DROIT ADMINISTRATIF (Semestre 1)Introduction 1 Historique du droit administratif franais Lide courante est de dire que le droit administratif est n de la rvolution franaise, mais il est en ralit beaucoup plus ancien que cela. Le droit administratif est beaucoup plus ancr dans la culture franaise quil ny parat. Sous lAncien Rgime, il existait une juridiction spciale que lon nommait Conseil du Roi qui est un peu lanctre du Conseil dEtat. Ce Conseil du Roi a t marqu par son action au 18e sicle car personne mieux quun administrateur connat les problmes lis ladministration. Cette administration ncessite donc une juridiction spcialise du fait de sa spcificit. Cette spcificit de lapproche par un organe spcifique du droit administratif est trs ancre dans la culture franaise. La sparation des autorits administratives et judiciaires est lune des consquences du principe de sparation des pouvoirs. Le droit administratif va se forger partir dune certaine lecture des lois du 16 et 24 aot 1790 les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours spars des fonctions administratives [] . Il apparat de toute vidence dans ce texte la volont de se prmunir du juge judiciaire (cette peur est apparue car la rvolution est fonde sur cette peur du juge judiciaire, juge qui a avant la rvolution particulirement soutenu par son action le pouvoir royal, qui a essay de sauvegarder les biens royaux, la proprit royale. Le juge constituait donc une menace dans certaines matires administratives). Dans lhistoire du droit administratif franais, le rgime Napolonien a t lun des fondateurs de linstitution et de la spcificit du droit administratif. Cest lui qui va former institutionnellement ce droit administratif. A la fin de la priode rvolutionnaire, lexamen des rclamations des administrs se trouvait mlang au sein de la fonction administrative ; les ministres cumulaient les responsabilits de ladministration et des jugements des contestations. Les ministres taient la fois administrateur et juge. La constitution du 22 frimaire an 8 va rompre avec cette fusion des fonctions en crant une juridiction : le Conseil dEtat. La rforme administrative engage par Napolon sera complte par la loi du 28 pluvise an 8 (17 fvrier 1800). Cette loi va complter la rforme en instituant auprs de chaque dpartement ce que lon appellera un Conseil de Prfecture (qui deviendra plus tard le tribunal administratif) charg de rsoudre les litiges qui taient ports auparavant devant un corps dadministrateur pur. Cela dit, on parlera cette poque de justice retenue , car effectivement le Conseil dEtat ntait pas libre du fait quil devait prsenter au chef de lexcutif tous ses projets de dcision qui validait (ou pas). Cest ce quon appelait la technique du ministre-juge. On parle galement de justice dlgue instaure avec la loi du 24 mai 1872 (article 9 qui prcise que le conseil dEtat est indpendant en rendant des dcisions de faon souveraines), et qui fait que le Conseil dEtat devient une juridique part entire. Cette loi a galement permit la cration du Tribunal des Conflits. Le droit administratif est un droit jurisprudentiel. Pendant longtemps, le droit administratif a repos pendant trs longtemps sur les dcisions du juge administratif. La position du CE tait dcarter le code civil dans lutilisation des sources pour rendre ses dcisions et dans une fameuse affaire de 1855 (affaire Rothschild) o le Conseil dEtat va exprimer que le code civil ne devait pas tre utilis ( lheure actuelle, il peut tre amen lutiliser mais avec une interprtation diffrente).

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Le Tribunal des Conflits va aussi tablir une spcificit du droit administratif (et galement de la responsabilit), du 8 fvrier 1873 avec larrt Blanco o il sera bien perut que le droit administratif est un droit spcifique. Ce droit administratif est spcifique et a connu une volution remarquable. Il y a galement eu une volution des juridictions administratives. Ces dernires vont connatre des rformes assez importantes : - Rforme de 1853 concernant les tribunaux administratifs. - Rforme du Conseil dEtat en 1872. - Rforme de 1997 qui rapproche la structure juridictionnelle de celle des juridictions prives (rforme des cours administratives dappel). Cette juridiction de part cette structure devient de plus en plus indpendante tel point que le conseil constitutionnel a dclar notamment dans un arrt de 1980 et du 23 janvier 1987 o il sera consacr lindpendance de la juridiction administrative. Cette indpendance a une valeur constitutionnelle (le juge a rappel que ctait une spcificit franaise : la sparation des pouvoirs). Des interrogations sont apparues ces dernires annes sur certains aspects de lorganisation du Conseil dEtat o on sinterroge de la comptabilit de cette organisation avec des principes europens (la Cour Europenne des Droits de lHomme). La cour europenne des droits de lhomme, aux environs des annes 1990, est intervenue sur le Conseil dEtat Luxembourgeois. Et cette cour europenne rend une dcision importante le 28 septembre 1995 (dcision Procola c/ Luxembourg) o il sera jug incompatible avec la convention (de larticle 6) la double fonction (administrative et juridictionnelle) des membres du Conseil dEtat Luxembourgeois. Aprs cette dcision, le Conseil dEtat Franaise vivait sous une certaine menace du fait que la jurisprudence de la CEDH se veut tre assez svre et qui se fie aux apparences. Arrt du 7 juin 2001 de la CEDH va frapper le CE Franais (Kress c/ France) o elle va remettre en cause la fonction la plus importante (voire sacre) du commissaire du gouvernement. La CEDH a dclar que la seule prsence du commissaire durant la dlibration du Conseil dEtat tait une atteinte libert. 2 Dfinition du droit administratif Ce droit tait difficile percevoir en tant que tel et donc la doctrine sest penche trs tt sur des questions telles que les critres du droit administratif. Cette dfinition du droit administratif volue continuellement. La dfinition de puissance publique, jusqu la fin du XVIIIe sicle, caractrise le droit administratif. Trs vite, la fin de la 1re Guerre Mondiale met en lumire le fait que lEtat se doit dintervenir dans lconomie du pays. Cet interventionnisme changera la vision que lon peut avoir du droit administratif. On distingue de plus en plus les actes de puissance publique et les actes de gestion. LEtat ne va pas agir exclusivement en qualit de puissance publique, il va se comporter comme un simple particulier en crant des entreprises, en passant des contrats et va jusqu se comporter en administr. On pourrait se demander sil ne faudrait pas le traiter en gal des particuliers. La doctrine rvle que lorsque lEtat agit comme acteur conomique, le droit administratif ne sapplique plus. Le premier auteur intervenir sur la question est Maurice Hauriou. Il va essayer de synthtiser le droit administratif en fonction de ce quil constate lui-mme autour de la 2

puissance publique. Il va considrer que lorsque le service public est gr par des procds de gestion priv, on aura affaire ladministration judiciaire. Il va sopposer aux thoriciens qui vont constater lvolution du droit administratif. Ces derniers vont mettre en avant le critre du service public pour dfinir le droit administratif. Lcole de Bordeaux (Lon Duguit) soppose lcole de Toulouse (Maurice Hauriou). Le service public est dfini par une activit dintrt gnral gr par la puissance publique. Cette dfinition va rapidement subir une crise. On assiste donc une extension de la comptence judiciaire dans le service public : on parlera ici dune crise qui se manifeste par une pntration du droit priv dans la gestion publique. On a d faire intervenir un autre critre pour expliquer cette complexification. Pour expliquer la limitation du droit administratif dans les affaires publiques, le rgime administratif napparat que lorsque lactivit du service public concerne les affaires publiques. Le doyen Georges Vedel sest fait connatre par le dveloppement de la thorie des bases constitutionnelles du droit administratif. Il va dire que il nest pas concevable que ce droit soit dfinit indpendamment de la constitution. Il savre que linconstitution tient compte dune distinction organique des services publics. Cest partir de considrations organiques et non matrielles quil convient de partir pour dfinir le service public. Il va oprer plusieurs formes de dlimitations. La premire va exclure de ladministration tout ce qui relve du Parlement et va la rattacher au seul gouvernement. Cependant, tout ce qui relve du gouvernement nest pas rattachable ladministration. Il va exclure ce qui dans lactivit du gouvernement ne prsente pas un caractre administratif. Par exemple, lactivit diplomatique relve de la politique et non de ladministration. Il exclut les lments qui relvent de la gestion prive. Cela va lamener dfinir ladministration de la faon suivante : lensemble des activits du gouvernement et des autorits dcentralises trangres la conduite des relations internationales et de la conduite des pouvoirs publics et sexerant sous un rgime de puissance publique . Marcel Waline a introduit un lment intressant dans sa dfinition du droit administratif : lintrt gnral. Pour avoir la dfinition la plus moderne, il faut regarder du ct de Ren Chapus. Il va mlanger la notion de service public et de puissance publique. Il va amalgamer Hauriou et Duguit. Il dit quil existe en ralit plusieurs dfinitions du droit administratif. Selon la dfinition large, le droit administratif serait dfinit par lensemble des rgles juridiques, quelles soient prives ou publiques, pouvant sappliquer ladministration . Pour lui, le droit administratif peut aussi se dfinir de faon plus stricte : ce pourrait tre lensemble des rgles juridiques sanctionnes par le seul juge administratif . 3 Les caractres du droit administratif Le droit administratif prsente une premire caractristique : de rgir des relations dsquilibres. Lorsque ladministration agit, elle se situe en situation de supriorit par rapport ladministr, les rapports sont donc dsquilibrs. Il y a dun ct une administration impersonnelle, infaillible et puissante agissant au nom de lintrt gnral et une entreprise prive par exemple. La notion dquit sera trs importante dans la jurisprudence administrative. Le rapport de force entre la volont gnrale et la volont prive est permanent. 3

Cest un droit autonome. Il appelle des rgles et des juridictions spcifiques. Cette autonomie est cependant relative dans la mesure o la distinction droit priv et droit public a tendance seffacer et le juge administratif voque souvent des articles du code civil. Les rgles spciales du droit administratif sont parfois moins favorables ladministration que les rgles civiles afin de rtablir un certain quilibre. Cest un droit dorigine jurisprudentielle. Son volution est jurisprudentielle. Cette caractristique est cependant nuancer. On a mis en avant ces derniers temps une politique de codification administrative ds 1989. On a tent de rorganiser cet ensemble de textes. Ce ne sont pas des codes de crations mais dorganisation. Le lgislateur va donner une habilitation au gouvernement agir dans des matires administratives. Ces codes seront souvent mis en place par voie dordonnances sous le contrle du Parlement. Le conseil constitutionnel a jug ces pratiques constitutionnelles. La politique correspondait lobjectif daccessibilit du droit administratif (16 dcembre 1999). Cest un droit volutif. Les rapports au cours des 50 dernires annes entre ladministration et les individus ont volus. Ceci est rvlateur de lvolution des rapports entre lEtat et les individus. Chapitre 1 Lacte administratif unilatral C'est l'outil qui incarne le mieux la puissance publique, c'est le mode d'action administrative de droit commun, ce mode traditionnel est de plus en plus concurrenc par le mode contractuel plus souple. Trs souvent l'autorit administrative n'a pas le choix d'action, elle sera oblige par les textes. Le juge administratif va s'attacher vrifier que l'administration agit bien selon la conformit avec les textes. De plus en plus d'actes aujourd'hui ont l'apparence contractuelle. Mais le juge va requalifier les actes. Section 1 Le principe de lgalit Lorsque lon parle de la lgalit, on peut se demander quoi fait rfrence cette lgalit. On va tenter de comprendre pourquoi des actes ne sont pas susceptibles de contrles. 1 Les sources de la lgalit Les actes de ladministration doivent respecter les normes qui leurs sont suprieures. Le juge administratif va comparer les normes et vrifier leurs compatibilits. La constitution, comme tant une norme juridique suprieure, est une notion moderne du droit. Le Parlement tait traditionnellement la juridiction souveraine et subit aujourdhui une baisse dinfluence dans la mesure o elle est soumise la norme constitutionnelle. Cela va bouleverser la notion de lgalit. Aujourdhui, cette lgalit doit sentendre dune faon beaucoup plus large car elle ne fait pas forcment que rfrence la loi mais aussi des normes qui peuvent tre par exemples constitutionnelles ou internationales. A. La norme constitutionnelle Les normes constitutionnelles sont aujourdhui regroupes dans le bloc de constitutionnalit qui implique quun certain nombre de normes constitutionnelles contribuent un encadrement de laction de ladministration. La Constitution elle-mme comporte un certain nombre de rgles : 4

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Les articles de la Constitution concernant les interventions du Prsident de la Rpublique, ses comptences et leurs rpartitions entre le prsident et le premier ministre (articles 13 et 21). Ces textes comportent un certain nombre de contreseings, de signatures. La rgle du contreseing est rgle par la Constitution par les articles 19 et 22. Elle tablit aussi une distinction entre le domaine de la loi et du rglement travers les articles 34 et 37. Les actes des collectivits territoriales. Ces dernires sadministrent librement et peuvent prendre des actes rglementaires. Le juge va trs souvent se rfrer aux articles de la constitution pour annuler par exemple un acte administratif. Cette mthode a t mise en place en 1960 dans un arrt Socit Eky . Les principes noncs par le prambule de la Constitution qui renvoient la dclaration des droits de lhomme et du citoyen qui renvoie galement au prambule de la Constitution de 1946.

La violation de toutes ces dispositions constitue un motif dannulation dun acte administratif. Le juge administratif va utiliser ce bloc afin de contrle laction de ladministration. Il utilise aussi des principes dcoulant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Les PFRLR sont galement des sources de la lgalit administrative. Le Conseil d'Etat a utilis cette rfrence en 1992, dans un arrt du 29 mai 1992, Association amicale des professeurs titulaires du musum national d'histoire naturelle. En 1984, le Conseil Constitutionnel avait reconnu l'indpendance des professeurs d'universit comme un PFRLR. Le Conseil d'Etat va lui mme dgager un PFRLR selon lequel l'Etat doit refuser l'extradition d'un tranger lorsque celle ci est demande pour un motif politique, il se substitue la carence du Conseil Constitutionnel. Arrt d'assemble du 3 juillet 1996, Kon dans lequel le juge va utiliser les mthodes du conseil pour protger un administr. Le prambule de 1946 a une connotation conomique et sociale, cela va constituer des principes trs intressants pour l'administration. Dans cette liste de principes certains sont plus prcis que d'autres, certains ont un caractre tel qu'ils ne peuvent pas crer des droits au profit de l'administr (droit la sant, droit l'emploi). On ne peut en dgager une norme prescriptive. Mais cela peut intervenir comme limite. A l'gard d'autres principes le Conseil d'Etat va estimer que certains de ces principes dgagent de vritables normes (d'autres sont de simples directives). Prambule de 1946, (....ncessaire leur dveloppement) le juge va utiliser un principe pour annuler un texte pour limiter le regroupement familial des travailleurs trangers (arrt d'assemble, 8 dcembre 1978, affaire Gisti). Il y a aussi la Charte de l'environnement qui est une nouvelle norme constitutionnelle. Certains articles ne dgagent pas de normes, certains dgagent des normes prescriptives. Sagissant du contrle des actes administratifs, on a beaucoup parl ces dernires annes du dveloppement du contrle de constitutionnalit des actes administratifs. Cela nous ramne la hirarchie classique des normes. De faon traditionnelle, on considre que le conseil constitutionnel est comptent pour apprcier la conformit dune loi la constitution. Cette comptence est limite en France car ce contrle ne peut intervenir quavant la promulgation de la loi. De cette spcificit, on va tirer la spcialit du Conseil Constitutionnel afin de vrifier la conformit des lois. En principe, le juge administratif va considrer que la loi fait cran et

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quil ne peut aller au-del de cette loi pour contrler lacte administratif (thorie de la loi cran). Arrt du Conseil dEtat du 28 janvier 1972, Conseil transitoire de la facult de lettre de Paris : le juge administratif se prsente comme serviteur de la loi et ne peut pas donc sy opposer. Il utilise la thorie de la loi cran. Le juge administratif est limit dans lapplication des normes constitutionnelles. Cette thorie a une porte aujourdhui beaucoup plus limite. Le juge tient compte dans sa jurisprudence de lintgralit de la jurisprudence du conseil constitutionnel. Le juge constitutionnel met des rserves dinterprtation. Le juge administratif se rfre ces dernires pour mesurer la porte exacte du texte de loi et ventuellement censurer une norme administrative qui serait une norme dapplication dune loi qui aurait fait lobjet dune rserve dinterprtation. Le juge passe outre la loi cran et peut considrer que la norme en question nest pas constitutionnelle. B. Les normes internationales et le droit communautaire 1. Les traits internationaux La norme constitutionnelle qui traite des traits internationaux est larticle 55. Il leur reconnat une porte suprieure celle des lois sous rserve de rserve dinterprtation. Larticle 55 amne le juge un travail de recherche. Le juge va devoir tenir compte des arguments du requrant en vrifiant si la France a bien ratifi tel ou tel trait international. Il va vrifier lacte de ratification. Cest une difficult pour le juge qui va tenter de se dgager de cette charge en se dclarant incomptent pour vrifier le trait de ratification et en transfrant la question au ministre des affaires trangres. Il va faire un revirement de cette position : le juge va estimer que dsormais il lui appartient de vrifier la rgularit de lacte dapprobation dun trait international (CE, 18 dcembre 1998, SARL du parc dactivit de Blotzheim). Il va pouvoir utiliser la voie dexception sagissant dun litige concernant lapplication dun trait international (CE, 5 mars 2003, Mr Aggoun). La condition de rciprocit est elle remplie ? Cest le ministre des affaires trangres qui est sens vrifier la bonne application du trait par les Etats signataires. Cette position est source de difficult contentieuse car le juge est amen saisir le ministre des affaires trangres et ainsi perd une partie de sa souverainet (CE, 29 mai 1981, affaire Rekhou). Le juge a abandonn cette pratique au regard du droit europen car elle nest pas conforme avec certains principes de la CEDH dans la mesure o elle porte atteinte au droit daccs au tribunal. Un tribunal doit sestimer comptent pour traiter les questions relatives aux traits. Concernant linterprtation du trait, jusqu la fin des annes 80, le CE interrogeait galement le Ministre des Affaires Etrangres. Aprs une grande dcision du 29 juin 1990 du Conseil dEtat, le juge va pouvoir interprter lui-mme un trait international. La jurisprudence a t abandonne sous leffet de la jurisprudence de la CEDH selon laquelle le juge, en confiant la question au ministre, cela portait atteinte laccs lautonomie. 2. La loi et les coutumes internationales Il existe une source du droit particulire : la coutume. Il ny a pas de hirarchie entre la coutume internationale et la loi franaise (CE assemble, 6 juin 1997, Aquarrone). Le juge na pas considrer la coutume internationale suprieure aux lois franaises (28 juillet 2000). Le droit communautaire prvoit la primaut de lensemble de ce droit : toutes les normes 6

communautaires prvalent sur les lois nationales (CE, 3 dcembre 2001, Syndicat National de lindustrie pharmaceutique). La question du rapport entre le trait international et la constitution a beaucoup fait couler dencre. 3. Le trait international et la Constitution Primaut de la Constitution sur les traits : Il a fallut attendre longtemps pour que cette question soit aborde. Le Conseil dEtat va dans un grand arrt affirmer de faon assez audacieuse que dans l'ordre interne le trait international ne peut prvaloir sur la Constitution (CE, 30 octobre 1998, Sarran). Cette position sera confirme par la Cour de Cassation le 2 juin 2000 Pauline Fraisse qui confirme la position du Conseil dEtat. (CC, 10 juin 2004, dcision de conformit (DC) de l'article 88-1). Primaut des PFRLR sur les traits : Les PFRLR qui ont une valeur constitutionnelle, prvalent sur les stipulations du trait international (affaire Kon, 3 juillet 1996). Cet arrt n'est pas conforme avec les dcisions de la CJCE car normalement les normes communautaires doivent prvaloir sur les normes nationales. Conformit des traits la constitution : Se pose la question du contrle de constitutionnalit des traits (article 54 de la Constitution), elle est assure par un contrle prventif : le Conseil Constitutionnel se prononce sur une ventuelle compatibilit du trait avant la ratification. La France doit modifier la Constitution avant de ratifier le Trait en 1992 pour Maastricht pour la premire fois, puis Amsterdam et Trait de Rome. 4. Le contrle de conventionalit des actes administratifs Cette question a fait lobjet dune jurisprudence consquente. Le juge annule les actes administratifs contraires aux traits. Dans larrt Kirkwood, du Conseil dEtat du 30 mai 1952, le juge considre lacte international comme norme de rfrence. La difficult va se poser propos de lutilisation de cette norme selon quelle est antrieure ou postrieure une loi franaise. Lorsque la loi franaise est antrieure, on considre que le trait est ratifi et entr en vigueur abroge cette loi antrieure. Concernant une loi postrieure un trait ratifi et valid en France, on se pose la question de la primaut de cette loi par rapport ce trait. La Cour de Cassation a rapidement rpondu en reconnaissant la primaut du trait sur la loi postrieure dans larrt Socit des Cafs Jacques Vabre, du 24 mai 1975. La CJCE a jug que le juge national doit laisser inappliqu toute norme nationale contraire un trait. Larrt Simmental, du 9 mars 1978 consacre la primaut du droit communautaire par sa nature sur les droits nationaux. Le Conseil constitutionnel estime quil nest pas habilit de contrler la conformit dune loi aux traits, il ne peut le faire que par rapport la Constitution et relgue cette comptence au juge ordinaire. Le Conseil dEtat a ragit cette jurisprudence une dizaine dannes plus tard, sa position a t dicte par une jurisprudence quil a eu du mal faire voluer. Laffaire du Syndicat national des fabricants de semoule est fonde sur une vision traditionnelle selon 7

laquelle les principes du droit public interdisent au juge administratif dtre un juge de la loi. Cependant, dans un systme communautaire, cela posait problme car il navait aucun recourt. Cette position traditionnelle par laquelle le Conseil dEtat refuse de contrler la loi et de vrifier la conventionalit a t abandonne par larrt Nicolo. Cest travers larticle 55 de la constitution quelle prend le pouvoir de contrler la conventionalit dune loi. En pratique, cela na aucune consquence mais nous voyons que la logique affiche par les juridictions judiciaire et celle du Conseil dEtat nest pas la mme. Cette porte ne se limite pas la question de la loi postrieure. A la suite de larrt Nicolo (20 octobre 1989), le Conseil dEtat va tendre cette jurisprudence aux autres normes comme les rglements communautaires lors de laffaire Boisdet, les directives dans laffaire Rothmans le 28 fvrier 1992, larrt de laffaire de lAssociation Ornithologique et Mammologique de Sane et Loire, la jurisprudence de la Cour de Justice dans larrt de la Socit Klockner France. Le juge sautorise carter la loi non-conforme la norme communautaire. Cela a t difficile pour lui de passer outre la primaut de la loi et reconnatre la primaut de la norme communautaire. Il ne lcarte cependant que sur le fondement de larticle 55 de la constitution au lieu de reconnatre le poids fondamental de la primaut de la norme internationale. C. La loi et le rglement Deux aspects mritent un examen : le domaine de la loi et du rglement et la question de la hirarchie entre la loi et le rglement. 1. Le domaine de la loi et du rglement Jusquau milieu du XXe sicle prvalait la conception de la loi intouchable, expression de la volont gnrale, toute puissante qui met le Parlement comme reprsentant le peuple et vritable souverainet. Elle est donc susceptible dintervenir dans tous les domaines. A partir du moment (1946) o le Parlement savre impuissant durant la IVe Rpublique, il ne va plus russir assumer cette tche qui consiste lgifrer dans tous les domaines. Il va autoriser le gouvernement agir. Il va dlguer au gouvernement ce quil ne peut plus faire lui-mme. Il va se rsigner nintervenir que dans quelques matires. Cette sparation de la loi et du rglement se fait sous la pratique. Dans larticle 13, lassemble nationale vote seule la loi, cet article ne sera plus appliqu. La Constitution de 1958 corrigera le problme et va consacrer cette sparation du domaine de la loi et du rglement. Elle va dfinir de faon limitative la marge de manuvre du Parlement qui tait tout puissant dans le pass dans les articles 34 et 35. Les grandes matires qui sont considres comme relevant du domaine de la loi sont divises en deux parties : - Les matires dont la loi fixe les rgles : lexercice de la libert publique, les matires pnales, les matires fiscales, le statut des fonctionnaires, les nationalisations et les privatisations. - Les matires dont la loi dtermine les principes fondamentaux : la dfense nationale, lorganisation administrative franaise, lenseignement, le rgime de la proprit publique ou prive, le droit du travail et le droit de la scurit sociale. Le rglement joue un rle dexcutant. Relve du rglement toutes les matires ne relevant pas de la loi selon larticle 34 de la Constitution. Le constituant prvoie des 8

procdures destines viter un dbordement du lgislateur dans son domaine. Pour protger le pouvoir rglementaire le Conseil Constitutionnel peut tre saisit et trancher sur la question de la comptence (article 41). 2. La hirarchie des lois et des rglements Le juge va devoir tenir compte de la hirarchie entre les lois elles mme. Il existe les lois organiques soumises au Conseil Constitutionnel, les lois rfrendaires (le juge administratif refuse de vrifier la conformit de la loi rfrendaire la Constitution). Si le rglement ne fait rfrence aucune loi, purement rglementaire, peut tre contrl sur la base dun autre texte. Il savre quun rglement, mme autonome, reste un acte administratif et le juge peut vrifier sa compatibilit avec une norme suprieure. Le juge administratif va devoir contrler la lgalit de ce rglement, en vrifiant sa conformit la loi. Sil nest pas conforme, le rglementaire a empit sur le lgislatif et le juge va annuler le rglement. Le pouvoir rglementaire a une obligation dagir afin que la loi entre en vigueur et soit applique. Lorsque le juge contrle le pouvoir rglementaire, il contrle aussi son dfaut daction en dfaut de larticle 21 de la Constitution. Selon larrt du Conseil dEtat du 28 juillet 2000, Association France Nature Environnement, en cas dinertie ou non respect de cette obligation, lEtat engage sa responsabilit et va donc annuler cette dcision. Le juge administratif a les moyens de contraindre ladministration agir. Le lgislateur peut prvoir que des dcrets soient pris aprs avis du Conseil dEtat. Si ladministration agit dans soumettre le dcret au Conseil dEtat, elle commettra une erreur juridique. Le dcret sera entach dincomptence, ce qui constitue un vice grave qui amnera son annulation. La loi peut prvoir que certains dcrets soient pris aprs avis du conseil des ministres et signs par le Prsident de la Rpublique. Larticle 37 confre au 1er ministre un pouvoir rglementaire gnral. Ce dernier est celui dont dispose le chef de lexcutif pour prendre des mesures de police lchelon national (CE, 8 aot 1963, arrt Labonne). En principe, seul le 1er ministre dispose du pouvoir rglementaire. Par drogation, le ministre, statuant pour lorganisation de son service, peut prendre des actes rglementaires en tant que chef de service. La loi peut donner le pouvoir rglementaire des autorits administratives indpendantes comme le Conseil National de lAudiovisuel. Dans le domaine de la dcentralisation, renforce par une loi constitutionnelle rcente dans larticle 72 qui comporte un nouvel alina sur les collectivits territoriales, les collectivits territoriales disposent dun pouvoir rglementaire. Le maire en dispose galement car il est une autorit de police municipale. D. Les ordonnances Le lgislateur peut autoriser le gouvernement agir dans des matires lgislatives par lintermdiaire dordonnances. Le lgislateur, dbord par des questions durgence, autorise le gouvernement dborder des ses fonctions. Les ordonnances sont contrles par le juge a posteriori. Il en existe trois catgories : - Celle de larticle 92 de la constitution : elle concerne les ordonnances prises dans la transition entre la IVe et Ve rpublique. - Celles de larticle 16 : ce rgime a t mis en place en 1961 dans le cadre de la guerre dAlgrie o les institutions de la Rpublique taient menaces. Il permet au Prsident de prendre des mesures dans le domaine lgislatif et prendre des actes rglementaires ainsi dcrter lEtat durgence. Au-del de cette affaire, larrt Canal, o Mr Canal fut 9

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condamn mort, le Conseil dEtat va annuler lorganisation de ce tribunal et va prtendre que la dcision de condamner mort ne pouvait tre prise que par acte rglementaire du Prsident de la Rpublique. Celles de larticle 38 : cet article permet au Parlement dautoriser le parlement prendre des mesures dans un temps limit qui relvent normalement de la loi. 1. Le contrle sur les lois dhabilitation

Le Conseil Constitutionnel va porter son contrle sur plusieurs lments. Il va dabord porter sur lobligation dindiquer avec prcision au Parlement la finalit des mesures quils se proposent de pendre par voie dordonnance, il faut prciser le domaine dintervention. Lurgence va tre souvent un argument pur justifier une loi dhabilitation que le Conseil Constitutionnel accepte volontiers. Le Conseil Constitutionnel contrlera aussi la limitation dans le temps de la dlgation au gouvernement. Que se passe-t-il si le dlai est expir et si le lgislateur na pas ratifi lordonnance ? Le gouvernement dpose le projet de loi de la ratification de lordonnance en question. Le lgislateur ratifie suite la date ou bien ne le fait jamais. Si la ratification nintervient pas, lordonnance reste en vigueur et le pouvoir rglementaire peut continuer agir malgr le dlai. 2. Le contrle du Conseil dEtat Le Conseil dEtat pourra tre saisi dun recours fond sur la non-conformit dune ordonnance avec une norme suprieure comme par exemple une disposition du trait de Rome (arrt Socit Baxter et autres). Sagissant dactes rglementaires, les ordonnances sont soumises aux principes gnraux du droit (4 novembre 1996, Association de Dfense des Socits de Course des Hippodromes de Provinces). A partir du moment o le lgislateur ratifie, il donne rtroactivement valeur lgislative au texte rglementaire (CE, 12 fvrier 1997, Syndicat National des Inspecteurs des Affaires Sanitaires et Sociales). Le juge fait un contrle en rapport avec larticle 6 de la CEDH (CE, 8 novembre 2000, Hokfer). E. Les principes gnraux du droit Ce sont des principes qui sont utiliss par le juge, et pour lequel le juge estime quils sont applicables sans texte. Ces principes ont une valeur importante et simposent au pouvoir rglementaire. Quand un rglement porte atteinte des normes suprieures, le juge pourra dgager un principe gnral du droit pour lannuler. Il sort une norme quil na pas sous les yeux en vue de censurer une norme. 1. La teneur des principes gnraux du droit Depuis quand le juge utilise-t-il cette technique ? Le juge a pris conscience assez tardivement et cela va se dvelopper au fur et mesure et ceci va constituer une source de droit et de contrle. Le principe du respect du droit la dfense (dcision Aramu). Le juge cherche ces principes dans des textes gnraux qui inspirent la Rpublique. Pour consacrer ce 10

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principe, le lgislateur va sinspirer dune loi de 1905 qui prvoyait que le dossier du fonctionnaire devait tre communiqu lintress qui devait subir une sanction administrative. Ce principe va tre gnralis propos de lensemble des hypothses dans lesquelles une dcision administrative prend le caractre dune sanction (5 mai 1944, dcision Trompier et Gravier). Le principe du respect de la dignit de la personne humaine (jurisprudence du lancer de nains). Le principe du respect de la dignit de la personne humaine post mortem. Le principe dgalit La scurit juridique (principe de non rtroactivit des lois) : CE, 25 juin 1948, Socit du Journal lAurore. CE, 17 fvrier 1950, Ministre de lAgriculture contre dame Lamotte, une autorit administrative est oblige dabroger un rglement illgal (CE, 3 fvrier 1989, Compagnie Alitalia). Principes du droit du travail comme lindpendance des inspecteurs du travail ou le non renvoie dune femme enceinte. 2. Les principes gnraux du droit dans la hirarchie des normes

Beaucoup de ces principes gnraux sont inspirs dune loi dans un domaine parfois particulier. Le juge retire ce principe pour le gnraliser lensemble des actions de ladministration. Quelle est la valeur de ce principe ? A-t-elle une valeur lgislative ? Infrieure la loi ? Suprieure au rglement ? Les conseillers dEtat prtendent qu partir du moment o ce texte simpose au pouvoir lgislatif (26 juin 1959, Syndicat Gnral des Ingnieurs Conseils), ces principes ont une valeur lgislative suprieure. Pour Chapus, sa valeur est infra lgislative. Les principes gnraux ont au moins une valeur lgislative, voire supra lgislative. Laffaire Kon, le Conseil dEtat dgage un PFRLR qui est celui de lobligation de lEtat de refuser lextradition dun tranger pour des raisons politiques en labsence de dcisions de CC. Le Conseil dEtat le fait sa place. Ce principe doit simposer au lgislateur. Dans certains cas, se pose la question de savoir si les normes sont des normes de rfrence, si ce sont des actes administratifs. F. Les actes non rglementaires Ce sont des actes qui semblent avoir une porte gnrale, mais qui ne sont pas susceptibles de faire grief. On tudiera les circulaires et les directives. 1. Les circulaires C'est un texte qui dicte les prescriptions gnrales, qui manent dun chef de service (ministre) et qui est destin aux fonctionnaires placs sous son autorit et qui permet linterprtation et lapplication dune loi, dun texte. A lgard des fonctionnaires, la circulaire a un caractre obligatoire. La porte de la circulaire sera diffrente lgard des administrs, ils ne sont pas contraints par cette circulaire, elle na valeur que dinformation. Elle na pas un caractre obligatoire envers les administrs, car c'est un texte explicatif, dinterprtation, de clarification dun texte existant. On comprend ainsi la position traditionnelle du Conseil dEtat qui distinguait les recours forms par les fonctionnaires et les recours forms par les particuliers. Le juge admettait comme recevable les recours forms par les fonctionnaires. Les fonctionnaires pouvaient revendiquer une ingalit. 11

Dans les annes 50, la jurisprudence a volu, en abandonnant cette distinction de destinataires des circulaires. Elle a chang le critre en prvoyant la possibilit quune circulaire nen soit pas une, quelle puisse faire lobjet dun recours car comprenant une norme rglementaire. On admet quune circulaire puisse tre attaquable. On diffrencie les circulaires interprtatives et les circulaires rglementaires (CE, 29 janvier 1954, Institution Notre Dame du Kreisker). La loi Falou concernait la possibilit pour les collectivits territoriales daccorder des subventions aux tablissements privs denseignement. Cette sparation de lducation du secteur priv et public, le juge distingue circulaire interprtative et circulaire rglementaire. Cette volution a t prpare, on passe du critre de circulaire interprtative et de circulaire rglementaire, a une prise en considration dans les annes 90 du caractre impratif dune circulaire (CE, 18 juin 1993, Institut franais dopinion publique). Changement de perception : rglementaire impratif. Prsentent un caractre interprtatif les circulaires qui se bornent analyser un texte, sont interprtatives les circulaires par lesquelles le ministre adresse ses subordonns des directives dans une matire dtermine. Seront considrs comme rglementaire, les circulaires qui crent une vritable norme de droit opposable aux intresss (arrt dassemble, 28 juin 2002, arrt Villemain). Caractre relatif de la distinction qui apparat dans la jurisprudence du Conseil dEtat. Le Conseil dEtat nest pas trs objectif dans cette jurisprudence, dans certains arrts, lexamen de la circulaire fait apparatre que le ministre a pos des rgles juridiques nouvelles. Il y a eu un dplacement des problmatiques des circulaires. On est pass de la distinction entre circulaires rglementaires et interprtatives, la distinction entre circulaires impratives et non impratives. (CE section, 18 dcembre 2002, arrt Duvigneres), une circulaire ne peut faire grief que si elle possde un caractre impratif. Le Conseil dEtat est plus soucieux de la recherche dun quilibre entre ladmission dun recours et la question de savoir si on doit considrer quune circulaire doit tre exclue de ce contrle. Si on admet toutes les circulaires, cela conduit un engorgement des tribunaux. Sans pour autant restreindre ce recours lgard des circulaires. La circulaire rglementaire nest plus une anomalie. La circulaire imprative conduit dire dune circulaire peut avoir une norme rglementaire. Dsormais la circulaire nest plus ingale car elle est rglementaire, le juge contrle la lgalit des dispositions contestes en elles-mmes. Il existe deux formes dingalit dune circulaire : - Soit elle fixe une rgle nouvelle (ingalit pour incomptence, 1936, affaire Jamart ; soit une ingalit pour dautres motifs). - Soit une circulaire qui ne ferrait que ritrer une rgle existante mais illgale. 2. Les directives C'est un document par lequel ladministration dans les domaines o elle dispose dun pouvoir discrtionnaire, ladministration se fixe elle-mme par avance une ligne de conduite quelle doit respecter. Gnralement, lorsquil y a un besoin dadapter au cas par cas des situations ou rgles juridiques. Le problme c'est que la pratique des directives semble contraire un principe selon lequel, ladministration ne peut renoncer son pouvoir discrtionnaire. Mais si on accepte la directive, cela peut reprsenter pour ladministr des avantages. On trouve des directives en matire sociale, dintervention publique. Le rgime juridique des directives est prcis par larrt : 11 dcembre 1970, Crdit foncier de France. Lintrt de cet arrt c'est de reconnatre la pratique des directives comme une pratique rgulire. Pour que ladministration sautolimite, il faut quelle respecte certaines conditions :

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Dune part, il faut que la directive ne soit pas inadapte aux buts viss par la rglementation applique . Dautre part, il faut que ladministration nexclue pas la possibilit de droger ses propres directives, sinon elle na plus un pouvoir discrtionnaire.

Il faut faire la mme distinction que pour les circulaires (arrt Duvigneres). G. Les mesures dordre intrieur Dsigne des mesures dont lobjet se situe lintrieur de ladministration. Elles ne vont pas tre contrles par le juge car il estime quelle ne sadresse pas aux administrs. Hauriou disait que les mesures dordre intrieur sont la manifestation dune vie intrieure ladministration publique. Une mesure dordre intrieur est une mesure interne ladministration et qui na aucune consquence lextrieure de ladministration. C'est une mesure sans effet sur la situation juridique de ceux qui la subissent. C'est une mesure purement gracieuse, quand la mesure ne rsulte daucuns textes lgislatifs ou rglementaires. Si la mesure dordre intrieure est fautive, elle doit pouvoir engager la responsabilit de ladministration. - Les ordres hirarchiques donns aux subordonns. - Une mesure qui amnage un service. Parfois ladministr est concern mme si la base il nest pas concern, il est touch par ricochet. - Les mesures individuelles (personnelles) concernant les fonctionnaires certaines occasions : les cadeaux de Nol Le refus est impossible. - Dcision dhospitalisation dun soldat a t juge comme dordre intrieur. - La dcision de transfrer un dtenu dune prison lautre (CE, 23 fvrier 2000, Glaziou) - La dcision de refuser de la part du directeur dacheminer le courrier dun dtenu (CE, 2000, Mr Frerot). La tendance de la jurisprudence est la restriction de cette catgorie juridique. Le juge a tendance ouvrir le recours. Le Conseil dEtat a tendu son contrle aux mesures dordre intrieur sur ce qui concerne les administrs. Les mesures disciplinaires illustrent assez bien cette volution, ce sont des mesures individuelles. Dans la mesure o ces punitions sont susceptibles daffecter les droits des administrs, sont susceptibles dun recours dexcs de pouvoir notamment au regard des droits de lHomme (affaire Hardouin). Le Conseil dEtat va accepter de faire un contrle restreint sur les punitions disciplinaires concernant les militaires, celles qui consistent porter atteinte aux liberts daller et venir. Arrt Marie, le Conseil dEtat statue sur les punitions prises dans les prisons. Le Conseil dEtat va juger que us gard la nature et la gravit, la punition peut tre dfre devant un juge. La question dans les prisons de la mise en isolement des dtenus : traditionnellement le Conseil dEtat considrait que cette action constituait une mesure dordre intrieure (28 fvrier 1996, Fauqueux). Les CAA sont beaucoup plus rformistes que le Conseil dEtat. La CAA de Paris a jug en 2002 que la dcision de mettre un dtenu en isolement ne peut pas constituer une mesure dordre intrieur (CAA de Paris, 5 novembre 2002, Mr Remli). Le Conseil dEtat va finalement reconnatre lanalyse de la CAA. Concernant les rglements intrieurs des assembles locales des collectivits territoriales sont considrs comme des mesures dordre intrieur. La loi du 6 fvrier 1992 va

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gnraliser une volution dj amorce. Le Conseil dEtat va se plier cette disposition du lgislateur et effectue un contrle (10 fvrier 1995, affaire RIEHL). H. Les actes de gouvernement C'est une catgorie dacte qui a volu dans le mme sens que les mesures dordre intrieur. Les actes de gouvernement sont des actes insusceptibles de recours, de plus en plus ils seront contestables. La rduction du nombre dactes du gouvernement est accompagne dune volution de la dfinition. Initialement le juge administratif refusait deffectuer un contrle sur ces actes car considrs comme politique. Cela revient se prononcer sur lopportunit de la mesure, le juge administratif na pas se prononcer sur des actes politiques. Larrt du 19 fvrier 1875, Prince Napolon. Le juge administratif annonce une rduction des actes du gouvernement. C'est en considration de leur objet, et non plus du motif, que ces actes vont tre dfinis progressivement. Aujourd'hui, lacte de gouvernement a pratiquement disparu de la plupart des matires o il tait consacr. Il ne sapplique plus aujourd'hui que dans 2 domaines : - Actes qui concernent les rapports entre les institutions publiques. - Actes qui concernent la conduite des relations internationales de lEurope. 1. Les actes touchant les rapports publics constitutionnels Impossibilit de faire recours. Exemple : - La dcision par laquelle le Prsident de la Rpublique va promulguer une loi. - La dcision du PDR de mettre en uvre larticle 16 de la constitution. - La dcision de proposer au parlement linscription de nouveaux crdits au budget. - La dcision de dissolution de lassemble nationale. En revanche, un arrt rcent marque un recul considrable qui concernait le refus du er 1 ministre dengager la procdure de larticle 37, alina 2 de la Constitution qui vise dclasser une mesure lgislative en mesure rglementaire. En loccurrence, cet arrt fut trs remarqu car le juge a estim que le refus du 1er Ministre ntait pas un acte de gouvernement et que par consquent lacte tait susceptible de faire recours (3 dcembre 1999, Association ornithologique et mammalogique de Sane et Loire ; et arrt Association France Nature Environnement). Le gouvernement va essayer de se protger en prenant le lgislateur comme bouclier et il va refuser de modifier cet acte. Exemple de recours possible : un dcret par lequel le 1er Ministre avait charg un parlementaire dune mission. Ce dcret du 1er Ministre a t jug dtachable des rapports du pouvoir excutif et du pouvoir lgislatif tel quil est perut par la constitution (CE Section, 25 septembre 1998, M. Mgret). En revanche, exemple rcent o le juge conserve cette notion dacte de gouvernement : propos dune dcision du Prsident de la Rpublique qui nommait un membre du Conseil Constitutionnel. Le juge va estimer que cet acte de nomination ntait pas un acte administratif susceptible dun recours, il ne dit aucun moment que cest un acte de gouvernement (CE, 9 avril 1999, Mme Ba).

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2. Les actes non dtachables de la conduite des relations internationales de la France Ce sont des actes qui concernent les relations internationales, et lapproche du juge est de dire ce sont des actes non dtachables de la conduite des relations internationales de la France . La jurisprudence conserve ses actes du gouvernement sous un angle de la dtachabilit des relations internationales. La dtachabilit sobserve au cas par cas. On ne peut percevoir lacte du gouvernement de ce type qu travers des exemples. Constituent des actes de gouvernement : la ratification ou lapprobation dun accord international (CE, 5 fvrier 1926, Madame Caraco), la question de lexercice du droit de protection diplomatique et ressortissants nationaux (CDC, 2 dcembre 1991, Coface), la guerre en Irak, les autorits franaises avaient dcider de laisser passer en France les avions militaires anglais et amricains et cette dcision a t conteste par un comit contre la guerre, et le juge administratif a dcid de ne pas contrler cela (30 dcembre 2003, Comit contre la guerre en Irak). On observe une rduction des actes du gouvernement qui concernent ce domaine, mais la notion subsiste (CE, 15 octobre 1993, RU et gouverneur de la colonie de HongKong) o une demande dextradition a t rejete (cest ce rejet qui a t contest et le juge qui considrait ces actes comme acte de gouvernement a considr que cette dcision tait dtachable de la conduite des relations diplomatiques de la France dont mane cette demande. Par consquent, cette dcision est susceptible de contrle pour excs de pouvoir). Il y a une extension du contrle du juge dans le sens du domaine des relations internationales. Il y a une certaine ambigut du juge qui parfois prfre se retirer quand bien mme cela le concerne. Engagement des forces ariennes franaises : acte administratif dtachable susceptible de contrle (8 dcembre 1995, Association pour le dsarmement nuclaire). Lacte de gouvernement continue tre utilis par le Conseil dEtat. Exemple en 1995 o lorsque Chirac dcide de reprendre les essais nuclaires. Le Conseil dEtat saisi par Greenpeace a prfr dclarer cette dcision comme un acte non dtachable des relations internationales et a donc refus de contrler cette dcision (mais lgalement il pouvait lannuler du fait que la France stait engage dans des traits) (CE, 29 septembre 1995, association Greenpeace c/ France). Exemple : lEtat franais stait oppos ce quun membre du personnel dune mission diplomatique sjourne en France. Cette dcision de refus na pas t contrle par le juge (CE du 16 novembre 1998, Lombo). La question du contrle de ces actes, quelles sont les outils quil dispose pour annuler un acte ? Comment le juge travaille face un acte administratif ? 2 Les vices susceptibles daffecter la lgalit des actes administratifs Ces vices seront mis en avant lorsque le juge sera saisi dun recours en annulation ; dans le cadre dun recours pour excs de pouvoir. Cette demande est ouverte en principe tout individu qui justifie que lacte administratif lui fait grief. Ce recours en annulation est un recours qui est prvu de plein droit. Le recours en annulation constitue un principe gnral du droit (CE, 17 fvrier 1950, Ministre de lagriculture contre Dame Lamotte).

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Le procs fait lacte administratif est un procs objectif (on conteste lacte en luimme en dehors de la qualit de lauteur). Pour contrler cet acte et ventuellement lannuler, le juge va sinterroger sur les vices qui seraient susceptibles daffecter la lgalit de cet acte. Ces vices sont ce quon appelle des cas douverture de recours pour excs de pouvoir (notion intgre dans le systme juridictionnel la fin du 19me sicle). La systmatisation douverture est d un auteur clbre : Edouard Laferrire qui a crit un trait dans lequel (en 1887) o il va faire une distinction entre diffrents vices susceptibles daffecter la lgalit dun acte administratif. Il va distinguer : - Vice de forme. - Incomptence. - Violation de la loi. - Le dtournement de pouvoir. La jurisprudence a regroup ces vices autour de 2 catgories : - Les vices de lgalit externe. - Les vices de lgalit externe. A. La lgalit externe Au sens du Conseil dEtat, ces vices sont constitus en 2 catgories : - Lincomptence. - Le vice de procdure. - Le vice de forme. 1. Lincomptence Lincomptence est quelque chose de grave et particulirement dans la vie administrative car cela signifie quun acte est prit par une autorit non lgitime. On comprend que cette incomptence puisse tre contrle de faon trs large par le juge (elle peut tre invoque tout moment de la procdure, elle peut mme tre invoque par le juge lui-mme). On va dire que lincomptence sera constitue si lautorit qui a prit la dcision navait aucun pouvoir dans le domaine o cette dcision est intervenue. On distinguera 3 formes dincomptences : - Lincomptence matrielle : dans une matire trangre ses attributions. - Lincomptence territoriale : dcision sur un territoire o il na pas comptence. - Lincomptence temporelle : elle ntait plus comptente. Exception : thorie du fonctionnaire de faits : pour des raisons de stabilit juridique, le juge admet que les actes accomplis par un agent dans les formes lgales par un fonctionnaire dont on pouvait croire, en apparence, quil tait un fonctionnaire comptent, le juge estime que ladministr avait une lgitimit croire en la validit de lacte Cette thorie (de lapparence) a t consacre dans une dcision qui concernait les mariages clbrs par un conseiller municipal qui avait irrgulirement des comptences pour le faire : ces mariages restaient lgaux. Le Conseil dEtat va transposer cette situation aux fonctionnaires (thorie des fonctionnaires de fait : CE, 2 novembre 1923, Association des Fonctionnaires de ladministration centrale des postes et tlgraphes). Un acte, bien quentach de comptence, continue sappliquer. Cela correspond des situations particulires : exemple de la dcision de section de 2001, Prfet de Police c/ Mtimet. 16

Si le gouvernement prend des dcrets sans tenir compte de lavis du Conseil dEtat, il y a un vice que le juge administratif qualifie dincomptence . Il y a galement lexpression dincomptence ngative (du lgislateur par exemple) : lincomptence ngative est la situation o lautorit a refus, tort, dexercer sa comptence. En ralit, lincomptence ngative entrera rarement sous le coup de lincomptence ; lacte entach dincomptence ngative sera plutt considr comme une erreur de droit. 2. Le vice de procdure Ce quil faut prciser, cest que tout manquement aux rgles de procdure nentrane pas ncessairement lannulation de lacte. Encore faut il que ce vice de procdure est un impact sur le sens de la dcision. Lirrgularit substantielle va entraner lirrgularit de lacte. En revanche, la simple irrgularit ne fera pas lobjet dune annulation de lacte (le juge va dispenser ladministration de corriger une simple irrgularit de forme ou de procdure). 3. Le vice de forme Les annulations pour vice de forme sont assez peu frquentes, le juge administratif refuse dimposer ladministration des formalismes qui seraient susceptibles dentraver son action. Sauf si ladministration est oblige de respecter certaines formes qui lui ont t imposes par la loi pour des raisons suprieures (transparence dune prise dacte, ). Exemple dune loi du 11 juillet 1979 qui implique que ladministration donne ses raisons quand il y et une dcision ngative. B. Les vices de lgalit interne On va distinguer suivant 3 catgories ; - Violation de la loi et de lerreur de droit. - Erreur de fait. - Dtournement de pouvoir. 1. La violation de la loi et lerreur de droit La violation de la loi vise toute mconnaissance par ladministration du principe de lgalit. Lautorit administrative doit en principe lorsquelle prend une dcision respecter les normes suprieures (bloc de constitutionnalit, article de la constitution, jurisprudence du conseil constitutionnel). En ce qui concerne lerreur de droit : elle sera invoque par le juge administratif lorsque ladministration se fonde sur une norme non applicable, mal interprte. Donc 2 erreurs : - Applicabilit. - Interprtation. Lorsque ladministration utilise un texte au lieu dun autre, le juge administratif peut parfois lui-mme procder une correction ; il se rserve le pouvoir dune substitution de base lgale. Volont de ne pas paralyser, de la part du juge administratif, ladministration (arrt de Section, 3 dcembre 2003, Prfet de la Seine Maritime contre El Bahi). 17

2. Lerreur de fait et lerreur dans la qualification juridique des faits Ladministration peut trs bien se tromper, prendre une dcision fonde sur une erreur dans lapprciation quelle a eu des faits. Sil savre que ladministration stait fonde sur des faits inexacts : une erreur sur les faits peut conduire annuler une dcision administrative du fait que cette dcision aurait pu tre tout fait diffrente si les faits avaient t exacts. Ce contrle de la matrialit des faits est un contrle effectu depuis longtemps par le juge (CE, 14 janvier 1916, Camino). Maintenant, si ces faits ont t constats comme justes mais que ladministration donne une mauvaise interprtation ou une mauvaise porte : ladministration doit tre corrige. Il y a galement le contrle de la matrialit des faits mais il faut aussi pouvoir contrler la faon dont ladministration qualifie juridiquement les faits (CE, 4 avril 1914, Gomel). Si ladministration sest fonde sur plusieurs faits et que le juge constate que lun de ces faits est inexact/improprement qualifi : lannulation sera prononce par le juge sil apparat que ladministration aurait prit une autre dcision si elle avait apprci de faon exact. (Est-ce que ladministration aurait agit diffrent si elle avait tenu compte de la ralit des faits lorigine de la dcision ?). Cela va nous amener la question de la substitution des motifs et la faon dont le juge ragit face cette motivation : jusquil y a quelques annes, la substitution de motif ntait possible pour le juge administratif que lorsque lautorit administrative navait pas le choix dans la prise de dcision. La substitution de motif tait exclue lorsque ladministration disposait dun pouvoir discrtionnaire : le juge se plaait en retrait, il estimait quil ne pouvait pas substituer les motifs de laction de ladministration dans la mesure o cela aurait conduit se substituer ladministration elle-mme. Les choses ont chang rcemment grce une dcision du Conseil dEtat (CE section, 6 fvrier 2004, Mme Hallal) dans la mesure o le Conseil dEtat admet aujourdhui (de faon plus souple) que lorsque ladministration sest fonde, pour rendre sa dcision, sur un motif motiv, elle peut justifier cette dcision sur un autre motif susceptible de justifier lgalement cette dcision. 3. Le dtournement de pouvoir Cest le cas douverture le plus connu mais pas le plus efficace. Cest celui qui frappe le plus les esprits car il a mit en avant des comportements administratifs choquants. Le dtournement de pouvoir sera constitu lorsque ladministration a bien poursuivi un objectif mais ce nest pas un de ceux qui lui ont t confres par les textes (arrt du 26 novembre 1975, arrt Pariset et arrt Aumonnier-Carriol). Le prfet avait utilis des pouvoirs de police pour fermer un tablissement alors quil doit utiliser en principe dans dautres situations ; il y a eu dtournement de pouvoir parce que bien que la mesure soit une mesure de police, cette mesure tait sans rapport avec les pouvoirs de police confr au prfet au titre dune police spciale. En loccurrence, la loi tablissait au profit de lEtat ce monopole pour rcuprer ltablissement, le prfet avait choisi dutiliser le motif que ltablissement tait dangereux. Il y a une volont volontaire dchapper certaines rgles.

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Autre exemple : un maire avait interdit aux baigneurs (dans les annes 20) de se dshabiller/shabiller sur la plage au motif quil existait des cabinets municipaux de bain qui taient payantes. Le juge va estimer quil y avait dtournement de pouvoir. Exemple : un conseil municipal avait utilis un pouvoir quil dtenait dattribuer des secours certaines familles : il avait attribu ce pouvoir gnral dassistance pour faire bnficier une catgorie de contribuable dune diminution dimpt (23 mars 1988, ville de Puteaux).

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Plus choquant mais extrmement rare ; il y aura dtournement de pouvoir lorsque lacte administratif est prit dans un but tranger tout intrt public : un maire qui prend des mesures de suspension lgard dun agent de la commune juste par soucis de vengeance. Il y et galement des dtournements de pouvoir pour raison politique : un maire qui licencie un agent car celui-ci ne faisait pas partie de son quipe municipale. 2 remarques sur ce dtournement de pouvoir : - Les actes entachs de dtournement de pouvoir proviennent souvent des autorits locales mais il y a galement des cas o un dtournement de pouvoir a t constat pour la nomination des fonctionnaires dEtat (un dcret a t annul par le Conseil dEtat car il modifiait les conditions de nomination de fonctionnaire cela dans le seul but de permettre la nomination dune personne dtermine : CE, 13 janvier 1995, Syndicat Autonome des Inspecteurs Gnraux et Inspecteur de ladministration). Le dtournement de pouvoir se rapproche quelque peu du dtournement de procdure ; trs souvent, ladministration va utiliser une procdure inadapte pour viter de respecter certaines rgles qui ne lui auraient pas permis de prendre sa dcision, il y a une volont dchapper certains contrles. Exemple dun directeur qui abaisse les notes dun lve afin de procder une exclusion pour motif disciplinaire. Le directeur commet un dtournement de procdure puisquil aurait du engager une procdure dexclusion pour motif disciplinaire. Son intention tait dchapper aux garanties dcoulant de cette procdure.

3 Ltendu du contrle juridictionnel Le juge fait varier son contrle en fonction du pouvoir dont dispose ladministration et il va plus ou moins pousser son contrle dans certaines situations. Cest trs souvent li aux types de pouvoir dont dispose ladministration pour rendre sa dcision. Pour comprendre le degr dimplication du juge dans la dcision, il faut voir si ladministration disposait dun pouvoir plus ou moins tendu. A. Le pouvoir discrtionnaire et la comptence lie de ladministration Ladministration nagit pas mcaniquement ; lorsquelle agit, elle applique un texte mais elle doit pouvoir possder aussi une certaine marge de manuvre. Elle place toujours son action par rapport aux tests qui doivent lui laisser cette marge. Une autorit administrative dispose dun pouvoir discrtionnaire lorsquelle a la facult de choisir en plusieurs dcisions qui toutes sont conforme la lgalit. Ladministration sera libre dapprcier au cas par cas la solution qui lui semble mieux adapte par rapport la situation qui se prsente elle.

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Ladministration sera dite en situation de comptence lie lorsquelle doit adopte une dcision ou un comportement qui sont dicts par les textes. Ladministration na pas de choix, si on lui impose dagir dans une situation dtermine, elle devra agir (si elle ne le fait pas = violation de la rgle de droit). En droit communautaire, il ny a que du droit discrtionnaire. En droit Franais, on a ajout la comptence lie. Lorsquun acte devient illgal, ladministration est tenue dabroger cet acte. Si elle ne le fait pas, elle commet une ingalit. Que ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire ne signifie pas quelle dispose dun pouvoir arbitraire : si ladministration a la possibilit de choisir entre plusieurs possibilits, en ralit, il nexiste pas dacte purement discrtionnaire. B. Le contrle restreint et le contrle normal Lorsque ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire pour agir, le contrle sera restreint car il va admettre que ladministration a besoin de plus de marge de manuvre. Contrle restreint ne veut pas dire que le juge ne va pas fermer les yeux, il va rester vigilent malgr son retrait. Dabord, mme sil y a pouvoir discrtionnaire, le juge ne va pas pour autant sinterdire de vrifier la matrialit des faits (que ladministration a eu bien connaissance des faits lorigine de sa dcision). Mme lorsque ladministration dispose dun pouvoir discrtionnaire, le juge dit que la dcision quelle prend ne doit pas reposer sur des faits matriellement inexacts, sur une erreur de droit, sur une erreur manifeste dapprciation o tre entach de dtournement de pouvoir (CE section, 25 avril 1990, Institut technique de Dunkerque). Dans un contrle restreint, le juge va contrler la matrialit des faits, lerreur de droit, lerreur manifeste dapprciation et naturellement le dtournement de pouvoir. Depuis plusieurs dcennies, le juge, mme lorsquil se trouve en position par rapport ladministration de contrle restreint, pousse son contrle en contrlant lerreur manifeste dapprciation (si cette erreur est prsente, il censure). On a tendance constater une gnralisation de ce phnomne : aujourdhui, chaque fois que le juge se prsente en situation dune action de ladministration disposant du pouvoir discrtionnaire, il va contrler lerreur manifeste dapprciation. Exemple du port du voile : dans certaines situations, il y a exclusion de llve, et dans dautres situations il ny a pas dexclusion. Ce contrle de lerreur manifeste de lapprciation protge les administrs contre les abus de ladministration : affaire Lebon du CE (arrt section) du 9 juin 1978 qui marquait cette volution vers y systmatisation de lerreur manifeste. Mais certains domaines continuent chapper au principe de lerreur manifeste dapprciation car le juge considre quil na pas y regarder. Le juge sautolimite : le juge ne contrle toujours pas lerreur manifeste dapprciation en ce qui concerne les jurys dexamen/concours car il estime que les apprciations sont ports par les jurys dexamen doivent chapper tout contrle. Le contrle minimum, cest le contrle sur lerreur sur la matrialit des faits, le contrle sur lerreur de droit, le contrle sur le dtournement de pouvoir. Aujourdhui, le contrle minimum a t enrichi par le contrle manifeste dapprciation : on reste dans le domaine o le juge contrle le pouvoir discrtionnaire de ladministration. 20

(CE, avis contentieux du 15 juin 2004, M Chabert, o le juge refuse de sengager dans le contrle de lapprciation de lerreur manifeste). Si ladministration a un pouvoir discrtionnaire alors le contrle du juge sera forcment plus tendu. Ce que lon constate cest une tendance gnraliser cette pratique qui consiste contrler ladministration, dans des domaines de plus en plus gnraliss, Ce contrle de lerreur manifeste de lapprciation lui permet de vrifier comme dans un contrle normal si ladministration a bien qualifi les faits. Donc cest un contrle de plus en plus serr de la part du juge, de plus en plus approfondi. Cela conduit troubler cette distinction entre contrle normal et contrle restreint, lattnuer. Exemple : en matire de concours de la fonction publique, ladministration lorsque le concours est termin, tablit la liste des candidats, or, aujourdhui le juge en se fondant sur la garantie que doivent avoir les candidats, a pouss son contrle sur lapprciation que fait ladministration sur les garanties requises par les candidats. Donc il y a une tendance du juge vrifier que ladministration a bien fait son travail (CE, 18 Mars 1983, Mulsant). On observe la mme situation en matire de reconduite la frontire. Ces mesures prises par le prfet font objet dun contrle du juge (CE, 19 Avril 1991, Belgacen et babas). On passe dun contrle minimum un contrle normal dans certains cas. Le juge pousse galement un contrle dans divers domaines, il pousse aussi son contrle par un contrle de proportionnalit. Mais ce contrle ne seffectue gnralement pas en France. Il va permettre au juge de mesurer ladquation des moyens au regard des fins, au regard des moyens dont dispose ladministration. Les mesures prises en matire durbanisme peuvent tre graves puisquelles peuvent aboutir des expropriations. Dans ce domaine, le juge a introduit un contrle de proportionnalit travers la thorie du bilan, c'est--dire que le juge fait un bilan entre les avantages et les inconvnients de la mesure. Ce bilan entre les cots et les avantages de cette opration constitue une entre assez remarque, remarquable, de ce contrle de proportionnalit. (20 octobre 1972, socit civile Sainte Marie de lassomption : arrt par lequel on a lexpropriation dun parc de lhpital psychiatrique. Le juge va annuler lacte administratif de lutilit publique de ce terrain pour inconvnients de cette mesure qui portait une atteinte excessive dordre social). Lorsque lon parle de question relative lexpropriation, on parle souvent dexpropriation locale durbanisme. a ne veut pas dire que pour autant les projets nationaux ne puissent pas faire un bilan du contrle du juge. Ce contrle peut stendre aux mesures prises par lEtat (CE, 28 Mars 1977, Association contre lautoroute, et autres). Le contrle du juge sur lacte administratif dpend galement des circonstances qui vont induire le juge faire un contrle normal ou autre. 4 Les adaptations du principe de lgalit aux circonstances Nous mettrons particulirement laccent sur le rgime jurisprudentiel mais il existe aussi des rgimes lgislatifs ou constitutionnels. La thorie jurisprudentielle est plus remarquable. A. La thorie des circonstances exceptionnelles

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Elabore par la jurisprudence du Conseil dEtat et qui permet de rendre lgale des dcisions administratives qui seraient en tant normal illgale. Les mesures doivent apparatre ncessaires au maintient de lordre public ou la continuit de la marche des services public. On a pu parler de lgalit dexception. Il ne faut pas faire lamalgame entre cette mesure et avec les mesures lgislatives fondes sur des textes constitutionnels qui ne sont plus sous le contrle du juge. Cette thorie permet au juge de laisser ladministration la possibilit dagir dans certaines circonstances. Celle-ci pourra donc aller au-del de la lgalit mais sera tout de mme sous le contrle du juge. Cette thorie des circonstances exceptionnelles, sest dveloppe suite la seconde guerre mondiale. Cest cette occasion que le juge administratif va surtout dvelopper dans de grands arrts cette thorie. Elle est due des circonstances de paix. Les mesures administratives taient justifies par le fait quil y avait des menaces de grves sur le pays. En dehors des priodes de crises gnrales, le juge va utiliser cette thorie dans les cas o lapplication de la lgalit comporterait des menaces graves de dsordre. Cette notion recouvre plusieurs ralits : des vnements gnraux (priode de guerres, de crises) et des circonstances particulires (exception particulire lapplication stricte de la lgalit). Lautre exemple qui montre lintrt de cette thorie est que, le juge a pu faire appel cette notion propos dun risque druption volcanique. Elle est fonde sur le devoir gnral des autorits administratives. Le pouvoir de ladministration dans ces circonstances exceptionnelles, va tre accru, elle pourra prendre des mesures que normalement le juge nautoriserait pas. Exemple : la suite du dbarquement de 1944, une circulaire suffisait prendre des mesures particulires. Pour illustrer cette thorie, on cite notamment larrt du CE du 28 juin 1978, dcision Heyrieux. Les circonstances exceptionnelles ont t dveloppes galement par rapport aux occupations des grvistes dusines. Les circonstances exceptionnelles peuvent galement attnuer le degr dillgalit de la mesure (27 Mars 1952, Dame de la murette). Ladministration dispose de pouvoirs exceptionnels mais reste connatre les limites de ceux-ci. Si une autorit de police prend une mesure au-del du dlai donn, cette mesure devient nulle. Si le juge rduit ses exigences en priode exceptionnelles, il conserve un contrle sur ladministration. Il faut galement prciser que ladministration dispose de pouvoirs exceptionnels en priode de circonstances exceptionnels, mais elle a quand mme des obligations, sil y a un prjudice pour des particuliers, il y aura un droit rparation sur le principe de lgalit. B. Les autres rgimes dexceptions Ils sont au nombre de trois : - Le premier rgime est larticle 16 de la constitution qui est un rgime pris par le Prsident de la Rpublique. Le Prsident peut prendre sur la base de cet article des mesures lgislatives o donc le juge ne fera pas de contrle (Rubens de Servens). Les mesures les plus graves prises sur la base de cet article sont des mesures lgislatives. - Ltat de sige est un rgime dexception militaire. Il est fix par des lois anciennes : 1848 et 1859 et les textes prcisent que ces textes sont pris. Ltat de sige ne peut tre pris que par un Conseil des Ministres et que pour une dure maximale de 12 jours, au-del il ne peut tre prolong que par le parlement. Ltat de sige aboutit des restrictions importantes des liberts publiques. Il confre un pouvoir accru aux tablissements de police. - Ltat durgence, autre rgime dexception, est un rgime organis par une loi pure et simple du 3 Avril 1955 et un dcret du 15 Avril 1960. Ltat durgence est un peu calqu 22

sur ltat de sige. Il faut un Conseil des Ministres et une dure maximale de 12 jours et il peut tre prolong que par le parlement. Et il confre aux forces de police un pouvoir accru (qui peut mme atteindre les liberts daller et de venir,). Il peut aller dans ces circonstances au-del de la lgalit. Section 2 La notion dacte administratif unilatral En principe lacte administratif est un acte mis par ladministration qui manifeste par cet acte sa participation laction normative de lEtat. Cela dit, lidentification de lacte administratif nest pas toujours facile. En effet, on a vu quil existait une diversit dactes administratifs. Tous les actes mis par ladministration ne sont pas des actes administratifs. Inversement, on a pu observer ces dernires annes, la multiplication des pouvoirs donns aux personnes privs pour prendre des actes administratifs. On va identifier lacte administratif en fonction de son contenu, de son objet. Le juge va rechercher le but, lintention de lautorit administrative, ce qui va permettre de considrer que des organes administratifs puissent prendre des actes qui ne seront pas des actes administratifs, qui seront qualifis dactes de gouvernement par leur contenu politique. De la mme faon, les actes juridictionnels ne seront pas considrs par le juge comme des actes administratifs. Un organe juridictionnel peut prendre des actes qui ont un caractre administratif et qui seront donc contrls par le juge administratif (grand arrt : prfet de la Guyane). Le rglement du Conseil Constitutionnel qui concerne laccs aux archives de celui-ci considre quil ne relve pas dune mesure administrative. Le juge administratif va se rfrer certains indices pour qualifier lacte administratif, il va regarder la composition de lorgane, les pouvoirs dont dispose lorgane, il va regarder aussi si lorgane dispose de voies de recours, On va essayer ici de percevoir la diversit des actes administratifs unilatraux, et de les comparer. 1 La diversit des actes unilatraux Lacte unilatral est en principe un acte uni, mais dans dautres cas il peut tre implicite. A. La dcision implicite Les textes rglementaires ont prvus des situations o ladministration, lexpiration de certains dlais, en ayant tenu le silence, ont fournis des dcisions implicites. Une question sur cette rgle selon laquelle ladministration dcide par son silence, a t pose, lorsque son silence perdure plus de 4 mois. Cette dcision implicite vaut rejet lorsquelle reste silencieuse plus de 4 mois. Mais ce dlai a t rduit 2 mois dans une loi du 12 Avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec ladministration. Cette loi donne habilitation aux pouvoirs rglementaires de fixer des catgories dactes pour lesquels le silence vaut acceptation. B. Lacte individuel ou rglementaire Que lacte soit individuel ou rglementaire un impacte sur la procdure. Un acte est rglementaire lorsquil tablit des dispositions gnrales et impersonnelles. (Exemple : mesure dorganisation dun service). Le caractre rglementaire, ne doit pas sattacher au nombre de destinataires. Cest un acte formul en terme gnral. On peut contester le refus de 23

ladministration de prendre une mesure gnrale, une dcision rglementaire dans un domaine (CE assemble, 8 Juin 1973, Richard). Quand un acte nest pas rglementaire, il prsente en gnral un caractre individuel. Un acte individuel peut concerner plusieurs destinataires mais il comporte le nom de ces destinataires. Il existe galement des actes qui nentrent dans aucune catgorie ce sont des dcisions despces, do la difficult. Exemple : le dcret convoquant les lecteurs en vue des lections, est une dcision despces. Le rgime de ces dcisions est spcifique, particulier puisque ntant pas des dcisions rglementaires on ne peut pas exciper de leur illgalit, ils ne sont pas entours des obligations, ils sont soumis un rgime neutre. Mais ils penchent plutt vers un caractre rglementaire. Exemple : un dcret qui prononce la dissolution dun tablissement public. Elle ne nomme pas une personne dtermine. C. Lacte crateur de droit ou pas Les rglements entranent des effets de droit mais ne crent pas de droit acquis chez les administrs puisque ceux-ci ne sont pas nommment destinataires du rglement. Les actes individuels seront par essence crateurs de droit. Les dcisions de rejet implicites ou explicites ne seront pas crateurs de droit, mais pourront ltre pour des tiers. Les dcisions de police ne sont pas des dcisions cratrices de droit. Pendant longtemps le Conseil dEtat faisait la distinction suivant que les actes avaient un caractre pcuniaire, mais plus tard le Conseil dEtat va considrer que tous les actes ont un caractre pcuniaire. 2 La distinction entre acte unilatral et contrat Il faut savoir si ladministration est en situation de choix. En ralit le choix est assez rare. Ladministration peut agir par contrat dans certains domaines, mais en principe elle na pas le choix. La question de la distinction entre acte unilatral et contrat ne se fait pas selon le choix. En matire de police administrative lorsque les textes ne disent rien, les dcisions peuvent tre prises que par voie unilatrale. Le premier lment de distinction est le nombre des auteurs de lacte. Si lauteur est seul cest un acte unilatral. Mais ce critre nest pas particulirement efficace puisque un acte unilatral peut avoir plusieurs auteurs. Le contrat est plutt destin rgir des relations rciproques. Il faut se mfier de la dnomination de lacte puisque le juge ne sen tient pas sa dnomination mais sa nature. Il a pu qualifier dacte unilatral un contrat pass entre un tablissement public et un ministre de la culture. Il la qualifi dacte unilatral caractre rglementaire (23 juin 1995). Les conventions conclues en vertu des organismes de la Scurit Sociale, le Conseil dEtat a considr quil sagissait dactes rglementaires. LEtat ne peut pas renoncer son pouvoir de caractre rglementaire (arrt du 23 Fvrier 1968, Picard). Il sagissait de convention entre lEtat et Air France propos de salaris de Air France, le juge a considr quil sagissait de lorganisation dun service public et donc quil sagissait dacte unilatral. La qualification de lacte dpend donc de sa nature et non de sa dnomination. Il peut arriver galement quun acte soit pour parti rglementaire et pour parti contractuel, cest le cas des contrats classiques de concession des services publics. Parmi les clauses de ces contrats de concession, il y en a qui prsente un caractre contractuel, dautre un caractre rglementaire. Les clauses qui prsentent un caractre rglementaire peuvent tre modifies par un juge (contrat de concession du service public damnagement des ordures mnagres, arrt CE du 10 juillet 1996, Camzeele). 24

Parmi les clauses des cahiers des charges, certaines sont purement contractuelles (dure de la concession, les clauses financires qui donnent des privilges aux concessionnaires). Le juge observe que certaines de ces clauses prsentent un caractre rglementaire. Les conditions dans lesquelles le concessionnaire organise ses rapports avec les usagers, sont fixes par lautorit publique. Naturellement ces clauses rglementaires peuvent tre modifies par lautorit concdante et peuvent faire lobjet dun recours en annulation. Il faut distinguer lacte unilatral de la dcision administrative. 3 Lacte unilatral et la dcision Le pouvoir de prendre des dcisions constitue la premire des prrogatives de puissance publique. La dcision permet ladministration dimposer une volont en dehors de tout consentement de son bnficiaire. Cette prrogative de ladministration va lui permettre dimposer aux administrs des obligations, des autorisations ou des droits, et cela de manire unilatrale. Les autorits administratives seront en principe irrecevables de demander au juge de prendre des dcisions sa place (privilge du pralable). Ladministration est autorise prendre pralablement toutes dcisions en dehors dune intervention juridictionnelle. Cette rgle est fondamentale en droit public. Le Conseil dEtat reconnat ce pouvoir de dcision pralable comme une rgle fondamentale du droit public (CE assemble, 2 juillet 1982, Huglo et autres). La dcision est un acte unilatral. Tous les actes de ladministration ne constituent pas forcement des dcisions. Pour quun acte de ladministration constitue une dcision, il faut que cet acte manifeste une volont de son auteur qui se traduit par ldiction dune norme modifiant lordonnancement juridique. Il existe de nombreux actes qui ne constituent pas les dcisions. Seules les dcisions peuvent faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir. Un acte dclaratif ne constitue pas une dcision, c'est un acte par lequel ladministration nenregistre quune situation de fait. Quand le prfet tablit un arrt de dlimitation du domaine public, le prfet ne fait que constater un tat de fait. Les actes prparatoires, c'est quand ladministration a recours une consultation par exemple, ne sont pas considrs comme des dcisions. Certains actes prparatoires peuvent tre parfois requalifis en dcisions (exemple : le Ministre de la Sant avait tabli une recommandation lgard dun laboratoire, il demandait de se conformer la rglementation et de reprendre la fabrication dun mdicament, cette recommandation a t requalifi par le juge en dcisions car constitue une sanction : CE section, 25 janvier 1991, Confdration nationale des associations familiales catholiques). Il faut distinguer les actes dcisoires des dcisions excutoires. Tout acte dcisoire ne constitue pas forcement une dcision entrant en vigueur immdiatement lgard de ladministr, c'est le cas dune dcision rejetant une demande, c'est un acte dcisoire de ladministration car refuse daller le sens de ladministr, mais ce nest pas une dcision excutoire). Ladministr qui est confront au refus de ladministration, ladministr pourra demander au juge lannulation du rejet sa demande, c'est un acte dcisoire donc susceptible de recours pour excs de pouvoir mais ce nest pas une dcision excutoire. Lacte unilatral ne veut pas forcement dire lacte administratif unilatral. Lorsque ladministration prend un acte unilatral qui concerne des rapports de droit priv, cet acte nest pas qualifi dacte administratif (exemple : quand ladministration prend une dcision relative aux rapports rgissant les services publics caractre industriel et commercial et les usagers, ladministration prenant un acte relatif ses relations, ce nest pas un acte administratif). 25

Il faut distinguer lacte administratif unilatral et lacte de droit priv 4 Lacte administratif unilatral et lacte de droit priv Dans son comportement, ladministration est dualiste. Elle agit selon les modes de la gestion publique. Et ce comporte comme un particulier et agira selon les modes de la gestion prive. Les dcisions prises par les autorits publiques ont en principe un caractre administratif, mais si elle se comporte comme de simple usager, elle sera soumise aux rgles de droit priv. Inversement, des personnes prives peuvent, dans certaines conditions, adopter des actes administratifs. Dans certaines hypothses des personnes prives pourront adopter des actes administratifs. Le juge contrle particulirement ce type dacte, et exige deux choses : que la personne prive assure lexcution dun service public, prvue par un texte. Il recherche aussi que lacte contienne un lment dautorit (prrogative de puissance publique). - CE assemble, 31 juillet 1942, Monpeurt. - CE, 13 janvier 1961, Magnier. - CE section, 22 novembre 1974, Fdration des industries franaises des articles de sport. - CE section, 21 novembre 1976, Fdration franaise de cyclisme. - CE, 11 mai 1984, Pebeyre. - Tribunal des conflits, 15 janvier 1968, Comit Air France contre poux Barbier. Section 3 Le rgime juridique de lacte administratif unilatral La jurisprudence joue un rle important, on se situe dans une tradition. Le juge se trouve tirailler entre lexigence de lintrt gnral et le souci de lquilibre entre le respect des garanties de larbitr et la ncessit de donner ladministration une certaine libert daction. 1 Llaboration de lacte administratif unilatral Elle est marque par la recherche dun certain formalisme. Le juge a une approche variable, il admet que les rgles procdurales sont fondamentales et non pas toutes les mmes valeurs. Sagissant de la comptence, elle est dordre public, c'est la rgle la plus important. Les rgles de procdure et de forme sont un peu plus en retrait et nentraneront pas forcement lannulation de lacte administratif. Le juge peut estimer que ladministration peut tre dispense de lobligation daccomplir certaines formalits qui normalement sappliquent. Le juge tient compte des formalits qui prsentent des caractres substantiels. Ce sont des formalits qui vont avoir une certaine importance dans la prise de dcision, ou encore une formalit qui a pour but de protger les administrs. Ladministration peut sexonrer de certaines formalits notamment car le respect de cette formalit est impossible (thorie des formalits impossibles qui permet ladministration dchapper certaines rgles procdurales) (CE section, 12 octobre 1956, Baillet). La thorie des formalits impossibles a t applique rcemment dans lhypothse dune sanction disciplinaire, dans une affaire rcente, la consultation du conseil de discipline avait t impossible, le requrant demandait lannulation de la dcision le sanctionnant car ladministration navait pas saisi le conseil de discipline. Le juge dit que cela ne portait pas atteinte la procdure elle-mme, et dit que ladministration devait sorganiser de manire permettre lagent de prsenter sa dfense dans des conditions identiques, ladministration 26

pouvait prendre sa dcision sans cette formalit pralable (CAA, 2 mars 2004, Commune de Villedieu-sur-Indre). Lacte administratif doit respecter certaines rgles de procdure, lacte doit avoir t adopt par des autorits comptences, des rgles particulires et des rgles de formes. A. La comptence La comptence constitue un moyen dordre public. 1.La notion de comptence La comptence est importante dans lacte administratif car elle est synonyme dhabilitation adopter la norme juridique. Cela peut tre une facult pour une autorit, voire une obligation (certaines autorits sont obliges de prendre certains actes administratifs). Le CE sanctionne dans le cas dincomptence ngative de lautorit administrative, c'est--dire la carence de lautorit administrative a adopt un acte administratif (CE, 3 juin 1950, Queralt). Cette notion sapplique aussi au retard de ladministration prendre certains actes. Elle peut donc tre sanctionne pour incomptence ngative. Si lautorit administrative napplique pas la loi, elle napplique pas le droit communautaire, le CE doit tenir compte de ce retard dans la prise de dcision, et sanctionne dsormais au titre de lincomptence ngative (CE, 28 juillet 2000, Association France nature environnement). Le juge peut annuler le refus de lautorit administrative et peut aussi enjoindre ladministration de publier lapplication dune loi dans un dlai bref (CE, 7 juillet 2004, M. Danthony). Ladministration dispose aujourd'hui dune obligation dabroger les rglements illgaux (CE, 3 fvrier 1989, Compagnie Alitalia). Dans un systme hirarchique normatif, c'est le pouvoir constituant qui constitue la source des comptences des autorits administratives. Le 1er ministre peut habiliter dautres autorits (ministres) adopter des normes rglementaires. La Constitution nest pas la seul source, le lgislateur peut lui aussi habilit une autorit administrative (texte qui prescrit). Les textes qui donnent des comptences aux autorits ne sont pas toujours prcis. Dans certains cas, les rgles ne prcisent pas clairement comment une autorit comptente peut abroger un texte. Le juge a invent une rgle du paralllisme des comptences qui veut que lautorit comptente pour prendre une dcision le soit galement pour abroger cet acte (CE assemble, 13 mars 1953, Teissier). 2.Lamnagement des rgles de comptence Les rgles de rpartition des comptences sont au nombre de trois : comptence ratione materia (en fonction de la matire), comptence ratione loci (dfinit le champ gographique dune AAJ) et ratione temporis (au moment de la dcision). Notion de comptence importante. Naturellement, lautorit comptente nest pas forcement le Ministre ou le 1er Ministre, elle dispose de cette comptence par dlgation. On distingue deux formes : la dlgation de comptences (possibilit donne une autorit administrative de prendre des dcisions la place dune autre, et cela si c'est autoris par un texte. 27

La dlgation de signature ne consiste pas dlguer la comptence. Une autorit administrative dlgue une autre personne sa comptence mais ne la perd pas. Rforme par un dcret de 2005. Jusquen 2005, la dlgation tait prvue par un dcret de 1947 et prvoyait que la dlgation de signature avait un caractre personnel. Cette dlgation ne pouvait pas faire lobjet dune nouvelle dlgation, elle est lie lauteur de lacte (lors de changement de ministre, la dlgation tombe). Depuis 2005, on supprime cette rgle pour ladministration centrale. Depuis le 1er octobre 2005 (application), les diffrents responsables de ladministration centrale (ministre) sont rputs disposer dune dlgation du ministre, et le changement de ministre ne met plus fin la dlgation. La survenance de circonstances exceptionnelles peut conduire un amnagement des rgles de conduite. Cela permet lextension des comptences des autorits qui sont confrontes ces circonstances. Le juge pourra considrer comme lgal des dcisions normalement illgales. Le juge peut faire prvaloir lapparence que la rgularit (thorie des fonctionnaires de fait, issue de la thorie des apparences). Lacte doit respecter cette rgle de comptence. B. La procdure Ladministration doit respecter des rgles qui encadrent la procdure administrative. Elles ont dabord t dgages par la jurisprudence puis compltes par des dispositions lgislatives ou rglementaires. Cette procdure prsente 3 aspects : - Un aspect consultatif. - Une procdure contradictoire. - Des procdures particulires. 1.La procdure consultative Ces dernires annes on a vu se multiplier des organismes consultatifs, les actes sont de plus en plus soumis une procdure consultative. On a considr que ces procdures taient trop nombreuses, trs souvent leur dcision n'avait qu'un faible impact puisque ce sont des avis simples. On va essayer de les rationaliser, d'en rduire la porte. 2 juillet 2004, une ordonnance qui prvoit la suppression de certains organismes. Ce texte a t complte par une ordonnance du 30 juin 2005 qui a t prise sur le fondement de la loi du 9 dcembre 2004 va acclrer la mise en place de la commission Pivot. Le juge reste trs vigilant l'gard des procdures consultatives et veille au respect de ces procdures. Il regarde la composition de l'organe consultatif, est ce qu'il a respect le quorum ? 28 novembre 1983, ce dcret prvoyait un quorum de principe de 50% (au moins la moiti des membres qui le compose). Pour que lacte administratif soit rgulier il faut aussi que les membres de lorgane aient t rgulirement convoqus. Il faut quil y ait un ordre du jour prcis. Il y a une rgle de