POLICY PAPER 8

Budget public ouvert et participatif Réflexions sur son application à Madagasikara

RAKOTOMANANA Andrianaivo RégisAoût 2014

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Plan 3

Partie I : Concepts et principes sur le Budget 4

• Lebudgetdanslagestionpublique 4

• LeBudgetParticipatif 7

PartieII:PratiquesbudgétairesetapplicationduBudgetouvertetparticipatif 10

• RéalitésbudgétairesàMadagasikara 10

• Réflexionsfinales 14

Bibliographieetwebographie 19

PublicationsdessortantsYLTPetRJT 20

Sommaire

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Plan

Le budget dans sa conception la plus ba-siqueestundocumentquiexposelesopéra-tionsfinancièresentermesderecettesetdedépensesd’uneentitéoud’unacteuréco-nomiquedonné (Etat,ménage,…). Il s’agitdesstatistiquesprévisionnellesdecetteen-titépourunexercicecomptable,etquiestgénéralementl’année.Maislebudgetauneportéeplusimportantecarcedernierinfluesur le futurde toute structure.En tous lescas, le budget, qu’il soit d’une associationou d’une entreprise, a comme principaleviséedemieuxgéreretdemieuxplanifierlesactivitésdecelle-ci.

Lagestionprivéeetlagestionpubliqueonttoutesdeuxrecoursà labudgétisationdesactivités.Cependant,ledomainedelages-tionpubliqueestplusproblématique,carilrelève des biens de la communauté. Dansla gestion publique, le budget dépasse cecadrepurementcomptableetconstitueunvéritable instrumentpour intervenir sur lavieéconomique.Lebudgetinfluera,enef-fet, sur ladestinéeet laviedespersonnesquiconstituentcettecommunauté.Deplus,lescontribuables,enparticipantàcettedy-namiqueàtravers lepaiementdesimpôts,ontlégitimementledroitd’intervenirquantauxorientationsetchoixpublics.Laportéedu budget dans la gestion publique seraalors au centre des réflexions du présentarticle.L’applicationdubudgetparticipatifyseraparticulièrementtraitée.Pourcela,ilconvienttoutefoisd’expliciterclairementleBudgetde l’Etatet lapratiquebudgétaireàMadagasikara,pourpouvoir,parlasuite,mieuxcerner laquestionde lagestionpu-bliqueparbudgetparticipatif.

Quant à l’application de la budgétisationdansledomaineprivé,plusieurslittératurestraitentdéjàduthème.Desréflexionssup-

plémentairesn’auraientqu’unintérêtlimitéfaceauxtravauxexhaustifsdéjàexistants.

Les idées développées dans le présent ar-ticlesontcellesdesonauteurseul,etn’en-gagentenaucuncasnilegouvernement,nilesresponsablesétatiques.

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Partie I : Concepts et principes sur le Budget

• LeBudgetdanslagestionpublique

Cadre réglementaire

LeBudgetdel’Etat,communémentappeléBudget,estdéfinidans la LoideFinances.Selonlaloiorganique1,cetteloideFinancesdétermine, pour un exercice, la nature,le montant et l'affectation des ressourceset des charges de l'Etat, ainsi que l'équi-libre budgétaire et financier qui en ré-sulte compte tenu des contraintes d'ordremacro-économique. Cette loi est préparéepar lepouvoirexécutif,etestsoumiseauxdeux chambres parlementaires pour vote.Deplus, la loideFinancesde l'annéepré-voitetautorise,pour chaqueannée civile,l'ensemble des ressources et des chargesde l'Etat. En d’autres termes, et plus sim-plement, le Budget pourrait être assimiléau document comptable qui présente lesdétails des opérations de recettes et dedépensesdel’Etat.IlfautcependantnoterqueleBudgetconcerneseulementlesadmi-nistrationscentralesdel'Etat(lesMinistèresetInstitutions),etlesdétailsdesressourceset des dépenses des collectivités locales(régions,départementsetcommunes)ainsiquecellesdesorganismesdesécuritésocialen’ysontpasexplicités.Cesderniersontleurproprebudget.

Deuxpériodesbiendistinctes caractérisentle cadre juridique du Budget àMadagasi-kara.Eneffet,surlapériode1964-2004,laloin°63-015du15juillet1963régissaitsur-toutlesFinancesPubliques.Cetteloiorien-taitnotammentleBudgetversunelogiquedemoyens.Cettelogiques’appuyaitsuruneallocationdemoyensplusoumoinsration-nelle à chaque ministère ou institution. Ils’agissait essentiellement de respecter les1 Loi organique n°2004 – 007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances

autorisationsbudgétaires,etd’utilisertousles crédits alloués à chaque institution ouministèreavantlafindel’année,pourquelamêmeenveloppesoitreconduiteautoma-tiquementpourl’exercicesuivant.Cettelo-giquededépenses,aggravéeparl’absenced’évaluationsurlesréalisationsoul’utilisa-tion faite des crédits, a entrainé une véri-tabledilapidationdesressourcespubliques.Destextesréglementaires2ontapportédesmodifications selon les normes internatio-nales ou l’exigence des partenaires finan-ciers sur les dispositions de cette loi.Maisces derniers n’ont pas véritablement faitévoluer les pratiques budgétaires. La ré-formeprofondedesfinancespubliquesn’aétéinitiéequ’en2005avecl’applicationdelaLoiOrganiquen°2004–007du26juillet2004 sur les Loisde Finances (LOLF).Cetteloiaétévotéeen2004ensubstitutionàlaloin°63–015et seveutêtreà labasedelamodernisationde la gestionpublique àMadagasikara.Eneffet,desséries3detexteslégislatifs et règlementaires ont été adop-tées pour accompagner l’application decette loiorganique.Cettenouvelle législa-tionestenvigueurdepuis2005etviseàlaRéformedesFinancesPubliquesmalgachesinhérenteà laRéformede l’Etat. Le chan-gement envisagé bouscule les anciennespratiquesets’articuleautourdequatreca-ractéristiquesprincipales.Enpremierlieu,ils’agitdupassaged’unbudgetdemoyensà

2 Loi n° 63-030 du 24 décembre 1963, loi n° 65-017 du 16 décembre 1965, loi n° 70-010 du 15 juillet 1970, loi n° 70-019 du 13 octobre 1970, ordonnance n° 73-014 du 30 mars 1973,loi n° 91-029 du 20 novembre 1991,ordonnance n° 92-025 du 8 juillet 1992,loi n°95-001 du 22 juin 1995,la loi n° 2000-024 du 5 janvier 20013 Loi n°2004-006 du 26 juillet 2004; loi n°2004-009 du 26 juillet 2004 ; loi n°2004-032 du 26 juillet 2004 ; loi n°2004-033 du 26 juillet 2004 ; décret n°2005-003 du 4 janvier 2005 ; décret n°2005-210 du 26 avril 2005 ; arrêté n° 1438/2005 du 16 mars 2005

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unbudgetdeprogrammes,qui induitain-si deuxièmement une plus grande libertédes gestionnaires, et un renforcement descontrôles aussi bien administratif et juri-dictionnelquepolitique,entroisièmelieu.Enfin, lapriseen comptede ladécentrali-sationdans leprocessusbudgétaireconsti-tue ladernière caractéristique.Cesaspectsserontdéveloppésplusendétailultérieure-ment.CettenouvelleconceptionduBudgetamènecelui-ciàsefocaliseressentiellementsurlesobjectifsetsurl’efficacité.

Les principes du Budget

LeBudgetdanslagestionpubliqueestrégidanssaprésentationpardesprincipespourfaciliter sonexécutionet soncontrôle.Cesprincipes résident quelles que soient lespratiques budgétaires adoptées, bien quepouvant,plusoumoins,s’assouplirselonlesréformesinitiées.Cesprincipessontfonda-mentalementaunombredecinq.

Le principed’Annualité Budgétaire résidedanslavaliditédubudgetpouruneannéecivile. Une Loi de Finances par exemplen'estvotéequepouruneannéed’exerciceet définit les opérations budgétaires lé-galesque legouvernementpeutexécuterpourcetteannée.

Le principe d’Unité Budgétaire impose lerecoursàundocumentunique,en l’occur-rencelaLoideFinances,pourprésenterlesdépenseset les recettesdespersonnespu-bliques.Lesopérationsdescollectivitéster-ritoriales décentralisées (CTD), des établis-sements publics, des entreprises publiquesetdesorganismesdesécuritésocialen’yfi-gurentcependantpas.Eneffet,parexemplepourlesCTDs,cesdernièresontuneperson-nalitéjuridiqueàpartentièreàcausedeladécentralisation. Cela n’enlève en rien lanécessité,pourcesentitéspubliques,deseconformeràceprincipe.

Leprinciped’UniversalitéBudgétairereposesurdeuxrègles:lanon-compensationetlanon-affectation. La première signifie qu’ilnedoitpasyavoirdecompensationentreles dépenses et les recettes, mais ces der-nièresdoiventfigurerdanslaLoidefinancespour leproduitbrut. Ladeuxième interditl'utilisationd'unerecettedéterminéepourlefinancementd'unedépensedéterminée.

Le principe de Spécialité Budgétaire im-plique l’unicité d’une dépense à laquelleestaffectéuncrédit.Lescréditsbudgétairesnepeuventpasêtreutiliséspourn'importequelobjet.Lesmouvementsdecrédits,telsquelesvirementsetlestransferts,sontdesdérogationsàceprincipe.

Le principe de Sincérité Budgétaire exigel’exhaustivité, la cohérence et l’exactitudedes informations financières dans le docu-mentbudgétairepouréviterdesurestimerousous-estimerlesressources,cecirelevanttrès souvent d’une certaine mauvaise foidanslaprésentationdubudget.Ceprincipen’aétéformaliséàMadagasikaraquedanslanouvelleloiorganique.Ilfautnoterquecedernierestinspirédelapratiquebudgé-taireappliquéedanslesecteurprivé.

Concepts et rôles du budget dans la gestion publique

Lebudgetestl’instrumentdepolitiqueéco-nomiqueparexcellenceàladispositiondesdécideursdanslagestionpublique. Iln’estpassurprenant,decefait,quelesinterven-tionsdanslescadresdepartenariatécono-miqueetfinanciersoientessentiellementauniveaubudgétaire.Cetteassertionestvraie,que la communauté publique en questionsoitlanationouunecollectivitélocale.PourleBudgetpublic,unenouvelleconception4 decelui-ciexiste,carlepouvoirpublicnese

4 MUZELLEC Raymond, Finances Publiques, Paris, Dalloz, 2009, 697 pages

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limiteplusàsesfonctionsrégaliennesmaisdoit appliquerdespolitiques intervention-nistes. Cette situation découle de l’évolu-tion des conjonctures économiques et dupassage des finances publiques classiquesaux finances publiques contemporaines.La LOLF en vigueur àMadagasikara depuis2005 repose sur cette approche modernedes finances publiques. Le Budget différen-cieainsideuxprincipauxtypesdedépenses: lesdépensesde fonctionnementet lesdé-penses d’investissement. Cedernier type anotamment un rôle prépondérant dans laconceptionbudgétairemoderne.Toutefois,lesbudgetsdefonctionnementn’ontpasunrôleneutre.Keynesdéfinituneffetmultipli-cateurdubudgetquipeutagirpositivementsurl’économieetsurtoutsurlaproduction.Cemultiplicateurbudgétairereposesuruneexpansiondesdépensespubliquespourre-lancer l’économie notamment à travers lademande.

L’approchemodernedubudgetsecaracté-risesurtoutparl’interventionnisme.L’inter-vention du pouvoir public dans ce cas nesignifiepasuneperturbationdumarché.Ilconsisteessentiellementàagirsurlesstruc-tureset lesconjoncturespouraméliorer laproductivité. L’adéquation des recettes etl’allocation rationnelle des dépenses auxprogrammes sectoriels permettent de lefaire.Deplus,lebudgetestenprogressiondans son contenupourmieux soutenir ledéveloppement économique et assurer laredistribution des revenus. Musgrave5 a définitroisfonctionsprincipalesdel’actionpublique en 1959. Ces fonctions peuventêtreassimiléesauxgrandes fonctionsbud-gétaires.Ils’agitenpremierlieudelafonc-tiond’affectationdesressourcesquiconsisteàproduiredesbienspublics,carl’Étatdoitrépondreàdesbesoinssurlemarchéquele

5 MUSGRAVE, The theory of public finance, New York: Mc Graw Hill, 1959, 300 pages

secteurprivénepeutpashonorer.Cesbiensenquestionsontceuxquisonttraditionnel-lementrégaliens,maiségalementceuxquifavorisentl’expansionetledéveloppement(éducation, infrastructures,…). La fonctionderedistributionestladeuxième,etrésidesur la nécessité de diminuer les inégalitésdanslarépartitiondesrevenus.Cesinégali-tésdécoulentdesdysfonctionnementsplusoumoinsimportantsdumarché.Unenou-vellerépartitionsefaitàtraverslacollected’impôtsetlaredistributiondecesrichessesparlebiaisdessecteursquitouchenttoutelacommunauté(santé,transport,…).Cettefonction est particulièrement manifestedans les pays développés où des aides so-ciales existent pour les couches les plusdéfavorisées. Enfin, la troisième fonctionbudgétaireest la fonctionde stabilisation.Il s’agit pour le pouvoir public demainte-nir,parl’intermédiairedepolitiquesappro-priées, un cadre économique propice à lacroissanceetaudéveloppement.

La particularité première de la conceptionbudgétaire contemporaine est cependantle passage au budget de programmes. Lebudget passe ainsi d’une structurationpar moyens avec un contrôle purementcomptable,àunmodèlequi s’orienteversl’atteinte des objectifs de politique avecun contrôle et une évaluation de perfor-mance. Un budget de programmes est eneffetprésentésousformedeprogrammes,etmet en exergue la liaison et la logiquequiexistententrelesressourcesbudgétairesetlesrésultatsescomptés(objectifs,indica-teurs,…).Lanomenclaturebudgétaires’ar-ticule selon cette logique de programme.Latransparencedesopérationsbudgétairesenest,parailleurs, accrue car le caractèredesservicespublicsattendus,lesressourcesnécessairespourlesfourniretlesresponsa-bilitésdesacteursysontexplicités.Deplus,cette approche facilite la planification desactionspubliquessurplusieursannées,per-

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mettantainsidefaireunmeilleursuividesactivités au sein de chaqueprogrammeetdevérifierquel’affectationdescréditsbud-gétairesreflètebienlespriorités.Actuelle-ment, plusieurs pays adoptent l’utilisationd’un Cadre de Dépenses à Moyen Terme(CDMT)quiinduituncadragemacroécono-mique et une programmationbudgétairesur plusieurs années. En contrepartie, lebudget-programmenécessite,poursamiseen application, une certaine rigueur danslesméthodesdegestion,carcedernierre-quiertunchangementradicaldanslafaçond’opérerdesinstitutionsetdesacteursbud-gétaires.Cesdernierssevoientleurrespon-sabilitéaccrue,etdoivent,enconséquence,apporterunvéritablebouleversementdansleurscomportementsindividuels.

• LeBudgetParticipatif

Dansuncontextemondialmarquéparladé-mocratisation,leBudgetparticipatifestuneapprochebudgétairenéeaudébutdesan-nées1990pourpallierauxdétournementset corruptionsde toutes formes.Cettedé-marche budgétaire repose sur une partici-pationimportantedescitoyensàladéfini-tiondesprioritésetl’orientationdubudgetpublic.Ilfautcependantadmettrequesonapplication semble limitée essentiellementauniveaudescollectivitéslocales.

Historique

L’origine du budget participatif se trouvedans les dynamiques observées à PortoAlegre, capitale de Rio Grande do Sul auBrésilàlafindesannées1970.Cetteépoquefutmarquéepar de fortsmouvements so-ciaux et politiques dans cette ville. La vieassociative s’était fortement développéeet était notamment soutenuepar lesmili-tants politiques. Les habitants portaientleurs nombreuses revendications dans desassociationspour l’améliorationdes condi-tionsdeviedans lesquartiers. La création

de l’UniondesAssociationsdeQuartierdePortoAlegre (UAMPA) s’ensuivit au débutdesannées1980sousl’impulsiondesmou-vements associatifs grandissantsmais aussidansun contextemarquépar ladémocra-tisation du Brésil sortant d’une dictaturemilitaire. Subséquente à cette nouvelle si-tuation,laconstitutionfédéralefutréviséeen1988donnantplusdepoidsauxcommu-nautéslocales.Notamment, lebudgetpar-ticipatifouorcamontoparticipativoappa-ruten1989àPortoAlegresuiteàl’électiond’unmaire et d’unmaire-adjoint du Partides Travailleurs (PT) qui ont proposé dansleur campagne électorale l’association deshabitantsauxchoixquiconditionnentl’ave-nirdelaville.Leurprogrammecoïncidaitàladéterminationdes associationsdequar-tieràs’impliqueractivementdanslesdébatsetdécisionsafférentsauxprojetspublics.Lebudgetparticipatifétaitné.Lefonctionne-mentdecebudgetreposesurledécoupagedelavilleensecteursgéographiquesoùsontorganisées des assemblées plénières aux-quellespeuventparticipertouslescitoyens.Un«Forumdémocratique»aétéorganiséparlasuitepourélaborerlesrèglesdefonc-tionnementde cebudgetparticipatif avecl’ensembledetouslesacteurssociaux,éco-nomiques,politiques,syndicaux,culturelsetreligieuxdelaville.

Lesuccèsdecettepratiquebudgétaireafaitquesonadoptions’estpropagéeenpremierlieudanstoutleBrésilmaiségalementau-delà.Selonl’ONUHabitat,cetteexpansions’estfaiteentroisphases:

¾ Il s’agit en premier lieu de la phased’expérimentations dans un nombrelimitédevilles(1989-1997)

¾ Ils’agitensuitedelaphasedeconsoli-dationauBrésilpendantlaquelleplusde 130 villes ont adopté le budgetparticipatif(1997-2000)

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¾ La troisième phase a commencé en2000 et estmarquée par la pratiquedubudgetparticipatifdansplusieursvillesdumonde.En2007,plusde300villes l’avaient déjà adopté. Notam-ment, pour Madagasikara, des pre-mières expérimentations ont été ini-tiéesen2006.

Concepts

L’objectifmajeurdubudgetparticipatifestderépondreauxbesoinsconsidéréscommeprioritairesparlacommunauté,enutilisantlesressourcesfinancièresdisponiblesd’unemanière optimale. Il s’agit d’une formeavancée de démocratie participative carl’affectationdesressourcesdelacollectivitéestconfiéeàlaresponsabilitédescitoyens.Desétapesmajeurespeuventêtremisesenexerguedanssamiseenœuvre.Ilfautnoterégalement l’existence de principes qui ré-gissentlebudgetparticipatifpourrépondred’unemanière adéquateau rôlequ’on luiconfère.

LefonctionnementoriginelduBudgetparticipatifreposesurplusieursniveauxdeparticipationetderéflexion.Lepre-mier se situe au niveau des habitantsqui se regroupent en associations ougroupes thématiques pour discuterdes problèmes au niveau local. Despersonnes porteront par la suite les revendicationsprioritairesissuesdecesdiscussions aux assemblées plénièresorganiséesauniveaudechaquedécou-page géographique de la collectivité.Les représentants des associations ougroupes thématiques participent gé-néralementà cesassemblées,qui sontaussi ouvertes à tous les citoyens.Desdélégués du budget participatif sontéluslorsdecesassembléesàraisond’undélégué pour dix personnes présentesà l’assemblée. Ces derniers élirontpar

lasuitedeuxconseillersdubudgetpar-ticipatifparsecteurgéographique.Lesconseillers participeront au Conseil du Budgetparticipatifquiétudieleprojetbudgétaire et transmettra celui-ci auxchambresdesélusmunicipaux.

Bien que les contextes et contraintesdiffèrent selon les cas,desétapesma-jeures ont pu être identifiées dans lamiseenœuvredecebudgetengéné-ral.Ils’agitde:

i. Miseenrouteetlancementdupro-cessus : cette étape repose avanttoutsurlavolontépolitiquedesau-toritésàmettreenœuvreunenou-velleapprochedémocratiqueetpar-ticipative. Cette volonté devrait seconcrétiserparlacontractualisationdecelle-ci.

ii. Elaborationdel’étatdeslieuxdelacollectivitélocale:ils’agitdelacol-lecte de données et d’informationssurlacollectivité,sursasituationetsurl’existant.

iii. Régulationinterneetdéfinitiondesrègles du jeu : cette phase est pri-mordiale car les découpages géo-graphiques,lesystèmedereprésen-tativitéettouteslesrèglesrelativesàlamiseenœuvreduBudgetysontdiscutés.

iv. Diagnostic et priorisation : cetteétape consiste à une analyse par-ticipative et à l’élaboration d’untableau de bord pour la prise dedécisionsurlacollectivité,entenantcomptedetouslesélémentsinternesetexternes.

v. Créationd’alliances : il s’agitessen-tiellementd’établirdespartenariatset de définir les consensus à fairedansl’élaborationdubudget.

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vi. MiseenœuvreduBudgetparticipa-tif:Ils’agitdelaphased’exécutionduBudget.

vii. SuivietÉvaluation

Ilestessentieldenoterquel’implé-mentation d’un budget participatifdevrait reposer avant tout sur uneapprochesystémique.

Principes

Des principes fondamentaux sont, par ail-leurs,àlabasedubudgetparticipatif.

Leprincipedeparticipationestl’essencedubudgetparticipatif.Touteslescatégoriesso-cialessontintégréesdanslesprocessusdéci-sionnels,laplanificationetlamiseenœuvredesprogrammespublics.

Ensuite, le principe de l’efficacité estinhérentaubudgetparticipatifcarsonobjectif premier est l’utilisation desressources publiques pour répondreconvenablementauxbesoinsdelapo-pulation.

Leprincipedetransparenceestprimor-dial et repose sur le partage de toutes les informations sur la gestiondes af-fairespubliques.

Le principe d’inclusion est égalementundes fondementsdubudgetpartici-patif.Eneffet,lesgroupesminoritaireset marginalisés peuvent prendre partauxdécisionssurl’allocationdesfondspublics.

Le principe de solidarité dicte la pos-sibilité d’orienter les ressources bud-gétairesvers lescouches lesplusdéfa-vorisées tout en respectant l’intérêtcommun.

Enfin, leprincipedetransversalitéfaitdubudgetparticipatifunoutilpuissant

dedéveloppement.Eneffet, cetteap-prochebudgétairefavoriselacoordina-tiondesactionsentrelesdifférentsni-veauxdegestion (quartier, fokontany,ville,région,….).

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PartieII:Pratiquesbudgétairesetapplication du Budget ouvert et participatif

• Les réalités budgétaires à Madagasi- kara

Le budget traite aussi bien des recettesquedes dépenses. Toutefois, ces dernièresrestent les plus problématiques. En effet,l’attention des contribuables et des habi-tantssefocalisentleplussouventsurl’utili-sationetl’affectationdesmoyensfinanciersmisàladisponibilitédesdécideurspublics.

AMadagasikara,leBudgetestexécutésui-vant une chaîne de dépenses bien déter-minée. Des anomalies et des distorsionspeuvent, cependant, se révéler aux diffé-rentesétapesdecettechaine,etainsialté-rerplusoumoinsfortementl’efficacitébud-gétaire.

La chaîne de dépenses

Le gestionnaire public doit suivre un en-semble de règles précises pour pouvoirdépenserleslignesdecréditmisesàsadis-position. La chaîne de dépenses se définitcommel’ensembledesétapesàsuivrepourexécuterunedépense.LesdétailsdecettechaînesontprésentésdanslaLOLF,etpourchaque année un « Circulaire d’exécutionbudgétaire »6 est publié pour expliciter leprocessus d’exécution. Quatre principalesétapespeuventêtredifférenciéesàMada-gasikara.Ils’agitdel’engagement,delali-quidation,del’ordonnancementetdupaie-ment.D’unemanièretrèssimplifiée,lorsqu’undépartementpublicprojetted’exécuterunedépensepourun serviceoupour l’ac-quisitiondematériels,cedernierdoitlancerunappeld’offres.Selonletypeetlemon-

6 Cette circulaire est élaborée par la Direction Générale du Budget au sein du Ministère chargé des Finances et du Budget à l’attention des acteurs budgétaires dans la gestion publique

tant dumarché public, la réglementation7 définitdesmodalitésbienprécisesdans letraitementdecelui-ci (appeld’offres,pas-sation de marchés, etc..). Par la suite, lesquatrephasesdelaprocédures’ensuivent:avantd’êtrepayées,lesdépensessontenga-gées,liquidéeset,lecaséchéant,ordonnan-cées.

L’engagementde ladépenseest l’acteparlequel l’organismepublic s’engage à cetteobligationfinancière.Cederniersetraduitpar la délivrance de Titre d’EngagementsFinanciers(TEF).End’autrestermes,ils’agitd’unengagementdel’organismepublicparrapportàlachargerelativeàcettedépenseàfaire.

Laliquidationconsisteàvérifierl’exactitudedelachargecontractéeainsiqu’àarrêterlemontantréeldeladépense.Laconstatationduservicefaitetlecalculdumontantexactde la dette publique ainsi établi, sont lespointsessentielsdecettephase.

L’ordredepayerladettedel’organismepu-blicestensuiteformuléparunacteadminis-tratif.Ils’agitdelaphasedel’ordonnance-ment.Cetacteseraconformeauxrésultatsdelaliquidation.

Lepaiementestl’acteparlequell’adminis-trationpubliques’acquittedesonobligationfinancière. Généralement, le Trésor Publicsechargedupaiementpourlesopérationsfinancièresrelevantdusecteurpublic.

Commeilaétémentionnéauparavant,cetteprésentationde l’exécutionbudgétaireesttrèssimplifiée.Ilfauttoutefoiscomprendreque plusieurs acteurs budgétaires inter-viennentàtouslesniveauxdeceprocessus.Lesarticulationsentretouscesacteursfonttoute la complexité du processus d’exécu-tion.Dufait,cependant,ducaractèresen-sible de l’aspect transparence et redevabi-

7 Code des Marchés Publics

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lité, les procédures relativement rigides etlonguesdoiventêtremaintenues.

Les réalités et pratiques à Madagasikara

-Néopatrimonialisme

Un néopatrimonialisme accentué est unecaractéristiqueprincipale, àMadagasikara,delapratiquebudgétaireetdel’utilisationdesbienspublics,engénéral.Ilya,eneffet,unefortepropensionàabuserdespréroga-tives liéesàl’exerciced’unefonction(élec-tive ou pas), et à s’approprier des chosespubliques, en général. Cette tendance estliéeà la cultureet à ladynamique socialequi existe. Mais il est aussi important deremarquer que cette situation résulte demultiples imperfections dans la réglemen-tation. Entreautres, ladurée relativementlonguedesprocéduresoulenombreélevédes acteursbudgétairespeuvent être priscommeexemple.Deplus,larèglementationn’exige pas une totale transparence dansles processus budgétaires.Mais ces imper-fections sont surtout aggravées par le faitque les acteurs publics, aussi bien de l’ad-ministration centrale que des collectivitéslocales,nesaisissentpasengénérall’espritdes loisenvigueur. Ilendécouledescom-portementsquinevontpasnécessairementdans le même sens que les objectifs citésantérieurement que se pose un budgetpublic. Il est cependant difficile de totale-ment les blâmer car ces derniers peuventêtre desmesures d’adaptation des acteurspublics face à la réalité économique et fi-nancièremalgache.Les conjonctureset lesconditionsfinancièresdifficilesquelepaysatraverséesexpliquentenpartiecescompor-tements. En termes debudget, les acteurspublicsadoptentgénéralementunelogiquedecrisefaceàunequelconquesituationcri-tique que peut traverser le pays. Plusieurspratiquesexceptionnellesdeviennentparlasuiteusagecourantàcausedunombreéle-

védedérogationsgénéralementoctroyées.

Un cas controversé peut être pris commeexemple:l’usagedesvéhiculesroulants.Lescitoyensdéplorenthabituellementl’utilisa-tionqu’enfontlesresponsablespublics.Cesderniers ont en effet très souvent recoursà ces véhicules pour leur service person-nel.Mais surtout,nombrede responsablespublics refusent de restituer les véhiculesde l’Etat après l’exercice de leur fonctionaprès usage excessif personnel. Les textesréglementairesdéfinissentl’attributiondesvoitures de fonction à seulement des per-sonnesd’uncertainranghiérarchiquepourleurusage.Malgrécelacommeilaétéditprécédemment,lesacteurspublics,quelquesoitleurrangetdèsqu’ilssevoientoctroyésunvéhiculeouenontl’opportunité,enfontunusagesimilaireàceluid’unevoituredefonction. Paradoxalement, dans la réalitémalgacheetselonlebonsens,cettesituationpeuttoutefoisprésenterdesavantages.Eneffet,àcausedescontraintesbudgétairesetsurtoutdelapropensiondesministèresàfa-voriserlesservicescentraux,plusieursdecesacteurs(notammentdesservicesdéconcen-trésoudécentralisés)avancentouassurenteux-mêmes les frais d’entretien/réparationdecesvéhicules.Cecomportementdécoulede l’appropriation expliquée plus haut etcependant,permetsurtoutlacontinuitédesservicespublics.

Cenéopatrimonialismepeuts’expliquerparunfortancragecultureletsocial.D’abord,la société malgache est marquée par unerecherche perpétuelle du « marimaritrairaisana » (consensus) pour préserver le « fihavanana ». Ce dernier signifie littéra-lement« familialisme», et estun conceptcomplexequipermetlastabilisationsocialeà Madagasikara. En effet, le fihavananaestune valeur fondamentalede la sociétémalgache reposant sur le postulat que la

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communauté forme une grande famille8.Cette dernière vise avant tout à l’harmo-nie dans les relations sociales,mais il s’ensuitégalementune certaine complaisance.La conception du fihavanana impose trèssouvent le contournement des conflits etdescontestations,ettoutdifférenddoitseréglerà l’amiable.Cetteprimautédufiha-vananaémousselepouvoirdesloisetsur-toutleurapplication.Deplus,l’applicationdesloisetdesrèglementationsàMadagasi-karasemblesuivrelalogiquedela«moraleutilitaire»9caractéristiqueduraisonnementmalgache. Cette logique rejette l’inflexibi-litédesloisetdesrèglements,etreposesurl’applicationdecesderniersselonlesconve-nances et le contexte. Il s’est alors installéune certaine indulgencedans l’applicationdesloisetrèglementations,quis’estempi-réeaveclepoidsdutemps.

Ce néopatrimonialisme semble avoir uneampleurplusprononcéedanslagestiondescommunautés locales.Eneffet, les respon-sablespublicsonttrèssouventunegrandehégémoniedansleslocalitésoùilsexercentleurautorité.Cesderniersinfluencentd’unemanièreoud’uneautresurleschoixetdoncsur ladestinéedecescommunautés.Cettesituationestd’autantplusmarquéequelalocalitéenquestionestunecommuneruraleéloignée,oùleniveaud’éducationdelapo-pulationestlaplupartdutempsdéplorable.Ilapparaitquelesactionspubliquesnevontpastoujoursdanslesensdel’intérêtgéné-ralmaisparaissentplusparfoisrépondreàdespréoccupationsprivées.Unemanifesta-tion typiquedecettedistorsionest lapra-tique du partenariat public-privé dans lescollectivités territorialesdécentralisées. Lesdécideurspublicscontractentavecdesopé-

8 « Velona iray trano, maty iray fasana” est un adage signifiant littéralement que les vivants habitent la même maison et demeureront le même tombeau quand la mort surviendra.9 Lars VIG, « Croyances et mœurs des malgaches »

rateursprivésdesaccordsquiseprésententengénéral sous formed’appuis financiers.Cesinitiativesensoi,sonttrèslouablescarellespermettentderéaliserdesprojetspourla communauté en question. Cependant ilexistetrèssouventunmanquedetranspa-rence préoccupant dans les clauses de cesaccords. Notamment, les ressources finan-cières afférentes au partenariat public-pri-vé sont courammenten-dehorsdubudgetconventionnel. Ces dernières sont, le plussouvent,souslagestiondirectedurespon-sablepublic(maire,..)quin’enusepasforcé-mentselonlesprioritésdelacommunauté,ni selon les règles de l’orthodoxie finan-cière. Le caractère extrabudgétaire de cesressources lui donne en effet une grandelatitudedans l’utilisationde ces dernières.Lebudgetpublicpeutalorsdevenirtrèsra-pidementpersonnalisé.

-Sincéritébudgétaireettransparence

Lasincéritébudgétaireestégalementuneproblématique qui marque fortement lagestion budgétaire publique à Madagasi-kara.Eneffet,ilyaunetendancechezlesgestionnairespublicsà toujours surestimerles écritures budgétaires, et qui semble leplus souvent découler d’unemauvaise foi.Cesdernierscherchentlaplupartdutempsà maximiser les ressources qui leur sontallouées pour chaque année en faisant figénéralement des programmations multi-annuelles.L’essentielsemble,avanttout,lamaximisation de toutes les rubriques bud-gétaires pour pouvoir aménager et gérerconfortablement par la suite. Ce reflexepourrait s’expliquerparunepratiquebud-gétaire encore fortement ancrée dans leshabitudes, celle de l’application du bud-get de moyens pendant plusieurs années.Eneffet, comme ilaétédécritantérieure-ment, leshabitudes consistaient, surtoutàcetteépoque,à consommer toutes les res-sourcespourquelesallocationsdesannées

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suivantessoientmaintenuesvoireaugmen-tées. Cette logique est encore prédomi-nanteparmilesacteurspublics,etestfavo-riséepar lenéopatrimonialismedéveloppéunpeuplushaut.

Enoutre,lararetédesressourcespourraitaussiêtreuneinterprétationdececompor-tement.Lesentitéspubliquesanticipentleséventuellesperturbations10 sur le processus budgétaire annuel, créant ainsi une forteconcurrence sur les ressources disponibles.Maisilestsanséquivoquequelespratiquesethabitudesacquisespendantplusieursan-néesrestentavanttoutlesdéterminantsdecescomportementsprésents.Carilnefautsurtoutpasoublierquelasincéritébudgé-taireestunprincipedelagestionpubliquequi n’a été formalisé que très récemmentà Madagasikara. Ce dernier, ainsi que lebudget de programme, sont des conceptsqui n’ont été introduits dans la gestionpublique qu’en 2004. Les difficultés et lestroublespolitiquesqu’atraverséslaGrandeIledepuisn’ontpasfacilitélatransitionverscesnouvellesapproches.

-RégulationetefficacitéduBudget

L’insuffisance des ressources financièresestunproblèmechroniquedanslagestionpublique. Généralement les soldes budgé-taires sontdéficitaires, c’est àdireque lesressources sont inférieures aux dépenses,et entrainent le recours à l’endettement11.Cephénomèneserencontreauniveaucen-traletinfranationalmaisaussibiendanslespays en voie de développement que danslespaysdéveloppés.PourMadagasikarapar

10 Le budget de l’Etat a été par exemple plusieurs fois sujet à des coupes budgétaires. De plus, les inscriptions budgétaires sont très souvent inférieures au besoin des organismes publics11 Endettement domestique ou extérieur

exemple, le solde budgétaire de l’Etat estdéficitairedepuisl’année200612.

Cettefaiblesseauniveaudesressourcesaf-fecte,d’unecertainemanière,l’efficacitédubudget.Pourlecasdubudgetdel’Etat,lesrecettesfiscalesetdouanièressontlesprin-cipalessourcesderevenus.Ilfautremarquerquelescollectivitésdécentraliséesjouissentd’un transfertde ces ressourcesprovenantde l’Etat central. Des saisonnalités ou desbaisses dans la rentrée de ces recettes en-trainentdesconséquencessurlaréalisationdesdépenses.Eneffet,desactivitéspeuventêtreretardéesàdéfautderessourcessuffi-santesauniveauduTrésorpublic.End’autrestermes,l’exécutiondubudgetestsujetteàdesproblèmesdetrésorerie.Pourypallier,legouvernementatrèssouventrecoursàlarégulation budgétaire. Cet usage consiste,d’unemanièresimplifiée,àétabliruntauxmaximalparrapportautotaldesdépenses,que les gestionnaires publics ne peuventpas dépasser pour une période donnée13.Dansunesituationpluscritique,lesautori-téspubliquespeuventmêmerecouriràunecoupebudgétairequiannulecarrémentdesdépensesprojetées.

L’application de ces taux de régulationest courante à Madagasikara. Cette pra-tique, toutefois, ne répondpas toujours àlanécessitédubudgetàagirefficacementpour le développement. En effet, en pré-sence d’un taux plafond, les gestionnairespublics s’éloignent laplupartdu tempsdelalogiqued’unbudgetdeprogrammesquiconsisteàorganiserlesdépensesselonleurtype(investissementoufonctionnement)etselon une chronologie déterminée. Face àl’incertitude,cesderniersengagentd’abord

12 En 2006, Madagasikara a bénéficié de l’initiative IADM et le solde budgétaire a connu un excédent cette année13 Généralement, les taux de régulation sont tri-mestriels

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enpremierlesdépensesdefonctionnementpourassurerlacontinuitéduservice.Lesdé-pensesencarburantet lubrifiantsemblenten général les plus sollicitées à cet effet.Cette situation n’est pas singulière car leschèques carburants et lubrifiants (CCAL)paraissent être unmoyende liquidité trèsrépandu dans l’administration. Cet étatdes choses est peut être déplorable maisil découle pourtant du contextemalgacheet des contraintes liées aux différentesprocédures. Il en résulte que les dépensesd’investissementontgénéralementlestauxderéalisation lesplusbas. Ilest sanséqui-voque que l’administration financière doitêtreprofondémentréviséeàceniveau.Parailleurs, auniveaudes collectivités locales,cetteprimautédesdépensesdefonctionne-mentpeutégalementsevérifier.

Selonlalogiquekeynésienne,enatrophiantses dépenses d’investissement, l’autoritépublique diminue aussi l’efficacité de sonbudget. En effet, quand les dépenses defonctionnement prévalent dans un payscommeMadagasikara,ilyaunepropensionà consommer les produits importés. Cettehausse des importations amoindrit l’effetmultiplicateur du budget14. En d’autrestermes, l’influence positive de la politiquebudgétairesurl’économieetsurlaproduc-tion,enparticulier,s’affaiblit.

-Faibleniveaud’éducationetinstabilité

Lafaiblesseduniveaugénérald’éducation15 altèreaussi l’efficacitébudgétaireàMada-gasikara.Eneffet,ilsemblequenombrederesponsables publics sont limités dans leurcapacité àplanifier et àmaîtriser les prin-

14 Le multiplicateur budgétaire est surtout efficace quand la propension marginale à consommer est élevée, la propension à importer est faible, et le pouvoir public crée des emplois directs15 En 2010, seulement 14% de la population active dépassaient le niveau primaire (Enquête périodique auprès des Ménages 2010)

cipalesproblématiquesdedéveloppement.Maisceniveaud’éducationbasesttoutaus-si déplorable au niveau de la population.En effet, les véritables portées du budgetpublic sont encore ignorées. Cettemécon-naissance, accompagnée généralement del’inexistencedecadre légalpour lapartici-pation citoyennedans les orientations pu-bliques, réduit la pertinence des budgetspublics.Lescommunautéslocalessontprin-cipalement concernées par cette dernièreassertion. Cette inexistence de cadre faitsurtoutquelapopulationporteunintérêtmineurauprocessusbudgétaire,quiestas-similéàl’apanagedesresponsablespublicsoudespersonnesexerçantlepouvoir.

Par ailleurs, l’instabilité politique aggraveencore plus les impacts sur le budget. Eneffet, les bouleversements politiques en-trainent, en général, le changement desresponsablespublicsetparconséquentdesacteursbudgétaires.Cesremaniementssonthabituellementcausesdel’absencedeconti-nuitédanslesactionspubliques.Aumieux,ilssontaccompagnésd’uncertaintempsdelatencepourpermettreaunouveaurespon-sable de s’approprier des problématiques.Cependant,quelquesoitlecas,l’efficacitébudgétaireesttoujoursaltérée.

• Réflexionsfinales

Bienquelebudgetaitunrôlecentraldanslesactionspubliques,unegrandemajoritéà Madagasikara ne comprend pas quellecontribution elle pourrait y apporter. Lesorientations budgétaires affectent les viesdes citoyens,pourtant cesderniers, engé-néral, ne participent pas parce que ne sesententpas impliquéspar laprisededéci-sions.Ilestpourtantévidentqu’uncitoyenquelconqueporteunintérêtcertainàcom-prendre comment les ressources publiquessont collectées et utilisées. Mais l’absencedecadrepourappréhenderlatransparence

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et la redevabilité de la part des respon-sablespublics, pousseà cette indifférence.Il enestdemêmede la responsabilisationdes citoyensqui faitencore largementdé-fautàMadagasikara. Lenombre limitédecommunesquiadoptent lebudgetpartici-patifsurlesmilliersdecommunesexistantesillustrebiencettedéfaillance.PourleBud-getdel’Etat,lespossibilitésdeparticipationsontencoreplusmarginales.Desrencontresou des séances de travail avec les syndi-catsdel’industrieoudesgroupesd’intérêtpeuventavoir lieudans lapréparationdesloisdefinances,maisilestdifficiled’appré-cierleurportée.

Cemanquedetransparenceetderesponsa-bilisationpubliquen’estcependantpasunproblèmeparticulieràMadagasikaraniàungroupedepays déterminé. Il se rencontreautantdanslespaysconsidéréscommedé-veloppésquedans lespaysplusmodestes.Eneffet,l’Enquête sur le budget ouvert menéeparl’InternationalBudgetInitiative,quiestla “seule mesure indépendante, compara-tive et régulière de la transparence et dela responsabilisation budgétaire dans lemonde”,aportélaconclusionen2012quetroispayssurquatrenerépondentpasauxnormesélémentairesdetransparence.Pourl’Enquête 2012, cette situation concernait77payssur100évaluésavecunscoremoyende43pointssur100pourtouslespays.Acescorebasentermesdetransparence,ilfautaussiajouterunscoreencorepirepourl’ab-sencedepossibilitéssuffisantes,offertesparles gouvernements des pays à ses citoyenset à la société civilede s'engagerdans lesprocessusbudgétaires.Lescoremoyenpourtouslespayssurlespossibilitésdeparticipa-tionn'étaitquede19sur100.

Le budget participatif est lameilleure ap-proche pour favoriser la participation ci-toyenneauxdécisionspubliques.Sonappli-cationestdéjàeffectiveàMadagasikaraet

restesurtoutauniveaudescommunes.Plu-sieurscentainesdecommunesonteneffetadoptécetteapprochepourmieuxcadrerlebudget public par rapport aux attentes etaspirationsde lapopulation.Cettemétho-dologieestrelativementfacileàdupliquerauniveaudescollectivitéslocales.Plusieursassociations etONGœuvrentdéjàdans cesenspourrenforcerlatransparenceetl’effi-ciencedesbudgetspublics.

La participation citoyenne au budget del’Etat est cependant plus problématique.Il est difficile d’extrapoler directement laméthodologieet leprocessusadoptédansl’élaborationd’unbudgetparticipatif localauniveaunational.Quellequesoit lapra-tiquebudgétaireadoptée,elledoitcepen-dant répondre aux impératifs de transpa-rence,deredevabilitéetd’uneplusgrandeouverture aux différentes influences quipeuventagirsurleschoixpublics.

Lesmesurespourrenforcerlatransparencevisent avant tout, à faire comprendre da-vantageauxcitoyenstouteslesactionsquelesecteurpublicentreprend.Plusieurspaysvont déjà dans le sens d’une plus grandetransparence dans leur processus budgé-taire. Leur parcours et leurs expériencesméritent d’êtremis à profit. Il est évidentquelechangementdoits’opérergraduelle-ment.Lesorganisationsetgroupesdetra-vail qui se consacrent à l’amélioration desimpactsdubudgetpublicsurlescoucheslesplus pauvres16, définissent pour cela troisétapes : initiale, intermédiaire et avancée.Chaque étape comprend des mesures quipeuvent être mises enœuvre progressive-mentpar legouvernementpouraméliorerla transparence, la redevabilitéet laparti-cipation citoyennedans unbudget public.

16 L’ « International Budget Partnership » qui est une initiative internationale pour le renforcement du rôle du budget public a publié un « Open Govern-ment Guide » à cet effet.

16

Des évolutions à faible coût pourraientêtre amorcées dans un premier temps àMadagasikara en termes de transparencedu budget. La première est le libre accèsdes citoyens à tous les documents budgé-taires. Le gouvernement pourrait utilisertouslessupportsmédiatiquespourpublier,depréférenceàtempsréel, lesdocumentsbudgétaires. Il s’agit d’ailleurs d’un critèredeperformancedanslabonnegestiondesfinances publiques pour l’évaluation PEFA«PublicExpenditureandFinancialAccoun-tability».CettedernièreestuneévaluationdesFinancesPubliquesselonuneméthodo-logiebiendéterminée17ethomologuéeparplusieursinstitutionsfinancièresinternatio-nales. De plus, tous les débats parlemen-taires18 qui touchent le processus budgé-tairedevraientêtreaccessiblesaupublicetauxmédias.Notamment, legouvernementsedoitd’encouragerladiffusiondetouscesdébatssurleschainespubliquesnationales.Parallèlement, ilest importantquelegou-vernementélaboreunsupportmédiatiquepourle«simple»citoyenetqu’ilmèneunecampagne d’éducation de celui-ci. Cettecampagnepeutsefaireleplussimplementàtraversdessupportsécritsouaudiovisuels.Peudepersonnesont,eneffet,lacapacitédelireetdecomprendreunBudgetpublic,et l’élaboration d’un document pour lesimple citoyen susciterait plus d’intérêt de

17 Le PEFA (Public Expenditure and Financial Ac-countability – Dépenses publiques et responsabilité financière) est un programme de partenariat entre plusieurs institutions, qui estparrainé par : La Banque mondiale, Le Fonds moné-taire international, La Commission européenne, Le Département pour le développement international du Royaume-Uni, Le Ministère français des Affaires étrangères, Le Ministère des Affaires étrangères du Royaume de Norvège, Secrétariat d’État aux Affaires économiques de la Suisse, Le Partenariat stratégique avec l’Afrique.

18 Les séances en commission parlementaire que plénière sont concernées

lapartdelapopulation.Ce«budgetpourlescitoyens»pourraitêtreundocumentquirelatetoutes les informationsdans leBud-getdel’Etatsousuneformeplusaccessibleà tous les niveaux d’éducation, mais quiprésenterait surtout les enjeux de touteslesactionspubliques.Ilesttrèsclairqu’uneréelle volonté de transparence de la partdesresponsablesétatiquesest laconditionpremière à l’effectivité du changementescompté.Et,commeilaétéexpliquéplushaut, une panoplie de mesures peut êtreinitiéeparlasuite,encomplémentdecellesquiontdéjàétécitées.

Danslamêmelogique,laredevabilitérelèvede l’obligation du gouvernement à rendrecomptedespolitiquesqu’ilmèneainsiquedesrésultatsquiendécoulent.Cetaspectestétroitementliéàlaproblématiquedetrans-parencedéveloppéeplushaut.Parrapportàlasituationactuelle,lepouvoirpublicpourraitdansunpremiertempsfavoriserl’accèsdelapopulationauxinformationsquiconcernentles orientations publiques ainsi que lesmoyensmisenœuvrepourl’atteintedesob-jectifsfixés.Cettepratiquedanslesautrespayspourraitêtreadoptéeàceteffet:lepouvoirexécutifétablitunrapportquiestsuivid’unaudit.Cesrapportsetauditsseconcentrentsur la politique de chaque secteur avec lesperspectives ou réalisations respectives, entermesderevenusetdedépenses.Cesdocu-ments doivent être évidemment accessiblesàtoutcitoyen.LaculturederedevabilitéestparticulièrementdélicateàMadagasikaraetson instauration devra encore se faire trèsprogressivement. Il semble,eneffet,que laredevabilités’opposeàlatraditionmarquéeparunfortnéopatrimonialismedécritdanslapartieprécédente.Lanécessitéderendrecompten’estpasdanslaconceptiondupou-voiràMadagasikara.Ilappartientalorsauxresponsables étatiques de persévérer dansleurengagementàvulgarisercettepratiqueendonnantenpremierlieul’exemple.Tout

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comme l’aspect transparence, les mesurescitées plus haut peuvent être initiées dansunpremiertemps;plusieursautrespeuventêtre conduites par la suite pour progresserversunpouvoirpublicencoreplusredevable.

La participation citoyenne est enfin aucentrede laconceptioncontemporainedela gestion publique. Il s’agit de la possibi-lité pour tout citoyen d’influencer sur lesdécisions publiques. Cette approche rela-tivement nouvelle est tout à fait justifiéecarunbudgetpublictend,avanttout,versl’améliorationduniveaudeviedelapopu-lation. Il estalorsnormalque si cetteder-nièreprendpartaufinancementdubudgetàtraverslesimpôts,qu’elleaitaussipartàsapréparation.Enoutre,cetteparticipationpermet également d’éclairer les décisionsdes responsables publics, surtout quandplusieurs intérêts sont en jeu19. L’organi-sation de forum national périodique pourrecueillirtouteslesidéescommeauniveaulocal, est difficile à réaliser en termes demoyens financiers et de coordination. Desconsultationsplus réduitespourraientêtreunepremièrealternative.Lesassociationsetgroupesinfluentssontàconsidéreràcausedu soucide représentativité.Unepratiqueayant fait ses preuves dans d’autres payspeut,parexemple,êtredupliquéedansunpremier temps : c’est celle d’organiser desconsultations publiques20 au niveau descommissions parlementaires. Les citoyenspeuventexposerleuropinionouleurthéorielorsdecesséancespubliques. Ilappartientseulement à la commission parlementairededéfinirlesthèmesdesdébats,etsurtoutdevaliderlespropositionsdescitoyensparlevoteparlasuite.Lesautoritésbudgétaires

19 Tanaka Susan, « Engaging the Public in Natio-nal Budgeting: A Non-Governmental Perspective”, OECD Journal on Budgeting 2007.20 Associations, Chercheurs, Economistes, syndi-cats, groupements économiques sont les principales par exemple en Allemagne.

devraient par ailleurs établir des Conseilsbudgétaires qui comprennent surtout,outre les responsables publics, la sociétécivileetlesentitésquiœuvrentpourl’effi-cacitédesactionspubliques.Ilestvraimentpréférablequel’adhésionàcesconseilssoitvolontaire et non-rémunérée pour ne pasdénaturerlesproblématiques.Cegenredestructureexistedéjàpourplusieursthèmes21 àMadagasikara,etoù l’intérêtàypartici-per se trouve surtout dans la thématiqueétudiée. Plusieurs autres mécanismes departicipationpourraientêtreappliqués.Eneffet,unelittératureassezimportante,ainsiqueplusieursméthodologiesetguides surlaparticipationcitoyennedansleprocessusbudgétaire existent déjà. Les propositionsquiontétéfaitesci-dessuspeuventêtreini-tiéesdansunpremiertempsenconsidérantles contraintes financières et matérielles.Selon le contexte et les enjeux, il appar-tient toutefois aux autorités publiques dedéfinir lesmécanismesàmettreenœuvre.Lavolontépolitiqueàallerversunbudgetplusouvertetparticipatifestcependantlaconditionnécessaireàcechangement.

L’importanceéconomiquedubudgetpublicnepeutêtrenégligée.Eneffet, leBudgetestl’instrumentparexcellenceàladisposi-tiondesautoritéspubliques,etconstitue,àceteffet,l’outilpoursoutenirlescoucheslesplusdéfavorisées.Maisqu’unbudgetpublicsoitd’envergurenationaleoulocale,ceder-nieraaussides fonctionsplusélargiesquiagissentsur lesviesdescitoyensdanstouslescas.Laparticipationdecesderniersdansle processus budgétaire est alors devenueévidente. Par ailleurs, le processus budgé-taireestenpleineréformeàMadagasikara.Lesconceptsrécemmentintroduitsetquiré-pondentauxexigencesdumondecontem-porain,méritentd’êtreprisencomptedansceprocessusderéformeetdechangement

21 Pour le Changement climatique par exemple

18

àMadagasikara.Lebudgetpublicdoitno-tamments’adapterauxbesoinsdetranspa-rence, de redevabilité et d’une ouvertureaccrueàlaparticipationcitoyenne.Desme-suressimplespeuventêtredéjàinitiéesdansce sens. Il ne faut cependant pas oublierqu’ilexisted’autresdimensionsdubudgetqu’il reste à innover. Notamment, dans safonctiondestabilisation,l’introductiondes« Fiscal rules » constituerait, par exemple,uncadrestablepourlegestionnairepublicd’assurer une bonne gestion macroécono-mique.Ils’agitdeloissoumisesauvoteduParlement,etquicontraignentà respecterdesvaleurs22deperformanceminimaledanslagestionmacroéconomiqueetbudgétaire.Toutescesinnovationsrequièrenttoutefoisque l’Etat examine soigneusement touteslesstratégiespouruneréelleeffectivitédesloisàMadagasikara.Eneffet, laperpétua-tiondesmauvaisespratiquesatoujoursétésourcede crise etd’instabilitépendant lesdernières années. Madagasikara, dans satailleetsagrandediversité,apourtantbe-soind’unelonguepériodedestabilitépourétendreledéveloppementsurtoutleterri-toire.Contrairementauxautres îles23 de la régionsud-ouestde l’OcéanIndien,Mada-gasikaraest,eneffet,plusvasterequérantdes investissements en infrastructures lar-gement supérieurs. Ce développement nepeutsefairesansuneactionpubliquesou-tenueetstablesurlelongterme.

22 Il s’agit généralement d’indicateurs macroécono-miques quantitatifs23 L’ile Maurice et les Seychelles notamment

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mer,demanderdescomptes.PasseulemententempsdecriseRandrianarivony, Tsiory Andriamparania-rivo :Toutcommenceparunrêve.MaisqueçacommenceRasamoelina, Harisoa:Servicespubliques.QuandilsnousfontattendreRatsara, Domoina ; Razafimandimby, Noro : Monprésident,monmodèleRatsimbazafy, Njiva Harivelo:Pouvoirdesmedias:Atoutoudangerpourladémocra-tie?Razafindranaivo, Tsiriniaina Jean Hervé : CasquettesetindemnitésRazafindranaivo, Tsiriniaina Jean Hervé : La fragilitédusystèmemédiatiqueRazafindranaivo, Tsiriniaina Jean Hervé : SolidaritésyndicaleRazafindranaivo, Tsiriniaina Jean Hervé : TransparenceetrelationpubliqueSandaniaina, Hasimahery:Redevabilité,stabilitépolitiqueTianamalala Raymond, Isabella:Redevabi-lité:Visiond’unélu

Publications des sortantsYLTP&RJTIn: Vision Madagasikara 2020, Agenda Madagasikara 2012, Frie-drich-Ebert-Stiftung,Antanana-rivo, 2012

Andriambolatiana, Sandratririna:Madagas-car“Maitso”Andriananjamanantsoa, Tahiana:L’arméeàMadagascaren2020:RéformescontredémantèlementAndrianirina, Mamy Auguste:Décentralisa-tion:autonomiedescollectivitésdécentrali-séesplusavancéeetsansprécédentAndrianjafindrasetra, Fandio:Delabonnegouvernancedesfinancespubliques

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Andry, Rakotonanahary :Pourquoiunevision?Chan Mane, Stella Randrianina : Pour la diversitésansdiscriminationGangstabab Rakotoarisoa, Alban:Rêved’avenirGangstabab Rakotoarisoa, Alban:Tenyzato,kabaryarivoLefontsoa,Rangers:Travailsocial,recon-naissanceetvalorisationLefontsoa,Rangers:Travailleursocial,agentfacilitateurdechangementRafitoson, Ketakandriana:Novision.NofutureRafitoson, Ketakandriana:ToritenypourlecivismeRajerison, Olivia:Femmesenpolitique:prisedeconscienceetdéfisRakotoarison, Hery Nirina : Lutte contre la corruption:grosoupetitpoisson?Rakotomanana, Andrianaivo Régis : Le mythedelacroissanceetdesressourcesnaturellesàMadagascarRalambomahay, Toavina:Commentproté-gerlaconstitution?Ralambomahay, Toavina:Latrajectoiredel’îleMauriced’aprèsunevisionétrangèreRalambomahay, Toavina:PourunMadagas-carhumanisteRanaivo, Aintso:DroitshumainsàMada-gascaren2020Ranaivo, Aintso:Promotiondel’éducation:mescontributions,mesdéfisRanarifidy, Dina:L’identitédumalgacheRanarifidy, Dina:Monidentité,mesidenti-tésRandriamanantena,LantoRatsida:Fihava-nana:fictionouréalité?Randrianarivony, Tsiory Andriamparania-rivo :Monpartien2020Randrianarivony, Tsiory Andriamparania-rivo :EtreuncitoyenmodèleRasamoelina, Harisoa:Fihavanana:cessonsdenousmentir!Rasoarinjafy, Mija Angela:Madagascar

dans le concert des nationsRatsimbazafy, Njiva Harivelo:Quevoulons-nousdesigneravecl’éthique,etplusparti-culièrementdanslapolitique?Ratsimbazafy, Njiva Harivelo:Unprésidentoui.UnroinonRavalomanda, Andry Tiana:Croissanceéco-nomique:mescontributionsRavonimanantsoa,NdaohialyManda-Vy : UniversitédumillénaireRazafindraibe,HarinonyLucien : La grande îlemaîtriseses5000kmdecôtesRazafindrakoto, Miadana Volatiana:Aver-sionpourlapolitique:PrisedeconscienceetdéfisRazafindrakoto, Miadana Volatiana:Délitd’initiéetconflitd’intérêts:acquisetdéfisàMadagascaren2020Razafindranaivo, Tsiriniaina Jean Hervé : Durêveàlaréalité.MavisionduprésentRazafindranaivo, Tsiriniaina Jean Hervé : FaireconfianceauxjeunesRazafindranaivo, Tsiriniaina Jean Hervé : FuturesElites?Razafindranaivo, Tsiriniaina Jean Hervé : L’aprèssociétédel’information,chez«nous»Razafindranaivo, Tsiriniaina Jean Hervé : PresselibreRazafindranaivo, Tsiriniaina Jean Hervé : Unevision?Razafindravao,TatianaEddie:Construire,vivreetassumersesidentitésmalgachesàMadagascaren2020Razafy, Abraham:Felaka?Non,merciRobson, Benjamina:Vivre-ensembleàMadagascaren2020Tianamalala Raymond, Isabella:Miasasamanompompampiasa?

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Publications des sortantsYLTP&RJTIn:Electionsetrefondation,Agen-daMadagasikara2013,Friedrich-Ebert-Stiftung,Antananarivo,2013

Andriambolatiana, Irina:Chrétiensetirré-gularitésélectoralesAndriambolatiana, Irina:RefonderlespartispolitiquesAndrianirina, Mamy Auguste:PourquoiundCENIàMadagascar?Bernako, Minerva:PourunejusticesaineetindépendanteCapitaine Rabearisoa, Mampionona:ForcesArmées,professionnelles,moteurdedéve-loppementMalalaharisoa, Haingo Patricia:Uneprési-denteoui,unereinenonMbohoahy, Tsibara (Dr.):SociétécivileetélectionsRabenandrasana, Zolalaina:ManoratratantaraiMadagasikaraRafitoson, Ketakandriana :Fifidianana:miambinanyWYLDRafitoson, ketakandriana:Impunitéetamnistie:leverestdéjàdanslefruitRafitoson, Ketakandriana:Lesdixcomman-dementsRaharisoamalala, Patricia:Olompirenena,FifidiananaRahelimanantsoa,LucetteR. : Aurions-nous toujoursbesoind’uneCourElectoraleSpé-cialepourréaliserdesélectionsdémocra-tiquesRahelimanantsoa,LucetteR. : Election et plusjamaisdecriseRahelimanantsoa,LucetteR.:Refondationdelarépubliqueàtraverslamultilatéralisa-tiondesrelationsexternesRajerison, Olivia:Premièresélectionsdémo-cratiques,Nousallonsréussir

Rakotoarimanana, Masoandro A. ; Rako-tozafiniaina, Stéphano C.:RelèvedanslespartisplitiquesRakotoarimanana Masoandro A. ; Rakoto-zafiniaina Stéphano C. ; Rakotondrajaona Jean Xavier ; Solofomanana, Jimmy ; Fidi-narivo,ThémisFrançois;Rabenandrasana,Zolalaina:CodedeconduiteduPrésidentdelaRépubliqueRakotoarimanana Masoandro A. ; Rakoto-zafiniaina Stéphano C. ; Rakotondrajaona Jean Xavier ; Solofomanana, Jimmy ; Fidi-narivo,ThémisFrançois;Rabenandrasana,Zolalaina:CodedespartispolitiquesRakotoarimanana, Masoandro A.:PrésidentdelaRépublique:Politiqueet/ouentrepre-neur?Rakotoarison, Mirana Sandrine:LernforourselvesRakotomanana, Andrianaivo Régis :Refon-dationéconomiqueRakotondraibe, Rova Mickaëla:PourquoipasserpardesélectionsRakotondrajaona, Xavier:Lesdéfisdunou-veauPrésidentRakotonjanahary, Niaina:Refonderlesinsti-tutionsnesuffitpasRakotozafiniaina, Stéphane Carly:Pourquoivoter?Rakotozafiniaina, Stéphane Carly:Sefaireuneplace.TémoignagesRalambomahay, Toavina:2011,PréférezlajusticeàlarealpolitikRalambomahay, Toavina:Ladémocratie,l’enjeudutauxdeparticipationàMadagas-carRalambomahay, Toavina:LesfondementspolitiquesdesaccordséconomiquesRamamenosoa, Njato :Tsyampynymaha-tanoraRamananjahary, Reine A.:RefonderlasociétécivileRamonjisoa, Christiane:Nouveauprésident,nouvellecultureRandrianariso, Amédée:Candidatindépen-

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Réformerlesystèmeéducatif.Andriamasy,RandrasoaMarieEstelle:Madagascar:PaysenéternelreconstructionetrecommencementAndriamasy,RandrasoaMarieEstelle:Réformerlesystèmeéducatifmalgache.Desrecommandations.Andriantsalama, Nirina Robertine : NousfemmesMalgaches,sommes-nousprêtesàêtrefemmesetcitoyennes?Andriantsalama, Nirina Robertine : Nous,Femmes,SujetspolitiquesetCitoyennesDr. Mbohoahy, Tsibara : Consolidationàtra-verslavalorisationélectoraledesstructuresdécentraliséesHobaya, Ravoana Fawzia Christine : Bâtiretconstruirelepays.L’objectifdetoutunpeuple.Liberty32:Nydidyfolon’nympanaopoli-tikasynympitondrafanjakanamendrikaMbohira, Tolojanahary Josoa: WhatFutureforMadagascar’sEnvironment?Noromanana,Lalaharivony:Eduquernosenfantsendehorsdel’écoleNoromanana,Lalaharivony:S’informeretinformerlesautrespouragirensembleRabarihoela,Liva:WhydoesMadagascarneedanewDiplomacy?Rabarisoa, Andry : CAEED:Agirpourlamiseenplaced’unEtatdedroitàMadagas-carRabary-Rakotondravony,Lova:Consolida-tion.Rôledel’Eglise.Rabary-Rakotondravony,Lova:La religion peut-elleêtreliéeàl’exercicedupouvoir?Rabearisoa, Mampionona Arizay Victorien : ChefSuprêmedesForcesArmées.Militarisa-tionétatique.Politisationdel’Armée.Rabearisoa, Mampionona Arizay Victorien : RéformesdesForcesArméesMalagasy.Consolidationdeladémocratie.Rafitoson, Ketakandriana : Construire et consolider.Desdéfisdetailleàrelever.Raharimalala, Hanitriniony : IVèmeRépu-blique.Unereconstructiondifficileàcroire

dant:non,merciRandrianarisoa, Amédée:Electricitécommede propagandeRaolona, Heritahiana :Coachinginter-géné-rationàMadagascar,lesjeunesenontt-ilsbesoin?Ratovoson, Mamy Ny Aina :Myidealpresi-dentRavalomanda, Andry :RefontedelaRépu-blique,démocratie,primautédudroitRavonimanantsoa Ndaohialy Manda : Pour unenormalisationdémocratiqueRazafindranaivo, Hervé:DelapropagandeauxdébatsTokiniaina,Elibin:Situveuxgagnerlesélections,changelemondedescrutin!Velotrasina,Ludonie:L’urgenced’unemédiationsocioculturellepourlarefonda-tion nationaleVelotrasina,Ludonie : La cultureVelotrasina,Ludonie:refondation,jesuiscitoyenne

Publications des sortants YLTP&RJTIn : Manorina sy Manamafy foto-tra – Construire et Consolider – Building and Strengthening, Agenda Madagasikara 2014, Frie-drich-Ebert-Stiftung,Antanana-rivo, 2014

Andriamarofara, Rado : Unpeuplen’aquelegouvernementqu’ilmériteAndriamasy,RandrasoaMarieEstelle:ConstruireunebasedecroissancesolideetdurableAndriamasy,RandrasoaMarieEstelle:Fainonanombolaandrasana?Andriamasy,RandrasoaMarieEstelle:Favoriserlechangementdecomportement.

Inonanotokonyhatao?Randrianomana, Olivier : Nataohoan’nytsymahayvenytontoloambanivohitra?Randrianomana, Olivier : Rafi-pampianara-namampivoatranytontoloambanivohitraRaoto, Andriamanambe : Lesmédias:socledémocratiquedelasociétéRasamoelina, Harisoa : Mampahombynyfifampitondranasymampandrosovenyfampiasananymaha-Raiamandrenyeoamin’nysehatrapolitika?Rasamoelina, Harisoa : Olom-pirenenatom-pon’andraikitrafatsyZanakahotoloram-potsinyRasamoelina, Harisoa : TsyRaiamandrenynyFiloha.Razafindrianiaina,AnjaElia:Genderine-qualityinMadagascarRazafy, Abraham : Droitdesjournalistes.RéformesetConsolidation.Razanajatovo,TianalisoaLauriane:ThePri-vateSector,anEngineofDevelopment.Razanamaria,LéaArilala:Planifier.Recons-truire.Consolider.Razarasoa, Sylasy : Nyfokonolona:fototrynyfokosadyfototrynyolona.

maispossible.Rajaonarison, Njaka : Promotiondelaculture entrepreneuriale et des petites entreprisespourlarelanceéconomiqueRajerison, Olivia : Aprèslesélections.Conso-lider.Rajerison, Olivia : Lalégitimitéinternatio-naleRakotoarivelo, Zo Havana : Apprendre du passé.Rakotoarivelo, Zo Havana : Capitaliser les acquis.Tendreverslemeilleur.Rakotomanana, Andrianaivo Régis : NewDealinMadagasikara?Rakotomanga, Domoina : Ledéveloppe-mentàla«mal-gache».Rakotondrajaona, Jean Xavier : Consolider pourneplusreveniràlacasededépart.Ralalarivony, Christophe : Nyfianarananoharenavs.Nyfanahynomaha-olonaRalalarivony, Christophe : Rayaman-dRenyetl’éducationdesenfants.Nyhazonova-non-kolakana,nytanynanirianynotsara.Ralambomahay, Toavina : Consolider une nouvellecultureetpratiquepolitique.Fairecampagneautrement.Ralambomahay, Toavina : Le Leader de l’oppositionàMauriceRalambomahay, Toavina : Les30à40ansaupouvoir.Queconsolider?Ramaroson,LéaArilala:BASICREQUIRE-MENTSFORMADAGASCAR’SREALDEVE-LOPMENTRandriamanantena,LantoRATSIDA:Fihava-nana,népotismeetvoteRandriamaniraka, Michael : Véritéetrécon-ciliation pour construire et consolider sur le longtermeRandrianarisoa, Amédée Mamy Tiana : «Energiesdurablespourtous?»Utopieouréalité?Randrianarisoa, Amédée Mamy Tiana : Hahazotombonynyrehetraamin’nyfam-piasananyloharanon’angovomaharitraetoMadagasikara?Inonanodinganaefavita?

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A propos de l’auteur

M. Rakotomanana Andrianaivo Régis, est MathématicienetEconomistedeforma-tion,exerçantdansl'administrationpu-bliquedel'EconomieetdesFinances,aviateurdiplômédel'ENEAM,etsortantduYouthleadershipTrainingProgram(pre-mièrepromotionde2005)

Coordination:J.-A.Raveloson

Impressum

Friedrich-Ebert-StiftungMadagascarImmeublePrestige,1erEtageLotIIM91TerDAntsahabe,AntsakaviroB.P.3185Antananarivo101Madagascar

Responsable:J.-A.RavelosonReprésentant-NationaldelaFriedrich-Ebert-Stiftung

fon:(26120)2234424Fax:(26120)2225731e-mail:info@fes-madagascar.orghttp://www.fes-madagascar.org