Partie 3: Les moyens de l'action administrative

L'administration bénéficie de prérogatives d'action et de protection. Les biens de l'administration ne peuvent être saisis. Insaisissabilité des biens. S'applique à l'administration la prescription quadriénale. Les dettes de l'administration sont prescrites au bout de 4 ans. Si un créancier n'a pas réagi dans ces quatres années, la dette n'est plus exigible.

Prérogatives d'action → l'administration va agir sur la base d'actes juridiques. L'administration peut faire usage de sont pouvoir de commandement en décidant unilatéralement de telle ou telle chose. L'administration peut aussi utiliser le contrat. La notion d'acte administratif se dédouble. Certains actes sont imposés de manière unilatérale. Ils vont être qualifiés d'actes administratifs unilatéraux. D'autres vont avoir un caractère contractuel. Ce sont les contrats de l'administration.

La distinction entre les deux n'est pas aussi évidente. Plusieurs critères envisageables. Critère quantitatif. Il ne fonctionne pas toujours. Il existe des actes administratifs unilatéraux qui sont l'œuvre de plusieurs auteurs. Ex) arrêtés interministériels.

Le contrat serait l'acte qui est le fruit d'une négociation alors que l'acte administratif unilatéral serait imposé. Il y a des exceptions. Dans de très nombreux contrats le contenu n'est pas négocié.

A l'inverse, certains actes administratifs unilatéraux sont précédés de nombreuses consultations, négociations.

Ex) statut de la fonction publique.

Pierre Laurent Frier → Dans le cadre du contrat il y a accord de volonté entre les parties qui acceptent d'être régis par ces stipulations obligatoires. Même s'il arrive que le contenu du contrat soit peu ou pas négocié, les parties ont quand même un rôle dans la définition de leurs droits et obligations.

Dans le cadre de l'acte administratif unilatéral la règle va s'appliquer à l'administré en dehors de toute acceptation de sa part. L'administration est habilitée à modifier par sa seule volonté l'ordonnancement juridique

Chapitre 1: l'acte administratif unilatéral

C'est l'illustration que le droit administratif est inégalitaire.

Section 1: la notion d'acte administratif unilatéral

Paragraphe 1: la distinction entre acte administratif unilatéral à caractère décisoire et à caractère non décisoire

Les actes administratifs unilatéraux n'ont pas tous la même portée juridique. Certains d'entre eux ont un caractère décisoire. Ils seront considérés comme des décisions.

D'autres actes administratifs unilatéraux ne sont pas décisoires, ils n'ont pas de portée normative. Pour les actes non décisoires, le recours pour excès de pouvoir n'est pas recevable.

A- Les décisions administratives (ou actes administratifs unilatéraux à caractère décisoire)

1) La notion

a. le critère de l'acte administratif décisoire

Pour être décisoire, un acte doit modifier l'ordonnancement juridique en produisant des effets de droit à destination des tiers, sans nécessiter leur consentement. L'impérativité est au coeur de la notion de décision administrative.

Ex) une recommandation, un conseil ne sera pas considéré comme ayant un caractère décisoire.

L'acte peut consister à édicter de nouvelles dispositions.

L'acte qui fait disparaître certaines dispositions aura un caractère décisoire.

Peut parfois un caractère décisoire l'acte qui consiste à maintenir l'ordonnancement juridique. Ex) l'acte refusant de modifier l'ordonnancement juridique alors qu'un administré en fait la demande.

Le juge administratif a pour rôle de qualifier juridiquement les mesures prises par l'administration. Le juge ne se considérera pas lier par la qualification qu'aurait pu donner l'administration à son acte. Quelques fois, derrière un simple fait, un simple geste, une simple parole le juge va dénicher un acte administratif à caractère décisoire.

Ex) arrêt Conseil d'Etat 27 novembre 2000, association comité tous frères. L'association contestait le fait que le PR faisait fleurir chaque année la tombe de Pétain à l'occasion du 11 novembre.

Le juge administratif déduit d'un geste l'existence préalable d'une décision administrative.

Ex) arrêt Conseil d'Etat 27 mai 2005, section française de l'OIP. L'association contestait le fait qu'elle avait souhaité qu'un débat soit organisé dans les prisons sur le projet de constitution européenne. Recours contre le refus d'organiser le débat de la part du directeur. Il n'y avait pas eu de décision fomalisée.

Le Conseil d'Etat décide que l'existence de ces contacts périodiques et restés sans succès fait naître une décision implicite de refus de la part du directeur.

b. Acte administratif décisoire et acte administratif faisant grief

Est-ce que tous les actes administratifs à caractère décisoire peuvent-ils tous faire un recours pour excès de pouvoir?

Le juge administratif va décider que certaines décisions ne font pas suffisamment grief. Il considère que certaines décisions n'affectent pas suffisamment la situation des administrés. Elle ne touche pas assez à leurs droits et obligations pour pouvoir faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

-La théorie des mesures d'ordre intérieur

Elles renvoient à des décisions de l'administration que le juge considère comme trop peu importantes pour pouvoir faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Il applique un adage → de minimis non curat praetor.

Ces actes sont considérés comme ayant des effets trop faibles. Orioux → ces actes sont la traduction d'une vie intérieure de l'administration.

Cette théorie s'applique dans 3 secteurs:

- l'organisation interne de l'administration et notamment les rapports avec son personnel.

Par contre, dès lors qu'une mesure porte atteinte au statut, aux prérogatives, à la rémunération, responsabilité des agents, dans ce cas la mesure est considérée comme faisant grief.

Arrêt de principe Conseil d'Etat 13 décembre 1991, syndicat CGT des employés de la maire de Nimmes.

- le domaine de l'éducation nationale. Sont des mesures d'ordre intérieur celles affectant un enfant à telle ou telle classe. Conseil d'Etat 11 janvier 1967, Bricq.

Il en va autrement du refus opposé à un élève de changer d'option. Décision faisant grief car répercusion possible sur son avenir professionnel. Conseil d'Etat 5 novembre 1982, Attard.

De même, n'est pas une mesure d'ordre intérieur le règlement intérieur d'un établissement scolaire qui interdit le port de tout signe d'appartenance religieuse.

Conseil d'Etat 21 novembre 1992, Kherroua.

CA Versailles 2005, M et Mme José D. Recours contre la décision d'une directrice qui sépare les enfants jumeaux dans deux classes différentes. Décision faisant grief, par contre il considère qu'elle est légale.

- l'armée et les prisons. Dans ces domaines, le juge administratif avait tendance à adopter une conception assez large de la notion de mesures d'ordre intérieur. Était qualifiée de mesures d'ordre intérieur des décisions lourdes. Conseil d'Etat 1994, Caillol. Le fait de placer un détenu dans un quartier de haute sécurité était une mesure d'ordre intérieur. Cela signifiait l'isolement complet, interdiction de stocker des aliments...

Conseil d'Etat 1947, Dewawrin → était en cause le fait qu'un militaire avait fait l'objet d'une sanction disciplinaire. Le Conseil d'Etat dit que les punitions infligées aux militaires étaient des mesures d'ordre intérieur. Cette jurisprudence était très critiquée.

Les choses ont évolué grâce à la pression de la cour EDH.

Le Conseil d'Etat va rendre deux grands arrêts d'assemblée le 17 février 1995, arrêts Marie et Hardouin.

Les mesures prises en prison ou dans les casernes ne seront plus des mesures d'ordre intérieur dans deux cas: soit si elle entraine une atteinte sensible à des libertés ou droits protégés, soit si elle entraine une atteinte substantielle à la situation statutaire ou administrative de l'intéressé.

Dans l'arrêt Hardouin, une punition de 10 jours d'arrêt était attaquée. Le Conseil d'Etat dit que cette mesure a des effets directs sur sa liberté d'aller et venir. Il relève qu'elle aura des conséquences sur l'avancement ou sur le renouvellement des contrats d'engagement. On ne peut être face à une mesure d'ordre intérieur. C'est une mesure qui fait grief. Il admet l'admissibilité du recours pour excès de pouvoi.

Pour les détenus → arrêt Marie. Recours contre la décision de punition de cellule. Privation du droit de cantine et du droit de visite.

Cette mesure fait grief eu égard à la nature et à la gravité de cette mesure.

Le Conseil d'Etat a eu à se prononcer sur la question de mise à l'isolement des détenus. Conseil d'Etat 30 juillet 2003, garde des sceaux contre m Remeli. Le Conseil d'Etat intervient dans un contexte ou la CEDH en parallèle avait été saisie d'une affaire du même type.

Le Conseil d'Etat dit que désormais une mesure de placement en isolement forcé est une mesure qui fait grief. Cela prive le détenu de se livrer à des activités sportives et culturelles. Ça l'empêche de participer à des tâches collectives ou de continuer un travail rémunéré à l'intérieur de la prison. La cour EDH s'est prononcée dans un arrêt du 27 janvier 2005, M Ramirez Sanchez.

La cour EDH condamne la France suite au placement à l'isolement d'un détenu.

Fin 2007, plusieurs arrêts d'assemblé sont rendus par le Conseil d'Etat pour faire reculer les mesures d'ordre intérieur prises dans les prisons. Volonté du Conseil d'Etat de s'intéresser au cas des prisons.

Arrêt Conseil d'Etat 14 décembre 2007, Planchenault. Le déclassement d'un détenu de son emploi au sein de la prison doit-il être considéré comme avant comme une mesure d'ordre intérieur. Le Conseil d'Etat va donner tort au juge d'appel et considère qu'un telle décision fait grief. Il dit que le travail pour un détenu en

prison est une source de revenus. Il ajoute que c'est un mode de meilleure insertion dans la vie collective de l'établissement. Ça permet au détenu de faire valoir ses capacités de réinsertion.

Arrêt Conseil d'Etat d'assemblée 14 décembre 2007, garde des sceaux contre M Baussouard. Question du transfert de détenus.

Art 717 CPP. Une fois condamné, les détenus purgent leur peine dans un établissement pour peine. Mais les détenus sont placés en maisons d'arrêt soit lorsqu'ils font de la préventive ou lorsqu'ils sont condamnés à une peine de moins d'un an ou lorsqu'il leur reste moins d'un an.

Le Conseil d'Etat va dire que la décision par laquelle un détenu change d'affectation depuis une maison centrale vers une maison d'arrêt est considéré comme une décision faisant grief. Ce n'est pas le même type d'établissement, le régime juridique n'est pas le même.

Par contre, le Conseil d'Etat estime que quand on transfert un détenu entre établissements de même nature c'est une mesure d'ordre intérieur. Arrêt Conseil d'Etat 3 juin 2009, M Boussouard.

Le Conseil d'Etat reconnaît désormais que les fouilles corporelles auxquelles sont soumis les détenus font grief dans deux cas de figure → les fouilles corporelles auxquelles pourraient être soumis un détenu en cas d'extraction judiciaire ou les fouilles qui seraient décidées pour raison disciplinaire. Arrêt Conseil d'Etat 12 mars 2003, garde des sceaux contre Frérot.

La jurisprudence a considérablement évolué.

Les actes préparatoires

Ce sont les avis, propositions, consultations qui vont précéder l'adoption d'une décision par l'administration.

René Chapu → il s'agit des décisions qui sont un élément de la procédure d'élaboration d'une autre décision et qui n'ont d'autre effet juridique que de rendre possible l'édiction de cette décision.

Seul fait grief la décision finale.

Néanmoins, deux exceptions:

-les vices qui entachent l'acte préparatoire se répercuteront sur la décision finale.

-parfois par exception un recours pour excès de pouvoir pourrra être exercé contre un acte préparatoire. C'est le cas de la décision de refus de prendre tel acte préparatoire.