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Il n’existe aucuneautorité internationaleou système judiciairereconnu, pour arbitrerles litiges de ce secteur.
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3 Bassins transfrontaliers
Presque la moitié des terres
émergées du monde sont situées
dans des bassins de rivières
transfrontalières. Parfois, des
actions à large portée
nécessitent une coopération
entre les pays qui partagent ces
bassins. Des exemples typiques
sont le développement de la
navigation, ou la protection des
écosystèmes situés en aval
contre les pollutions venant de
l’amont. Mais cette coopération
n’est pas toujours facile à
obtenir, car les bénéfices peuvent
ne pas être répartis de façon
équitable entre les pays
riverains, ou ne pas être
évidents. Les ressources en terre
et en eau des bassins
transfrontaliers doivent faire
l’objet d’une gestion intégrée à
l’échelle du bassin versant, de la
même façon que les bassins
nationaux. Cela signifie qu’il faut
optimiser les bénéfices sociaux,
économiques et
environnementaux de l’eau, et
les partager équitablement entre
tous les partenaires. Il faut pour
cela créer des institutions
adaptées : traités, lois,
commissions et administrations
conjointes. Ce qui demande la
coopération d’organismes
nationaux et de services
administratifs qui
n’entretiennent habituellement
aucune relation entre eux.
La coopération pour les
hydrosystèmes transfrontaliers
émerge souvent sous l’impulsion
des organisations
internationales. La tendance est
à la construction de la capacité à
éviter les conflits et à trouver
des solutions partagées, à
travers la formation et l’accès
aux méthodes de négociation. La
protection des écosystèmes et la
gestion des risques sont les
nouveaux moteurs de la
coopération transfrontalière. On
passe clairement d’une approche
sectorielle à une approche multi-
usages. Les acteurs non-
gouvernementaux sont de plus
en plus impliqués. Mais les
actions sur les hydrosystèmes
transfrontaliers sont encore loin
de la gestion intégrée de
ressources en eau. Et cette
gestion intégrée des ressources
en eau ne doit être considérée
que comme une des
composantes d’une coopération
plus large entre les régions
connectées par des
hydrosystèmes.
Situation actuelle
La gestion d’un hydrosystème
transfrontalier pose un problème
particulier. En effet, la plupart des
concepts institutionnels et de gestion
développés dans le chapitre 2
s’appliquent bien aux rivières, lacs et
aquifères transfrontaliers, mais avec une
différence majeure : les eaux contenues
à l’intérieur des frontières d’un seul pays
ne sont soumises qu’à l’administration
d’un seul pays, alors que les
hydrosystèmes transfrontaliers doivent
répondre aux politiques, cultures,
niveaux de développement et objectifs
des différents pays riverains. Et il n’existe
aucune autorité internationale ou
système judiciaire reconnu, pour arbitrer
les litiges de ce secteur. Le rapport Vision
Mondiale pour l’Eau présenté au 2ème
Sommet Mondial de l’Eau en 2000, a
recommandé d’accroître la coopération
au sein des bassins transfrontaliers,
remarquant que presque 50% des terres
émergées de la planète appartenaient à
de tels bassins versants, au nombre de
300. Comme ce chapitre, la Vision
Mondiale pour l’Eau suggère que le
partage de l’eau offre plus
d’opportunités de coopération que de
conflits. Pour que la coopération fasse
son chemin, la Vision Mondiale pour
l’Eau défend les efforts qui conduisent à :
• construire des relations de confiance
entre les pays qui partagent des
rivières, jusqu’à ce que ces pays
veuillent travailler ensemble, et
45
3
partager les moyens nécessaires à la
résolution de leurs problèmes
communs,
• Signer des traités, concevoir des lois
et des mécanismes de résolution de
conflit, ce qui demande
habituellement de longues
négociations,
• encourager la limitation volontaire de
la souveraineté nationale, pour
permettre aux principes de la gestion
intégrée des ressources en eau d’être
appliqués aux eaux transfrontalières.
Un potentiel pour la coopération,
pas pour les conflits
On s’accorde actuellement sur le fait que
les eaux partagées offrent plus
d’opportunités de coopération que de
conflits. Ce point de vue est confirmé
par l’analyse historique des traités relatifs
à l’eau (Beach et al 2000; voir aussi
UNESCO et Green Cross International
2002 b). Pour beaucoup de rivières, le
besoin de développement économique a
conduit à des formes de coopération.
Malgré tout, bien que les conflits soient
généralement peu probables, des conflits
peuvent apparaître à propos de la
quantité d’eau, ou lors de
l’aménagement d’infrastructures. Un
résultat important est que
l’établissement d’institutions
transfrontalières pour l’eau minimise les
conflits, même quand les états riverains
sont engagés dans des conflits armés
(UNESCO IHP et Green Cross
International 2002 b). Mais le gros
problème reste qu’en l’absence de
bénéfice direct, les gouvernements ne
sont pas assez conscients du besoin de
solidarité au sein des bassins
transfrontaliers, ni de l’intérêt régional de
la coopération.
Des institutions inadaptées
Il n’existe pas de corpus de lois agréées
internationalement qui soient dédiées
aux hydrosystèmes transfrontaliers. De
plus, il y a peu d’experts bien formés et
reconnus pour aider à la résolution des
litiges. Finalement, les institutions
Bassins transfrontaliers
Les eaux partagées offrentplus d’opportunités decoopération que deconflit.
Encadré 3.1 Quelques définitions
Les mots transfrontalier, international, partagé, sont utilisés pour des hydrosystèmes localisés
sur plusieurs pays.
Un hydrosystème transfrontalier traverse au moins une frontière, que celle-ci soit définie par la
rivière ou sur terre. Spécifiquement dans ce chapitre, hydrosystème transfrontalier désigne un
hydrosystème qui traverse au moins une frontière tout en procurant des ressources à plusieurs
nations ou pays.
Un hydrosystème international traverse plus qu’un pays. Mais attention : l’expression “eaux
internationales” est compris en général comme les eaux disponibles pour l’usage par tous les
pays. Certains pays sont donc réticents à l’usage du terme “eaux internationales” pour un
hydrosystème international, craignant des malentendus dans la communauté internationale.
Comme dans tout le rapport, le terme “rivière” désigne aussi bien les fleuves que les rivières.
Dans ce chapitre, hydrosystème partagé signifie partagé entre différents pays. Il est synonyme
d’hydrosystème transfrontalier, bien que le mot partagé ait à la base une définition plus large,
partagé entre plusieurs parties, y compris des intérêts non humains tels que des écosystèmes.
Un hydrosystème comprend tous les cours d’eau connectés comme les rivières et fleuves, plus
les lacs, nappes phréatiques et même les zones humides. Ce n’est pas l’équivalent d’un bassin
versant de rivière ou de nappe phréatique, car un bassin versant comprend aussi les parties
terrestres du bassin. La gestion transfrontalière actuelle de l’eau ne concerne généralement que
l’hydrosystème lui même.
Subsidiarité signifie que les décisions sont prises et les actions réalisées localement au plus petit
niveau approprié. Dans le cas de la gestion transfrontalière de l’eau, le principe de subsidiarité
voudrait que les autorités locales de chaque pays coopèrent directement entre elles pour la
gestion de l’hydrosystème qu’elles partagent, tant que l’autorité de l’Etat n’est pas
expressément requise.
Des pays qui separtagent des cours d’eaudoivent travailler enétroite coopération.
—Népal
46
3
actuelles de l’eau comprennent presque
exclusivement les gouvernements
nationaux, et font peu de cas du
principe de subsidiarité dans la gestion
de l’eau.
Quelques institutions internationales sont
impliquées dans la gestion de l’eau, mais
elles jouent un rôle mineur dans
l’élaboration des lois, et elles n’ont pas
de responsabilité officielle dans la gestion
de l’eau. Elles proposent surtout des
idées nouvelles, disséminent les
connaissances, favorisent les réseaux,
établissent des objectifs et des normes,
et assurent le suivi du développement.
Plusieurs milliers de traités ont été signés
pour des hydrosystèmes transfrontaliers.
Les premiers ont utilisé des rivières pour
fixer des frontières. Avec le
développement de la navigation fluviale,
des traités ont assuré la liberté de
navigation sur des rivières partagées,
comme le traité sur le Rhin en 1815. Plus
récemment, des traités ont été signés
pour la construction de barrages,
principalement pour l’hydroélectricité, et
parfois pour répartir l’eau entre les pays
riverains, comme le traité de 1959
répartissant l’eau du Nil entre l’Egypte et
le Soudan. Finalement, quelques traités
récents sont des traités entre pays situés
en amont et en aval pour coopérer sur le
contrôle des crues et des pollutions, et la
protection des écosystèmes
transfrontaliers. Mais comme le montre
le Rapport sur la Mise en Valeur des
Ressources en Eau dans le Monde,
beaucoup de traités souffrent de lacunes
(WWAP 2003). Par exemple, certains ne
couvrent pas tous les pays riverains, et
les mécanismes de suivi, d’ajustement et
de résolution de conflits sont rarement
prévus. Beaucoup de traités n’ont ni la
souplesse, ni l’adaptabilité nécessaires
pour suivre l’évolution hydrologique et
socio-économique. Enfin, la plupart des
traités concernent la rivière - et pas des
hydrosystèmes entiers - et aucun ne
semble couvrir l’ensemble d’un bassin
versant.
A la suite des traités, beaucoup
d’institutions transfrontalières dédiées à
l’eau ont vu le jour. Certaines
fonctionnent bien mais beaucoup sont
des coquilles vides, car les états n’ont pas
la volonté politique qui conduirait à un
investissement actif. D’autres institutions
ont les mêmes lacunes que les traités,
surtout l’absence de certains pays
riverains, et un objectif sectoriel très
restreint.
Des problèmes bien pires
pour les nappes phréatiques
transfrontalières
La situation est grave pour les rivières
transfrontalières, mais elle est encore pire
pour les nappes phréatiques
transfrontalières. Les nappes phréatiques
sont une source potentielle importante
pour le développement, mais elles sont
très vulnérables à la surexploitation et à
la pollution (chap. 2). Rien qu’en Europe,
on compte plus d’une centaine de
nappes phréatiques transfrontalières. Les
limites et les zones de recharge des
nappes souterraines sont généralement
inconnues. De plus, l’impact des activités
humaines, en amont comme en aval de
ces nappes, ne sont généralement pas
directement visibles et peuvent
n’apparaître qu’après des années. Les
connaissances et experts font largement
défaut pour la gestion des nappes
phréatiques, et il existe encore moins de
lois sur ces nappes phréatiques que sur
les rivières transfrontalières.
Bassins transfrontaliers
La situation est gravepour les rivièrestransfrontalières, maiselle est encore pire pourles nappes phréatiquestransfrontalières.
47
3
Ce qu’il faut faire
La coopération sur les bassins
transfrontaliers est nécessaire pour
assurer la paix, et la subsistance des
populations qui y vivent, pour contribuer
à la sécurité régionale et au
développement économique, et pour
protéger les ressources en eau. Mais la
coopération ne doit pas se limiter à un
objet unique. Le but ultime est la gestion
intégrée des ressources en eau qui
intègre l’eau, les terres, les écosystèmes
et les populations pour tous les bassins
transfrontaliers.
Deux types d’actions sont nécessaires.
D’abord, prévenir les conflits et créer des
institutions conjointes de gestion de
l’eau. Une meilleure compréhension et
un bon usage des comportements
politiques et humains sont nécessaires
pour cela. Ensuite, conduire une gestion
intégrée des hydrosystèmes
transfrontaliers, en répartissant l’eau de
la façon la plus rationnelle pour
optimiser les bénéfices qu’on en tire, et
répartir équitablement ces bénéfices,
tout en tenant compte des besoins des
écosystèmes.
Accélérer la prise de conscience
sur les bénéfices de la
coopération
Il est essentiel que les gouvernements
comprennent mieux le besoin de
coopération : d’abord pour la recherche
de solidarité entre les pays, et ensuite
pour le bien des régions. L’encadré 4.2
montre la grande variété de bénéfices
que l’on peut tirer de la coopération. Le
partage de bonnes pratiques est un
moyen efficace pour cette prise de
conscience.
Mécanismes de médiation par
tierce partie et partage
d’expériences
La résolution de litiges peut être facilitée
au niveau international par le
développement de mécanismes
appropriés, allant du renforcement des
lois internationales à la médiation par
une tierce partie. Les mécanismes de
médiation et de résolution de conflits
peuvent aussi être efficaces à l’échelle
locale. Des réseaux internationaux et des
forums peuvent avoir un rôle préventif
en montrant la nécessité de la
coopération et en fournissant une plate-
forme neutre de discussion.
Bassins transfrontaliers
Le but ultime est lagestion intégrée desressources en eau quiintègre l’eau, les terres,les écosystèmes et lespopulations pour tousles bassinstransfrontaliers.
Encadré 3.2 Partager lesbénéfices d’une meilleuregestion de l’eau
Le nouveau paradigme de la gestion
partagée des hydrosystèmes énonce qu’il
vaut mieux partager les bénéfices de l’eau
que l’eau elle-même. Ces bénéfices
peuvent être socio-économiques,
politiques ou environnementaux ; ils
peuvent être positifs (situation gagnante)
ou être liés à des coûts évités. Il y a de
nombreux types de bénéfices liés à la
gestion de l’eau :
• Venant des hydrosystèmes : meilleur
usage de l’eau pour l’énergie et
l’agriculture, navigation améliorée,
conservation de l’environnement,
qualité de l’eau, récréation, gestion
des crues et des sécheresses, ...
• Pour les hydrosystèmes : débits
améliorés, conservation des sols et de
la biodiversité, meilleure durabilité.
• D’une gestion plus conjointe :
meilleures politiques de coopération
et de développement, meilleure
sécurité alimentaire et énergétique,
réduction des dépenses liées aux
conflits et aux activités militaires.
• Au-delà des hydrosystèmes : des
infrastructures, marchés et commerces
régionaux plus intégrés.
Sources: Wolf 1999; Sadoff et Grey
2002.
48
3
Créer des institutions
Des institutions renforcées sont
nécessaires pour superviser les bassins
partagés de rivières et nappes
phréatiques. Des efforts sont nécessaires
pour :
• Intégrer tous les pays riverains,
• Impliquer toutes les parties
prenantes,
• S’adapter aux changements socio-
économiques et aux priorités des
bassins,
• Refléter les traités basés sur des plans
d’action et des objectifs, avec des
moyens prévus pour le suivi,
l’ajustement et la résolution de
conflits.
Des institutions efficaces peuvent naître
d’une multitude de processus, adaptés
aux facteurs politiques et socio-
économiques locaux. De ce fait, il est
difficile de proposer des conseils
généraux pour la création de telles
institutions. Les coopérations réussies
commencent généralement à la base,
souvent de façon bilatérale, avec un
objectif unique et en s’appuyant sur des
relations personnelles. De la bonne
volonté, et la maîtrise foncière de la part
des états et des personnes impliquées
sont nécessaires. On peut bien sûr
estimer que la coopération est une
prérogative des Etats. Mais quand il
existe de grosses différences socio-
économiques entre les pays concernés,
et quand aucun d’entre eux ne possède
les ressources nécessaires pour gagner la
confiance et négocier des accords, une
tierce partie et des donateurs doivent
être impliqués.
Prenons l’exemple du Danube et du
Rhin. Le Rhin est un exemple de
coopération réussie entre les pays
riverains ayant un niveau de vie
comparable, et qui a débuté il y a
plusieurs dizaines d’années sur le terrain,
avant de remonter aux Etats. Pour le
Danube, la situation socio-économique
des états est plus contrastée : la
coopération a débuté plus récemment et
avec l’aide d’Organisations
Internationales. Dans tous les cas, plus
de subsidiarité est nécessaire dans la
gestion transfrontalière des
hydrosystèmes, pour une plus grande
implication des acteurs non-étatiques.
Améliorer la compréhension et
l’usage des comportements
humains et des processus
politiques
La coopération sur l’eau est souvent
conduite par un petit nombre
d’individus, et repose sur la création et le
renforcement de liens personnels. Les
accords sont conclus et négociés au
niveau politique, et la coopération
repose plus sur les relations personnelles
que sur des considérations techniques.
Ainsi, alors que la répartition rationnelle
de l’eau devrait être favorisée, il faut
d’abord passer par une meilleure
compréhension des comportements
humains et des processus politiques en
vue d’améliorer les négociations. Des
connaissances et méthodes locales sont
très utiles pour résoudre les conflits. La
capacité à mener des négociations
délicates est généralement considérée
comme un don qu’ont certaines
personnes et pas d’autres. Mais il y a une
grande marge d’amélioration des
capacités des négociateurs à se
comprendre les uns les autres, et à
atteindre des accords satisfaisants.
Bassins transfrontaliers
Plus de subsidiarité estnécessaire dans la gestiontransfrontalière deshydrosystèmes, pour uneplus grande implicationdes acteurs non-étatiques.
Chaque jour les payss’accusent mutuellementau sujet de la qualité etde la quantité d’eau, maisaucune démarche concrèten’est entreprise pouraméliorer lacoopération.
—Armenie
49
3
Aller vers la gestion intégrée des
ressources en eau et le partage
des bénéfices
Il faut concevoir des plans pour la
gestion intégrée partagée des bassins,
qui permette la répartition équitable des
bénéfices liés à l’eau (y compris pour les
écosystèmes) entre les pays riverains, qui
soient suffisamment adaptables aux
changements hydrologiques et
politiques, et prévoient les moyens de
suivi et d’évaluation.
Ce qui se fait
La base de données des actions contient
des informations sur environ 50
programmes récemment développés de
gestion intégrée de l’eau. Les 3/4 d’entre
eux impliquent des Organisations
Internationales telles que agences de
développement , ONG ou banques de
développement. De nouvelles institutions
transfrontalières ont été créées ou sont
en cours de création dans plus de 10
bassins partagés.
Les activités transfrontalières
comprennent la coopération scientifique,
la lutte contre la pollution, la protection
d’écosystèmes, la gestion raisonnée
globale de l’eau, et le développement
institutionnel. Ces nouveaux accords
reflètent le passage d’une coopération
traditionnelle à propos de la navigation,
l’hydroénergie ou la répartition de l’eau,
à une coopération ouverte sur des
problèmes plus larges, comme la
coopération régionale et la restauration
d’écosystèmes (action 31).
En 2000, il existait plus de 60 institutions
dédiées à la gestion transfrontalière de
l’eau, allant d’agences régionales de
développement économique à des
organismes conjoints de gestion, avec
des responsabilités variées. Des efforts
sont en cours pour créer de nouvelles
institutions, impliquant de multiples
parties prenantes, et mettant l’accent sur
la gestion intégrée des ressources en
eau. Mais la création d’organismes de
gestion des eaux partagées avance
lentement.
Un conseil de gestion sera bientôt
institué pour le lac Orhid, dans la lancée
d’un programme du Fonds pour
l’Environnement Mondial (Action 37) en
Albanie et en Macédoine ex-Yougoslave.
Et pour la rivière Irtish, une commission
conjointe se crée entre le Kazakhstan et
la Russie (action 695), avec des efforts
pour intégrer la Chine.
Le partage des informations et la
coopération scientifique sont les premières
étapes de la coopération transfrontalière.
Bien qu’elle ne fasse pas partie de la
commission de la rivière Mékong, la Chine
a accepté de partager ses données avec
les quatre pays situés en aval : Cambodge,
Laos, Thaïlande, Vietnam (action 758). La
première initiative pour le bassin de La
Plata en Amérique du Sud est la
coopération scientifique. La coopération
entre la Syrie et l’Administration Régionale
de Projet pour l’Anatolie de Sud-Est, en
Turquie, a débuté par un projet commun
de formation (1179).
Bassins transfrontaliers
De nouvelles institutionstransfrontalières ont étécréées ou sont en coursde création dans plus de10 bassins partagés.
50
3
D’autres projets de coopération ouvrent
un vaste champ d’actions, bien qu’ils
soient souvent restreints à un secteur,
par exemple la navigation (action 951
sur le Mékong), la gestion des risques
(action 2463 entre Bolivie et Argentine),
l’hydroélectricité (action 1202 entre Iran
et Turkménistan), la protection des
écosystèmes (action 2333 entre la Suède
et la Norvège). Le fleuve Sénégal
démontre le potentiel des eaux
partagées : L’Organisation tripartite pour
la Mise en Valeur du Fleuve Sénégal
apparaît très active à l’échelle de
l’Afrique, avec 7 actions majeures dans la
base de données des actions. Il est
intéressant de noter les efforts pour
partager les bénéfices liés à l’eau entre
les pays riverains dans le cas du barrage
de Manantali (Action 1889). La Charte
de l’Eau pour le fleuve Sénégal, signée
en 2002, a pour objet d’optimiser les
usages concurrents de l’eau entre les
pays riverains, tout en préservant les
écosystèmes (action 2353).
L’Initiative pour le Bassin du Nil (Action
177) est un intéressant dialogue
multilatéral qui a débuté à la fin des
années 90. Dix pays riverains ont trouvé
un consensus pour atteindre un
développement socio-économique
durable, grâce à un partage équitable de
l’usage et des bénéfices d’une ressource
commune en eau. L’initiative met
l’accent sur la coopération, la
transparence et la responsabilité
financière.
La commission conjointe Canada-USA
offre un autre modèle fort de
coopération : le traité sur les eaux
frontalières de 1909 établit les principes
et procédures pour prévenir et aplanir les
litiges, notamment ceux qui concernent
la qualité et la quantité des eaux
frontalières. En 2001, à la demande du
Canada, un amendement a interdit les
prélèvements massifs d’eau sur les
rivières transfrontalières, y compris les
Grands Lacs, dans le but de préserver les
écosystèmes pour les générations futures
(Action 1994). La même commission
traite aussi de la contamination des
nappes phréatiques (action 2485).
Il existe aussi des exemples de
coopération pour des sous-bassins
transfrontaliers. Un de ces exemples est
le bassin de la Meuse en Europe. Bien
que la France et la Belgique ne
s’accordent pas sur le nom de la rivière,
un plan d’action conjoint a été décidé
sur le bassin transfrontalier de la
Semois/Semoy (action 632). Ce type
d’actions devrait se développer sous
l’impulsion de la Directive Cadre sur l’Eau
de l’Union Européenne (action 1169).
L’Amérique du Sud offre aussi de
nombreux exemples de coopération à
propos de plus petits bassins versants
transfrontaliers. Un exemple est la
coopération entre des ONG de Belize et
du Guatemala pour traiter des
problèmes de pollution de la rivière
Mopan (action 1412).
Les Organisations Internationales jouent
un rôle important en promouvant et en
aidant la coopération sur la gestion de
l’eau. Elles offrent une plate-forme pour
les débats, aident à la diffusion de
bonnes pratiques et à l’obtention de
fonds. La coopération est menée par des
Organisations Internationales telles que
l’UICN, le WWF, Green Cross
International, le Fonds pour
l’Environnement Mondial, et les banques
de développement. Ces Organisations
Internationales font de la protection des
écosystèmes un moteur pour la
coopération transfrontalière. Certains
pays sont aussi très impliqués comme
tierce-partie dans la négociation des
coopérations.
La base de données des actions montre
que les acteurs non-gouvernementaux
s’impliquent fortement au niveau
international. Une “Déclaration pour le
Bassin de la Volta” a été ainsi préparée
par un groupe d’organisations de la
société civile (action 2352). L’Amérique
du Sud offre de nombreux exemples de
sociétés civiles défendant les causes
sociales et environnementales. Au
Paraguay, le projet “Parana Hidrovia”
veut relier l’Argentine, la Bolivie et le
Paraguay par un large canal navigable.
Mais une coalition “Rios Vivos” forte de
300 membres (groupes de défense des
peuples indigènes, des droits de
l’homme et de l’environnement ),
s’oppose au projet, parce qu’il traverse
une importante zone humide (action
129). Le programme d’action conjoint
Bassins transfrontaliers
Les OrganisationsInternationales jouentun rôle important enpromouvant et en aidantla coopération sur lagestion de l’eau.
51
3
pour le Danube s’attaque à la pollution
en impliquant toutes les parties
prenantes du bassin, y compris le secteur
privé (action 606), alors que récemment
14 ONG ont créé la plate-forme TISZA
(Action 19) pour lutter contre la pollution
de cet affluent du Danube.
Il y a peu d’actions spécifiques sur la
gestion des nappes phréatiques
transfrontalières, bien qu’un nombre
croissant d’institutions gérant des eaux
transfrontalières de surface s’attaquent
aussi au problème des eaux souterraines
dans leurs bassins. Le cadre institutionnel
a été renforcé autour de la nappe des
grès nubiens, et des critères ont été
définis pour les volumes maximum
d’extraction de l’eau souterraine (action
1315). La coopération scientifique a
commencé sur d’autres aquifères, grâce
au programme “Gestion des Ressources
en Eau Souterraines Transfrontalières”
(ISARM) (actions 94, 914, 917, 918,
922). Le programme de gestion des eaux
souterraines de la Communauté
d’Afrique Australe(SADC) comprend 10
programmes nationaux pour aider au
développement raisonné des eaux
souterraines des pays membres (action
320). En Amérique du Sud, des
recherches partagées sont en cours dans
diverses zones, l’un des principaux
projets concernant la nappe du Guarani
(actions 391 et 392), qui devrait aboutir
à un programme commun de gestion
entre Argentine, Brésil, Paraguay et
Uruguay.
Il y a débat sur l’intérêt ou non d’avoir
plus de lois internationales sur l’eau, avec
la possibilité d’intégrer des principes de
répartition de l’eau et de résolution de
litiges. La Convention de Nations Unies
pour l’Usage des Voies d’Eau
Internationales Non-Navigables (ONU
1997) et la commission économique des
Nations Unies pour l’Europe (convention
d’Helsinki UNECE 1997), fournissent des
principes généraux pour la coopération,
mais ceux-ci demandent à être
complétés par des accords bilatéraux ou
multilatéraux. La convention de Nations
Unies de 1997 est citée dans l’Initiative
pour le Bassin du Nil (action 177) et dans
le Protocole de la Communauté de
l’Afrique Australe (action 792). En plus
de ces deux conventions, le corpus de
lois internationales est en train de
s’étoffer. Et parce que l’importance de
coopérer pour l’eau est de plus en plus
reconnue, il sera difficile désormais à
quiconque d’ignorer l’obligation de
coopération. Le Tribunal International de
La Hague se préoccupe de plus en plus
des affaires relatives à l’eau, et offre des
possibilités de médiation (action 2415).
Des instruments régionaux comme la
Directive Cadre sur l’Eau de l’Union
Européenne (action 1169), et les
conventions émergeant du protocole de
la Communauté d’Afrique Australe
(action 792), montrent qu’il est possible
de créer des cadres et des procédures de
résolution de litiges, pour définir les
principes de gestion de l’eau, et les
mécanismes de suivi et d’adaptation.
L’échelle régionale paraît adaptée pour
cette coopération, car le développement
économique est un moteur plus efficace
à ce niveau. De plus, la négociation est
plus facile quand les différences
culturelles sont minimes.
Bassins transfrontaliers
Le Tribunal Internationalde La Haye se préoccupede plus en plus desaffaires relatives à l’eau,et offre des possibilitésde médiation.
Nous proposons decommencer par uneplanification multiannuellepour les ressources en eauet en énergie du Syr-Daria.Ensuite, des traitéséonomiques à long termepourront être négociés.
—Ouzbékistan
52
3
Au-delà des mécanismes législatifs, le
rôle du dialogue et de la négociation est
plus largement reconnu, et il faut donc
mettre l’accent sur une formation
renforcée aux mécanismes de prévention
des conflits et de négociation. L’UNESCO
et Green Cross International croient
fermement que l’un des enjeux essentiels
de la gestion de l’eau est d’équilibrer les
intérêts concurrents des usagers de l’eau
(y compris les gouvernements, les
autorités locales, et les autres parties
prenantes) ; ces Organisations
Internationales pensent aussi que de
gérer les conflits liés à l’eau et de
promouvoir la coopération, est essentiel
pour la gestion de l’eau. Ils
recommandent que les individus, les
communautés et aussi les
comportements soient guidés par les
principes de justice et d’équité, qu’il faut
communiquer par l’éducation. Le
programme conjoint UNESCO - Green
Cross International, “passer des conflits
potentiels à la coopération potentielle
(PCCP) : l’eau pour la paix”, veut
identifier les modes de résolution de
conflits pour l’eau, et développer des
méthodes facilitant le dialogue ouvert et
la négociation de conflits (UNESCO et
Green Cross International 2002b)
(encadré 3.3).
Les réseaux universitaires semblent aussi
efficaces pour tisser des liens de
confiance entre les possibles futurs
gestionnaires de l’eau, comme on le voit
sur la rivière Scheldt (action 21 et 598).
On a aussi tenté de diffuser les bonnes
pratiques en jumelant des organisations
de bassins sous la direction de pays
expérimentés comme la France ou la
Hollande (actions 21, 47, 74), et en
écrivant des directives générales comme
la “Directive pour la Constitution de
Commissions Internationales pour les
Ressources en Eaux Partagées” (action
1967).
Bassins transfrontaliers
Au-delà des mécanismeslégislatifs, le rôle dudialogue et de lanégociation est pluslargement reconnu.
Encadré 3.3 Utiliser un système d’aide à la décisionpour définir ensemble l’usage le plus rationnel desnappes phréatiques partagées
Le système des nappes des grès nubiens est partagé par le Tchad, l’Egypte, la Libye et le
Soudan. La plus grosse partie est utilisée pour l’agriculture, que ce soit pour des grands projets
(comme le projet de production de Kufra en Libye) ou pour des oasis traditionnelles. En plus,
un grand projet de transport de l’eau vers la côte se développe en Libye et fournit déjà 70 m3
d’eau par seconde (projet de grande rivière artificielle en Libye : action 715).
La nappe qui est située à trop grande profondeur pour être réalimentée par l’eau de pluie est
menacée par la surexploitation.
Dans ce contexte, un programme a démarré en 1997 pour mettre au point une stratégie
régionale à long terme, pour l’utilisation durable du système de la nappe des grès nubiens.
L’autorité conjointe préexistante entre Egypte, Libye et Soudan a été revitalisée et le Tchad l’a
rejoint. Deux accords ont été signés, pour le suivi et le partage des données. Un système d’aide
à la décision a été développé. Des simulations de l’impact de différents scénarios d’extraction
des eaux souterraines ont permis aux pays de concevoir une stratégie régionale commune pour
l’usage de la nappe jusqu’en 2060. Il a été tenu compte des enjeux techniques et socio-
économiques.
Les pays se sont accordés sur un abaissement maximal de la nappe de 1 mètre par an. Les
plans nationaux de développement pour l’eau doivent intégrer cette limite. L’Egypte, par
exemple, prépare une stratégie pour l’eau jusqu’en 2017 qui se base sur cet accord.
Source : Puri et al ; et CEDARE/IFAD 2003.
53
3
Différents mécanismes mondiaux et
régionaux ont été proposés pour
superviser globalement la gestion des
eaux transfrontalières. Leurs rôles
pourraient être le partage d’expériences,
d’initier les coopérations et de fournir
une médiation si nécessaire ; par
exemple, une “Institution Internationale
des Eaux Partagées” comme proposé par
le ministre suédois des Affaires
Etrangères (ministère suédois des Affaires
Etrangères 2001).
En 2000, en concluant le deuxième
Forum Mondial de l’Eau, le Dr Mahmoud
Abu Zeid, président du Conseil Mondial
de l’Eau, a proposé la création d’une
Commission Mondiale pour l’Eau, la Paix
et la Sécurité, chargée de jouer le rôle de
tierce-partie pour la médiation des
conflits sur les eaux partagées (Conseil
Mondial de l’Eau, 2002). Le rôle de cette
commission serait d’assister les nations
pour les problèmes actuels et potentiels
liés aux eaux transfrontalières, en
donnant un avis indépendant pour
rapprocher les points de vues entre
parties concernées, et en promouvant
l’intérêt commun pour des solutions où
tous seraient gagnants. Le Conseil
Mondial de l’Eau reconnaît que les
Nations Unies doivent être le moteur de
telles actions. Il cherche encore les
moyens d’établir des partenariats avec
les agences concernées des Nations
Unies. A long terme, le besoin
d’expertise externe devrait beaucoup se
réduire, grâce à l’éducation et à la
formation. Cependant, le recours à des
facilitateurs et à des médiateurs neutres
restera indiscutablement utile.
Ce qu’il reste à faire
Il est urgent d’agir pour accélérer le
développement des ressources en eau
pour réduire la pauvreté et accélérer le
développement socio-économique.
Comme on l’a vu, les accords
transfrontaliers se développent plutôt de
la base vers le haut. La pression accrue
sur l’eau et le manque de ressources
dans certains pays souligne que des
interventions à plus haut niveau sont
utiles pour accélérer les procédures. Mais
l’adage “penser globalement, agir
localement” est, ici, plus vrai que jamais:
même si des principes sont développés
pour la gestion internationale de l’eau,
et si les organisations internationales
jouent un rôle important d’initiateurs de
coopération, la gestion de l’eau doit
rester aussi locale que possible. L’eau
doit finalement être un des éléments
seulement d’une large coopération
régionale multisectorielle.
Compter plus sur les tierce-
parties, mais rendre l’action aussi
locale que possible
Le défi est de trouver un équilibre entre
les approches ascendantes pour
démarrer et renforcer les coopérations
(en laissant les Etats et autres
intervenants locaux les initier), et les
approches descendantes comme des lois
internationales et l’intervention de tierce-
parties internationales dans la médiation
pour la coopération. Cet équilibre devra
être adapté aux conditions de chaque
pays. Il y a une forte pression pour
renforcer la capacité des organisations
internationales à améliorer la
coopération internationale ; il faut
admettre que ces activités sont très
consommatrices de temps et de moyens.
Les moyens devront être affectés à ces
outils de médiation. Dans le même
temps, les ressources pour les opérations
de gestion des eaux transfrontalières
devront être fournies autant que possible
par les pays concernés, pour assurer leur
appropriation et engagement dans ces
domaines (Ministère Suédois des Affaires
Etrangères 2001).
Améliorer les institutions
L’implication des acteurs non-étatiques
(autorités locales, ONG, secteur privé)
devrait être augmentée, de façon à ce
que les liens transfrontaliers soient établis
à tous les niveaux, et pas seulement au
niveau des Etats, et que la subsidiarité
soit améliorée. Quel que soit le niveau, la
création d’institutions de coopération
doit s’accompagner de l’assurance que
les moyens seront accordés pour
financer, exécuter et faire respecter les
décisions prises, mais aussi pour le suivi,
l’adaptation, et la résolution de litiges. La
formation à la négociation et à la
résolution de conflits devrait être
développée et pourrait commencer dans
les écoles.
Bassins transfrontaliers
Les ressources pour lesopérations de gestiondes eaux transfrontalièresdevront être fourniesautant que possible parles pays concernés.
54
3
Développer et partager les
bonnes pratiques et les bons
principes
Les bonnes pratiques devraient être
développées et partagées au niveau
international, à l’aide de forums et de
réseaux. Il faudrait offrir des formations à
toutes les parties prenantes de la gestion
d’hydrosystèmes ou de bassins partagés.
Le expériences pourraient être partagées
grâce à des jumelages, et les réseaux
universitaires devraient être développés.
De plus, les principes et les bonnes
pratiques pour les transferts entre bassins
devraient être développés au niveau
international, parce que la législation
actuelle ne traite pas cette question de
plus en plus problématique.
Créer une institution
internationale de l’eau.
On manque toujours d’une plate-forme
internationale pour faciliter la
coopération transfrontalière, et pour
développer et partager les meilleurs
principes et pratiques de la gestion
transfrontalière. Conçue comme un
mécanisme relativement léger, cette
plate-forme internationale
n’interviendrait qu’à la demande des
organisations de bassins, pour partager
son expérience et proposer sa médiation.
Aller vers une gestion intégrée
des bassins partagés.
Des plans de gestion intégrée de l’eau
doivent être élaborés pour tous les
bassins de rivières et nappes phréatiques
transfrontaliers. Ces plans devraient
chercher à partager les bénéfices de
l’eau. Il faut utiliser des techniques d’aide
à la décision (comme la construction et
la visualisation de scénarios), et des
analyses de comparaison coût/bénéfice
pour choisir les stratégies les plus
rationnelles de gestion de l’eau, prenant
en compte les besoins des écosystèmes.
Il serait idéal que la coopération soit
géographiquement étendue de
l’hydrosystème, à la surface entière du
bassin versant, et pour les nappes
phréatiques à la zone de recharge toute
entière, ce qui signifie intégrer les terres.
L’intérêt de la coopération pour les
nappes phréatiques doit être accru,
principalement en diffusant plus
largement l’éducation sur les eaux
souterraines.
Lier la gestion de l’eau et le
développement régional durable
La gestion des ressources en eau ne doit
être qu’une partie d’un cadre plus large
de développement socio-économique à
l’échelle du bassin ou de la région,
comme c’est déjà le cas dans l’Union
Européenne et en Afrique Australe. Les
politiques de l’eau doivent faire référence
à d’autre politiques sectorielles. Des
exemples peuvent être donnés dans le
domaine de l’agriculture et de l’énergie :
les pays peuvent optimiser l’usage de
l’eau en échangeant de l’hydroénergie
ou de l’eau virtuelle - l’eau utilisée pour
la croissance des récoltes - si cela est plus
favorable, par exemple, à
l’environnement.
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Personal communication from
CEDARE.
Bassins transfrontaliers
Des plans de gestionintégrée de l’eau doiventêtre élaborés pour tousles bassins de rivières etnappes phréatiquestransfrontaliers.
Ne pourrions-nouselaborer un plan pouraccélérer les actions decoopération de certainspays, au niveau de laplanète ?
—Japon
55
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Bassins transfrontaliers
