Rabat, 8 avril 2008Rabat, 8 avril 2008

Expérience du Mexique: étapes clés d’une réforme pour une protection sociale plus efficace

Evelyne Rodriguez

Atelier Banque mondiale: « Pour une Protection Sociale Plus Efficace et Equitable: Choix Stratégiques et Opérationnels dans le Cadre de la Reforme de la Compensation »

Atelier Banque mondiale: « Pour une Protection Sociale Plus Efficace et Equitable: Choix Stratégiques et Opérationnels dans le Cadre de la Reforme de la Compensation »

Introduction

En 1995, au cœur d’une crise économique, le Mexique a changé sa stratégie de réduction de la pauvreté, en effectuant notamment:

• Une élimination progressive des subventions alimentaires généralisées (mais, farine de mais, tortillas de mais, blé, farine de blé, pain) et des subventions alimentaires ciblées (lait, tortillas, panier de nourriture, magasins de distribution)

• La création d’une programme de transferts conditionnels en espèce, conditionnés sur les visites médicales obligatoires de tous les membres de la famille et la présence a l’école de tous les enfants, afin d’améliorer le capital humain des familles les plus pauvres (Progresa/Oportunidades)

Progresa a été mis en place en 1997:

Il profite aujourd’hui a cinq millions de familles dans 90 000 communes, soit 25% de la population, pour un coût annuel de 3,3 milliards de dollars US;

Les évaluations du programme démontrent un impact positif sur l’éducation et la santé des pauvres;

Le programme a survécu à un changement démocratique et trois changements présidentiels.

Processus de décision et de mise en place

• Décembre 1994: Tequila Crise

• Janvier 1995: Analyse des données administratives et des expériences internationales. Propositions lors des négociations salariales avec les syndicats d’augmenter les subventions alimentaires.

• Mars 1995: Première proposition du Ministre des Finances visant a substituer les subventions en nature pour des subventions en espèces liées a des visites médicales obligatoires.

Contexte: en 1995, aucune expérience similaire n’existait.

• Octobre 1995: début du programme pilote.

Couverture : 31 300 familles sur 3 localités.

• Mars 1996: Décision de lancer Progresa.

• Aout 1997: Début de Progresa dans les zones rurales.

Couverture: 300,000 familles dans 6,300 localités. Budget: 46 millions de dollars US.

• Janvier 2001: Augmentation des transferts pour l’éducation, Progresa démarre dans les zones urbaines.

Couverture: 2,5 millions de familles dans 53 152 localités. Budget: 1,3 milliards de dollars US.

• May 2005: toutes les familles dans un état d’extrême pauvreté bénéficient d’Oportunidades.

Couverture: 5 millions de familles dans 82,856 localités. Budget: 2,3 milliards de dollars US.

Impacts

1. Subventions et transferts en nature remplacés par des transferts en espèce, même dans les villages ruraux isolés, sans pression inflationniste, ni violence familiale ou alcolisme accru. Le problème est le manque d’argent, et non pas l’accès à la nourriture.

2. Aucune pression sur le budget fédéral. Le ciblage a été réussi et a utilisé les ressources existantes.

3. Architecture horizontale et non verticale

4. A survécu aux changements de gouvernement (administrations de Zedillo (PRI), Fox (PAN) et Calderon (PAN))

D’un point de vue macroéconomique :

• Bien que mise en place dans le contexte d’une crsie économique de court-terme, PROGRESA a été conçu comme une réponse de moyen terme qui pourrait entraîner des améliorations durables pour le bien être des pauvres

• Une redistribution significative du revenu en faveur des pauvres a été atteinte malgré des conditions fiscales contraignantes, en remplaçant graduellement les subventions alimentaires par des transferts monétaires directs

• Les transferts PROGRESA peuvent atténuer les chocs macroéconomiques de court-terme et faciliter la disparition progressive des distortions.

Distribution des Ressources Fédérales pour les Subventions Alimentaires(millions de pesos de 2004)

Les populations pauvres: 60% Rural et40% Urbain

Oportunidades a joué un rôle central dans la redistribution des revenus vers les couches pauvres, notamment dans les zones rurales, et ce, principalement financé par d’autres programmes. Sur une période de 10 ans, le budget total des programmes sociaux a augmenté de 22%.

Ciblés38.9%

Rural31.4%

Non-Ciblés61.1%

Urbain68.6%

Total $26,224 MP

Rural76.4%

Urbain23.6%

Ciblés97.0%

Non-Ciblés3.0%

Total $17,761 MP

Ciblés99.0%

Non-Ciblés1.0%

Urbain18.8%

Rural81.2%

Total $26,175 MP

1994

2000

2002

Ciblés98.0%

Non-Ciblés2.0%

Urbain14.0%

Rural86.0%

Total $32,052.0 MP

2004

D’un point de vue microéonomique:

• La substitution des transferts monétaires isolés pour les pauvres grace à une approche intégrée qui exploite les complémentarités entre l’éducation, la santé et la nutrition.

• Le couplement des transferts monétaires à des incitations appropriées qui :

• évitent les dépendances de long-terme envers les programmes sociaux• donnent les moyens aux pauvres pour jouer un rôle central dans

l’amélioration de leurs conditions de vie

• Un approche combinant différentes interventions qui sont les plus efficaces à chaque étape de la vie des individus,

• Le rôle de l’évaluation.

D’un point de vue politique :

• Le contexte institutionnel et le processus de décision a permis de faire disparaître graduellement, décentraliser, transformer et coordonner différentes agences et programmes,

• La conception et la mise en œuvre ont pris en considération la soutenabilité politique et la cohérence des efforts en général

• Le processus a permis de transformer PROGRESA en OPORTUNIDADES en 2000 sous l’administration Fox

• L’importance d’un travail analytique détaillé pour décider des paramètres à modifier

9

Cette presentation est organisée autour de trois points:

1. Pourquoi a-t-on créé Progresa ?

2. Qu’est ce que Progresa/Oportunidades ?

3. Comment Progresa a- t-il changé au cours du temps ?

10

1. Pourquoi a-t-on créé Progresa ?

11

Intervention gouvernementale

Peu d’efficacité. Malgré les ressources :

(i) malnutrition des moins de 5 ans est restée inchangée à 50% de 1974 a 1996;

(ii) 60% des familles rurales pauvres ne recevaient pas d’aide du gouvernement.

Augmentation des ressources fiscales, notamment au travers des suvbentions generalisées;

Operations mal coordonnées et peu de transparence ; Dédoublage des efforts et bureaucracie excessive ; Désequilibre urbain/rural ; Manque d’évaluation.

En 1996 : 2,6 miliards ont ete alloués aux subventions alimentaires generalisées et ciblées. Un grand nombre de programmes pré-existant (subventions alimentaires, santé et éducation) souffraient des problèmes suivants :

•12

Diagnostic de la pauvrete et des risques sociaux au Mexique (1996)

• 29% de la population est en dessous de la ligne de pauvreté extrême: 4,8 M de familles: 2.8 rural et 2 urban.

• Concentration de la pauvreté chez les enfants

• Différences dans la sévérité et la profondeur de la pauvreté (plus importantes dans le milieu rural)

• Differences importantes des indicateurs de développement humain des pauvres et non-pauvres (éducation, fecondité, …)

• Les revenus et salaires des pauvres sont bas et volatiles, particulièrement dans le secteur rural étant donné la saisonnalité de la demande.

• Les pauvres sont les plus vulnerables aux catastrophes naturelles: manque d’accès aux méchanismes d’assurance.

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Education, genre et pauvreté

Source: ENIGH-98.

Presence scolaire des enfants par age et sexe

0%

20%

40%

60%

80%

100%

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

Age

pres

ence

%

garcons

filles

Les subventions (principalement des transferts monetaires) ne brisent pas le cercle vicieux de pauvrete

Conditions de vie insalubres

La pauvreté passe d’une génération à

l’autre (cercle vicieux)

La nutrition est affectée par les maladies

Les enfants de moins de cinq ans et les femmes enceintes et allaitant sont plus vulnérables

Familles nombreuses et dispersion du revenu entre nombreux membres

Incapables de bénéficier du système éducatif, entrée précoce sur le marché du travail

Fécondité élevée, moins bon accès aux soins

Moins innovants; besoin de sécurité alimentaire.

Inégalite intra-familiale

Absence de contraception et taux élevés de mortalité infantile

Revenus élevés du travail des enfants (a compenser)

Femmes moins éduquées

Aversion au risque plus grande

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Conclusion: les différences de revenus et des indicateurs de pauvreté étaient si grands que les pauvres avaient besoin de :

1. Maintenir un niveau minimum de revenu

Soutien financier : TRANSFERTS DE REVENU

2. Accroitre leur capacité a générer eux-mêmes leur revenus :

Augmenter le nombre et la qualité de leurs actifs : Humain : DEVELOPPEMENT DU CAPITAL HUMAIN Physique : ACTIFS PHYSIQUES : MAISON, TERRES, ETC

Opportunités de revenu : GENERATION DE REVENU/CREATION D’EMPLOI

3. Amélioration de leur environnement : communauté et foyer: INFRASTRUCTURE SOCIALE

Ces actions forment la stratégie de réduction de la pauvreté

Les programmes alimentaires étaient essentiellement dirigés vers les transferts de revenus.

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Progresa a fait partie d’un programme général de réduction de la pauvreté

Politique sociale

Interventions Générales

(population totale)

•EducationSantéSécurité socialeLogementFormation professionelle

Interventions Ciblées(stratégie de réduction de la

pauvreté)

Développement du capital humain

Mesures du coté de l’offre

Mesures du coté de la demande

Activités génératrices de revenus/ Création d’emplois

Développement du capital physique

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COMMENT LE GOUVERNEMENT PEUT IL AIDER LE DEVELOPPEMENT DE CAPITAL HUMAIN ?

Augmentation de la couverture et de la qualité des services de santé

Augmentation de la couverture et qualité de l’éducation

Deux types d’actions :

1) Interventions du côté de l’offre

Tout ceci bénéficie à la commune dans son ensemble et devrait être la stratégie principale

2) Interventions du côté de la demandeTransferts liés aux investissements en capital humain (ex. présence scolaire, soins préventifs) par la famille

Tout ceci est proposé directement aux familles qui ne peuvent bénéficier pleinement des actions globales.

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NOUVELLE STRATEGIEPROPOSEE

TRANSFERTS MONETAIRES

TODAY

CIBLAGE IMPACT

EFFICACITÉ

Identification des ménages pauvres

Améliorer la couverture et l’efficacité en ciblant les pauvres.

INCITATIONS qui: (i) améliorent

les capacités et le bien-être;

(ii) changent la structure du risque;

(iii) responsabilisent les bénéficiaires et les placent au centre du dispositif; et

(iv) évitent une dépendance sur le long terme.

TRANSPARENCE ET EFFICACITE.par le recours aux transferts monétaires (mécanisme de marché)

CONDITIONNALITE: les transferts monétaires sont liés à des changements de comportements sociaux

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Qu’est Progresa/Oportunidades?

20

Objectifs d’OPORTUNIDADES:

Améliorer l’éducation, la santé et le statut nutritionnel des ménages vivant dans la pauvreté extrême;

Intégrer interventions au niveau de l’éducation, la santé et la nutrition;

Encourager la responsabilisation et la participation active des ménages; et,

Redistributer les ressources vers les ménages très pauvres.

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Trois composantes liées :

Educationboursesfournitues

(conditionné à la présence assidue à l’école)

FamilleNutrition

Transferts monétaires Suppléments nutritionnels pour

les enfants de moins de 5 ans et les femmes enceinte ou qui allaitent

(conditionné aux visites au centre de santé)

Santé Actions préventives Panier de soins gratuits éducation en hygiène et nutrition mesures pour améliorer la

qualité des soins

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La conception répondait aux diagnostics (ex: l’éducation)

Pour améliorer la présence à l’école, les enfants agés de moins de 22 ans (entre le CE2 et 3ième année d’université) reçoivent :Une bourse conditionnée à la présence en classe;Une allocation pour les fournitures scolaires.

Les transferts : Augmentent avec le niveau scolaire ; Sont plus élevés pour les filles.

School attendance and educational support(pesos of 2004)

Education grant for boys

Education grant for girls

Attendance by girlsAttendance by boys

Primary Secondary High School

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En quoi Oportunidades est-il nouveau ?

1. Approche des cycle de vie:

Gestion des risques de tous les membres du ménage depuis la conception –i.e. un seul programme qui couvre les risques des membres en fonction de leur âge et de leur sexe, tout en évitant la dépendance.

2. Un seul programme pour différentes populations à risque

3. Transferts monétaires conditionnels à la fois sur l’éducation et la santé: exploite les complémentarités

4. Programme au niveau du ménage.

5. Programme “horizontal” qui repose sur la coordination entre les 3 ministères et une agence.

6. Evaluttion et transparence dès le début.

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Oportunidades concentre ses trois composantes sur les aspects les plus importants du cycle de vie des individus avec une perspective intégrée et durable

Pregnant andbreastfeeding womenNewborn babies

5 years 16 years

RESULTS

- Improved health conditions

- Enhanced basic capabilities to take advantage of the benefits of the education system and employment opportunities

- Greater redistributive impact when basic capabilities are equaled among family members

- Better access to the labor market

- Improved stability and income level.

Income transfer to the family

C O M P L E M E N T A R I T I E S

HEALTH

Main objective: To promote preventive healthcare to avoid the permanent consequences of malnutrition

BASIC EDUCATION

Main objective: To increase attendance, permanence and school performance

Sector with the greatest impact

-

21 years

HIGH SCHOOL EDUCATION

Main objective: To increase attendance, permanence and school performanceTo improve specific skills

- Permanent healthcare monitoring

- Cash transfers tied to the compliance of basic health package

- Direct provision of nutrients

- Children’s educational development

- Scholarships and school supplies tied to school attendance

- Scholarships and school supplies tied to school attendance

- Technical education

25

0

500

1000

1500

2000

2500

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26

Les transferts de Oportunidades suivent les cycle de vie des ménages

Mon

thly

am

ount

(pe

sos)

Years of familiar union

Nutrition component

Education component

Starts primary school1st child

Starts secondary school1st child

Ends high school1st child

Ends high schoolyoungest child

Monthly cash transfers by component: education and nutrition(family amounts, pesos of 2004)

Transfert moyen par ménage est d’environ US$ 31 par mois. La limite inférieure est de US$15 et la limite supérieure est de US$153.

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Un seul programme qui couvre les différents groupes d’âge et de risques est préférable à une multitude de programmes distincts

Population Group Risk 0 -5 years

-malnutrition mortality

6 -14 years

-Primary enrollment rate

15 -24 years

-Child labor

25 -64 years

- illiteracy - unemployment - social security

65 and above

N o pensions

General population

Women

Fertility P re natal care U nwanted pregnancies

Special groups (e.g. indigenous)

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Fonctionnement du programme

Transferts monétaires sont faits directement à la mère. Leur montant est lié au nombre d’enfants inscrits à l’école, leur fréquentation et niveau de scolarisation et au nombre de personnes du ménage qui se font soigner au centre de santé.

Transferts se font tous les deux mois après vérification de la fréquentation effective du centre de santé et de l’école.

Suppléments nutritionnels sont donnés au centres de santé.

Bénéficiaries sont informés que les transferts ne sont en aucun cas conditionnés à la participation à une manifiestation politique ou le vote pour un parti donné.

La gestion est transparente. Procédures et information sur nombre de ménages bénéficiaires par localité, municipalité et état vailable sont disponibles sur internet. Le programme est audité.

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Impact de Oportunidades:

Tansfert monétaire moyen est de 35 dollars équivalent à 25% du revenu moyen des ménages touchés.

Monthly Average Composition of Transfers per FamilyMonthly Average Composition of per Family

347.0Pesos

(86.4%)

54.8Pesos

(13.6%)

In-kind Transfers

Total Cash Transfer

Scholarship and school supplies

FoodTransfer

-

school supplies Scholarship and

50.5%

FoodTransfer

35.8%

Food supplement

3.5%

Health Visits10.2%

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Beneficiary Households by locality size

2006

Families 5 millions(25% population)

Localities 86,091

Municipalities 2,435 (100%)

States 32 (100%)

Children in nutritional control 2 million

Scholarship Holders 5.3 million

primary schools

secondary schools

high schools

health clinics.

80,275

24,599

7,629

15,724

697,838

3,440,909

861,253

RuralLess than 2,500 hab.

semi

urban

Couverture du programme:

30

Budget de Oportunidades

3.2 billion US$ en 2006, soit environ 0.3% du PNB du Mexique

Dépenses de gestion représentent moins de 6% du coût total du programme.

Oportunidades Budget in 2004(millions of pesos of 2004)

Total 25,594.3 MP

Cash transfers20,823.2

In-kindtransfers3,290.9

supplementsNutritional

837.63.3%

1,480.2Operations

5.8%

Medical consultations2,453.3

9.6%

school suppliesEducation grants and

12,187.846.8%

Food transfers8,635.433.7%

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Résultats préliminaires de l’évaluation

Au démarrage du programme, l’IFPRI (International Food Policy Research Institute) a été retenu pour mener l’évaluation d’impact. Le gouvernement a été impliqué au plus haut niveau dans la révision des termes de référence et la sélection des consultants.

Une enquête de base a été développée pour assurer une évaluation rigoureuse à travers le suivi continu de 24,000 ménages.

Après 10 ans de mise en oeuvre, les résultats sont encourageants. Les résultatss sont préliminaires mais ne capturent pas tous les impacts de Oportunidades car ceux-ci ne seront observables que sur le long-terme.

Evaluation menée par chercheurs indépendents.

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Cinq impacts essentiels:

1) Ciblage:

Exacte: méthodes de ciblage géographique et des ménages est efficace, surtout pour les ménages vivant en situation de pauvreté extrême, moins efficace pour les moyennement pauvres.

Efficient: La méthode employée par Oportunidades pour sélectionner les ménages est plus efficiente pour réduire la pauvreté et les indicateurs de sévérité de la pauvreté que les méthodes qui ne s’appuient que sur le ciblage géographique.

2) Santé:

Augmentation de 18% de la fréquentation des centres de santé;

Augmentation de 7% de la fréquentation des enfants de moins d’un an et de 8% pour ceux entre 1 et 4 ans;

Baisse de 22% de la mortalité infantile (0 à 2 ans);

Augmentation de 5% du nombre de visites pré-natales, et augmentation de 8% du nombre de visites au cours du premier trimestre de la grossesse;

Baisse de 17% des jours de maladie chez les adultes.

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3) Nutrition:

Augmentation de la variété des produits consommés (+ 19% de fruits et légumes et + 32% de pain);

Augmentation de la consommation d’aliments protéinés (+ 33% de lait et fromage et + 24% pour la viande);

Changements dans les habitudes de consommation, y compris pour les vêtements, chaussures et fournitures scolaires pour les enfatns (+58% pour les vêtements des enfants).

Les ménages augmentent leur consommation de produits alimentaires et ont une alimentation plus équilibrée et diversifiée. Ceci s’explique par les transferts monétaires et les activités de sensibilisation en santé.

Le solde des transferts a servi à constituer des économies ou acheter des produits durables, preuve que certaines familles investissent dans les projets productifs.

Pas d’augmentation de la violence conjugale ou de la consommation d’alcohol.

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4) Education:

En milieu rural:

Augmentation de 24% des scolarisés au collège (+ 28.7% pour les filles, + 15.7% pour les garçons);

Taux de réussite en fin de collège augmente de 23%.

Une année de plus de scolarisation se traduit par une augmentation du revenue au cours de la vie de 13%. L’investissement temporel de Oportunidades se traduits par une augmentation permanente de revenus.

Dans la première année au cours de laquelle des bourses ont été octroyées à des lycéens, le taux de scolarité a augmenté de 26% en milieu rural et 6% en milieu urbain.

L’éducation des parents a un impact sur celle de leurs enfants. Si les deux parents ont 9 ans d’éducation, la probabilité que leurs enfants iront à l’école est deux fois plus élevée que pour les parents qui n’ont eu que deux ans de scolarité. La scolarité a un impact sur le revenu des ménages ET sur la scolairté des générations futures.

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5) Communautés (village):

Les bénéficiaires s’organisent dans le cadre des nouvelles activités. Par exemple, les femmes organisent un transport en commun pour aller chercher leurs transferts et pour développer une activité économique.

Oportunidades n’a pas donné lieu à :

• des poussées inflationistes;

• Des conflits au sein des communautés entre les bénéficiaires de Oportunidades et ceux qui n’en bénéficient pas.

3. Quelles ont été les étapes de l’évolution du programme ?

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Quelles ont été les étapes de l’évolution du programme ?

• Processus de décision et de mise en œuvre

• Stratégie générale

• Conception et mise en place du nouveau programme

• Transformation et disparition progressive des anciens programmes

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Stratégie générale

Approche graduelle : inclusion et disparition progressives des programmes

La mise en place progressive était la seule option du projet étant donné : Les capacités opérationnelles Contraintes budgétaires Courbe d’apprentissage

Directives du Président : Amélioration des conditions des pauvres (motivation principale) Soutenabilité financière (à court et long termes) Faisabilité politique Approche graduelle Utilisation des ressources disponibles

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Décisions clefs liées à PROGRESA

• Ciblage

• Transferts en espèce ou en nature

• Subventions pour les femmes

• Impact sur la fertilité

• Conditionnalités

• Montant des transferts

• Considérations budgétaires, administratives et organisationelles

Chaque aspect du programme a été conçu sur la base des meilleures pratiques internationales et nationales.

Disparition progressive des programmes alimentaires

Disparition progressive :

Subventions généralisées de la farine de ble

Subventions généralisés pour la farine de maïs et les tortillas

Programmes ciblés pour les tortillas et le lait

Subventions des magasins de détail d’État

Une stratégie a été élaborée pour chaque programme et suivie soigneusement et continuellement

Deux types d’action ont été mis en place :

Le contrôle des fraudes et des détournements. Ces actions n’ont pas été menées au détriment des bénéficiaires et ont permis 20-30% d’économies.

Disparition progressive des bénéficiaires ou des bénéfices. (révision des répertoires, changement du montant et de la nature des bénéfices)

Disparition progressive

Problématiques prises en considération :

Administratives

Légales

Politiques

Communication

Calendrier des changements

Responsabilité

Actions complémentaires

Progresa/Oportunidades est l’effort principal entrepris pour intégrer les programmes de

nutrition, de santé et d’éducation. Il est accompgné d’autres programmes et mesures

en matière de formation professionelle, création d’emploi, infrastructure de base,

accès au crédit, et subventions des projets, etc..

Au même moment, des mesures ont été prises pour renforcer l’offre en matière de

santé et d’éducation.

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Leçons

Créer un cadre conceptuel de réduction de la pauvreté :

Définir les arrangements institutionnels :

Renforcer la capacité à mettre en œuvre et gérer les changements :

Préserver la soutenabilité financière :

Identifier les subventions et les transferts monétaires Rôle des programmes individuels Cohérence de l’effort général

Peu de programmes, mais bien pensés Identifier les niveaux de gouvernement responsables pour la mise en oeuvre

de chaque programme

Besoin d’une agence bénéficiant d’un pouvoir de décision important sur l’allocation budgétaire et la conception du programme

Promotion d’une vue “horizontale” des ministères et agences, Soutien politique fort Légitimation par l’évidence empirique Création et suivi de la mise en œuvre

Pas d’expansion des programmes, Cohérence avec les politiques macroéconomiques en cours.

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Continuité et cohérence au cours du temps : Transparence: information publique des objectifs, des règles opérationnelles et des

résultats Evaluation et suivi Dépolitisation Veiller à la mise en place de toutes les leçons mentionées ci-dessus