbs de la mQme faqon. A deux exceptions prbs, tous nos musees nationaux et toutes nos galeries nationales possbdent leur propre Bureau de directive, dont les membres sont le plus souvent nommes par le Premier Ministre. Nous avons aussi un Conseil des Arts (qui resemble au Conseil des Arts du Canada) qui subventionne les operas, les ballets, les orchestres sym- phoniques, les arts visuels. L'Echiquier dispense les fonds destines aux musees, aux galeries ainsi qu'au Conseil des Arts; mais nous avons 6tabli une entente en vertu de laquelle les ministres n'interviennent pas dans la f apn dont le Conseil des Arts distribue ses subventions ou dans l'usage que le Bureau de chacun des musees ou galeries fait de l'aide pecuniaire qu'il repit pour effectuer des achats.

Le mot culture fait aussi penser au Conseil des Arts. I1 possbde une charte royale et il fonctionne presque entibrement a m&me les deniers de l'Etat. Un Comit6 ex6cutif plut8t nombreux, dont certains ministres font partie, en a la gestion. Cette entente est motivee par le fai que, bien que le gouvernement a confiance dans le travail que le Conseil accomplit, son activit6 ne doit jamais faire ou sembler faire l'objet d'une serveillance 6troite de la part d'un ministre.

On est actuellement a reviser le schema de nos organismes de recherche scientifique et je n'entrerai pas dans les details. Certains de ces organismes obtiennent les fonds nbcessaires des ministbres int6ress6s. Cepen- dant, deux organismes trbs importants, soit le Conseil des recherches medicales et le Conseil des recherches agricoles reGoivent des subventions directement de la Trhsorerie. Les deux conseils sont charges d'etablir la ligne de conduite A suivre et le budget en matibre de m6decine et d'agriculture, ordinairement, et dans l'ensemble, sous le contr8le de la Tr6- sorerie. Cet arrangement resulte du fait que c'est en accordant le plus de libert6 possible aux experts qui dirigent les travaux de recherches scienti6ques que l'on obtient les meilleurs r6sultats.

I1 existe ensuite un trks grand nombre d'organismes oil il importe d'avoir recours aux avis et a l'expkrience de gens de profession haute- ment qualifies pour remplir certaines fonctions gouvernementales. A cette fin, on a adopt6 un moyen qui consiste ii incorporer ii ce qui semblerait Qtre autrement un ministhre, une commission formee de gens de profession et chargee d'orienter le travail d'un ministbre, d'aprbs les directives g6n6rales du ministre. I1 arrive parfois que certains pouvoirs sont del6- gu6s a la commission qui agit ainsi en quelque sorte comme tampon entre le gouvernement et le groupe interess6. En voici trois exemples:


a ) Le service de garantie des credits A l'exportation qui comprend un comite consultatif statutaire ayant son propre pr6sident;

b ) La Commission des rkclamations de guerre qui a 6t6 institube au cows de la deuxihme guerre mondiale et A laquelle on a accord6 beaucoup de latitude pour r6gler divers problhmes qui se sont pr6- sen& dans la solution des cas de r6clamations pour dkgilts causes par les bombardements. (Cette annee, la Commission doit btre absorbbe par le Fisc.)

c ) La Commission des prQts aux Travaux publics qui est chargee, sous la direction generale de la Trhsorerie, de consentir des prbts A des fins d'immobilisations aux pouvoirs locaux dont le crkdit ne leur permet pas de se procurer des fonds.

Comme on se rapproche de plus en plus des industries nationalisees, l'exkcution de quelques-uns de nos programmes agricoles est laissee A des commissions des march&, A mandat statutaire, et qui ne font pas partie des services administratifs de l'Etat. Huit commissions des marches, dirigees par les producteurs, ont Bt6 institukes a h de stabiliser le march6 et de reglementer la vente des produits agricoles auxquels elles s'inte- ressent par exemple, le lait, les ceufs et les pommes de terre, en ex&- tion des programmes agricoles du gouvernement. Ces commissions ne sont responsables, surtout pour ce qui est de leurs operations commer- ciales, que devant les cultivateurs qui en klisent les membres. Les commissions qui sont chargkes d'accorder des subventions le font A titre de representants du gouvernement, en vertu de contrats d'agence et les prix des producteurs dont les subventions constituent une partie sont fixes par Ies ministres. Mais A d'autres dgards, Ie gouvernement n'a aucun contrble sur ces commissions sauf dans le cas d'un abus d'autorit. publiquement reconnu. L'avantage, au point de vue administratif, con- stitue la principale raison qui a motive l'institution de commissions distinctes, dont le travail est assez diffhrent du travail ordinaire de la fonction publique et qu'il est plus facile et probablement plus efficace de le rkpartir entre des organismes distincts.

A ce point, j'ai pens6 m'arrbter et ne plus vous citer d'exemples. Puis, tout d'un coup, j'ai pens6 aux quatres organismes extrkmement differents que je n'ai pas Btudies dans ce que je vous ai dit.

The Bank of England. Cette banque est certainement la plus importante de nos corporations nationalisees et je n'ai nu1 besoin de vous dire quelle est son activite ni comme elle a peu change par suite de la nationalisation.

Trinity House, qu'on pourrait dkcrire avec une pointe de malice comme le plus ancien, le plus eblouissant et le plus glorieux de tous les services publics.

The Race Course Betting Control Board, l'organisme qui a result6 indirectement de l'action d'un Chancelier de l'Echiquier qui, il y a quarante ans, avait essay6 d'imposer un imp8t aux bookmakers; puis, le

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Nutionat Stud, fond6 apres qu’un riche client de la piste de courses eut lBguk son Bcurie a la nation.

Vous voyez donc qu’on ne peut vraiment pas concilier un expos6 complet et une brikvetk acceptable.

Voila pour les exemples. Vous vous demandez peut-btre s’il est avan- tageux que cette importante collection d’organismes ne se conforme a aucun principe g6nkral.

Naturellement, le d6sordre rhgne en mdtre absolu, on constate souvent l’absence de logique et l’ensemble est impossible B dbcrire. Malgrk tout, cela nous a permis de fagonner l’organisation de sorte qu’elle puisse rkpondre a des besoins particuliers et, comme resultat, de rendre l’administration acceptable aux yeux des inthressks. Ajoutons honnbtement que la dklkgation de pouvoirs a des Conseils ou a des Commissions intermkdiaires ne s’applique pas, de fagon habituelle, dans le cas de questions fort controvers6es.

A toutes fins pratiques, je doute que l’on puisse trouver beaucoup a redire dans ce domaine, exception faite de la difficult6 que l’on Bprouve A rendre le systeme comprChensible.

I11 J’arrive ici a la partie la plus importante de mon sujet, la question des

rapports entre le Gouvernement et les industries nationalis6es aprbs la deuxieme guerre mondiale. Ce sont: l’industrie du charbon, nationalishe en 1946; de l’klectricitk, en 1947; des chemins de fer, en 1947; du gaz, en 1948; j’inclus dans cette cat6gorie les corporations akriennes, meme si elles avaient ktk nationalides avant la deuxieme guerre mondiale.

Pour simplifier mon exposk, je ne traiterai point des industries du fer et de racier, nationaliske en 1949 et dCnationalist5e en 1953, ni de l’industrie du transport routier, nationaliske en 1947 et elle aussi dt5na- tionaliske en 1953.

Je n’exposerai pas les pouvoirs confkrks au ministre en ce qui concerne chacune des industries. Sans tenir compte de variations sans importance et en s’appuyant sur la Loi qui a nationalist5 l’industrie du charbon, on peut dire que le principe gknkral des lois de nationalisation adoptCes de 1945 a 1949 est le suivant: a ) Les biens de l’industrie sont assignks 21 la Commission, dont les

membres sont nomm6s par le ministre pour une p6riode fixe. (Les fonctionnaires publics prksentement en fonction ne sont pas affect& ?I ces commissions mais quelques fonctionnaires retraitks l’ont dkja ktk. )

b ) Le ministre peut donner A la Commission des directives concernant l’exercice et l’accomplissement de ses fonctions ou tout autre sujet qui puisse se rattacher a l’intt5rkt public.


c ) La Commission se doit de joindre les deux bouts, d'une annke A

d ) Cobtention de capitaux dkpend de l'approbation du ministre et du

e) Le ministre peut demander et recevoir les informations qu'il desire. f ) Le ministre, en plus des pouvoirs gknkraux, a des pouvoirs spkciaux

relatifs A certains probkmes particuliers. 11s varient d'une industrie B l'autre: mais ils ont certains traits en commun. Ainsi il est demand6 A la plupart des corporations publiques de consulter le Ministre au sujet d'importants plans de rkorganisation ou de dkveloppement, et aussi au sujet de l'apprentissage, de l'kducation et de la recherche.

g ) Les rapports sont soumis au Ministre qui les prksente au Parlement. h ) La nomination du reviseur des comptes est sujette A l'approbation du

Ministre. i) I1 a ktk entendu que les conseils auront la libertk commerciale de

dkterminer le prix des denrkes ou des services vendus, ce qui con- stitue la sauvegarde des inter& du consommateur contre le risque d'un monopole, sauvegarde assurke par les conseils consultatifs.

k) Les conseils rhggionaux. DBs le dkbut, l'industrie du gaz s'est dkcen- traliske beaucoup plus que bien d'autres industries nationaliskes. Ses douze conseils rkgionaux, en ce qui concerne la raffinerie et l'appro- visionnement du gaz, ktaient presque autonomes. L'organisation de l'industrie de production hydro-klectrique a kt6 refaite en 1957, formke du Conseil de la centrale klectrique, et des douze conseils rkgionaux de production hydro-6lectrique responsables de la distribution.

On n'a enregistrd qu'un seul changement important dans ces pouvoirs. En avril 1961 le gouvernement publiait un livre blanc sur les obligations financiBres et kconomiques des industries nationaliskes ( Cnnd. 1337). Dans ce livre blanc le gouvernement annonqait son intention de crker des objectifs financiers pour les industries nationaliskes-dans plusieurs cas sous forme d'un taux sur la rkmunkration du nouveau capital investi chez eux. Ceci servira A la fois pour contrbler la finance et pour juger le mdrite des exigences du capital.

Toutes les industries nationaliskes empruntent, maintenant, directement du ministere des Finances, et leurs demandes de capital constituent une partie importante du programme national d'investissement public. Depuis ces quatre dernieres annkes, ces demandes ont ktk le sujet d'un livre blanc annuel et d'un dkbat au parlement.

l'autre.

Trksor.

IV

Mais ce bref rksumk des pouvoirs donne un faible a p e r p des idkes gknkrales qu'avaient ceux qui dtaient responsables de l'klaboration de ces plans, ou du genre de relations qu'ils voulaient crker entre les conseils, le ministre responsable et le Parlement. La comprkhension de ceci exige un bref coup d'ceil rktrospectif.

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Vers 1930 il y avait une constante kvolution des idkes politiques parmi les partis politiques les plus importants, en faveur d’une corporation publique autonome devant servir de moditle aux industries ou a m activitks qui relitveraient du contri3le public. Deux exemples peuvent Qtre apportks A ce sujet.

Lors de son ktablissement en 1922, la British Broadcasting Company avait des buts trits limitks-obtenir du ministre des Postes un permis de fonder et d’exploiter certaines stations comme service public, au moyen du tklkphone et de la tklkgraphie sans fil. Au tout debut, lord Reith (comme il est devenu plus tard) a dirigk la B.B.C. comme une sociktk d‘intkrgt public d’une grande utilitk; en janvier 1927, elle ktait constitu& en sociktk grace A une charte royale. Le ministre des Postes a dkfini comme suit les pouvoirs trits restreints qui lui ktaient dkvolus:

Sur les questions ordinaires et en ce qui a trait au travail quotidien, les gouvemeurs sont les maitres absolus dans leur propre maison . . . Pour ce qui est de I’orientation g6nkrale . . . je suis pr&t A assumer m e part de responsa- biIit6; nous devons,-i1 va sans dire,-exercer une certaine autorite lorsqu’il s’agit de directives g6n6rales.l

Un deuxiitme exemple est le London Passenger Transpurt Board. La nomination des membres relevait de cinq administrateurs dksignks et non du ministre. Ce dernier ne posskdait aucun pouvoir gknkral A l’kgard de la direction mais d6tenait des pouvoirs restreints lorsqu’il s’agissait de questions prkcises.

Un gouvernement conservateur a ktabli ce Conseil en 1932 mais M. Herbert Morrison (Lord Morrison of Lambeth), ministre du Transport dans le gouvernement travailliste de 1929 a 1931, en a 6tk le promoteur et a beaucoup fait pour rallier son parti A l’idke de l’entreprise publique. “Dans une administration commerciale, le Conseil doit Qtre libre et autonome” ( 6crivait Herbert Morrison ). “Non seulement faut-il lui confier la responsabilitk; encore doit-il en sentir la menace.” (“Socialisa- tion et Transport”-Constable & Co. 1933, page 170)2

Selon l’idke qu’implique une sociktk autonome, le ministre, de qui relitve la soci6tk en question, ne devrait pas, au Parlement, avoir a r6pondre aux questions portant sur les dktails de Padministration, puis- qu’il en rksulterait une ingkrence incompatible avec l’administration commerciale.

V Tels ktaient alors les pouvoirs accordks aux industries nationaliskes et

la conception A I’origine de ces pouvoirs. Qu’ont-ils donne? On les envisage mieux en fonction de deux aspects: Ia relation entre les Conseils et les ministres et la relation entre les Conseils et le parlement.

Pour ce qui est des relations entre le ministre et les Conseils dont il a la responsabilitk, je ne saurais mieux faire que de rapporter la


description qu’en donne Herbert Morrison dans son livre: Government and Parliament.

I1 est Bvidemment dksirable, [Bcrit-ill, que le ministre se tienne au courant du travail du Conseil ou des Conseils dont il est charge. A l’occasion, il serait sage que, en compagnie du secrktaire parlementaire et des principaux fonctionnaires intkressks, il rencontre le prksident et les membres du Conseil pour s’entretenir officiellement ou officieusement de questions d’int6r6t mutuel. Lors de ces rencontres, le Conseil ainsi que le ministre seront conscients de leurs droits respectifs; Ie droit du ministre de donner des indications gendrales ou de refuser son approbation et les droits du Conseil dans le domaine de I’administration quotidienne; il est aussi A souhaiter que les discussions soient libres, franches, alertes et dBbattues dans un esprit de collaboration. Le ministre doit comprendre les difficult& et les problkmes que les membres du Conseil ont h envisager et ne pas les inquikter ni les humilier inutilement, de peur de porter atteinte au sentiment de responsabilite auquel ils sont astreints et qui est pour la nation un avantage prkcieux. Par ailleurs, le Conseil doit comprendre que le ministre aura peut-&re B faire face B des critiques en Chambre et qu’il n’est pas tenu de dkfendre le Conseil A moins qu’il ne comprenne son point de vue et ne le croit bien fond& Par conskquent, les discussions officieuses entre le ministre et le president du Conseil sont frkquentes et, en elles-mhmes, bonnes. I1 ne faudrait pas toutefois que le ministre soit amen6 h consentir A des fapons de proceder qu’iI aurait du ma1 A defendre en public ni que le Conseil adopte une ligne de conduite qu’il croit erronke et contre les intkrhts de l’entreprise ou du public, tout simplement parce que le ministre le lui demande pour lui rendre service. Le Conseil a le droit de dire au ministre: ‘Donnez-nous par Bcrit des indications generales qui seront publiBes et nous y obkirons, sinon nous regrettons de ne pouvoir agir comme vous I’entendez.’ I1 nous faut une collaboration amicale sans prejudice, ni aux droits ni aux devoirs tant du ministre que du Conseil.3

Voici: Entre les parties en cause, sur tout sujet a l’ktude, des discussions libres, franches et amicales conformes aux lignes de conduite Btablies et Bvitant tout dbtail; chaque partie tiendra compte toutefois de la respon- sabilitB qui incombe h l’autre.

Cela peut vous sembler logique, enjouB et amical. M&me que cette facon de proceder appel6e le “old boy basis” a parfois Qt6 critiquke. I1 est arrivB que certains dBput6s ont cru que le ministre aurait amen6 le Conseil, sur un chapitre en dehors de sa competence, h prendre une dkcision autre que celle que le Conseil aurait prise s’il n’avait pas BtB influend. Par exemple, le Gouvernement, pour des raisons d’int6rBt public, peut avoir exig6 qu’une industrie nationaliske mette en marche certains services entrainant des pertes que le Conseil $administration de l’industrie n’aurait pas encourues de son propre chef. I1 a 6th recom- mand6 que dans des cas semblables, la solution serait l’octroi d’une subvention de l’Etat pour faire face aux pertes.

Citons aussi l’importance et le rythme d’augmentation des frais. Les tarifs ferroviaires par exemple. Le gouvernement envisage un conflit d’int6rBt: d’une part l’importance des pertes ferroviaires, de l’autre l’effet que produira une augmentation des tarifs sur le rBgime des salaires.

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Ces soupqons et ces difficultks, longtemps un point sensible ont diminuk par suite de la publication du Livre Blanc de 1961 sur les Obligations kconomiques et financihres des industries nationaliskes. 11s ont ktk diminuks Bgalement grPce au travail du Comit6 choisi (mentionnk plus loin ) .

Examinons maintenant les relations entre les Conseils et le Parlement. Je dois rksumer les kvknements des quinze dernikres annkes A deux propos : dabord Les questions parlementaires: deuxikmement le droit qu'a la Chambre de s'informer d'une f a p n plus complkte sur l'administration des industries en question. On a proposk en conskquence de former un comitk permanent de la recherche sur les industries nationaliskes.

Les questions parlementaires. Ne peuvent Qtre soumises aux ministres en cause que les seules questions relevant de leur domaine respectif. Une fois dkfini le mandat trks vaste, mais nkanmoins assez vague dont les tennes dklimitaient les pouvoirs des ministres responsables des industries nationales, de nombreux doutes persistaient au sujet des affaires relevant des Commissions et A propos desquelles les questions soumises au ministre ktaient jugkes recevables.

Ce sujet a, en pratique, ktk l'objet de maintes controverses. A l'origine, une opposition de caractkre politique A la nationalisation a sans aucun doute contribuk A attiser ces controverses. Mais, en gknkral, il ne plaisait guhre aux dkputks de ne pouvoir rkgler les questions affectant leurs circonscriptions grPce A leur arme habituelle: les questions parlementaires. Les ministres, par contre, 6taient determinks A ne pas saper l'indk- pendance des Commissions en consentant B ce que ces dernikres aient A rkpondre au Parlement de questions dktaillkes d'administration.

Pour renforcer cette formule rigide appliquke aux questions parlementaires, on a fait allusion A l'influence que les dkput6s pourraient exercer sur les Commissions dans pareil cas et on a encore allkguk qu'une administration des Commissions au vu et au su de l'opinion publique 6tait chose impossible.

Depuis 1947, de nombreux dkbats se sont klevks an parlement A ce sujet. En juin 1948, I'Orateur a annonck l'introduction d'une mkthode plus souple que par le passk. Le principe fondamental en ktait dkfini en ces termes:

, . . Je suis dispose, sous reserve d'une approbation genhrale, A user de ma discretion pour decider de la recevabilite des questions exigeant un Bclaircisse- ment A propos des affaires qu'on a precedemment refuse d'klucider, pour autant qu'A mon avis, ces affaires presentent un inter& public suffisant h justifier cette concession"4

L'application de ce principe subsiste toujours. Toutefois, du fait que le Parlement n'6tait'pas satisfait, on a form6 un

comitk special en 1951. Ce comit6 avait un mandat double; l'un deux


Btait de rendre des decisions quant A la recevabilitk des questions parlementaires.

Les tkmoins qui ont comparu devant le comitk de selection corn- prenaient deux presidents de commissions d’industries nationalisees (Lord Hurcomb et Lord Citrine). Tous deux se sont opposks vivement A ce que soient acceptkes des questions concernant l’administration au jour le jour. Le comite a recommand6 que ne soit faite aucune concession relative A des questions parlementaires, et aucune n’a 6t6 consentie. Cette attitude demeure formellement inchangee. Cependant, comme je l’ex- pliquerai ci-aprks, on l’a peut-&re adoucie A certains autres Bgards.

Le mbme comit6 de selection ad hoc a 6galement Btudib la question plus vaste de la responsabilite ministkrielle A l’6gard des industries nationaliskes. On a examine deux projets. L’un, soumis par M. Herbert Morrison, voulait qu’une enqubte periodique de chaque industrie nationaliske Mt poursuivie, disons, A toutes les cinq ou sept annees, par une commission royale.

J’ai 6te l’un de ceux qui ont temoignk devant ce comite de selection, et l’on m’a demand6 ce que je pensais de ce projet. Je m’y suis oppose pour les raisons suivantes. Cette commission pourrait fort bien sieger durant deux ann6es. I1 faudrait une autre annee avant de decider quelles mesures doivent &re prises A l’kgard du rapport. I1 faut 6galement ajouter une periode morte de six mois avant que la commission royale ne soit nommke, alors que tous diraient: “I1 vaut mieux attendre la commission royale.” Cela signifie que durant 3% ans de chaque 5 ans, la commission relative A une industrie nationaliske attendrait le travail prdiminaire, dans les conditions de ce travail, ou se remettrait de ce travail. Ce projet n’obtiendra aucun appui.

Le point important soumis A ce comite de sklection ad hoc consistait A dkterminer si un comitk de selection devait Qtre nommh A chaque session du parlement (ce qui de fait aurait constituk un comite permanent) afin de s’enqukrir des industries nationalisees. I1 serait Btabli selon les mbmes principes que ceux qui regissent le comitk des prkvisions budgktaires, qui Btudie chaque annke les credits des divers ministkres du gouvernement.

La plus grande partie des dkpositions rendues par les industries nationalisees Btait contraire A l’ktablissement d’un comite de s6lection, mais le thmoignage le plus influent est provenu de lord Hurcomb, qui a dit ce qui suit:

S’il existait une relation de quelque sorte, pas A propos d’une enquete ou A un examen portant sur les details d‘ordre financier, ou une relation mettant en doute I’efficacitb de ce comitk, mais une relation ayant pour objet de connaitre le travail accompli par l’entreprise . . , s’il ktait possible d’ktablir un rapport de ce genre afin que l’organisme en cause ne se sente pas continuellement sous pression, mais qu’il ait I’occasion d’expliquer sa ligne de conduite et ses initia- tives, ainsi que de rbpondre A toute critique formulbe A I’bgard de ce qu’il a accompli, y compris les rbsultats d’ordre financier qu’il produit, je crois que I’organisme en profiterait grandement, de fapon gbnkrale, ce qui aiderait A

LE GOUVERNEMENT ET ms SOCIJ~TI~S DE L’J?TAT 319 renseigner le parlement. . . . Un des grands desavantages dont souffre une personne dans ma situation, c’est qu’elle n‘a pas l’occasion d‘exposer son propre cas ou d’expliquer ses difficult& directement aux dBput8s. I1 est vrai que jen rencontre beaucoup en particulier, ou que je peux prendre un repas de temps A autre avec quelque groupe, mais nous n’avons pas l’occasion d‘exposer m&me les simples faits devant un comit6 du parlement ou un groupe de dBputBs. On m’a rapport&, si je puis m’exprimer de la sorte sans froisser personne . . . qu’il y a de fait plusieurs malentendus et que les dbcisions se prennent parfois A partir de fausses hypothAses. Un Cornit6 semblable signifierait (ou du moins devrait signifier) , , . quhn grand nombre de d8putks pourraient Btudier A fond certaines questions et faire connaftre leurs opinions sur ce qu’ils jugent dBfec- tueux ou simplement digne de regard, sans attaquer de droits ni prononcer de discours publics, mais en faisant des propositions A cet effet A leurs organisa- tions. Ce serait tr6s pr6cieux.5

I1 semble que ce thmoignage ait convaincu le Comite special nommB A cet effet. De toute faGon, les membres ont propose qu’au debut de chaque session on nomme conformkment aux RBglements de la Chambre des communes un Comite special autorise A demander les documents et les dossiers et A interroger des personnes; qu’il soit charge d’instruire le Parlement des objectifs, des travaux et des probltimes des societes et non de diriger leur travail; de plus, que le Comite comprenne un faction- naire de meme rang que le contrbleur ou l’auditeur general; que celui-ci soit fonctionnaire A la Chambre des communes et posstide une vaste experience de l’administration; qu’on lui adjoigne au moins un comptable professionnel et d’autres fonctionnaires selon les besoins6

On a fait cette proposition en 1952. Mais la controverse n’etait pas reglee. Ce n’est que 4 ans et demi plus tard que le Comitk special a reellement commence son travail. Et pourquoi?

Tout d’abord, le gouvernement disait qu’il avait accept6 le rapport sous reserve de certaines critiques. Mais de fait, les critiques en question restreignaient tellement les pouvoirs du Comite qu’on a dQ nommer un Cornit6 spBcial. AprBs quatre reunions, le Comit6 a fait rapport que les restrictions A lui imposees dtaient si rigoureuses qu’il ne pouvait accom- plir aucune tlche utile.

En fin de compte, on a form6 un autre Comite special dont l’ordre de renvoi Btait moins limitatif: ‘‘. . , Btudier les rapports et les comptes des industries etatisees en vertu des statuts, dont les ministres de la Couronne nomment le conseil de direction st dont les recettes ne proviennent pas totalement ou principalement des credits votes par le Parlement ou des deniers du Tresor public.

Le Cornit6 n’a pas r e p I’aide (comme il avait 6t6 propos6) d’un fonctionnaire A plein temps du rang de contrdleur ou d’auditeur general. Mais aprtis quelques annkes, on a satisfait aux exigences en augmentant le personnel du bureau de la Chambre des Communes charge de servir le Comite.

M. Butler ( A cette date Chef de la majorit6 ministkrielle A la Chambre des Communes) a laissh entendre assez clairement que le choix du Comite


6tait une manifestation de confiance et que du jugement et de la bonne volont6 de ses membres dkpendaient une foule de mesures. De plus on les a inform& que les questions qu’ils devaient Btudier s’6chelonnaient entre deux pales A Bviter, soit: a ) les questions d’administration quotidienne, et b ) les questions de programme gouvernemental important par opposi-

Enfin en 1957, le Comit6 s’est mis au travail. I1 a commenc6 tranquille- ment en faisant enqubte sur la North of Scotlund Hydro-Electricity Board, commission relativement peu importante, qui ne soulevait pas trop de controverse. Cela a 6t6 suivi dans les ann6es successives par les rapports sur les compagnies adriennes, les chemins de fer, le gaz, le Conseil national du charbon, sur l’industrie electrique et un rapport (publik en 1962) qui r6sume les principales recommandations du Comite et les mesures qui ont 6t6 prises A leur 6gard.6

tion A un programme commercial.’

VI

J’essaierai de resumer maintenant ce qui se rapporte aux relations entre le parlement et les Conseils. La raison pour laquelle j’ai pris assez de temps sur les controverses qui ont eu lieu au Parlement, c’est de faire ressortir un point capital, A savoir que dans une dkmocratie parlementaire, le parlement peut trouver moyen, s’il y est vraiment dkcidk, d’obtenir les renseignements qu’il estime essentiels au sujet de l’activit6 des conseils importants. Ces controverses ont kt6 discut6es au Parlement et l’on est parvenu A present A des arrangements jug& acceptables et pratiques.

I1 est vrai que le gouvernement a Bt6 assez strict sur les questions parlementaires. Mais cela n’empgche pas les deputes d‘obtenir les renseignements qu’ils demandent. Et tout en admettant qu’ils ne peuvent d‘habitude les obtenir au Parlement oh les questions et les r6ponses recevraient la grande publicit6 qui entoure les dklibkrations parlemen- takes. Aujourd’hui lorsqu’un ministre se refuse A rkpondre au Parlement A une question relative P une des industries nationaliskes, souvent sa r6ponse est qu’il communiquera la question de l’honorable depute au president du Conseil en lui demandant de r6pondre directement. Dautre part, un d6put6 qui s’adresse directement au president du conseil recevra presque toujours le renseignement qu’il demande.

Dune fason ghnkrale, il n’y a aucun doute que le travail du Comitk de sklection a permis au Parlement d’en connaftre davantage au sujet de I’activit6 des industries nationalis6es. Leurs rapports contiennent des renseignements trhs utiles, des analyses d6taill6es et plusieurs recommandations intdressantes. Selon les cas, toutes leurs recommandations n’ont pas kt6 adopt6es. Mais leurs rapports sont consid6r6s comme trb utiles tant par les ministres que par les ministkres intdressks et, bien entendu, par les conseils eux-m&mes.

LE GOUVERNEMENT ET LES S O ~ T I ~ S DE L'I~TAT 321 L'acte de foi, comme M. Butler Pa appele en 1952, en acceptant la

creation du Comite de selection, s'est pleinement justifie. En fait, ma grande surprise est que le Parlement n'a pas toujours eu le temps de discuter c e s rapports admirables et intkressants.

VII Lorsqu'on se retourne vers le rapport entre les conseils et les ministres,

on se demande si c'est la maniere correcte de poser la question. Qu'est-ce qui est advenu du concept de la soci6t6 autonome? Est-ce encore aujourd'hui une description assez correcte que pourrait s'appliquer A ces industries importantes qui sont sous Ie contrble du gouvernement d'un pays qui s'est engage assez loin dans la voie de la coordination 6conomique ou bien le concept est-il desuet?

Permettez-moi de mentionner quelques questions qui se rapportent A cela. En premier lieu, en vertu d'une loi adopthe en 1945, le ministre de l'Energie est charge par la loi de veiller A la coordination de l'industrie du combustible et de l'industrie de l'nergie 6lectrique du pays. Ceci a amen6 le ministre de l'Energie et le president du Conseil des industries du charbon, du gaz et de l'6lectricite A entamer des d6lib6rations suivies au suject de leur activit6 et de leur ligne de conduite.

I1 y a ensuite le Livre blanc present6 chaque annke au Parlement au sujet des investissements nationaux en Grande-Bretagne. I1 se divise en deux parties. La premiere traite des industries nationalides, de l'Administration de l'6nergie atomique et des Postes; la deuxikme traite des investissements de service public: routes, Bducation, logement, eau et hgouts, hbpitaux et autres investissements par les autorites centrales et locales. On donne des chiffres pour une periode de quatre ann6es. L'annke dernikre, l'ann6e en cours et les deux prochaines ann6es. La thkse prksent6e expose ce que le gouvernement croit devoir affecter aux investissements publics dans I'ensemble et comment cette somme totale doit Qtre rkpartie entre les d86rents domaines. I1 est evident que les immobilisations des industries nationalides ont 6tB int6gr6es dans l'ensemble des investissements publics.

I1 convient aussi de se rappeler que le gouvernement a demand6 au Conseil du D6veloppement Economique National (National Economic Development Council: NEDC ou ordinairement nomme NEDDY) de faire en gros le mQme travail dans le domaine de l'industrie pr ide en fixant un objectif qui peut 6tre atteint aux points de vue materiel et Bconomique.

Indkpendamment des investissements, le gouvernement a pris de temps en temps des d6cisions, tout en restant dans les limites de ses attributions, bien entendu, au sujet des importantes questions de politique.

I1 a ktk d6cid6 que le Central Electricity Generating Board entre- prendrait un vaste programme d'amknagement de centrales d'6nergie


nuclkaire en prkvision de l’avenir, et que le Gas Board importerait de la methane liquide, ce qui n’a gu&re plu B l’industrie du charbon, et ces dkcisions servent d’exemples.

On est plus ou moins port6 B voir les choses sous le meme jour lorsqu’on considere les conditions dans lesquelles les diverses industries nationaliskes sont obligkes de fonctionner depuis, mettons, quinze ans. L’industrie du gaz a sans doute kprouvk le moins de difEcult6s. Cette industrie ne s’est pas heurtke B autant d’obstacles et je pense bien que le Gas Board connait une mesure d’autonomie qui correspond plus ou moins B celle qui avait 6tk envisagke.

A l’autre extrkmitk de l’kchelle, lorsqu’on s’est rendu compte que les chemins de fer ne parviendraient jamais A couvrir leurs frais sans une intervention majeure, le gouvernement ne pouvait absolument pas se dksintkresser des graves consBquences d‘ordre social, Bconomique et commercial. Dans ces circonstances il faut considkrer que le fondement de la loi reste, dans un sens, en suspend jusqu’B ce que l’kquilibre soit rktabli

Toutes ces donnkes prises ensemble indiquent bien clairement que depuis 1945, l’administration des industries nationalisdes s’est rapprochk sous certains rapports importants, B juste titre et inbvitablement, de ceux qui sont chargks de la direction centrale de l’kconomie nationale.

Ici encore, ap&s de nombreuses eexpkriences, on a 61abork une m6thode qui ktablit un rapport entre les demandes de capitaux des industries nationaliskes et les besoins du pays tout entier.

Vous vous demanderez sans doute quelle conclusion gknkrale il y aurait lieu de tirer de ma conf&ence, et vous estimerez peut-btre qu’elle est trop descriptive et trop historique, et que je n’ai pas suffisamment cherchb A attirer votre attention sur les faiblesses et les points favorables des dispositions qui ont ktk prises.

Mais j’ai cherchb B vous dkmontrer clairement quelles son€ les principales forces qui jouent depuis vingt ans: la doctrine de l’autonomie des entreprises; le conflit entre la libkration de la surveillance minutieuse que suppose cette doctrine, et les droits qu’a, sans aucun doute, le Parlement de se renseigner et de faire enquete; le rapport entre la fonction de coordination kconomique du gouvernement et les demandes de capitaux des industries nationaliskes. Ce sont lA, selon moi, des questions sur lesquelles on en apprend davantage des kvknements que de discussions abstraites.

La suite d’kvknements que je vous ai rbsumks indique que les dispositions qui ont Btk prises apres bon nombre d’annkes sont acceptables et donnent des rksultats assez satisfaisants. Je ne pretends kvidemment pas que ces dispositions soient dbfinitives et qu’on ne saurait gu&e les amkliorer. “Les institutions dkmocratiques ne sont jamais achevkes. Ce sont des cellules vivantes que se renouvellent constamment.”

LE GOWERNEMENT ET LES SOCI~T& DE L%TAT 323

Je vous ai tout simplement fait rapport des rbsultats de la partie telle qu’elle a Btb joube jusqu’au 25 mai 1964. Mais j’ose espBrer que les vicissitudes et les controverses que mon pays conndt depuis quelques annbes ont 6t6 de nature A vous intdresser. Bien souvent les actions des autres nous renseignent, mbme si nous ne cherchons pas A les imiter.

Documents

LES RAPPORTS ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LES SOCIETES DE L'ETAT