June 2010

Renforcement des Systèmes Nationaux des Dépenses Agricoles Publiques

en Afrique Sub-Saharienne

Cadre Sectoriel de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) pour le Développement

Modèle de Termes de Référence

web page: www.worldbank.org/afr/agperprogram

June 2010

email contact address: agperprogram@worldbank.org

1. CONTEXTE

Le programme «Renforcement des Systèmes Nationaux des Dépenses Agricoles Publiques en Afrique Sub-Saharienne», financé par la Fondation Bill et Melinda Gates et mis en œuvre par la Banque mondiale, vise à améliorer l'impact des rares ressources publiques consacrées par les gouvernements des Etats de l’Afrique sub-saharienne pour le développement des activités du secteur agricole, pour améliorer le bien-être des populations essentiellement rurales pauvres. Ce programme est mis en œuvre dans le cadre du Programme Africain Global pour le Développement de l’Agriculture (CAADP) du Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique (NEPAD) de l'Union africaine (UA) qui encourage les gouvernements et les partenaires au développement (PaD) à cibler les dépenses publiques du secteur de l'agriculture comme le moyen le plus efficace pour stimuler la croissance dans le secteur, et par là même réduire la faim et la pauvreté.

L'objectif général du projet est, par la fourniture d’un soutien analytique, de promouvoir l'articulation et la mise en œuvre du renforcement de programmes nationaux généraux de dépenses publiques pour l’agriculture, de manière à bâtir un consensus pour des niveaux accrus de dépenses publiques dans le secteur en Afrique sub-saharienne, et à en renforcer l’efficacité, l'efficience et l'équité.

Le programme est destiné à fournir des recommandations avérées [sur la base de preuves] qui traiteront, entre autres, des questions suivantes : la planification budgétaire, l'exécution du budget, la responsabilisation dans le secteur de l’agriculture, la stimulation de l’octroi de ressources plus importantes de la part des bailleurs de fonds, l’amélioration de l’harmonisation et l’alignement des ressources sur les stratégies nationales, la création d'une base de données fiable et une coordination plus efficace intra et intersectorielle plus efficace. Il vise également à stimuler l'augmentation d’allocations de ressources par les bailleurs de fonds, et à renforcer l'harmonisation et l'alignement des ressources sur les stratégies nationales. Dans le contexte spécifique du CAADP, le programme mettra l'accent sur : le niveau des dépenses dans l'agriculture, avec une référence particulière à l'objectif explicite fixé par les chefs d'Etat africains dans la Déclaration de Maputo d'allouer 10 % des budgets nationaux au secteur, la composition et les priorités de dépenses à l'égard des stratégies nationales, la preuve de l'impact, la durabilité et la capacité d'absorption, et la planification budgétaire et la mise en œuvre de manière à renforcer la gestion financière publique en général et dans la cohérence du budget notamment, les produits (« outputs »), les résultats et les mécanismes de soutien tels que les marchés publics et les audits.

Modèle de termes de référence

Deux niveaux différents de soutien analytique seront fournis par le programme : (a)  procéder à un examen des dépenses publiques de base dans le secteur de l’agriculture (PER) dans

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les pays où ce travail n'a pas déjà été entrepris récemment, et (b) effectuer des analyses spécialisées des dépenses publiques dans les situations où un PER du secteur de l'agriculture existe déjà. Les trois études spécialisées sont les suivantes: l'élaboration d'un cadre sectoriel de dépenses à moyen terme (MTEF) (Le sujet de ces termes de référence); enquêtes de suivi des dépenses publiques (PETS), et évaluation de l'impact de la composante dépenses. L'existence d'un PER de l'agriculture est la condition préalable à la réalisation des autres études spécialisées. Cela devrait permettre la compréhension essentielle de la structure du soutien public pour le secteur et des flux de fonds qui en résultent. L'enquête de suivi des dépenses publiques (PETS), qui examine les produits (« outputs ») des programmes publics, et l’étude d'évaluation de l’impact de la composante des dépenses qui examine les résultats (« outcomes »), sont toutes les deux des exercices rétrospectifs destinés à éclairer le choix des politiques et la conception de programmes. Ils alimentent les programmes d'investissement du secteur dans le cadre du MTEF du secteur qui est de nature prospective. Le produit de l'appui analytique sera constitué de rapports spécifiques aux pays, qui auront été préparés conjointement par le personnel du gouvernement des Ministères de l'Agriculture et des Finances concernés avec l'assistance technique extérieure.

Le but de la préparation de ces modèles de termes de référence (TDR) est de fournir une structure claire qui définit le cadre, la méthodologie et les processus qui devraient être adoptés dans la conduite de l'étude pour chacun de ces pays, tout en permettant la flexibilité dans la mise en œuvre pour tenir compte des besoins spécifiques, de la disponibilité des données et des capacités d'analyse qui existent dans chaque pays. Les termes de référence couvrent l’ensemble de la tâche et pas seulement l’équipe d’assistance technique qui sera engagée pour ce travail. Ils doivent servir comme une liste de points qui devraient être couverts dans chaque étude avec une indication du niveau de détail qui doit être visé et sources de données possibles de l’approche [indiquée entre parenthèses dans la section sur la méthodologie ci-dessous]. Le modèle-cadre vise à garantir que, dans la mesure du possible, les données et les analyses peuvent être comparées entre les différents pays.

Les modèle des ternes de références s’inspirent fortement dans leur méthodologie de la « boîte à outils des praticiens de l'analyse de dépenses publiques dans l’agriculture» (APEA) développée par la Banque mondiale et le DFID1 et « Manuel de gestion des dépenses publiques »2 de la Banque Mondiale et de la note d'orientation sur "Lier la Stratégie de Réduction de la Pauvreté (SRP) aux budgets nationaux3 ".

2. Cadre

L’objectif de cette étude spécialisée est d'aider les gouvernements choisis en Afrique Subsaharienne à renforcer la programmation et la budgétisation ainsi que l’effectivité [l’efficacité] de leurs dépenses publiques dans le secteur de l'agriculture à travers la formulation

1 “Practitioners’ Toolkit for Agriculture Public Expenditure Analysis”, World Bank and DFID (draft)

2 “Public Expenditure Management Handbook”, World Bank, 19983 “Linking the PRS with National Budgets: A Guidance Note”, PREM Poverty Reduction

Group, September 2008

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d'un MTEF [CDMT] pour le secteur de l'agriculture. Un MTEF [CDMT] comporte trois éléments principaux: (a) les projections de l'enveloppe globale des ressources budgétaires ou des plafonds budgétaires pour le moyen terme fournis par le MOF, (b) des estimations de coûts de la base au sommet [bottom-up] du programme du secteur, et (c) un processus politique et administratif qui intègre et concilie les deux.

La décision prise par le gouvernement à formuler un CDMT sectoriel s'inscrit dans le cadre d'un changement dans la planification et les processus budgétaires vers une perspective budgétaire à moyen terme dans un cadre macro-économique qui projette les ressources disponibles pour le secteur public. Elle implique également l'adoption d'un mécanisme de planification qui comprend la répartition des plafonds budgétaires pour chaque secteur, la formulation de plans solides [sound] d'investissement pour le secteur, un processus pour surveiller l'effectivité [efficacité] du programme et, dans sa forme la plus complète comprend un passage vers des budgets fondés sur le rendement. Il est important que l'exercice MTEF [CDMT] soit entièrement intégré dans le processus budgétaire.

Budgets à Inclure

Le MTEF (CDMT) devrait représenter des dépenses publiques consolidées dans le secteur, y compris les budgets d'Investissement [capital] et de fonctionnement. Pour cette raison, il est important que la tâche de formuler un secteur MTEF [CDMT] soit précédée par un secteur d’agriculture [PER] qui, autant que possible, identifie et évalue toutes les dépenses d’investissements et de fonctionnement et veille à ce que le budget de développement intègre toutes les dépenses publiques du secteur, y compris toutes celles qui sont financées par des bailleurs de fonds (c'est-à-dire : inclure tous les éléments du budget indépendamment des sources de financement).

Sélection du pays

Afin de servir un but constructif, il est important de sélectionner avec précaution les pays qui seront retenus pour un soutien. Un MTEF [CDMT] sectoriel est un processus de planification et un mécanisme de budgétisation relativement sophistiqué, mais il n’est en fait, qu'une partie d'un vaste ensemble de réformes dans la gestion des finances publiques (PFM) ou la gestion des dépenses publiques (PEM) et ne peut pas tout seul apporter les améliorations souhaitées dans la gestion des dépenses publiques alors que d'autres éléments clés ne sont pas en place4. Les critères à appliquer au moment de la sélection devraient être les suivants :

Pays où le MOF emploie un MTEF qui va au-delà de l’étape initiale du Cadre Fiscal [Budgétaire] à Moyen Terme de base et inclut un Cadre Budgétaire à Moyen-Terme ou un Cadre Programmatique/de résultats à Moyen-terme,

4 Le Houerou and Taliercio, “Medium Term Expenditure Frameworks - From Concept to Practice: Preliminary Lessons from Africa”, World Bank Africa region Working Paper Series No. 28, February 2002

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Pays où le MTEF [CDMT] fonctionne de manière satisfaisante5, et l’agriculture est incluse comme un des secteurs, même sur une base pilote en vue d’une application initiale, du fait de sa taille et son importance dans l’ensemble des dépenses publiques,

Pays dans lesquels une Revue des Dépenses Publiques [PER] pour le secteur agricole a été réalisée récemment,(et de manière idéale une Revue de l’Ensemble des Dépenses Publiques [PER].

Dans certains cas, la base pour l'élaboration d'un MTEF [CDMT] sectoriel sera l’AgPER de base qui sera réalisé dans le cadre de ce programme dans son ensemble.

Pays dans lesquels le MoA s’est engagé activement avec des bailleurs de Fonds (DPs) en vue de s'orienter vers un programme de prêts sous quelque forme que ce soit,

Pays qui ont, au moins sous forme de projet, un plan sectoriel d'investissement pour l’agriculture.

Plan Sectoriel d’Investissement

Un élément essentiel d'un CDMT du secteur est un plan pluriannuel d'investissement sectoriel. Bien que la plupart des pays africains ont formulé des stratégies sectorielles pour l'agriculture, peu ont mis en œuvre l’étape suivante qui consiste à traduire la dite stratégie d’investissement en un plan à moyen ou à long terme. Le processus de la table ronde du CAADP, qui a été achevé dans environ 15 pays6, a abouti à la signature d’un compact [pacte] par tous les acteurs nationaux et les partenaires au développement pour l'appui à une stratégie du secteur de l'agriculture. CAADP [PDDAA] est en train de concevoir une stratégie pour l'étape post-compact7 qui aidera les gouvernements à traduire leurs stratégies sectorielles dans les plans d'investissement à moyen terme. Les travaux spécialisés relatifs au MTEF [CDMT] prévus dans ces termes de référence seront entrepris dans les pays qui ont suffisamment progressé avec les activités du CAADP [PDDAA] de la phase post-compact et ont formulé un plan d’investissement pour le secteur. L'équipe d'assistance technique, TWG [GTT] et le SWG [GTS] examineront le plan d'investissement du secteur, mais sa priorité sera d'aider le gouvernement à entreprendre la prochaine étape en vue de l'établissement d'un MTEF [CDMT] du secteur de l'agriculture.

Cadre institutionnel

5 A “Review of Experience with Medium-Term Expenditure Frameworks (MTEFs)” is currently being undertaken by PRMPS and it is envisaged that the review will provide guidance on country circumstances where an MTEF is likely to perform as intended.

6 By March 2010 a total of 15 countries had signed compacts: Benin, Burundi, Cap Verde, Ethiopia, Gambia, Ghana, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Sierra Leone, Swaziland, Rwanda, Togo

7 NEPAD/CAADP “Post Compact Review: Guidelines” (draft)

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Le champ institutionnel de l'agriculture, tel que défini par la classification des fonctions du système gouvernemental [COFOG] (voir Annexe I), peut inclure non seulement le Ministère de l'Agriculture, mais aussi les Ministères connexes si, par exemple, la Foresterie, la Pêche ou l'Élevage sont dans un ou plusieurs Ministères distincts, ainsi que dans des organismes connexes. Une stratégie pour le secteur de l'agriculture et de son plan d'investissement associé, doit normalement prendre en considération toutes les institutions liées au secteur. Toutefois, en tant que processus qui est essentiellement déterminé par l’évolution d'élaboration du budget, un MTEF [CDMT] sectoriel sera souvent de portée beaucoup plus restreinte et ne comprend que les plans d'investissement qui relèvent le Ministère principal du secteur. Dans la plupart des cas, le Ministère principal est le Ministère de l'Agriculture. Toutefois, dans les pays où les activités du secteur agricole sont comprises dans les attributions d’un Ministère du Développement Rural qui a un mandat plus large, un appui sera fourni pour renforcer les processus de planification et de budgétisation pour l'ensemble du Ministère. Compte tenu du rôle clé qu'il joue dans la planification macroéconomique et la budgétisation, le Ministère des Finances (et du Plan) sera un collaborateur clé dans la tâche.

Mise en Œuvre

Cette étude spécialisée fournira un soutien pratique d'une équipe d’assistance technique (AT) aux personnels chargés de la planification et de la budgétisation au sein du Ministère de l'Agriculture (constituée en un groupe de travail technique (TWG) engagée dans la formulation d'un MTEF [CDMT] du secteur. Un groupe de travail sectoriel (SWG) composé de spécialistes du secteur, le personnel responsable du secteur au sein du Ministère des Finances, des représentants des CSOs et du secteur privé et un représentant du DWG, assurera la surveillance de l'exercice et sera relié aux décideurs de haut-niveau. L'exercice devra être programmé de manière à être synchronisé avec le cycle du budget ordinaire. Compte tenu de la quantité de travail supplémentaire requis et la nécessité d'une large consultation, une année complète de préparation est susceptible d'être nécessaire.

Le programme sera réalisé par une équipe d'assistance technique, comprenant un expert international ayant les compétences analytiques nécessaires, et de deux experts nationaux ayant une connaissance du secteur et de la méthodologie d'évaluation, qui travaillera en étroite collaboration avec les homologues gouvernementaux. L'expert national apportera la connaissance du secteur et du pays ainsi que des compétences analytiques et partagera la responsabilité avec l'expert international pour la conception de l'enquête d'évaluation, la collecte de données, l’analyse et la rédaction de rapports. Contrairement aux autres études spécialisées relatives au présent programme de dépenses publiques, le rôle de l'équipe d'assistance technique sera d’appuyer avec des conseils techniques et l'expertise un processus qui est essentiellement dirigé par le gouvernement. Les résultats spécifiques de l'équipe de TA sont énumérés au Point 6 ci-dessous.

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Groupe de Travail des Bailleurs de Fonds (DWG)

L'engagement actif de l'DWG dans le processus du MTEF [CDMT] est important pour plusieurs raisons :

S’assurer que la disponibilité d’un niveau réaliste des ressources extérieures, fondées sur la base des engagements des Bailleurs de Fonds (DPs) dans les compacts CAADP [PDDAA], soient intégrées,

Faciliter l'émergence d'un SWAp ou d’une approche programme (PBA) dans le secteur qui aidera à harmoniser l'assistance des Bailleurs de fonds au secteur,

Identifier les obstacles potentiels à progresser sur la voie d’un fonds commun [« Basket funding »] pour le secteur,

Fournir un agenda pour poursuivre les discussions avec le gouvernement sur les questions budgétaires telles que les procédures de passation des marchés et de gestion financière en général

3. MÉTHODOLOGIE

Il ya six étapes principales impliquées dans la formulation d'un MTEF [CDMT] du secteur :

Développement d'un cadre macroéconomique / cadre budgétaire, Le développement d’un programme sectoriel, Le développement d’un cadre de dépenses du secteur, Définition de l'affectation des ressources du secteur, Préparation du budget du secteur, Approbation politique finale.

La première [développement d'un cadre macro-économique /cadre budgétaire], le quatrième [Définition de l'affectation des ressources du secteur] et le dernier [approbation politique finale] sont en dehors du mandat du Ministère sectoriel et sont respectivement dans les attributions du Ministère des Finances (et planification) et du Cabinet et / ou du Parlement. Le cadre budgétaire global fixé par le Ministère des Finances fait les estimations des recettes et des dépenses dans le secteur public à moyen terme (3-5 ans). La répartition entre les différents secteurs des plafonds de dépenses à moyen terme est un processus dans lequel les différents secteurs négocient leurs parts respectives et le Ministère des Finances évalue les compromis [trade-offs] sectoriels, mais cette répartition est en fin de compte une décision politique. La dernière étape du processus politique est l'approbation des estimations du budget pour l'année en cours et le programme de mise en œuvre dans son ensemble par le Cabinet et le Parlement.

1. Développement d'un programme du secteur de l'agriculture

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La formulation d'un plan (ou programme) d’investissement du secteur à moyen terme est un élément central dans l'opérationnalisation d'un MTEF [CDMT] du secteur. Contrairement à la santé et l'éducation où les produits [outputs ou extrants] et les résultats peuvent être facilement conçus, un plan d'investissement du secteur de l'agriculture exige un ensemble complexe de choix entre les sous-secteurs et les types de biens et de services à fournir.

Plan d'investissement du secteur : L’équipe de TA examinera la pertinence des plans existant d'investissement, ou d’un plan qui aurait émergé du processus post-compact du CAADP, en se concentrant sur les parties sous la responsabilité du Ministère de l'Agriculture qui est soutenu pour s'engager dans le MTEF [CDMT]. Dans les pays où la Table-Ronde CAADP [PDDAA] a atteint le stade du compact ou est en cours et l’appui de l’Assistance Technique (TA) est fournie dans le cadre du programme post-Compact du CAADP [PDDAA] pour faciliter la finalisation d'un plan d'investissement dans le secteur, le travail sous ces termes de références attendra la finalisation de la l'activité post-compact.

Les critères qui pourraient être appliqués par l'équipe d'assistance technique à l'examen de la solidité du plan sont présentés à l'annexe II. Les éléments les plus importants d'un tel plan est qu'il doit être :

Conforme à la stratégie du secteur (ce qui pourrait être soit un document d'une stratégie sectorielle existante ou une qui a été mis en place dans le cadre du processus de table ronde nationale du CAADP [PDDAA]),

En adéquation avec les objectifs nationaux de la PRS [SRP], en particulier en ce qui concerne la sécurité alimentaire [document PRS; plan d'action contre la pauvreté, etc.],

Fondé sur des preuves, bâti sur des évaluations de la performance des différents sous-secteurs et des services [CAADP [PDDAA], "Bilan et analyse institutionnelle» dans un pays qui a achevé son processus CAADP, sinon, sur la base des évaluations des sous-secteurs, M & E],

Préparé suivant une large consultation des parties prenantes, y compris les représentants des agriculteurs, la société civile et le secteur privé [la consultation doit être vérifiée dans le cas d'un pays du CAADP [PDDAA], sinon, le mécanisme de consultation devrait être proposé],

Préparé en étroite collaboration avec les partenaires au développement et fondé sur des projections réalistes de la disponibilité de ressources extérieures [s'assurer de l’engagement total du DWG dans la préparation à travers une représentation dans le SWG],

Préparé avec un rôle explicite de financement pour le secteur privé, fondé sur son implication dans le processus de planification [participation du secteur privé formalisée dans le processus de planification par le biais des chambres de commerce et les commerçants des grands secteurs, les transformateurs, les fournisseurs d'intrants et d'autres acteurs dans les chaines des valeurs domestiques [nationale] principal et à l'exportation],

Entièrement chiffré [détail des coûts requis pour la 1ère année, les estimations de coûts plus large pour les années suivantes].

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Financement indicatif : A ce stade, il est important pour les gestionnaires principaux [senior] du secteur principal de se prononcer sur l'ampleur et les modalités de financement du plan. Une indication préliminaire et générale sur « l'espace budgétaire » [l’ampleur des ressources potentielles] à la disposition du secteur doit être sollicitée auprès du Ministère des Finances à la première occasion. Cela permettra d'éviter sérieusement le risque de surdimensionnement du plan, qui pourrait rendre difficile de réconcilier les propositions du plan avec l'enveloppe budgétaire finale. Il convient aussi de décider s'il est nécessaire de proposer de s'orienter vers une approche sectorielle (SWAp), une approche programmatique (PBA) ou de suivre une combinaison plus traditionnelle des projets et programmes.

Coût du programme sectoriel : une tâche importante à laquelle doit faire face l'équipe d'assistance technique sera d'évaluer la mesure dans laquelle l’établissement des coûts du plan d'investissement est réaliste. Ceci implique :

Examen de la cohérence des coûts à travers les sous-programmes L'adéquation des coûts standards appliqués Incorporation de contingences physiques et de couts raisonnables

Rôle des bailleurs de fonds : en particulier dans le cadre du processus de table-ronde pays du CAADP (PDDAA), la collaboration étroite avec les partenaires au développement est cruciale dans l'élaboration du plan d'investissement dans le secteur. Le DWG devrait être engagé dans le processus dès le début, facilité par l'équipe d'assistance technique. Le plan d'investissement du secteur devrait s'appuyer sur les engagements pris par les DPs lors de la signature du CAADP [PDDAA] compact pour un pays et devrait viser à renforcer l'harmonisation de l'assistance des bailleurs de fonds pour le secteur, de manière idéale à travers la formulation d'un SWAp.

Unités décentralisées : Dans les pays où il y a une importante décentralisation budgétaire, le processus de formulation d'un plan d'investissement du secteur peut être prolongé. En effet, dans certains pays, les capacités au niveau décentralisé de formuler un plan d'investissement du secteur dans le détail peut être insuffisante. Dans ce cas, l'exercice devra juger si on peut /doit utiliser des programmes sous-nationaux qui ont été mal formulés de manière inadéquate, ou d'accepter que le MTEF [CDMT] ne sera que partiel. Dans les deux cas, le processus global de planification MTEF [CDMT] devra allouer du temps aux unités décentralisées pour :

qu’elles soient informées sur le processus du MTEF, être formées sur l'utilisation des directives sur la formulation de plans

d’investissement sectoriels sous-nationaux, et Finaliser leurs propres projets de plans d'investissement en vue de leur incorporation

dans le plan sectoriel.

2. Développement d'un cadre de dépenses du secteur agricole

Le but de l'adoption d'une approche MTEF [CDMT] pour la planification et la budgétisation est de renforcer le lien entre politique et budget, et d'introduire une orientation de «résultats» dans la manière dont les ressources sont allouées. Tandis que les gouvernements africains et les bailleurs de fonds [donateurs] se sont engagés à augmenter substantiellement les ressources allouées à l'agriculture, les propositions visant à augmenter les dépenses publiques doivent être

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fondées sur une évaluation de la performance des principaux prestataires de services, et de solides [sound] propositions d'investissements. Sauf indication contraire du MOF, le MTEF [CDMT] sectoriel doit être établi pour une période de trois ans. Bien que les propositions d'investissement du secteur puissent être préparées pour cinq ans ou plus, l'intégration des estimations de coûts de cinq ans dans le MTEF [CDMT] sectoriel est susceptible d’en réduire sl crédibilité.

Le cadre des dépenses du secteur est la consolidation de toutes les projections des dépenses publiques dans le secteur sur la base des propositions de plan d'investissement pour de nouveaux programmes, de concert avec les programmes en cours et des engagements récurrents.

Options pour le Secteur : Lorsque le plan d'investissement dans le secteur est en cours d'élaboration, les décisions sur les choix ou compromis entre les différents investissements devront être réalisés. L'étude aidera à l'identification d'options et de compromis en :

Utilisant le CGE sectoriel disponible ou d'autres techniques de modélisation économétrique, pour identifier les principales sources de croissance dans le secteur, les arbitrages entre les différents sous-secteurs, les liens entre l'agriculture et le reste de l'économie, et les effets d’alternatives [solutions de rechange] sur les ménages [conclusions d'un exercice de modélisation d’un équilibre général calculable (CGE) là où un pays a achevé son processus CAADP],

Tirant les leçons de la revue des dépenses publiques (PER) du secteur, des études de suivi des dépenses publiques (PETS) et d'évaluation des impacts, afin d'évaluer :

i. Budget d’investissement (développement), identifier les principaux projets, programmes et domaines de dépenses et évaluer leur efficacité, impact et les approches alternatives ou formes de réalisation.

ii. Budget de fonctionnement (revenus), y compris sa composition, en particulier salaires et dépenses non salariales afin d'évaluer si le budget de fonctionnement est mal utilisé ou si l'impact potentiel des investissements en capital est limité par des crédits budgétaires insuffisants pour le fonctionnement [depenses récurrentes],

iii. Sous-programmes et dépenses individuels, surtout examiner minutieusement les domaines où les biens privés sont délivrés avec des ressources publiques et si cela peut être justifié.

Examiner les programmes et les projections des dépenses à des niveaux inférieurs d'administration

A ce stade, MoA doit être en mesure de présenter des séries d'options pour les principaux programmes et les postes de dépenses, dont les coûts ont fait l’objet d’une estimation large.

3. Préparation d'un secteur de l'agriculture du budget

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Lorsque le plan sectoriel de l'investissement et le cadre de dépenses sont complétés [adoptés], le MOF devrait être prêt à finaliser les plafonds budgétaires sectoriels. Une discussion sera ensuite organisée avec le MOF sur le déficit de financement "identifié" entre les dépenses projetées secteur agricole et les plafonds budgétaires du MTEF définis [émis] par le Ministère des Finances. À ce stade, il serait important pour l'équipe d'assistance technique et DWG d'informer le MOA et le MOF sur les principales sources nouvelles de financement disponibles au titre du Programme Global pour Agriculture et la Sécurité Alimentaire (GAFSP) et d'autres fonds.

L'équipe d'assistance technique devrait aider l’unité de programmation et de planification du MOA à concilier les composantes de l'investissement du secteur avec le plafond du budget annoncé. Ce processus serait de nature à comporter des audiences pour discuter du budget pendant lesquelles les plans de dépenses sont analysés et un large accord dégagé sur les priorités. Un rôle clé pour l'équipe d'assistance technique serait de faciliter l'adoption d'un consensus sur les priorités. Les produits de ce processus seraient :

des budgets prévisionnels pour une série de projets d'investissement ou des programmes (ou SWAp) pour une période de 3-5 ans,

des budgets prévisionnels pour des projets et programmes de développement en cours qui seraient modifiés, et

des estimations des engagements budgétaires de fonctionnement [dépenses récurrentes] en cours et futures.

Le budget du secteur devrait contenir tous les détails pour les unités centrales et (le cas échéant) décentralisées pour le budget de fonctionnement en cours (1ere année), avec des projections plus larges sur les budgets de fonctionnement et d’investissement pour la 2eme et les années suivantes.

Recommandations : Ce sera avant tout un exercice «pratique» d'une équipe du MOA mise en place pour suivre la formulation d'un CDMT du secteur pendant une année. Il est probable que, dans le cadre du processus d'apprentissage, il y aura des leçons à tirer et les domaines dans lesquels la seconde itération du processus pourrait être améliorée. Bien que de nombreuses étapes dans le processus s'appliqueront au-delà du secteur de l'agriculture, l'équipe d'assistance technique mettra en place une série de recommandations qui pourraient inclure :

L'inclusion d'une « phase stratégique» au début du cycle de planification budgétaire au cours de laquelle les ministères sectoriels sont en mesure de discuter avec le MOF les performances passées du secteur, résumer les plans de dépenses et attirent l'attention sur les liens du programme avec les politiques et priorités nationales. Le MOF, de son côté, annonce les plafonds budgétaires provisoires comme guide pour l'élaboration du plan d'investissement.

Une rationalisation du processus d'assemblage des programmes des unités décentralisées de l'inclusion dans l'ensemble du MTEF [CDMT] du secteur.

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Des propositions pour renforcer la solidité des projections de ressources faite par le MOF, y compris les moyens d'améliorer la méthodologie par laquelle elles sont faites (CGE, feuille de calcul ou Programmation du FMI).

Des mesures visant à améliorer la PFM [Gestion des Finances Publiques] dans le secteur, en particulier les unités comptables centrales et / ou décentralisées, d'audit et de passation de marchés, ce qui serait de nature à renforcer la confiance de la part du DPs dans la capacité du secteur à utiliser les ressources supplémentaires de manière efficace et responsable,

Des mesures visant à intégrer pleinement le MTEF [CDMT] dans le processus budgétaire et à garantir l'engagement politique de haut niveau dans le processus d'approbation

Des mécanismes de contrôle renforcé et l'inclusion d'indicateurs de performance et des cibles.

4. Sources de données et d'information

Compte tenu des contraintes de temps et de ressources, des documents officiels publiés se rapportant au budget constitueront la principale source de données et peu ou pas de génération de données d'origine à partir d'études ne sera possible. Dans la mesure du possible, les études spécialisées existantes sur le secteur ainsi que des documents non publiés doivent être utilisés pour ajouter de la profondeur et de documentation pour les données officielles recueillies. Lorsque de telles sources sont utilisées, elles doivent être validées et intégralement citées en référence. Des groupes de discussion dans les ministères clés (MoA, MoF) seront une source précieuse d'information lors de la formulation d'un solide aperçu descriptif du budget des dépenses publiques dans le secteur agricole. Sources officielles :

prévisions budgétaires publiées, rapports sur les résultats budgétaires publiés, stratégie et plan d'investissement du secteur de l'agriculture publiés, données électroniques du MoA et MoF, rapports et statistiques publiés par le MoA et les organismes associés tels que le

Ministère du Commerce (MoC),

Études et "Grey" sources : rapports des bailleurs de fonds et interviews sur les dépenses "hors budget", documents d'évaluation de projet sous-sectoriel pour obtenir des informations plus

détaillées sur les domaines prioritaires et les dépenses, Enquêtes spéciales ou rapports d'évaluation, Rapports des Tables rondes pays du CAADP [PDDAA], évaluations des projets du Secteur (ICRs) ou revues à mi-parcours.

Sources pour la revue des produits et des résultats du secteur : études et rapports du MoA, documents d'évaluation de projets, revues à mi-parcours, et ICRs,

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discussions des groupes de discussion avec les gestionnaires et les équipes de projets,

rapports d'évaluation des bailleurs de fonds, études d'impact des bénéficiaires.

5. Processus

Les pays dans lesquels une assistance sera fournie pour développer un MTEF [CDMT] du secteur agricole auront répondu positivement à une invitation à faire partie de l'exercice à l'échelle continentale. Ils auront également satisfaits aux critères de sélection de base d'avoir un cadre solide PEM, ont ou sont en train de mettre en place un MTEF d’ensemble, et ont procédé à une revue des dépenses publiques [PER] du secteur de l'agriculture au cours des deux années précédentes.

  Une approche pleinement participative doit être adoptée pour la réalisation de cette tâche. La première étape essentielle dans le démarrage de l'exercice est d'établir un partenariat efficace avec les principaux intervenants: MoA, MoF, bailleurs de fonds du groupe de travail (DWG) pour l'agriculture, points focaux du CAADP [PDDAA], les parlementaires, les représentants du secteur privé, et les CSOs [OSCs].

Dans le cadre du processus d'évolution vers un MTEF [CDMT], le MoF aurait normalement requis le ministère de tutelle du secteur concerné (en l'occurrence le MoA) de mettre en place un groupe de travail technique (TWG) chargé d'entreprendre les travaux nécessaires. Ce groupe de travail technique serait la contrepartie au niveau technique principal pour l'équipe d’assistance technique [TA]. L'équipe d'assistance technique travaillera en étroite collaboration avec le TWG, proposer une "feuille de route" pour remplir la tâche sur une période d'un an et de proposer des documents de travail techniques qui pourraient être produits en vue de la poursuite du dialogue sur la tâche et soulever des questions qui doivent être abordées. L'équipe d'assistance technique collaborera également avec le MoF qui affecterait un ou plusieurs de ses cadres techniques (Counterpart staff] qui seront les partenaires de l’équipe d’assistance technique pour la période de réalisation de la tâche.

Les principales étapes du processus d'étude seront les suivants :

Information [briefing] des parties prenantes : toutes les parties prenantes doivent être informées de l'objet et des résultats proposés de l’exercice et s'entendre sur les principales étapes et le calendrier. Un accord devrait également être conclu sur le ou les Ministères à inclure dans l'étude et si les unités décentralisées doivent être couvertes par l’étude. Atelier de lancement : Un atelier formel de toutes les parties prenantes devrait être prévu dans les deux semaines du début de l'étude pour présenter et discuter un rapport initial qui comprend :

Les termes de référence révisés de l'étude, Les questions et les problèmes en suspens relatifs à l'étude, Les différentes étapes et le calendrier de mise en œuvre, La désignation d'un personnel de contrepartie,

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La définition du cadre institutionnel de l'étude.

L'atelier doit solliciter l'appui des fonctionnaires du gouvernement pour faciliter l'accès aux données sur les dépenses publiées et électroniques, et de DPs (par l'intermédiaire du DWG). Groupe de travail sectoriel : Un groupe de travail pour le secteur de l'agriculture (SWG) doit être mis en place pour superviser l'exercice. Il doit comprendre des spécialistes du secteur de l'agriculture, des hauts fonctionnaires responsables du secteur au sein du MoF, des représentants des OSCs et du secteur privé et un représentant du DWG. Le SWG :

Recoit, examine et commente sur les documents techniques de travail préparé par le TWG au sein du MoA

Examine le plan d’investissement du secteur Examine le cadre des dépenses du secteur Examine le plafond budgétaire du secteur et engage des discussions avec le MoF sur les

crédits à allouer à l’agriculture Examine le projet de budget du secteur et sa cohérence avec le MTEF [CDMT] du

secteur Engage un débat avec les parlementaires sur la présentation du budget du secteur et à

l'approbation du MTEF [CDMT].

Atelier technique : Dans un délai d’un mois après la mise en œuvre de l’étude, un atelier technique comprenant les TWG [GTT] du MoA et du MoF doit être programmé en vue de :

Présenter un rapport d'avancement sur la mise en place de la SWG et la définition de ses tâches

Discuter et planifier dans le temps les documents techniques de travail qui doivent être préparés par le TWG .

Atelier sur le Projet de rapport : Un atelier officiel doit avoir lieu cinq mois après le début de la mise en œuvre de l’étude pour discuter des principales conclusions et recommandations de l'étude présentée sous la forme d’un projet de rapport.

Gérer le changement : Un élément crucial pour l'équipe d'assistance technique en appui à la formulation d'un MTEF [CDMT] du secteur, y compris la préparation ou la revue d'un plan sectoriel, sera de gérer les attentes et les demandes budgétaires irréalistes des différents sous-secteurs ou des unités de fourniture de services. Il s'agira notamment de gérer la transition des programmes précédents et les processus budgétaires dans le nouveau processus du MTEF. Idéalement, le MTEF [CDMT] devrait être pleinement intégrée dans le processus budgétaire, mais ceci pourrait ne pas être toujours faisable. Les principales questions à résoudre sont :

l’examen critique des projets et programmes de développement en cours afin d'évaluer leur conformité avec les politiques et les priorités nationales et sectorielles et de leur efficacité,

la revue des engagements du budget de fonctionnement en cours et leur incorporation dans le budget du secteur,

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l’identification et l’ajustement "les procédés budgétaires traditionnels de budget" (telle que : " demander un budget deux fois plus élevé que le montant dont vous avez besoin").

6. Produits attendus du travail de l’équipe d'assistance technique, rapports et bases de données

Produits attendus du travail de l’équipe d'assistance technique :

L'équipe d'assistance technique, en étroite collaboration avec les TWG [GTT] du MoA et du MoF, sera chargé des tâches suivantes :

aider à lancer le processus du MTEF [CDMT] du secteur conseiller sur la mise en place du SWG, y compris sur sa composition développer les termes de référence pour le SWG définir la portée institutionnelle du MTEF [CDMT] requérir la préparation de documents/rapports techniques par le TWG et les revoir évaluer les bases de calcul des coûts y compris l’utilisation de coûts unitaires standards et

la cohérence dans l’application examen du plan d’investissement du secteur identification des besoins en capacité facilitation et réconciliation du cadre des dépenses du secteur avec l’enveloppe finale

annoncée pour le budget a moyen terme assistance pour la préparation des notes en vue des auditions et débats [« hearings »] sur

le budget entretenir une liaison avec le DWG formuler des recommandations pour améliorer la qualité du processus du MTEF

[CDMT]

Rapports :A la suite de consultation avec l’ensemble des parties prenantes, l’équipe d’assistance

technique préparera les rapports suivants :

Rapport initial : dans les deux semaines pour présenter les termes de référencé révisés pour l’étude, soulever des problèmes et définir le cadre institutionnel de l’etude.

Projet de rapport : au moins un mois avant la fin de la tâche [exercice] durant les mois 10 ou 11 pour présenter une revue des documents de travail techniques, décrire les forces et les faiblesses du processus du MTEF [CDMT] et des recommandations

Rapport final : dans les douze mois qui inclut les commentaires et les résultats des discussions sur le rapport de projet.

Base de données :Pendant la réalisation de sa mission, l’équipe d’assistance technique en collaboration

avec le MoA et le MoF établira une base de données qui inclut : les documents de base et les sources, la méthodologie d’évaluation, le cadre des données sélectionnées et les questionnaires, données de recensements, documents de travail analytiques et analyses qui peuvent être mis en

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ligne. Cette base de données sera utilisée pour des besoins de développement des capacités en tant que partie d’un exercice d’apprentissage commun sous l’ensemble du programme des dépenses publiques.

7. Chronologie

Le temps nécessaire pour compléter l’ensemble du travail pour le MTEF [CDMT] du secteur de l’agriculture est de un an (Voir Fig. 1)

8. Ressources

L’exercice pour le développement du MTEF [CDMT] du secteur de l’agriculture sera conduit par une équipe comprenant un expert international senior ayant une expérience méthodologique et multi-pays, plus un expert national. Les deux experts consacreront 12 semaines de travail pour l’ensemble de l’exercice dans la période d’ensemble d’une année. Le consultant international sera consulté sur le recrutement de l’expert national.

Les MoA et MoF sont requis de fournir au moins un expert a plein temps servant de contrepartie ou une équipe équivalente à chaque consultant. Les centres de discussions [« think tanks »], universités et autres contributeurs locaux à l’exercice ne seront pas rémunérés.

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