Droit Administratif des

BiensCours de Mme. Elisabeth Chaperon

2011/2012

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Droit administratif : Les biens

Introduction générale

  L’étude du droit administratif général étudié en deuxième année se poursuit en Licence avec l’étude des moyens d’action de l’administration.

  Les personnes publiques, comme les personnes privées, disposent pour mener à bien leur mission, non seulement de ressources financières, comme nous l’avons vu en finances publiques, mais aussi de moyens en personnel, et c’est l’étude consacrée à la fonction publique, de moyens en biens, et c’est l’étude du domaine des personnes publiques, de moyens leur permettant de mener à bien des opérations immobilières, et c’est l’étude des travaux publics, enfin, pour terminer, de moyens pour agrandir leur domaine par le biais d’acquisitions amiables, qui relèvent du cours de droit privé, ou par le biais de procédures spéciales, fortement marquées du sceau de la puissance publique.

Il s’agit de l’expropriation pour cause d’utilité publique, à laquelle il convient de comparer les droits de réquisition et de préemption, deux autres modes d’acquisition forcée des biens.

  L’objet de ce cours semestriel, intitulé : « Le droit administratif des Biens », comporte effectivement l’étude des biens de l’administration, c’est-à-dire du domaine des personnes publiques, objet de la première partie, mais également celle des travaux publics, deuxième partie, et enfin celle de l’expropriation pour cause d’utilité publique, troisième et dernière partie.

1566 : Edit de Moulin + A.17 DDHC : expropriation.

Les grands principes furent posés par le juge avant d’être codifiés. Il y a une mixité entre droit public et droit privé. On constate une évolution de ce droit dû à la CESDH et le respect des droits et libertés fondamentales.

PREMIERE PARTIE   : LE DOMAINE PUBLIC

  Le domaine public des personnes publiques est constitué par l’ensemble des biens mobiliers et des biens immobiliers qui contribuent à composer leur patrimoine.

S’ils se répartissent en deux catégories, celle du domaine public et celle du domaine privé, ils ont une fonction commune, qui est de permettre aux personnes publiques de s’acquitter des missions qui leur incombent.

Ils sont de plus en plus susceptibles d’être l’objet d’une exploitation financière dont les produits concourront, avec les autres ressources publiques, au financement de ces missions.

  Cet aspect financier da la gestion du domaine, qu’il soit public ou privé, explique l’intervention dans cette gestion, d’une administration dépendant du ministère des finances, le service des domaines.

  La distinction entre le domaine public et le domaine privé implique l’application, d’une part des règles de droit public, et l’intervention du juge administratif, et d’autre part celles du droit privé, dont le juge est le juge judiciaire.

  Cette distinction, telle que nous la connaissons, est somme tout œuvre récente de la doctrine. Elle sera ensuite consacrée par le législateur puis la jurisprudence. Elle est actuellement contestée.

  Une introduction générale au domaine public sera ainsi consacrée à une brève présentation historique de la notion de la domanialité publique, avec l’apparition d’un domaine de la couronne, marqué du sceau de l’inaliénabilité, puis un bref aperçu de l’évolution doctrinale en faveur de la distinction entre les deux domaines, enfin, l’essor contemporain de la domanialité publique, et le

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caractère désormais relatif de cette distinction, provoqué par les assouplissements, apportés dans la gestion tant du domaine public, que du domaine privé.

1) De l’ancien régime à la Révolution

  Sous l’Ancien régime, les biens de l’Etat se confondaient avec ceux de la Couronne, pour former une catégorie unique, le domaine de la couronne, entièrement inaliénable, sauf rares exceptions.

Ce domaine comprenait les biens hérités par le Roi, ou apportés par lui au moment de son avènement, et dont il tirait des revenus.

La plupart des légistes estimaient que le Roi n’en était pas propriétaire, mais qu’il en avait seulement la garde, sans pouvoir en disposer librement.

C’était une des lois fondamentales du royaume, confirmée en particulier par un texte très célèbre, l’Edit de Moulins, enregistré par le Parlement, le 13 Mai 1566.

  Ce principe d’inaliénabilité était destiné à éviter la dilapidation d’un domaine dont les revenus devaient être affectés aux dépenses publiques.

Avec l’édit de Colbert de 1667, l’imprescriptibilité du domaine est confirmée.

  Dès le début de la Révolution, le principe d’inaliénabilité, de ce qui est désormais le domaine de la Nation, est réaffirmé par la loi des 22 novembre-1er décembre 1790.

L’article 8 de ce nouveau code domanial précise en effet : « le domaine national et les biens qui en dépendent sont et demeurent inaliénables, sans le concours de la Nation, mais ils peuvent être vendus et aliénés, en vertu d’un décret formel du corps législatif sanctionné par le Roi  ». Ce qui signifie qu’ils ne peuvent être aliénés qu’en vertu d’une loi.

  La différence entre l’édit de Moulins et la loi révolutionnaire tient à leur inégale valeur juridique.

L’édit, loi fondamentale du royaume, est dirigé contre le risque de dilapidation des biens de la couronne, s’imposait au pouvoir constitué, et déterminait lui-même, limitativement, les cas où, par dérogation au principe, des aliénations étaient permises.

Pour constituer des apanages au puîné mâle de la maison de France, ou bien pour les nécessités de la guerre.

La loi de 1790 laisse au contraire le législateur libre de déroger au principe d’inaliénabilité qu’il maintient expressément. En effet, la méfiance n’est plus de mise, à l’égard de la Nation, dont la volonté ne peut que servir l’intérêt général. Le principe s’impose pleinement à toute autorité autre que le législateur.

  Après l’édiction du Code civil en 1804, il est apparu à la doctrine que la soumission de l’ensemble des biens publics à un régime unique n’était pas satisfaisante. Les rédacteurs du code civil utilisèrent l’expression de « domaine public » dans l’article 538 qualifié un peu plus loin de « biens appartenant à la nation », dans l’art. 541, et ces deux expressions étant perçues comme équivalentes. Ces biens étaient opposés aux propriétés privées des particuliers.

Aucune distinction n’est ainsi envisagée entre les biens des personnes publiques.

  Et comme ces biens étaient frappés d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité, un courant doctrinal libéral s’employant à réduire le champ d’application, et à faire apparaître la notion de domanialité publique, laquelle devrait rester d’application étroite, réservée aux biens à l’usage de tous, insusceptibles d’affectation privée.

  La doctrine s’efforça de trouver une justification juridique, un critère de distinction, permettant de délimiter parmi les biens appartenant aux personnes publiques, ceux qui resteraient soumis au principe d’inaliénabilité, et qui relèveraient d’un régime de domanialité publique, et les autres.

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2) Les critères réducteurs de la domanialité publique

  Plusieurs auteurs du premier tiers du XIXe siècle se partagent la paternité de la distinction entre domaine public et domaine privé. Mais la systématisation la plus remarquable fût celle de Victor PROUDHON, doyen de la faculté de Droit de Dijon, dont le Traité du domaine public, en 5 volumes, paru entre 1833 et 1834, contient la plus étudiée et la plus notoire des premières mises en forme de la distinction.

S’appuyant sur les premiers commentaires des exégètes du code civil, PROUDHON, soucieux de se tenir aussi près que possible du droit écrit, et en l’absence de droit jurisprudentiel, fonde la distinction des deux domaines sur l’art. 538 CC., considéré comme définissant, du moins en principe, la consistance du domaine public.

Le code considère effectivement que certains biens sont insusceptibles d’appropriation privée, sont hors commerce, et par suite, inaliénables. Le code civil limitant la possibilité d’être vendus aux seuls biens qui sont dans le commerce.

Ces biens sont également imprescriptibles. L’art. 2226 CC excluant la possibilité de la prescription acquisitive aux choses qui ne sont pas dans le commerce. Ces biens que l’art. 538 CC cite nommément, sont : les chemins, les routes et rues à charge de l’état, les fleuves et rivières navigables et flottables, les laies et relaies de la mer, les ports, les rades, les havres.

Ces biens apparaissent comme affectés à l’usage de tous, c’est à dire, à l’usage du public en général.

PROUDHON voit dans cette affectation à l’usage du public la raison qu’exclut la possibilité de leur appropriation privée, cette dernière ne pouvant qu’être incompatible avec une telle affectation.

  Un siècle plus tard, Henri BERTHELEMY, doyen de la faculté de droit de Paris, est le dernier des auteurs à faire appel à l’idée que certains biens sont insusceptibles d’appropriation privée, dans son Traité élémentaire de droit administratif, première édition 1900, et la treizième édition date de 1933.

Mais il se sépare de PROUDHON en estimant que le fait pour un bien d’être insusceptible d’appropriation privée peut résulter aussi bien de sa nature même que de son affectation à l’usage du public.

  La distinction domaine public-domaine privé doit beaucoup à ces auteurs.

Elle sera largement suivie par la doctrine et consacrée par la jurisprudence.

Mais le raisonnement propre à étayer ce partage sera remis en cause.

Les auteurs rejettent désormais l’idée selon laquelle les personnes publiques n’exercent pas un droit de propriété sur des biens du domaine public, et refusent la notion de domaine public par nature.

De plus, ils étendent les limites de la domanialité publique au-delà des biens affectés à l’usage public, en s’appuyant sur une notion nouvelle en pleine expansion, la notion de service public.

La malléabilité de ce nouveau critère de SP va susciter un remarquable essor de la domanialité publique.

3) L’essor de la domanialité publique

  À la suite de Léon DUGUIT, chef de file de l’école de Bordeaux, de nombreux auteurs proposèrent alors de faire reposer la domanialité publique sur l’affectation des biens au service public, critère finalement consacré par le juge en 1956, comme nous le verrons dans l’arrêt de section Sté LE BETON.

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  Cependant, l’essor de la notion de service public et les risques de croissance exagérée du domaine public incitèrent les juristes à chercher à limiter l’application de ce critère.

Ainsi le professeur Maurice AURIOU, chef de file de l’école de Toulouse, dans son Précis de droit administratif de 1919 indique que « les dépendances du domaine public sont des propriétés administratives affectées formellement à l’utilité publique, c’est-à-dire soit à l’usage direct du public, soit à l’usage d’un service public, et qui, par suite de cette affectation, sont inaliénables, imprescriptibles, et protégés par les règles pénales de la voirie. Toute la domanialité publique repose sur l’idée de l’affectation administrative des choses à l’utilité publique. »

Mais l’affectation à l’utilité publique doit avoir été reconnue ou décidée dans ce cas par un acte administratif,

si bien que cette conception a pour principal inconvénient de faire dépendre le contenu du domaine public d’une décision administrative. C’est-à-dire d’une décision de classement dans le domaine public, en fait, de la volonté de l’administration.

  Il serait préférable de déterminer les dépendances du domaine public par appel à des données d’ordre matériel et indépendantes de la volonté de l’administration, comme l’a proposé le professeur Marcel WALINE.

Pour le professeur Marcel WALINE, le domaine public ne doit comprendre que certains des biens affectés à l’utilité publique, ceux qui sont particulièrement adaptés et indispensables au service. Doit appartenir au domaine public tout bien qui soit à raison de sa configuration naturelle, soit à raison d’un aménagement spécial est particulièrement adapté à la satisfaction d’un besoin public, et ne saurait être remplacé par aucun autre dans ce rôle. Pour eux seuls, le régime spécial de protection lié au principe de d’inaliénabilité est justifié.

  Léon DUGUIT, chef de file de l’école du service public, avait prévu ce risque, et élaboré une théorie nuancée faisant valoir l’idée qu’il n’existe pas deux régimes distincts, l’un propre au domaine public, l’autre propre au domaine privé. Mais une échelle de domanialité, tel qu’il l’explique dans son traité droit constitutionnel, tome 3, troisième édition, 1928, il existe une pluralité de régimes que l’on peut classer de manière graduée, en fonction du degré de domanialité publique ou de domanialité privée qui les marquent.

Certaines dépendances du domaine public accueillent des techniques de droit privé, et les biens du domaine privé n’échappent pas à des règles exorbitantes du droit commun.

  Cette théorie à été reprise par le professeur Jean-Marie AUBY, dans les années 1960, en particulier dans son article « Contribution à l’étude du domaine privé de l’administration » publié dans la Revue du Conseil d’État (CE), en 1958.

Le degré de publicisation du régime applicable à chacune des catégories de biens dépend de ce qui est nécessaire pour assurer leur protection ou pour conserver leur affectation.

4) Vers une remise en cause de la distinction domaine public, domaine privé.

  Faut-il supprimer la distinction entre ces deux domaines ? Cette distinction ne présente-t-elle pas un caractère relatif, artificiel ?

  En fait, elle est d’autant moins gênante que son caractère relatif est admis.

Si la gestion de certains biens du domaine privé n’échappe pas à des règles contraignantes, celles du domaine public ne cessent de s’assouplir, et même, d’accueillir des techniques inspirées du droit privé.

  Si le Conseil d’État dans son Rapport sur le droit des propriétés publiques adopté en 1986 dénonce le caractère anachronique et inadapté de certains textes, il se prononce cependant en faveur de la distinction traditionnelle entre les deux domaines, domaine public, domaine privé.

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Il propose quelques aménagements, en particulier une division tripartite des biens des personnes publiques, les biens du domaine public par détermination de la loi, les biens intermédiaires pour lesquels un régime adapté sera mis en place, et les biens du domaine privé.

5) Position adoptée par le Code général de la propriété des personnes publiques, CG3P

Né de l’habilitation donnée au gouvernement par la loi du 2/07/2003, habilitation très large qui autorisait le gouvernement à modifier les règles domaniales antérieures. Saisi, le Conseil constitutionnel a déclaré cette habilitation conforme à la Constitution dans une décision 2003-473 DC du 26/06/2003. Le C.C. constate que la finalité de cette adaptation a été suffisament précisée et que l’économie général des textes antérieurs n’est pas bouleversée. Il confirme pour la 1ère x l’existence de bases constitutionnelles du droit du domaine public en affirmant que la loi d’habilitation « n’autorise pas le gouvernement à priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui s’attachent à la protection du domaine public » + précisions : la loi n’est conforme à la Constitution que dans la mesure où elle respecte 3 exigences constitutionnelles > l’existence et la continuité des SP dont ce domaine est le siège + les droits et libertés des personnes à l’usage desquelles il est affecté + la protection du droit de propriété posé par l’A.17 DDHC. La liste ainsi dressée n’est pas exhaustive : « en particulier » indique clairement qu’il y en a d’autres possibles.

Adopté par l’ordonnance du 21/04/2006, ce nouveau code répond à un double objectif : celui de la simplification, il concerne l’ensemble des personnes publiques, l’Etat, les collectivités territoriales et les EP et supprime donc le Code du domaine de l’Etat. Sa vocation est donc de rassembler des règles communes et de conceptualiser des méthodes, des objectifs, des définitions, renvoyant à d’autres Codes des dispos plus spécifiques (ex : le Code de la santé publique). Au nom de préoccupations de valorisation économique, il consacre la notion de propriété, complétant celle traditionnelle d’affectation. On ne parle plus de domaine mais de propriété des personnes publiques. Les études préliminaires avaient en effet constaté combien les biens publics étaient mal gérés, sans même de véritable inventaire. A ce jour, les décrets d’application ne sont toujours pas intervenus.

L’étude du domaine public va être présenté en quatre chapitres :

Chapitre I : Notion et consistance du domaine public.

Chapitre II : Constitution et délimitation du domaine public.

Chapitre III : Protection du domaine public.

Chapitre IV : Utilisation du domaine public.

Chapitre V : Le domaine privé

CHAPITRE 1er : NOTION ET COMPOSITION DU DOMAINE PUBLIC

L’inventaire des biens composant le domaine public conduit à dresser un inventaire qui n’a cessé de s’enrichir. Il faut dire que le caractère accueillant de la notion de service public a permis cet

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élargissement ainsi que l’effet peu réducteur de la condition de l’aménagement spécial et au contraire, l’effet attractif de la théorie de l’accessoire. L’étude des critères permettant de déceler la domanialité publique par rapport à la domanialité privée se heurte à des difficultés d’interprétation. Le CG3P a cherché à donner plus de poids au critère réducteur (I).

Section 1 : Les critères de la domanialité publique.

  Ces critères sont d’origine jurisprudentielle jusqu’en 2006 reprennent pour l’essentiel les idées posées en premier par Marcel WALINE, puis par le projet de la commission de réforme du code civil en 1947. Désormais, l’A. L2111-1 du CG3P reprend ces travaux et confirme un double critère : l’appartenance à une personne publique et l’affectation à certaines destinations. Le CG3P reprend le critère organique et les critères finalistes fondés sur l’affectation mais modifie la 3ème condition variable dite de l’aménagement spécial pour demander un aménagement indispensable.

Font également partie du domaine public, les biens des personnes publiques qui concourent à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public et en constituent un accessoire indissociable. Pour les biens mobiliers, le Code ne cherche pas à donner une définition générale mais dresse une liste très longue simplement indicative. Le Code effectue un renversement de tendance : il s’ouvre sur une partie dédiée à l’acquisition et ce n’est que dans un deuxième temps que le Code indique les biens appartenant au domaine public.

  Citation du passage le plus important d’une note de Marcel WALINE sous un arrêt de la Cour d’Appel de paris, 13 Mai 1923, Ville d’Avallon c/ consorts Leroux, au Dalloz 1934.

« Parmi les biens propriété administrative des personnes publiques, il en est de nécessaires, dont la perte ne saurait se concevoir sans une perturbation grave, et d’autres dont l’utilisation par les services publics est en quelque sorte contingente. Le régime de la domanialité publique est précisément celui qui s’applique à la catégorie des biens nécessaires aux personnes administratives. Son objet est en effet de protéger le domaine public contre les usurpations, les aliénations irréfléchies, ou les anticipations qui en déposséderaient l’administration ou contre les concessions de jouissance qui gêneraient celle-ci, dans l’usage qu’elle en fait. Il s’agit en somme de garantir que personne n’empêchera l’administration de faire de ce domaine l’usage auquel il est légalement destiné. Soit en le lui enlevant, soit en acquérant des droits incompatibles avec cet usage. Quels biens parmi tous ceux qui composent le domaine méritent cette sollicitude particulière ? Ceux dont l’administration a besoin, ceux dont la privation aurait des conséquences fâcheuses pour l’intérêt public, ceux dont elle ne peut se passer sans dommages graves, ceux qui ne peuvent être remplacés par aucun autre, dont la possession « in specie » est indispensable soit au fonctionnement d’un service public, soit plus généralement pour la satisfaction d’une nécessité publique. Parmi les biens des personnes administratives, ceux qui font partie du domaine public sont donc ceux qui sont nécessaires à un service public ou à la satisfaction d’un besoin public, et ne sauraient être remplace par ce rôle par aucun autre. »

  Reprenons ces idées : La commission de réforme du code civil dans les travaux publiés en 46-47 indique ainsi

« sauf dispositions contraires de la loi, les biens des collectivités administratives et des établissements publics ne sont compris dans le domaine public qu’à la condition soit d’être mis ou laissé à la disposition directe du public usager, soit d’être affecté à un service public, pourvu qu’en ce cas, il soit par nature ou par des aménagements particuliers adaptés exclusivement ou essentiellement au but particulier de ce service »

§ 1- L’appartenance à une personne publique.

  Pour faire partie du domaine public, un bien doit en premier appartenir à une personne publique. Celle-ci peut-être l’État, une autre collectivité territoriale, ou, récemment, un établissement public. Titre préliminaire du CG3P : A. L.1 et L.2.

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Dans un souci d’efficacité, la gestion des biens du domaine public est désormais réservée au seul ministère du budget, eu niveau national et au préfet de région au niveau local => les EP peuvent disposer d’un domaine public et les personnes publiques disposent d’un véritable droit de propriété mais les personnes privées ne peuvent disposer d’un domaine publique.

1) Le droit de propriété des personnes publiques sur les biens du domaine publique

Longtemps textes et doctrine estimaient que le domaine public ne pouvait être l’objet de propriété : affecté à l’usage de tous, les biens n’appartenaient à personne. Ancienne ID du droit de garde des biens du domaine de la couronne. Il semble de + en + admis que la personne publique exerce un véritable droit de propriété sur les biens du domaine publique, lui conférant des prérogatives identiques à la propriété civile : droit d’obtenir réparation des dommages, de percevoir les fruits, d’acquérir, auxquelles s’ajoutent des prérogatives particulières. Certaines sont communes à l’ensemble des propriétés publiques : impossibilité d’aliéner à titre gratuit + privilège d’insaisissabilité des biens ; ou seulement au domaine publique : droit d’imposer des servitudes + inaliénabilité + imprescriptibilité.

Le CG3P confirme ce choix dans son titre même qui parle de propriété des personnes publiques au détriment de la notion de domaine qui n’apparaît plus. Enfin, le C.C. confirme bien l’existence d’un véritable droit de propriété des personnes publiques sur leurs biens. En effet, selon la décision du Conseil constitutionnel n° 94-346 du 21 juillet 1994, loi complétant le domaine public de l’état, et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public , citation du considérant n°4 :

« les dispositions de l’article 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 relatives aux droits de propriété et à la protection qui lui est due, ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers, mais aussi à un titre égal, la propriété de l’Etat et des autres personnes publiques ».

2) Les personnes privées ne peuvent disposer d’un domaine public

Lorsque dans le cadre d’une loi de privatisation un EP est transformé en société privée, les biens de son domaine public doivent être déclassés puisque le propriétaire n’est plus une personne publique.

Lorsqu’un service public a été concédé à une personne privée, les biens affectés à ce service restent la propriété de la personne publique concédante, si le cahier des charges prévoit qu’elle en récupère l’utilisation à la fin de la concession. La société concessionnaire n’a disposé pendant tout le temps de la concession que d’un droit de jouissance sur les biens de retour.

Dans le cas contraire, ils appartiennent dès le début de l’exploitation de la concession, au concessionnaire, personne privée ne pouvant disposer du domaine public.

C’est la raison pour laquelle les biens publics situés dans un immeuble en copropriété sont présumés faire partie du domaine privé. Le juge administratif estime qu’il y a incompatibilité entre le régime de la copropriété et celui de la domanialité publique.

3) Le domaine public des EP

  Pendant de nombreuses années, le Conseil d’État et le Tribunal des Conflits reconnaissaient aux seules collectivités territoriales (État, régions, départements et communes) un droit de propriété sur les dépendances domaniales.

La Cour de Cassation optait, elle, pour une solution contraire, admettant sans difficulté la domanialité publique des biens appartenant à un établissement public,

fameuse décision de la cour de cassation, 1e chambre civile Sieur MONTAGNE c/ réunion des Musées de France.

Il s’agissait en l’espèce de savoir à qui appartenait une étude de SEURAT, intitulée « Le dimanche à la Grande Jatte ». Peu avant de mourir, sa légitime propriétaire, Mme RIVIERE, avait décidé de léguer cette étude au Musée du Louvre, sans avoir eu toutefois le temps de concrétiser ce legs par écrit. Ses héritiers avisèrent les Musées Nationaux qu’ils mettaient ce tableau à leur disposition. Mais avant que l’administration ait pu en prendre possession, un des héritiers fut

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interné, et son administrateur procéda à la vente du tableau. L’esquisse de SEURAT fut ainsi acquise par un brocanteur qui la revendit à un certain M. MONTAGNE. À qui appartenait le tableau ? Pouvait-il être vendu ? L’attendu essentiel de la Cour de cassation dit ainsi : « attendu que la Cour d’appel a décidé que le tableau acquis par la réunion des Musées de France était tombé dans le domaine public, et comme tel, devenu inaliénable, et imprescriptible, et que par conséquent LAMY ni MONTAGNE n’avaient pu en acquérir postérieurement la propriété. Qu’il est fait grief à l’arrêt infirmatif attaqué de s’être prononcé sur la consistance du domaine public mobilier d’établissement public, alors que seuls les tribunaux de l’ordre administratif sont compétents pour déterminer la consistance du domaine public, même mobilier. Mais attendu que si les tribunaux administratifs sont seuls compétents pour connaître les litiges relatifs à l’appartenance du bien au domaine public, il en est autrement, et les tribunaux judiciaires peuvent affirmer la domanialité lorsqu’il n’existe aucune difficulté sérieuse. Attendu que les biens des établissements publics font partie du domaine public, dès lors que comme en l’espèce, leur conservation et présentation au public sont l’objet même du service public. Qu’ainsi aucune question préjudicielle ne se posait devant la Cour d’appel, et que le moyen ne saurait être accueilli. » Rejet du pourvoi.

  Le revirement du juge administratif fut annoncé par plusieurs avis des sections administratives du Conseil d’état.

Puis ces sections contentieuses ont admis dans un premier temps que la domanialité publique pouvait s’appliquer aux biens des Établissements Publics territoriaux, c’est l’arrêt du Conseil d’Etat du 6 février 1981, EPP , avant de l’admettre pour un Établissement Public Industriel et Commercial dans l’ arrêt MANSUY du 21 mars 1984. Dans cette espèce, le Conseil d’état juge que la dalle de la Défense dont l’établissement public d’aménagement est propriétaire fait partie du domaine public de cet Établissement. Le texte de l’arrêt du CE est très explicite. « considérant que l’immeuble dit « dalle centrale » sur laquelle M. MANSUY bénéficiait d’une occupation privative, a été construit pour être affecté à l’usage direct du public, et a été spécialement aménagé à cet effet, qu’ainsi cet immeuble, dont l’Établissement Public d’Aménagement de la région de la Défense est propriétaire, fait partie du domaine public de cet établissement, sans qu’y fasse obstacle, la circonstance que l’article 1er du décret modifié du 9 septembre 1958 confère à cet établissement un caractère industriel et commercial. Que le litige opposant l’Établissement Public d’Aménagement de la région de la Défense à M. MANSUY est ainsi relatif à l’occupation du domaine public et que par suite, il appartient à la juridiction administrative d’en connaître. »

  Le CE confirmera ce revirement de jurisprudence dans l’arrêt EDF rendu en Assemblée le 23 octobre 1998, précisant bien que tous les établissements publics sont concernés, qu’ils soient Administratifs ou Industriels et commerciaux, sous réserve cependant de dispositions législatives contraires, comme l’a dit très clairement le considérant principal de cet arrêt : « Considérant qu’en principe, les biens appartenant à un établissement public, qu’il soit administratif ou industriel et commercial, font partie, lorsqu’ils sont affectés au service public dont cet établissement a la charge, et sont spécialement aménagés à cet effet, de son domaine public. Il en est toutefois autrement lorsqu’y font obstacles des dispositions de loi, applicables à cet établissement, ou à ses biens ». => Autorisation de biens d’EP appartenant au domaine public = une des causes de l’accroissement de ce domaine.

§2 L’affectation du bien, critère dualiste et alternatif

  À l’origine, la marque de la domanialité publique, était l’affectation à l’usage de tous, critère complété par la suite, de l’affectation à un service public. Le caractère somme toute dualiste de ce critère est peu satisfaisant, dans la mesure où il est souvent difficile de distinguer les deux affectations, la seconde accompagnant souvent la première. Examinons tour à tour l’affectation à l’usage direct du public, puis l’affectation au service public.

1) Critère de l’affectation à l’usage direct du public.

 Apparu le premier, ce critère à été retenu par le juge en 1935, à propos d’un cimetière.

Arrêt MARECAR du 20 juin 1935, dans lequel le CE reconnaît de manière claire que l’usage du public est une condition suffisante pour qu’un bien appartienne au domaine public, en l’espèce, au domaine public communal.

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De quoi s’agissait-il ? Le sieur MONGAMOU DOUSADA NIETOULDA, dit MARECAR, avait empiété sur une partie du cimetière de la commune de NADOUCADOU à Madagascar. Condamné à une amende, et à la remise des lieux en leur état primitif, il fait appel de la décision. Le CE confirme qu’il y a bien une usurpation sur le domaine de la commune, et précise la qualité de ce domaine. « considérant qu’il résulte de l’instruction que le sieur dit MARECAR a été condamné par arrêté du conseil du contentieux administratif en date du 3 mars 1933, à une amende de 100 F, et à la remise des lieux en leur état primitif, pour avoir usurpé un terrain d’une superficie de 5 ares 25 centiares, faisant partie du cimetière de la commune de NADOUGADOU, que pour demander l’annulation de cet arrêté il soutient que le terrain dont s’agit fait partie de sa propriété, et qu’il se prévaut à cet égard de jugements d’adjudication en date des 23 avril et 21 mai 1920. Considérant d’autre part que le dit cimetière fait partie, d’après les dispositions de l’article 6 de l’arrêté du 27 avril 1834, du domaine de cette commune, et à été rangé parmi les dotations immobilières de celle-ci par délibération du conseil général en date du 18 mars 1880.[et voici le passage le plus important :] Considérant d’autre part qu’il est affecté à l’usage du public, et qu’il doit être dès lors compris parmi les dépendances du domaine public de la commune dont s’agit. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le sieur dit MARECAR a commis un empiètement sur le domaine public, et que c’est par une exacte application de l’alinéa 1 de l’article 4 du décret du 18 mai 1820 que le conseil du contentieux a condamné le requérant à la remise des lieux dans leur état primitif. »

  Premier apparu, le critère de l’affectation à l’usage du public a peut-être la préférence du juge. Mais il n’y a affectation à l’usage du public que si celui-ci utilise directement la dépendance domaniale. Cette affectation doit en outre être destinée à l’ensemble des usagers , CE, 1990, Assoc St Pie V. Il en est ainsi des voies publiques, des halles, des marchés, des cimetières.

Après le critère de l’affectation à l’usage direct du public, examinons le critère de l’affectation au besoin non pas du public, mais d’un service public.

2) L’affectation au besoin d’un service public

Et ce critère n’a été consacré par le juge qu’en 1956,

Arrêt de section Société LE BETON, reproduit dans les Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative (GAJA).

De quoi s’agissait-il   ? Concessionnaire du port fluvial de Bonneuil-sur-Marne, l’Office National de la Navigation avait été chargé par décret d’aménager dans le voisinage un port industriel. Étant précisé qu’il pouvait dans ce but louer à des particuliers des terrains dépendant du port. Tel fut l’objet d’un bail consenti à une société qui aménagea une cimenterie sur le terrain loué. Un litige s’étant élevé entre les parties, la détermination de l’ordre juridique compétent, et par voie de conséquence les règles de fond applicables, dépendait de la question de savoir si le terrain faisait ou non partie du domaine public. Pour résoudre ce problème, le CE devait en premier préciser la définition du domaine public.

[ citation d’un passage le plus important de la décision très classique de l’arrêt Sté LEBETON] : « considérant d’une part qu’il résulte des dispositions du décret du 4 février 1932 et du cahier des charges y annexé, notamment de celles précitées, que, sous le régime de ce décret, la partie des terrains que groupe le port industriel constitue l’un des éléments de l’organisation d’ensemble qui forme le port de Bonneuil-sur-Marne. Qu’elle est dès lors au même titre que les autres parties de ce port, affectée à l’objet d’utilité générale qui a déterminé la concession à l’Office National de la navigation de la totalité de ces terrains, et en raison duquel ceux-ci se sont trouvés incorporés du fait de cette concession, dans le domaine public de l’Etat. Que la circonstance qu’à la différence des autres terrains aménagés en vue d’une utilisation commune par les usagers de ce port, les terrains dont s’agit font l’objet de contrat d’utilisation privative, au profit de particuliers, ou de sociétés exerçant des activités purement privées, ne saurait avoir pour conséquence de les soustraire au régime de la domanialité publique, dès lors qu’il est dans leur nature même de ne concourir que sous cette forme au fonctionnement de l’ensemble du port, et qu’il résulte d’autre part de l’instruction, que lesdits terrains ont fait l’objet d’installations destinés à les rendre propres à cet usage par leur raccordement aux voies fluviales, ferrées, ou routières dont l’aménagement et la liaison constituent le port ».

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  Le raisonnement suivi par le juge est le suivant : Les terrains loués font partie du domaine public car il est de leur nature même de concourir au fonctionnement de l’ensemble du port. Dit-il en premier. C’est en quelque sorte leur mission de service public.

Mais l’arrêt souligne en second lieu qu’ils ont été spécialement aménagés à cet effet. Cet aménagement résultant à la fois de leur situation géographique, et des commodités qu’ils offrent d’aménagements particuliers, tels que le raccordement aux voies fluviales, ferrées, routières, dont l’aménagement constitue le port.

L’expression service public est prise ici dans son sens le plus large, celui d’une activité d’intérêt général. Ces terrains font partie d’un port fluvial, dans la mesure où « il est dans leur nature de ne concourir que sous cette forme au fonctionnement de l’ensemble du port ».

Tel est le cas des biens qui permettent le fonctionnement des services publics, en leur fournissant un cadre, ou des moyens d’action, tels que un palais de justice, une caserne, voire le garage d’un hôtel situé dans une gare, car, dit le juge, il permet « aux usagers du chemin de fer d’entreposer leur véhicule pendant la durée de leur déplacement ferroviaire », et de contribuer ainsi à l’amélioration de la qualité du service public, et c’est un arrêt de section de 1965, Société Lyonnaise des transports.

§3   : De l’aménagement spécial à l’aménagement indispensable

L’une des innovations du CG3P est de remplacer l’ancienne notion d’aménagemt spécial par celle d’aménagemt indispensable. S’appliquant à l’origine aux biens affectés à un SP, le critère de l’aménagemt spécial avait pr objet d’ê réducteur : pr ê l’instrumt du SP, le bien devait avoir été spécialemt aménagé. Ms cette exigence fut très vite utilisée pr certains biens affectés à l’usage du public qui ne feraient partis du domaine public qu’à la condition de satisfaire égalemt à la condition de l’aménagemt spécial. Tel fut le cas des promenades publiques au statut mal défini et qui demandaient des mesures de protection particulière afin de les distinguer des autres voies publiques ordinaires.Tel est en premier le cas d’une promenade publique à Alger. Et c’est l’arrêt BERTHIER de 1960. Monsieur BERTHIER disposait, place de l’Aéromoteur, à Maison-Blanche, près d’Alger, d’un droit d’accès pour sa voiture automobile. Il disposait de ce droit d’accès avant l’aménagement et avant l’incorporation de la place au domaine public.

Le problème était de savoir si après aménagement de cette place, il pouvait toujours mettre son automobile sur cette place. Que dit l’arrêt ? « Qu’il résulte des pièces versées au dossier que la place dite de l’Aéromoteur à Maison-Blanche et à la différence des autres places voisines de la commune, n’est pas affectée à la circulation générale, et n’a pas ainsi, le caractère d’une voie publique. Que dès lors, le sieur BERTHIER ne pouvait tenir de sa qualité de riverain de cette place, aucun droit à l’utiliser pour accéder à sa propriété en voiture, et que le maire de Maison-Blanche a pu légalement, par les dispositions de son arrêté y interdire la circulation à tout véhicule. Que si le juge de simple police de Maison-Blanche a estimé que la place de l’Aéromoteur faisait partie des voies publiques de la commune, et a pour ce motif relaxé le requérant des poursuites dont il faisait l’objet, pour infraction à l’arrêté contesté, l’application à laquelle s’est ainsi livré ledit juge ne saurait s’imposer au juge de l’excès de pouvoir. Considérant d’autre part qu’il résulte de l’instruction que la place de l’Aéromoteur constitue une promenade publique, affectée à ladite qualité, à l’usage du public, et aménagée à cette fin, que par suite, et bien qu’elle n’ait pas le caractère de voie publique ainsi qu’il était indiqué ci-dessus, elle fait cependant partie du domaine public de la commune, que dès lors, à supposer que le sieur BERTHIER bénéficie d’une servitude de passage antérieurement à l’incorporation de la place au domaine public, il ne saurait, à l’appui de ces conclusions tendant à l’annulation pour excès de pouvoir des prescriptions sus après de l’arrêté, se prévaloir utilement de l’existence au profit de la circulation de ses véhicules, d’une telle servitude, qui est devenue incompatible avec la destination de la place dont s’agit, et de son aménagement en promenade publique ».

  Peu de temps avant une autre décision du CE a confirmé cette approche. Il s’agit d’un arrêt très célèbre de 59, sieur DAUPHIN, rendu en Assemblée plénière. Monsieur DAUPHIN était riverain de l’allée des Aliscans, à Arles, où se trouvaient rassemblés des pierres funéraires et des sarcophages, vestiges de la civilisation romaine. Et M. DAUPHIN se voit refuser le droit dont il disposait auparavant, d’utiliser l’allée, à nouveau, pour accéder en voiture

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à sa propriété, le service des monuments historiques s’étant enfin décidé à protéger le site. M. DAUPHIN fait à nouveau appel de la décision.

Citation des passages les plus importants de l’arrêt rendu en Assemblée plénière le 11 mai 1959 :« Considérant que la pose d’une chaîne supportée par deux bornes puis d’une grille à l’entrée des Aliscans à Arles, en vue d’assurer la protection de ce site classé à la fois comme monument historique et comme un site artistique, a présenté le caractère d’un travail public, que c’est dès lors à tort que le conseil de préfecture s’est déclaré incompétent pour connaître de la demande de M. DAUPHIN tendant à la demande d’une indemnité en réparation du préjudice que lui aurait causé l’exécution de ce travail. Qu’il résulte de l’instruction que l’allée des Aliscans qui appartient à la ville d’Arles est affectée à un service public de caractère culturel et touristique, et qu’elle a fait l’objet d’aménagements spéciaux en vue de cet usage, qu’ainsi cette allée a été incorporée au domaine public communal. Considérant que ladite allée n’étant pas affectée à la circulation générale, n’a pas le caractère d’une voie publique, que dès lors le sieur DAUPHIN ne tenait de sa qualité de riverain de ladite allée aucun droit à l’utiliser pour accéder en voiture à sa propriété. »

  Cette extension accordée à la notion de domaine public, a donné lieu à des solutions d’une complexité toute aussi déroutantes que célèbres.

Ainsi le bois de Vincennes fait partie du domaine public, et là aussi il s’agit d’une décision très célèbre rendue en 1972, l’arrêt EIDEL. En l’espèce, Monsieur EIDEL occupait un pavillon dans le bois de Vincennes, et il en avait été expulsé. Qui était compétent pour ordonner son expulsion, ce logement lui ayant été attribué en raison de ses fonctions de surveillance du bois, qu’il exerçait comme gardien de la paix ? Le CE estime que le pavillon des Minimes, qui constituait son logement, situé route des Minimes dans le bois de Vincennes, qui constitue une promenade publique affectée à l’usage du public, et aménagée à cette fin, et que dans ces conditions, le pavillon des Minimes, construit sur cette promenade publique, fait partie du domaine public de la ville de Paris, que la demande de ladite ville tendait ainsi à l’expulsion du requérant d’une partie du domaine public, que ce dernier occupait sans titre, depuis la cessation de ses fonctions, et qu’il appartenait donc à la juridiction administrative de connaître de ce litige.

Par contre, dans un arrêt rendu l’année précédente, en 1971, consorts BEAULUCÉ, la forêt de Fontainebleau fait partie du domaine privé de l’administration.

  La notion d’aménagement spécial est difficile à appréhender, car elle ne présente pas de contenu très précis.

L’importance matérielle des aménagements importe peu, nous l’avons vu dans l’arrêt DAUPHIN, il s’agissait d’une simple chaîne, qui a été posée à l’entrée de l’Allée des Aliscans, l’importance matérielle des aménagements importe peu, ainsi que la situation du bien,

il semblerait que les biens immobiliers dont l’existence ou l’état sont le fait de l’homme, ne font partie du domaine public, que s’ils ont été spécialement aménagés en vue de répondre aux besoins auxquels ils sont affectés, ainsi dans les stades municipaux, les piscines, les gradins, les vestiaires des joueurs, constituent des aménagements spéciaux, ainsi que le précise le Conseil d’Etat dans un arrêt de 1961, ville de Toulouse, tout comme les travaux de nettoyage ou de nivellement d’une plage, et c’est l’arrêt GOZZOLI de 1985, rendu en section, dont voici les passages les plus importants, de façon à ce que vous vous rendiez bien compte des conditions vraiment spécieuses de cette notion d’aménagement spécial. Madame GOZZOLI louait à la commune de Six Four la Plage une parcelle de plage pour y installer des cabines et des sièges et y exploiter un établissement dit « les Flots Bleus ». À l’expiration de la période de neuf ans prévue au contrat, la commune avait décidé de ne pas renouveler ce contrat, puis à la suite du refus de Mme GOZZOLI de quitter les lieux, avait demandé au tribunal administratif de Nice d’ordonner l’expulsion de la requérante et de la condamner au versement du montant de redevances impayées ainsi qu’à diverses indemnités. Le CE a estimé que : « considérant que la parcelle dont s’agit ne fait pas partie du domaine public maritime, mais qu’il résulte de l’instruction que la partie de la plage où est située est affectée à l’usage du public et fait l’objet d’un entretien dans des conditions telles qu’elle doit être regardée comme bénéficiant d’un aménagement spécial à cet effet, que dès lors cette parcelle fait partie du domaine public communal, que par suite le contrat existant entre la commune et Mme GOZZOLI est un contrat d’occupation du domaine public. »

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Vous voyez ici quels sont ces aménagements spéciaux. Il s’agit simplement de service de nettoiement et d’entretien de la plage.

  La notion d’aménagement spécial est le type même de la notion qui permet au juge de conserver une possibilité d’appréciation et une marge de décision, selon les termes mêmes du Commissaire du gouvernement LABETOUL dans ses conclusions sur une décision de 78, LE COQ.

  Nous ne pouvons que constater que dans ces conditions, la définition du domaine public restait aléatoire.

En réaction contre cette insécurité juridique, le CG3P remplace la notion d’aménagement spécial par celle d’aménagement indispensable, qui ne concerne par ailleurs que les biens affectés à un SP et non ceux affectés à l’usage du public. L’intention des auteurs de la réforme est de parvenir à une conception plus restrictive de la domanialité publique en ne retenant que les seuls biens destinés au fonctionnement du SP et spécialement aménagés à cet effet > A. L.2111-1 « de biens affectés à un SP pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’aménagements indispensables à l’exécution des missions de ce SP ». Par ex : les salles d’audience dans les juridictions ou les salles de mariage dans les mairies requièrent des aménagements particuliers, à l’inverse des immeubles de bureaux où travaillent des services et qui ne devraient relever que du domaine privé. Le CG3P cherche ainsi à limiter la consistance du domaine public et à donner plus d’effectivité au critère réducteur et ceux d’autant plus que grâce à la théorie de l’accessoire, la domanialité publique d’un bien principal peut s’étendre à ses dépendances à certaines conditions.

L’une des innovations du CG3P est de remplacer l’ancienne notion d’aménagement spécial par celle d’aménagement indispensable.

4) Théorie de l’accessoire et de la domanialité globale ou virtuelle

L’intégration au domaine public par voie d’accession repose sur 2 justifications : l’une matérielle, l’autre fonctionnelle. Ainsi, 1 bien peut être rattaché au domaine public en raison de sa situation matérielle : il y a un lien physique étroit situé au-dessous ou au-dessus de la dépendance domaniale => le bien en est un élément indispensable : canalisations, galeries, réverbères… Cette théorie s’applique également lorsque le lien avec le domaine public n’est pas physique mais fonctionnel : la dépendance accessoire concoure à servir l’affection de la dépendance principale > logements de fonction dans un lycée ou le bois de Vincennes, comme dans l’affaire EIDEL, CE du 14/06/1972. L’A. L. 2211-2 du CG3P semble exiger la combinaison des 2 critères physique et fonctionnel.

Cette théorie de l’accessoire indispensable ne s’applique cependant pas dans les ensembles complexes où les volumes superposés sont soumis à des régimes différents. Elle s’est trouvée relayée en jurisprudence par une autre théorie qui a eu aussi pour effet d’accroître fortement le champ de la domanialité publique : la domanialité globale ou virtuelle. La domanialité globale caractérise les situations dans lesquelles le juge étend la domanialité publique à l’ensemble d’un ouvrage, y compris ses parties non affectées parce qu’elles sont un élément d’une organisation d’ensemble et concourent « au même titre que les autres parties à l’utilité générale qui a déterminé l’affectation », CE du 13/06/1989. Cette extension s’étend par ex aux locaux commerciaux à l’intérieur des gares ferroviaires. Ce n’est que dans le cas où il n’y a pas indivisibilité de l’ensemble que le bien échappera à la domanialité publique.

La notion de domanialité virtuelle permettait d’englober dans le domaine public des biens dont l’affectation ou l’aménagement n’était pas encore réalisé mais qui pouvait être envisagé de manière certaine. Le but de cette anticipation : éviter que pendant une période intermédiaire les effets de la domanialité publique disparaissent, des comportements douteux pouvant apparaître. Il ne s’agissait que d’une transition d’un SP pour un autre => CE de 1995, Préfet de la Meuse.

Le CG3P a pour objectif de mettre fin à cette zone grise même si la formulation de l’A. L.2111-1 de « biens affectés à un SP pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable » laisse ouverte la possibilité que cet aménagement soit seulement en cours.

  Pour terminer cette étude générale de la notion de domaine public, il ne reste plus qu’à examiner maintenant dans une section II, la composition du domaine public.

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Section 2 La composition du domaine public

  Les développements précédents ont pu donner une idée de ce que peuvent être les diverses dépendances du domaine public, des collectivités territoriales et des établissements publics.

  Les classifications opérées entre ces différentes dépendances du domaine public ont une valeur relative, nous nous y attarderons pas beaucoup.

  Il nous suffira d’y exposer en trois paragraphes et de manière succincte la composition du domaine naturel ( 1er §), puis la composition du domaine artificiel ( 2e §), et enfin, (3e§) sera consacré au domaine public mobilier.

§1 - Le domaine public naturel.

  Font partie du domaine public naturel le domaine public maritime, mais également le domaine public fluvial, sans oublier le domaine du sursol et le domaine du sous-sol.

1) Le domaine public maritime (rivage, lais et relais, sol et sous sol de la mer territoriale, havre, rade…)

  Traditionnellement, le domaine public maritime naturel était constitué des seuls rivages de la mer, affectés à l’usage direct du public.

  Les A. L.2111-4, -5 et -6 dressent une liste limitative des dépendances du domaine public maritime aussi bien naturel qu’artificiel.

  Les rivages de la mer ne sont pas en droit administratif les plages et les terrains constituant le littoral des terres émergées. Ils ont une définition précise qui résulte de l’Ordonnance de Colbert sur la marine en date d’août 1681 : « sera réputé bord et rivage de la mer tout ce qu’elle couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines lunes et jusqu’où le grand flot de mars se peut étendre sur les grèves. » Conformément à cet esprit, il faut comprendre ce texte comme définissant les limites des rivages de la mer par référence à celles qu’atteint le plus grand flot de l’année, qui n’est pas nécessairement en mars, étant précisé qu’il s’agit du plus grand flot normal, abstraction faite des tempêtes et marées exceptionnelles.

Ainsi, et selon la traduction jurisprudentielle de l’Ordonnance, les rivages de la mer trouvent leur limite au point où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbation météorologique exceptionnelle.

Citation de l’arrêt de principe, qui est du CE rendu en Assemblée le 12 Octobre 1973, KREITMAN ( cf. fascicule de TD.). Cet arrêt étend la règle posée par l’ordonnance de 1681 aux rivages méditerranéens, auxquels il était appliqué jusque-là la règle romaine recueillie dans les Institutes de Justinien, et selon laquelle les rivages de la mer correspondaient à la partie du littoral recouverte par le plus haut flot d’hiver (on voulait que le DP soit le plus large possible mais scientifiquement, il n’est pas prouvé que le plus haut flot se situe en hiver).

  Depuis la deuxième guerre mondiale, les rivages de la mer sont devenus les lieux de rassemblements de populations de plus en plus nombreuses, et le siège d’activités qui les débordent largement. Il est dès lors apparu que la protection qu’assure au rivage de la mer le régime de la domanialité publique devait être étendue à leurs dépendances immédiates.

  C’est ainsi qu’est intervenue la loi du 28 novembre 1963, relative au domaine public maritime, qui s’applique également dans les D.O.M.

La loi édicte deux dispositions essentielles dans trois articles que je cite.

Article 1er : « Sont incorporés sous réserve des droits des tiers, au domaine public maritime :a - le sol et le sous-sol de la mer territoriale, cette incorporation ne porte pas atteinte aux droits crées et actions exercés par les administrations de l’Etat en vertu des pouvoirs qu’elles détiennent dans les eaux territoriales. Largeur portée à 12 000 miles (22.5 km).

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b - les laies et relaies futurs et, sous réserve de dispositions contraires d’actes de concession, des terrains qui seront artificiellement soustraits à l’action du flot, sous réserve de satisfaire aux conditions financières et techniques fixées par les administrations compétentes, les collectivités locales ou les sociétés d’économie mixte, agissant pour le compte de celles-ci, auront un droit de préférence pour la concession d’endigage, ainsi que pour la concession de création et d’usage de plages artificielles, lorsque les opérations en cause seront réalisées aux frais exclusifs de ces collectivités.

Article 2 : Peuvent être incorporés au domaine public maritime, sous réserve des droits des tiers par arrêté conjoint du ministre des travaux publics et des transports et du ministre des finances et des affaires économiques, les laies et relaies de la mer faisant partie du domaine privé de l’Etat à la date de la promulgation de la présente loi.

A. L.2111-14 : le CG3P range l’ensemble des laies et relaies dans le domaine public.

Article 3 : Les parcelles de laies et relaies incorporés au domaine public pourront êtres déclassés selon la procédure prévue à l’article 2, lorsqu’elles ne seront pas utiles à la satisfaction des besoins de l’intérêt public. Les départements et à défaut les communes bénéficieront d’un droit de préférence pour l’acquisition des parcelles ainsi déclassées, si ces parcelles sont mises en vente. »

  La loi édicte donc deux dispositions essentielles :

1) elle étend le domaine public en direction de la mer, sont ainsi incorporés à ce domaine le sol et le sous-sol de la mer territoriale française dont la largeur a été portée de 3 à 12 miles marins, c’est-à-dire environ de 5,5 km. à 22,5 km par la loi du 24 décembre 1971.

2) et d’autre part, elle étend le domaine public en direction, à l’intérieur des terres, mais de façon nuancée.

La loi modifie en premier le statut traditionnel des laies et relaies de la mer, c’est-à-dire des parties du rivage, qui, par suite de l’alluvionnement ou de soulèvements du sol émergent au-dessus des plus hautes eaux, et ne sont plus par la suite alternativement couverts et découverts par la mer.

Avant la loi, de 1963, les laies et relaies entraient, aussitôt que constitués, dans le domaine privé de l’Etat. Depuis, la loi fait une distinction entre les laies et relaies en fonction de leur date d’apparition, avant ou après 1963.

La loi dispose que les laies et relaies futurs c’est-à-dire apparus postérieurement à son entrée en vigueur s’incorporent automatiquement au domaine public ; Par contre, les laies et relaies existants avant 1963 peuvent, si l’intérêt général le recommande, être inclus dans le domaine public par arrêté préfectoral.

La question des concours de propriété dans la zone dite des 50 pas géométriques dans les DOM et en particulier dans les Antilles françaises a connu divers atermoiements historiques. Cette zone aussi appelée des 50 pas du roi (81.20m) a été instauré au-delà de la mer sous l’AR à des fins militaires et cette zone fait désormais l’objet des A. L51.11-1 à L51.13-2 du CG3P. Intégrée dans le domaine public jusqu’au décret-loi du 30/06/1955, cette zone a été ensuite déclassée pour faire partie du domaine privé de l’Etat jusqu’à la loi littorale du 3/01/1986 qui l’a à nouveau fait revenir dans le domaine public. Pour tenir compte de cet historique, l’Etat a mis en place une commission départementale de vérification des titres de propriété en Guadeloupe et en Martinique et l’A. L.51.12-3 a fait récemment l’objet d’une QPC transmise par la Cour de cass au CC => décision du 4/02/2011 N°2010-96 QPC vient de déclarer cet article conforme à la Constitution : pour être valide, les titres de propriété des occupants privatifs doivent avoir été délivrés à l’origine par l’Etat. Cette dispo n’est ni contraire au droit de propriété des particuliers, ni au principe d’égalité, ni à la sécurité juridique.

Après le domaine public maritime, examinons dans un deuxième point dans le domaine public naturel, le domaine public fluvial.

2) Le domaine public fluvial

  Selon les A. L.21.11-7 et suivants, il comprend un domaine naturel et un domaine artificiel. A.21.11-7 > le domaine public fluvial est constitué des cours d’eau, des lacs appartenant à l’Etat,

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aux collectivités territoriales ou à leurs groupements et classés dans leur domaine public fluvial. Les anciens critères de navigabilité et de flottabilité en vigueur jusqu’ici, par train et radeau, ont été abandonnés et ne servent plus que comme élément d’appréciation. L’incorporation au domaine résulte donc d’une inscription sur une liste de classement. A.L.21.12-2 > le classement dans le domaine public fluvial d’une personne publique mentionnée au L.21.7, d’un cours d’eau est prononcé pour un motif d’intérêt général relatif à la navigation, à l’alimentation en eau des voies navigables, aux besoins en eau de l’agriculture en industrie, à l’alimentation des populations, à la protection des inondations, tous les droits des riverains propriétaires et des 1/3 demeurant réservés. => le classement est donc prononcé après enquête publique, par décision de l’autorité compétente.

  Comme celle du domaine public maritime, la consistance du domaine public fluvial qui est également la propriété de l’état, a été au cours des temps modifiée dans un sens extensif.

Selon l’état du droit initial, procédant ici également de textes de l’Ancien régime puis confirmés par la loi du 8 avril 1898 sur les régimes des eaux, le domaine public fluvial, était constitué par l’ensemble des cours d’eau et lacs navigables ou flottables par radeau, c’est-à-dire par l’ensemble des voies d’eau les plus importantes, du point de vue de la navigation et des transports par eau.

  Désormais, le domaine public fluvial comprend trois grandes catégories de dépendances.

1° les fameux cours d’eau et lacs navigables et flottables, c’est-à-dire ceux qui ont été inscrits comme tels sur la nomenclature des cours d’eau et lacs navigables ou flottables,

2° ceux qui, rayés de la nomenclature précitée, ont été maintenus dans le domaine public ;

3° font partie du domaine public fluvial, ceux qui, sont classés dans le domaine public en vue d’assurer l’alimentation en eau des voies navigables, mais également les besoins en eau de l’agriculture et de l’industrie, ou encore les besoins en eau pour l’alimentation des populations.

  Cela permet de faire entrer dans le domaine public des cours d’eau et leurs dérivations, les lacs, torrents, rivières, canaux, en bref, tous les petits lacs ou cours d’eau dès qu’ils apparaissent comme susceptibles de servir l’une des finalités de la loi.

  Hors de la métropole, dans les territoires où l’eau peut-être une chose rare, il a toujours été de principe que tous les cours d’eau quelle que soit leur importance appartiennent au domaine public, ainsi que les sources.

La gestion du domaine public fluvial est assurée par un EPIC, « voies navigables de France », depuis 1983. Cette gestion concerne environ 18 000 km de cours d’eau domaniaux dont 8500 navigables alors que la longueur des cours d’eau non domaniaux est de l’ordre de 258 000 km. Parce que la ressource en eau est fragile, menacée à la x par sa rareté et la pollution, il convient de protéger ce patrimoine national commun à tous de la manière la plus efficace possible.

3) Le sur-sol et le sous-sol

  Le sur-sol et le sous-sol sont les espaces privilégiés des divisions en volume.

  Leur soumission partielle aux règles de la domanialité publique se pose avec de plus en plus d’acuité.

  La doctrine a été longtemps divisée sur l’existence d’un domaine public aérien, avant que le CE admette expressément la propriété du sursol à propos de l’espace surplombant les dépendances, terrains et immeubles, du le domaine public ferroviaire dans l’arrêt du CE du 23 octobre 1963, SNCF.

Cette jurisprudence à conduit à déclasser certains volumes aériens de domanialité publique situés par exemple au-dessus de l’ancienne gare Montparnasse, afin d’y édifier des locaux à usage privé d’habitation et de bureaux.

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  Le débat a pris un tour plus novateur avec les lois sur la communication audiovisuelle, et les questions soulevées par la qualité d’espaces hertziens. Après avoir longtemps évité de se prononcer sur l’existence ou pas d’un domaine public hertzien, le législateur dans la loi du 26 juillet 1996 sur les télécommunications a semblé prendre position.

En effet, l’Agence Nationale des Fréquences, nouvellement crée par la loi de 96, a pour mission d’assurer la planification, la gestion et le contrôle du domaine public des fréquences radioélectriques. Le gestionnaire d’une station radio doit bénéficier ainsi d’une autorisation en vue d’utiliser une fréquence, autorisation délivrée par le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel, ou C.S.A.

L’État n’est pas propriétaire des bandes de fréquences, mais il a la charge de la gestion des fréquences attribuées à la France, dans le cadre des conventions internationales. Dans l’A. L.21.11-17, le CG3P résume cette position : « les fréquences radioélectriques disponibles sur le territoire de la République relève du domaine public de l’Etat ». Le débat sur le statut des ondes et fréquences radioélectriques est relancé par l’usage de la téléphonie mobile qui pose le problème de la répartition des réseaux entre les opérateurs, comme on a pu le voire notamment lors de l’attribution de la 4ème fréquence pour les téléphones dis 3G.

  Il peut être important de connaître les propriétaires d’un domaine sous-terrain, on s’attaque ici à la gestion du sous-sol, dès qu’il s’agit d’installer des lignes de réseau RER ou RATP à 18 ou 20 mètres de profondeur. Il en est de même dès que surgit le problème de l’indemnisation des sols pollués. Il est désormais admis que certains biens font partie du domaine public, par détermination de la loi. Les eaux souterraines dans les D.O.M., sols et sous-sols de la mer territoriale. Les autres sont rattachés à la domanialité publique selon divers critères, en application de la théorie de l’accessoire, la dépendance souterraine est le complément nécessaire, voire indispensable de la dépendance principale

Mais également en application de la théorie de l’affectation, affectation à l’usage du public, affectation à un service public, soit dans le premier cas, les concessions funéraires, affectées à l’usage du public, les passages piétonniers, les tunnels routiers, mais dans le second cas, le RER, le métro, les installations de stockage de déchets.

Dans les deux cas, la condition supplémentaire d’aménagement spécial est requise.

Indiquons maintenant rapidement dans un paragraphe 2 la consistance du domaine artificiel.

§2 : Le domaine public artificiel.

  Ce domaine artificiel comprend des biens affectés à l’usage du public comme les voies publiques, routes nationales, autoroutes, voies départementales et communales, sauf les chemins ruraux qui appartiennent au domaine privé des communes. Ces chemins et voies publiques appartiennent au domaine public artificiel avec leurs dépendances artificielles, les ponts, les trottoirs, etc.

En font également partie les installations des stations balnéaires, les ports maritimes et fluviaux, ce domaine public artificiel comprend en outre les biens affectés à un service public, tels que les bâtiments administratifs spécialement aménagés comme les mairies, les aéroports et leurs dépendances, etc.

Enfin, citons pour mémoire dans un très bref paragraphe 3, l’existence d’un domaine public mobilier.

§3- Le domaine public mobilier

  Admis très tôt par le juge judiciaire, avant d’être reconnu par le code du domaine public de l’Etat. Ce domaine public mobilier comprend les objets des collections publiques présentant un intérêt artistique, historique, scientifique. Il s’agit des meubles d’art, des livres des bibliothèques publiques, des archives, etc.

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Le CG3P consacre un seul chapitre constitué d’un seul et très long article L.21.12-1 au domaine public mobilier dressant une liste non exhaustive de 11 catégories de biens, essentiellement culturels et artistiques qui présentent « un intérêt public du point de vue de l’histoire, de l’art, de l’archéologie, de la science ou de la technique », biens souvent soumis par ailleurs à la législation sur les monuments historiques. Contrairement aux autres biens, il n’y a pas de référence à une affectation mais à l’intérêt qu’ils peuvent présenter. La fonction de la domanialité publique est de préserver le bien en lui-même, non pas sa destination.

Chapitre 2 : Constitution et délimitation du domaine public.

L’entrée dans le domaine public ne se décrète pas mais se constate, ce qui est particulièrement net pour l’incorporation au domaine maritime et fluvial qui résulte de phénomènes naturels pris en compte ensuite par les textes.

  Pour apprécier si un bien fait partie du domaine public, on se réfère à trois catégories d’actes juridiques. L’acquisition, qui confère à l’administration la propriété des biens qui font alors partie normalement de sa propriété privée, l’incorporation, qui fait entrer le bien dans le domaine public, l’affectation, qui lui donne sa destination.

  L’acquisition peut prendre des formes variées : achat, don, legs, échange. Mais également modes forcés d’acquisition, préemption, expropriation, nationalisation. Les biens vacants et sans maître, en application des articles 539 et 713 CC., ainsi que les successions en déshérence, en application des articles 539, 732, 768 CC., sont dévolus à l’Etat. L’étude de l’entrée d’un bien dans le domaine public fera ainsi l’objet d’une première section.

  Des changements dans l’affectation d’un bien interviennent fréquemment de manière volontaire entre les personnes publiques.

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  Ces changements peuvent également intervenir de manière autoritaire, et s’effectuent alors au seul profit de l’Etat. C’est la théorie des mutations domaniales, et la section II sera consacrée à ces changements d’affectation.

  La sortie du domaine public, objet de la troisième section, résulte normalement d’un acte de désaffectation ou de déclassement qui fait perdre au bien son régime protecteur et le fait entrer dans le domaine privé.

  Enfin, section IV, la délimitation du domaine public donne à l’administration de fortes prérogatives à l’encontre des propriétaires riverains des voies publiques, lorsqu’elle recourt à la procédure de l’alignement.

Section 1ère : L’entrée dans le domaine public

  Quelle que soit la manière dont un bien a été acquis, il n’entre dans le domaine public que s’il a fait l’objet d’une incorporation. Acte par lequel un bien entre dans le domaine public, et d’une affectation, acte qui lui donne sa destination.

  Par contre, le principe est que l’appartenance d’un bien au domaine public est indépendante de toute décision de classement, qu’il s’agisse de dépendance du domaine public naturel ou du domaine public artificiel.

  On conçoit bien la pertinence de ce principe en matière d’incorporation de dépendance du domaine public naturel. La situation de fait et ses modifications sont déterminantes, et les décisions qui les méconnaîtraient seraient irrégulières. Par exemple, l’incorporation au rivage de la mer est déterminée par un phénomène naturel. Le fait qu’une dépendance est alternativement couverte et découverte par le plus grand flot annuel. Toute partie du littoral qui cesse d’être ainsi couverte et découverte cesse de faire partie des rivages de la mer, tout en restant cependant dans le domaine public, soit au titre de sols et sous-sols de la mer territoriale, s’il y a submersion définitive, soit au titre de laies et relaies de la mer en cas d’exondation.

Inversement, toute partie du littoral qui se trouve être un jour régulièrement couverte et découverte par le plus grand flot est automatiquement incorporée au rivage de la mer, même si elle était jusque là propriété privée. Il en est ainsi même dans les cas où la soumission d’un terrain à l’action toujours recommencée de la mer est la conséquence non d’un phénomène naturel, mais d’un fait de l’administration, telle que la démolition d’une digue de protection.

L’incorporation d’un bien au domaine public naturel est automatique et ne nécessite pas d’affectation particulière.

  Examinons maintenant le cas du domaine public artificiel. Dans ce cas, une décision de classement n’est ni nécessaire ni suffisante, pour qu’un bien s’y trouve incorporé.

Une décision de classement n’est pas nécessaire car il suffit de constater qu’une dépendance répond aux exigences de la définition du domaine public pour qu’elle soit incorporée à ce domaine public.

Ainsi, s’agissant d’un immeuble abritant un buffet de gare, le CE constatant qu’il est affecté au service du public de transport de voyageurs, et spécialement aménagé à cet effet, nous retrouvons là les deux principes de la définition du domaine public, le CE conclut qu’il a été de ce fait même incorporé au domaine public ferroviaire. CE 14 février 1969, Société des Établissements FREINKIEL reproduit au recueil LEBON p. 100. Il y a incorporation au domaine public en l’absence même de décision de classement. C’est seulement lorsque les conditions d’appartenance au domaine public ne sont pas réunies que le bien sera jugé ne pas y être incorporé.

Le CG3P consacre sa 1ère  partie à l’acquisition des biens publics dont les modalités sont proches de celles du droit privé. Il rappelle les différents modes d’acquisition, soit à titre onéreux, soit à titre gratuit des biens. > A. L.11.12-1 à 9.

Les acquisitions à titre onéreux peuvent avoir lieu à l’amiable à l’achat dans les règles du Code civil, par dation en paiement au profit de l’Etat ou par échange. Ces acquisitions peuvent aussi

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avoir lieu par des mesures de contrainte : nationalisation, préemption ou expropriation. Quelque soit la manière dont un bien a été acquis par une personne publique, son intégration dans le domaine public résulte d’une constatation, celle de son affectation à l’usage du public ou à un SP, puis de son incorporation au domaine = acte par lequel un bien entre au domaine, CE du 6/05/1985, Association Eurolat.

1) L’incorporation au domaine public naturel

La situation de fait et ses modifications sont déterminantes et les décisions qui les méconnaîtraient seraient irrégulières. L’incorporation d’un bien au domaine public naturel est automatique et ne nécessite pas d’affectation particulière. Dans certaines hypothèses, la domanialité publique ne résulte pas du constat de phénomènes naturels => un acte express est requis comme pour le domaine public naturel fluvial : les cours d’eau doivent être incorporés par un acte de classement.

2) L’incorporation au domaine public artificiel

  L’incorporation d’un bien au domaine public artificiel suppose un acte juridique d’affectation. Celui-ci doit émaner de l’autorité compétente, en principe la personne publique propriétaire du bien, à quelques rares exceptions près, un changement autoritaire d’affectation décidé par l’Etat, par exemple, le transfert des cimetières, propriété communale hors agglomération, étant toujours décidé par le préfet, par exemple. Il prend la forme d’un acte administratif unilatéral, décret ou arrêté pour les biens de l’Etat, délibération des assemblées locales pour les biens communaux. Mais le juge admet des affectations implicites, comme une déclaration d’utilité publique, indiquant la destination du bien exproprié.

L’affectation formelle doit être suivie d’une matérielle, sans quoi elle serait sans effet juridique. L’affectation de fait, matérielle, se constate par la réalisation de travaux entrepris, pour rendre le bien propre à sa destination. Elle doit être certaine, en voie de réalisation de manière objective. Une fois affecté, le bien est classé. Cette classification précisant à la fois la catégorie domaniale à laquelle il appartient et la collectivité chargée de son entretien.

Section 2ème : Les changements d’affectation.

  La personne publique propriétaire d’un bien, peut modifier à tout moment l’affectation des dépendances de son domaine public. Notamment en vue de la bonne administration de ses dépendances, ou bien les nécessités de l’ordre public. Le nouveau Code assouplit les procédures.

Les changements d’affectation d’un bien public peuvent intervenir soit pour transférer sa propriété d’une personne publique à une autre, soit pour en changer l’affectation. Dans l’un et l’autre cas, ces changements peuvent être volontaires ou autoritaires.

§1- Les changements d’affectation volontaires.

  Au sein d’une même personne publique, les autorités chargées de la gestion domaniale peuvent librement prononcer des changements d’affectation d’un service à un autre. Ex : piscine Art-déco de Roubaix transformée en musée.

  Entre plusieurs personnes publiques, le transfert de propriété qui doit toujours s’effectuer à l’amiable, peut s’accompagner le cas échéant d’un changement d’affectation, par exemple, la cession à l’Etat de terrains appartenant à la ville de paris, en vue de l’implantation de la Bibliothèque de France, dans l’Est de la capitale.

  Le CG3P permet que 2 personnes publiques puissent se céder à l’amiable des biens du domaine public sans avoir à les déclasser pour les reclasser > A. L.31.12-2. La procédure de déclassement préalable redevient obligatoire en cas d’échange de biens du domaine public avec des biens du domaine privé ou avec des biens appartenant à des personnes privées. Mais afin de faciliter la circulation entre personnes publiques et de permettre la meilleure valorisation, le CG3P crée deux procédures suivant qu’il y ait ou non changement d’affectation. Pour accompagner sa politique de transfert de biens vers les collectivités locales, l’Etat peut passer une convention de gestion, sans changement d’affectation > L.21.23-2. Celle-ci, d’une durée maxi de 18 ans, les habilite à gérer provisoirement certains biens en leur accordant des prérogatives. Le transfert de

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gestion avec changement d’affectation, A. L.21.23-3 est également ouvert aux collectivités locales et aux EP.

§2- Les changements d’affectation autoritaires, ou la théorie des mutations domaniales

Cette théorie est complexe, et il s’agit dans un premier temps d’en faire l’exposé.

1) Exposé de la théorie.

  Initialement écartée et toujours critiquée, la possibilité pour l’Etat seul de modifier de façon autoritaire l’affectation d’un bien appartenant à une collectivité territoriale, à été admise par le CE au début du siècle. C’est l’arrêt de 1909, Ville de Paris c/ Chemins de fer d’Orléans. Le juge a en effet considéré que l’affectation était une servitude d’intérêt général, extérieure à la propriété du bien domanial. L’Etat, et lui seul, est libre d’en faire évoluer le contenu au mieux des intérêts de la collectivité publique ; la collectivité territoriale, en conservant la propriété. Ne pouvant réclamer des indemnités, les collectivités territoriales, s’estiment le plus souvent spoliées. => Vives critiques doctrinales mais le juge ne manifeste pas son intention de revenir sur cette jurisprudence > Arrêt du 23/06/2004, Commune de Proville.

Difficilement conciliable avec le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, s’exerçant sans contrepartie financière, cette théorie est heureusement rarement mise en application.

A. L.21.23-4 > le CG3P maintient la théorie des mutations domaniales mais promet une indemnisation > L. 21.23-6.

  Le juge administratif a très largement déterminé les conditions dans lesquelles peuvent ainsi être décidées par simple décision administratives les changements d’affectation qui sont traditionnellement considérées comme constitutives de mutations domaniales, ou que le code du domaine de l’Etat désigne comme des transferts de gestion. Ces conditions sortent d’un arrêt de principe, rendu par le CE en section, le 20 février 1981, Association pour la protection du site du Vieux Port Nichet, reproduit dans le fascicule de TD. Passage le plus important :

« Les dépendances du domaine public, y compris celles du domaine public maritime, peuvent recevoir toute affectation compatible avec leur caractère domanial, et à cette fin, être remises sans formalité, et notamment, sans enquête, à la collectivité publique chargée de la conservation du domaine correspondante à leur nouvelle affectation ».

2) Les transferts de gestion, ou changements d’affectation

  Les transferts de gestion ou changements d’affectation peuvent être réalisés en deux sens différents.

  L’Etat, peut, tout en conservant la propriété d’une dépendance domaniale, la mettre à la disposition d’une collectivité locale, ou d’un établissement public, ou de l’un de leurs concessionnaires de service public. Dans ce cas, il y a généralement accord entre l’Etat et la personne publique concernée = transfert de gestion et non de propriété > L.21.23-2 et A.19 de la loi du 7/01/1983.

  Dans une autre hypothèse, l’Etat change l’affectation de dépendance d’un domaine public qui ne lui appartient pas. Ce sont bien sûr les changements les plus remarquables, puisqu’ils ont pour conséquence de dissocier la détention du droit de propriété, de la maîtrise de l’affectation.Cette dissociation peut être le fait de la loi, par exemple, la désaffectation d’édifices du culte, appartenant aux communes, peut être décidée en décret en Conseil d’état, en vertu de la loi du 9 décembre 1905, concernant la séparation des Eglises et de l’Etat.

Mais cette dissociation entre la détention du droit de propriété et la maîtrise de l’affectation, peut procéder en dehors de toute autorisation législative, d’une décision administrative. C’est bien sûr, sur le plan juridique, la situation la plus intéressante, car il est difficile d’expliquer pourquoi une autorité administrative d’Etat peut imposer à une commune

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par exemple, de modifier l’affectation d’une dépendance de son domaine public au profit de l’Etat, ou de toute autre personne publique, voire même de l’un de ses concessionnaires. Or ce pouvoir a été reconnu à l’Etat par le juge administratif dans un arrêt déjà ancien et cité, CE 16 juillet 1909, Ville de Paris c/ Chemins de Fer d’Orléans, au recueil LEBON p.707.

  Pour comprendre le problème, examinons tout d’abord les faits de l’espèce.En exécution d’un décret du 14 décembre 1889, la Compagnie du chemin de fer d’Orléans avait pris possession de voies publiques appartenant à la Ville de Paris, en vue d’assurer la pénétration de la ligne de Sceaux dans Paris, jusqu’aux abords du carrefour Médicis, c’est-à-dire jusqu’à l’emplacement de l’actuelle station Luxembourg du RER B. Un accord conclu entre la compagnie et la ville prévoyait que les dépendances ainsi occupées par le chemin de fer, seraient retranchées du domaine public communal, moyennant le versement par la compagnie d’une indemnité dont le montant serait réglé, à défaut d’accord amiable, par le jury d’expropriation, organisme alors compétent pour statuer sur les indemnités dues à raison d’une expropriation. Les deux parties n’ayant pu s’accorder, la procédure d’expropriation fût poursuivie par la ville de façon à permettre au jury de statuer. Mais la Cour de cassation appelée à se prononcer, jugea qu’il n’y avait pas de possibilité légale de poursuivre l’expropriation de dépendances qui, appartenant au domaine public, étaient inaliénables, tant qu’elles n’avaient pas été déclassées, c’est-à-dire, transférées au domaine privé, ce qui n’était effectivement pas le cas. Annulant en conséquence le jugement d’expropriation, la Cour de cassation énonce qu’il n’a pu se produire qu’un changement d’affectation. C’est un arrêt de la Chambre civile du 20 décembre 1897, Compagnie du Chemin de Fer d’Orléans et État c/ Ville de Paris, au Dalloz 1899, première partie, p. 257.

Restait à savoir si l’Etat avait pu légalement décider un tel changement, et dans l’affirmative, à quelle compensation aurait droit la ville de Paris. Saisie d’un recours en indemnité dirigé par la ville contre la compagnie bénéficiaire de la mutation, le CE devait affirmer lui aussi qu’en l’absence de déclassement, aucune mutation de propriété n’avait pu se produire, et que la ville avait donc conservé son droit de propriété sur les dépendances en cause. Et mentionnant que la ville recouvrera au cas de désaffectation le plein exercice de ses droits, le CE conclut que la ville n’a pas subi de dépossession ouvrant droit à indemnité.

  Le juge administratif a ainsi reconnu à l’Etat le droit de décider des mutations d’affectation au détriment des collectivités locales, et au contraire, l’absence de droit pour ces collectivités à une indemnité de dépossession.

  L’arrêt réservait toutefois la possibilité pour ces collectivités de réclamer au bénéficiaire de la mutation une indemnité pour dommages de travaux publics, dans l’hypothèse où de tels dommages seraient causés. Dans l’affaire citée, par exemple, il aurait pu s’agir de dommages résultant de la perte de redevances perçues sur les anciennes voies ou de l’obligation de créer des voies de remplacement.

  Mais dans aucun arrêt, le CE a cru bon de justifier le pouvoir ainsi reconnu à l’Etat . Le Commissaire de gouvernement TESSIER, dans cette affaire, tendait à le justifier par l’existence d’une servitude d’utilité publique, dont le domaine public des collectivités locales serait grevé, et dont l’effet serait doté à ces collectivités la pleine maîtrise de l’affectation des dépendances, dont elles sont et restent propriétaires.

  La solution jurisprudentielle a été sévèrement jugée, tant pour le droit qu’elle octroie à l’état de décider des changements d’affectation, que pour l’absence de droits pour les collectivités à une indemnité de dépossession.

Il faut dire que d’un point de vue juridique, cette solution est difficilement conciliable avec le droit de propriété des collectivités locales sur leur domaine public, droit constitutionnellement protégé, par exemple, par une décision du Conseil Constitutionnel du 21 juillet 1994.

  C’est ainsi qu’un groupe de travail, organisé au Conseil d’État sous la présidence de Mme LA TOURNERIE, proposait ainsi quelques modifications : Proposition formulée en 1967 dans la Revue du Conseil d’État, p. 17. « Cette procédure permet en fait à une autorité de l’Etat d’imposer à une autre collectivité publique un changement de l’affectation que celle-ci avait donné à l’immeuble. Certes, cette collectivité publique reste propriétaire de l’immeuble, mais ce droit de propriété est parfaitement théorique, puisqu’elle aura le pouvoir de provoquer la

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désaffectation du bien incorporé, en fait, à un autre domaine public que le sien. Cette solution n’est pas satisfaisante pour deux motifs. Elle ne permet pas d’établir par la voie d’une enquête publique un bilan entre les intérêts publics divergents dont peuvent se prévaloir les collectivités publiques, elle aboutit à dissocier pour une durée indéterminée le droit de propriété et la maîtrise réelle de l’immeuble. Il paraît donc souhaitable de prévoir une disposition législative qui permettrait à l’Etat d’exercer son droit régalien d’expropriation après enquête publique, à l’égard d’un immeuble faisant partie du domaine public d’une autre personne morale de droit public. S’agissant de relations entre personnes morales de droit public et du domaine public, le transfert de propriété et la fixation de l’indemnité d’expropriation devrait être opérée par acte administratif sous le contrôle de la juridiction administrative.

Section 3ème : La sortie du domaine Public- désaffectation et déclassement.

  Une collectivité publique peut perdre un bien. Vol de tableaux dans les musées, par exemple.

  Mais en règle générale, un bien sort du domaine public à la suite d’un acte juridique de déclassement.

Par l’acte formel du déclassement, le bien d’une personne publique sort de son domaine, pour entrer dans son domaine privé. Le déclassement s’applique généralement à des surfaces, mais peut aussi concerner des volumes, dans le cadre par exemple d’opérations complexes, d’urbanisme sur dalle, par exemple, dans l’ensemble Maine-Montparnasse à Paris, certains niveaux sont affectés à l’utilité publique, les autres ont été déclassés et affectés à des usages privés de commerce ou d’habitation.

A. L.21.41-1 => double exigence pour manifester la volonté de la personne publique de désaffecter le bien qui a perdu son utilité publique.

  Si la sortie d’un bien du domaine public naturel résulte d’une situation de fait, disparition du phénomène naturel, celle du domaine public artificiel suppose donc un acte express de déclassement. Le déclassement n’a pas d’effet sur la propriété du bien qui appartient au domaine privé.

  Il est important qu’un bien présentant les caractères de dépendance du domaine public y soit incorporé et couvert par le régime protecteur de la domanialité publique, en dépit de l’abstention ou du refus de l’administration de prendre une décision de classement. Mais il est moins contraire aux exigences de l’intérêt général qu’un bien qui a cessé d’être affecté à l’utilité publique, ou qui a cessé de comporter un aménagement spécial, continue d’être soumis à ce régime.

  C’est pour cela que le principe jurisprudentiel inverse de celui qui régit l’incorporation au domaine public, est que la désaffectation de fait d’une dépendance qui a été incorporée au domaine public ne suffit pas à l’en faire sortir. La cessation de son appartenance au domaine public est subordonnée à l’intervention d’une décision de déclassement qui doit être expresse. Et une telle décision est nécessaire sans qu’il y ait à considérer si à l’origine de la comparution à la dépendance il y a eu ou non décision de classement. Ce principe s’applique en vertu d’une jurisprudence particulièrement ferme aux dépendances les plus diverses.

  Et en voici trois exemples pour illustrer ces propos.

Ex : le maintien dans le domaine public communal de terrains comportant des ouvrages initialement destinés à l’alimentation en eau de la ville, et qui sont désaffectés. CE 6 avril 1979, Sté La plage de la forêt, au recueil p. 656,

Ex : maintien dans le domaine public d’Électricité de France d’une usine hydraulique, qui a cessé d’être exploitée depuis 40 ans. C’est un arrêt de la Cour Administrative d’appel de Bordeaux, du 19 mai 1994, EDF-GDF, au recueil p. 31.

Ex : faute d’une décision préalable de déclassement, l’aliénation d’un bien a été jugée irrégulière, CE 11 octobre 1995, Tête, à la RDP 1996, p. 1217.

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  Ainsi, la jurisprudence rend possible le maintien dans le domaine public artificiel de biens qui ne devraient plus en faire partie, mais elle ne permet pas à l’autorité administrative de déclasser un bien qui demeurerait affecté à l’utilité publique et spécialement aménagée pour satisfaire son affectation. La décision de déclassement serait irrégulière, et le bien continuerait à appartenir au domaine public. L’A. L.21.41-1 autorise 2 exceptions à la double condition : le déclassement par anticipation et le déclassement par échange.

  Pour être régulière, la décision de déclassement doit être soit la conséquence, soit à l’origine de la désaffectation de fait de la dépendance qu’elle concerne. Ainsi, quand le déclassement est à l’origine de la désaffectation de fait, il ne peut légalement mettre fin à l’incorporation du bien du domaine public que s’il est décidé pour des motifs d’intérêt général.

D’autre part, alors même qu’il porte sur un bien dont l’affectation prend fin, le déclassement est irrégulier si ce bien est destiné à recevoir une affectation nouvelle . En d’autres termes, s’il n’a cessé d’être affecté par exemple à un service public que pour l’être, avec aménagement adéquat, à un autre service public.

Section 4ème : La délimitation du domaine public.

  La délimitation du domaine public s’effectue toujours par l’intermédiaire d’un acte administratif unilatéral. Cette caractéristique distingue nettement son régime de celui dont relève la délimitation des fonds privés, qui s’effectue par accord amiable, ou à défaut, par bornage.

  Cette prérogative est contrebalancée par l’obligation faite à l’autorité administrative d’y procéder à partir du moment où un de ses riverains lui ont fait la demande. La délimitation présente ainsi un caractère unilatéral et obligatoire. Nous allons examiner en deux paragraphes de longueur inégale d’abord la délimitation du domaine public naturel, puis la délimitation du domaine public artificiel.

§1 La délimitation du domaine public naturel

  Cette dernière a un caractère déclaratif ou récognitif, puisqu’elle résulte de la simple constatation de phénomènes naturels mais présente un caractère contingent puisque des changements peuvent modifier une délimitation précédemment effectuée.

  Comment les riverains du domaine public naturel ont droit à ces délimitations, et quels sont les recours qu’ils peuvent exercer contre ces actes de délimitation ?

  Le caractère déclaratif de la délimitation est bien établi par une jurisprudence aussi ancienne que constante, qu’il s’agisse de dépendances maritimes ou fluviales. De son caractère déclaratif, découle aussi qu’elle est régulière que si elle se traduit par la constatation d’une situation de fait telle qu’elle résulte des phénomènes naturels. Pour les rivages de la mer, il s’agit d’enregistrer ce qu’est la limite des plus hautes eaux, pour les cours d’eau domaniaux, il y a lieu de constater qu’elle est la hauteur des eaux coulant à plein bord avant de déborder, et pour les lacs domaniaux, la limite à constater est indépendante de la variation des niveaux des eaux. Comme le précise la jurisprudence, cette limite constante est celle de la hauteur de décharge du lac, dans le cas où il est muni d’un système de décharge fixe, ou au contraire, qui par exemple celui du lac Leman, la limite constante est donnée par l’intersection entre les rives du lac, du plan formé par le plus haut niveau atteint par les eaux en dehors des crues exceptionnelles.

  Les riverains du domaine public naturel ont un droit à la délimitation. S’il n’appartient qu’à l’autorité administrative d’opérer sous le contrôle du juge la délimitation du domaine public naturel, les riverains sont en droit d’obtenir que cette autorité use de cette prérogative. Il s’agit donc d’une obligation d’agir telle que le précise la formule jurisprudentielle par laquelle ce droit à été reconnu. Il est bien sûr important pour les propriétaires riverains du domaine public qu’il en soit ainsi. L’incertitude sur les limites de leurs biens par rapport au domaine public peut les exposer à commettre des contraventions de grande voirie, elle peut aussi

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provoquer un retard qui peut être préjudiciable dans l’exécution de travaux, ou même l’échec de projets de vente, elle peut aussi permettre à l’administration de réaliser des emprises sur leur terrain. Tous les textes régissant la délimitation du domaine public naturel disposent que celle-ci est faite sous réserve des droits des tiers, dès lors toute irrégularité peut être contestée par les riverains devant le juge de l’excès de pouvoir. Cependant, si cette saisie n’est pas faite, ou n’est pas faite en temps utile, la délimitation irrégulière devient définitive, et le propriétaire dépossédé est en droit alors de saisir les tribunaux judiciaires, gardiens de la propriété privée, d’une demande de dommages et intérêts, fondée sur cette expropriation indirecte.

§2 La délimitation du domaine public artificiel.

La délimitation du domaine public artificiel peut également présenter un caractère déclaratif. L’acte constate alors les limites posées, non par la nature, mais par l’autorité administrative compétente.

1) La procédure de l’alignement

  Deux mots tout d’abord sur cette procédure de l’alignement.

La délimitation des voies publiques routières est soumise à un régime original, la procédure de l’alignement, qui comprend des plans d’alignement et des arrêtés d’alignement. Legs à nouveau de l’Ancien régime, qui date d’un édit du 16 décembre 1607, ces dispositions sont actuellement fixées par le code de la voirie routière. Les plans d’alignement ont pour objet de fixer de façon générale et impersonnelle ce que doit être le tracé d’une voie publique, ou d’un ensemble de voies publiques.

Leur élaboration n’est obligatoire que pour les voies communales situées à l’intérieur des agglomérations. Préparés par les services des ponts et chaussées, ils sont, après soumission du projet à enquête publique et avis divers, approuvés soit par arrêté préfectoral, ou décret en Conseil d’État, selon que l’enquête a abouti ou non à des conclusions favorables, pour les routes nationales, soit par délibération du Conseil Général pour les routes départementales, ou du conseil municipal pour les voies communales. Ils entrent en vigueur dès leur publication. En contrepartie, le riverain dispose d’un droit de délaissement qui lui permet de mettre en demeure le bénéficiaire de la réserve, d’acquérir le terrain dans un délai d’un an.

Dans les communes dotées d’un plan d’occupation des sols, ( P.O.S.) ce dernier tient lieu de plan d’alignement.

Les arrêtés individuels d’alignement ont pour objet de faire connaître à chaque propriétaire les limites de sa propriété par rapport à la voie publique.

2) Les effets de l’alignement.

  Alors que les arrêtés d’alignement ne font que constater les limites déterminées par le plan, ce dernier peut présenter des effets remarquables quand il modifie les limites existantes, en les élargissant.

  Il s’apparente alors à un mode de cession forcé.

Quand l’élargissement intéresse des immeubles ni bâtis ni clos par des murs, le plan porte dès sa publication le transfert immédiat de la propriété des parcelles nécessaires à l’élargissement. Les anciens propriétaires ont droit à des indemnités fixées, à défaut d’accord amiable, comme en matière d’expropriation.

Lorsque le plan inclut dans les nouvelles limites de la voie, des portions d’immeuble bâtis, ou clos de murs, l’immeuble est frappé, dès la publication du plan, d’une servitude de reculement. Dans la perspective du transfert de propriété qui interviendra à terme, cette servitude interdit au propriétaire de procéder à tous travaux, autres que de simple entretien. L’immeuble se délabrant, sa démolition pourra être ordonnée.

Ce régime peut paraître d’autant plus désinvolte à l’égard des propriétaires privés, que l’indemnité qui leur sera versée, sera calculée au moment de son versement, c’est à dire, au moment où la valeur du terrain sera quasi nulle. Le contentieux de l’appartenance d’un bien

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au domaine public relève de la juridiction administrative qui est seule compétente pour se prononcer sur l’exercice, l’étendue et les limites du domaine public > Décision du TC de 1980, Préfet de la Seine Saint-denis contre Président du TGI de Bobigny. Cependant, le juge judiciaire n’est pas obligé de surseoir à statuer si la Q posée et nécessaire à la résolution du litige qui lui est soumis ne pose pas de difficultés sérieuses.

Chapitre 3ème : La protection du Domaine public

Les dépendances du domaine public sont soumises à un statut particulier de droit public dit de la domanialité publique dont le contentieux appartient à la juridiction administrative, qu’il s’agisse du contentieux de l’excès de pouvoir ou de celui de plein contentieux.

  Ce régime de la domanialité publique tend à protéger le domaine public, à garantir que les dépendances domaniales répondent le mieux possible aux besoins auxquels elles sont affectées.

A l’origine de la distinction domaine public/domaine privé, les règles protectrices de la domanialité publique ont pr objet de protéger les biens frappés d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité (I). L’ensemble des propriétés publiques, domaine public ou privé, bénéficient de garanties particulières : il st insaisissables comme le rappel l’A. L.2311-1 du CG3P. Et sauf exceptions, l’A. L.3211-18 rappel que les biens du domaine privé st incessibles à un prix inférieur à leur valeur. Ce principe ne concerne pas les biens du domaine public qui eux st inaliénables > Cass 1èciv, BRGM, 21/12/1987. L’interdiction de l’établissement de servitudes et de droits réels sur le domaine a pr but de protéger son utilisation en conformité ac son affectation (II). Il convient enfin de conserver le domaine en bon état et de le protéger pénalement contre les dégradations et les occupations irrégulières ; ce st les contraventions de grande voirie et de voirie routière (III).

I – Les principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité du domaine public

II – Les charges de voisinage

III – Une protection pénale

Section 1- LE PRINCIPE DE L’INALIENABILITE ET D’IMPRESCRIPTIBILITE DU DOMAINE PUBLIC.

§1 Le principe d’inaliénabilité

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  Actuellement consacré par la l’A. l.3111-1 du CG3P, les biens de personnes publiques qui relèvent du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles. Rappel : le principe de l’inaliénabilité du domaine public est très ancien : l’édit de Moulin de 1566 l’avait consacré comme loi fondamentale du royaume.

  Ayant pour objet de maintenir les dépendances domaniales conformes à leur affectation, il est indissociable de la notion de domaine public :

La raison d’être de ce principe d’inaliénabilité est l’affectation donnée aux biens. L’inaliénabilité ne s’explique que pour des biens affectés à l’usage du public ou à un SP.

Ce n’est pas la nature des choses qui fait obstacle à l’inaliénabilité du domaine public, c’est leur affectation à l’usage du public ou à un service public. Si cette affectation prend fin, ce qui était du domaine public devient du domaine privée et se trouve ainsi soustrait au principe d’inaliénabilité.

  Le domaine public n’est inaliénable que dans la mesure où l’affectation persiste, cad qu’il n’y a pas eu de désaffectation → le principe n’a donc qu’une portée relative.

  Etant donné la nature relative du principe, certains auteurs ont douté de sa réalité.

M. WALINE dans son ouvrage sur les mutations domaniales [1925], a présenté l’état du droit comme signifiant que le domaine public est aliénable moyennant une simple formalité, celle de sa désaffectation.

o Cette thèse n’allait pas sans paralogismes : en effet, après désaffectation, il n’y a plus domaine publique, et c’est pour cette raison que l’inaliénabilité prend fin

René CAPITANT a conclu des solutions jurisprudentielles (JP) que même non désaffectées, les dépendance du domaine public sont aliénables, mais selon lui l’aliénation d’une dépendance est sans conséquences (csq) sur son affectation : entre les mains de son nouveau propriétaire, la dépendance devra être maintenue à son affectation.

La désaffectation ne peut résulter que d’un acte express de déclassement comme l’indique un arrêt de 1933, Commune de Barrant. Voir la célèbre note sur l’arrêt (Ar) du Conseil d’état (CE) du 17/02/33 « commune de Barran » (Dalloz 1933, troisième partie, P. 49, voir brochure de TD). Dans l’affaire des stalles de l’église de Barran, le conseil municipal avait vendu à un antiquaire les stalles datant du 15eme. Ces stalles étaient affectées à l’usage du public, et le préfet avait pris un arrêté interdisant leur enlèvement. Le CE rejeta le recours en annulation formé par la commune contre cet arrêté, mais il le rejeta sans justifier l’arrêté par le principe d’inaliénabilité.

Capitant en conclu que ce n’est pas le domaine public mais l’affectation qui est inaliénable  : « a vrai dire, il y a plus dans le domaine de choses inaliénables, il y a plus que des choses affectées. La notion d’inaliénabilité s’est changée en celle d’affectation. Si l’on veut encore parler d’inaliénabilité que ce soit plus de l’inaliénabilité de la chose mais de l’affectation. C’est l’affectation elle-même qui est inaliénable et irrévocable ». Le domaine public peut donc être aliéné, sa propriété peut changer de mains. Mais le nouveau propriétaire doit respecter l’affectation dont il reste grevé.

Ce commentateur tirait ainsi une csq originale mais excessive du fait que le CE statuant sur une décision qui se bornait à interdire le déplacement des stalles, avait jugé cette interdiction légale sans se prononcer sur une autre question que le règlement de l’affaire en cours, celle de la nullité de la vente. Or, il n’est pas douteux que la vente était nulle comme contraire au principe d’inaliénabilité.

Le champ d’application de ce principe est large et les exceptions limitées. Il s’agit d’hypothèses où les riverains du domaine public sont fondés à opposer à l’administration des droits fondés en titre, aliénations consenties avant l’édit de 1566, aliénations de biens nationaux acquis en application de la loi des 22/11 et 1/12/1790, des droits accordés aux occupants de la zone des 50 pas géométriques, des dunes acquises par les particuliers avant la loi de 1963, … mais les preuves ne st pas toujours aisées à apporter.

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L’inaliénabilité du domaine public a deux conséquences importantes:

Les aliénations sont nulles et il est impossible d’exproprier.

1) La nullité des ventes et des échanges.

Synonyme : inopposabilité des ventes et des échanges.

  En application, tant de la JP civile qu’administrative, la vente d’un bien du domaine public est nulle.

Ex : Arrêt de principe de la chambre civile de la cours de cassation (CcCC) du 2/04/63 « Montagne c/ réunion des musées de France » (actualité juridique 1963, P. 486).

  Le juge reconnaît ainsi à tout administré y ayant intérêt le droit d’engager l’action en nullité devant le juge judiciaire sauf pour les ventes d’immeubles de l’Etat, l’action devant alors être portée devant le juge administratif.

L’acquéreur même de bonne foi devra restituer le bien mais récupérera le prix versé, cad. même si le cocontractant de l’administration n’a pas su qu’il échangeait un bien inaliénable.

Quant à l’administration, elle devra restituer à son cocontractant de bonne foi le prix versé ou le bien qu’il avait échangé.

o Elle sera de plus tenue de le dédommager du préjudice que l’annulation de l’opération a pu lui causer.

La règle de l’inaliénabilité interdit les aliénations forcées : l’expropriation n’est possible que pour un bien du domaine privé ou d’un bien déclassé du domaine public.

Le Ministre de l’écon et des finances peut désaffecter et déclasser les biens qu’il décide d’aliéner, le gvt ayant décidé de mettre en œuvre une politique de cession des biens de l’Etat et d’en rationaliser la gestion. Le législateur peut privatiser un vaste secteur et faire sortir massivement des biens du domaine public comme par ex lors du transfert des biens incorporés au domaine public de l’établissement Télévision de France à la société de droit privée TF1. Le principe d’inaliénabilité n’a pas de valeur constitutionnelle. Chaque fois que la Q lui a été posée, le CC s’y est montré défavorable. > Décision 86-217 DC du 18/09/1986, Liberté de communication « sans qu’il soit besoin de recherché si le principe d’inaliénabilité du domaine public a valeur constitutionnelle. »

Mais dans un arrêt du 12/03/2003, SIPEREC, le CE élève la protection du domaine public au rang d’impératif d’ordre constitutionnel. Le domaine public n’est pas un espace marchand comme les autres, les réformes limitant l’hypertrophie du domaine public sont utiles à condition que les aliénations restent opportunes, soucieuses de la protection dû au patrimoine naturel et culturel.

Si l’aliénation a été réalisée par un tiers, qui en pratique a vendu des objets volés par lui-même ou par d’autres, la personne publique propriétaire est également en droit de récupérer son bien entre les mains de son possesseur même de bonne foi.

2) L’imprescriptibilité domaine public.

  Le domaine public est imprescriptible.

Ce principe a été posé par un édit d’avril 1667 et est étroitement lié à celui d’inaliénabilité.

Les particuliers ne peuvent constituer des servitudes ou acquérir la propriété d’un bien public par l’usage ou la possession prolongée de ce bien.

  Cette imprescriptibilité est la conséquence du principe d’inaliénabilité.

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Et même si on estime que l’administration est seule admise à se prévaloir de l’imprescriptibilité, elle en est une csq particulièrement importante.

  En fait, elle fait obstacle à ce que les personnes publiques soient dépossédées à leur insu de certaines dépendances, et les protège de leur propre négligence.

Ainsi l’Ar de section du CE du 13/10/67 « Cazeaux », au recueil P. 368 : le fait que l’administration ait autorisée certaines personnes privées à occuper certaines parcelles du rivage de la mer, ait renoncé à plusieurs reprise à la domanialité de ces parcelles et ait confirmé d’anciens bornages qui ne correspondaient pas aux limites du rivage de la mer tel que déterminé en 1859, n’a pu faire acquérir aucun droit de propriété aux occupants de ces parcelles qui faisaient parties du domaine public et étaient donc « inaliénables et imprescriptibles ».

Il importe peu qu’une erreur de délimitation imputable à l’administration soit à l’origine de cette occupation.

Les actions possessoires des particuliers contre l’administration propriétaire du domaine public sont irrecevables comme l’indique l’affaire Coach du TC de 1992. Cette règle concerne également les œuvres d’art faisant partie du domaine public mobilier.

La Cour EDH reconnait le bien fondé de ces deux principes dans 2 arrêts rendus le 29/03/2010, Depalle et Triboulet.

   L’application du principe exclut normalement la constitution de servitudes à charge du domaine public.

Selon la formule JP, aucune servitude ne peut être instituée sur le domaine public: Ar de principe est une décision du tribunal des conflits du 28/04/80 « SCIF résidence des Perriers », voir TD.

Cela a pour conséquences :

o 1° De rendre inapplicable à la charge du domaine public les servitudes légales telles que la servitude de vue ou la servitude de passage en cas d’enclaves.

o 2° D’exclure les servitudes du fait de l’homme, conventionnelles ou acquises par voie de prescription.

L’institution de telles servitudes est exclue postérieurement à l’incorporation d’un bien au domaine public.

Pour une servitude instituée sur un immeuble avant son incorporation au domaine public, la solution est plus nuancée :

o en vertu d’une JP constante, la servitude subsiste si elle est compatible avec l’affectation de ce dernier.

La question de l’existence de la servitude avant l’incorporation au domaine public ne peut être tranchée par la juridiction administrative (si elle fait l’objet d’une difficulté) :

o elle doit surseoir à statuer jusqu’à résolution de la difficulté par le tribunal judiciaire, mais la question de savoir si la servitude est compatible avec l’affectation de domaine public relève bien de la compétence de la juridiction administrative. Si elle l’estime incompatible, la décision d’y mettre fin sera légale mais celui qui en perd l’usage perd également droit à indemnité.

  Ces solutions, traditionnelles, ont été réaffirmées par le CE dans l’Affaire des allées des Aliscans à Arles qui a donné lieu à la décision d’assemblée du CE du 11/05/59 Dauphin:

ce M. dont la maison était située au fond de l’allée ne pouvait plus y accéder en voiture du fait de la pause d’une chaîne et d’une grille à l’entrée de l’allée. Saisi de son recours en DI,

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le CE jugea qu’il ne peut y avoir droit que si avant 37 (date de l’incorporation dans le domaine public), M. D. avait procédé à une servitude passage en voiture sur les lieux, et la question posant difficulté le juge avait sursis à statuer jusqu’à ce que le tribunal judiciaire se soit prononcée sur elle.

Pose par EDF d’un câble à haute tension sous un trottoir dans la ville de Talence, qui avait provoqué le sectionnement des racines d’un cèdre, sur une propriété appartenant à M. Gué. Le cèdre était mort, et M.Gué avait demandé une indemnité. Le CE avait énoncé qu’il ne pouvait avoir droit à indemnité que si atteinte avait été portée à un droit lui appartenant et résultant d’une servitude née avant la création de la voie publique en 33 et qui aurait permis aux racines du cèdre de s’étendre au-delà des limites de la propriété.

o la question posant difficulté, le juge administratif avait sursis à statuer

o Après affirmation par le TGI de Bordeaux d’une telle servitude, le CE avait assuré la réparation du dommage causé : CE 13/07/65 « Gué » (P. 445 au recueil) et CE 29/11/67 (P. 453).

4) L’impossibilité d’exproprier le domaine publique.

Etant inaliénable, le domaine public est contrairement au domaine privé insusceptible de faire l’objet d’une aliénation forcée.

C’est seulement après déclassement que le transfert forcé du droit de propriété que réalise l’expropriation pourra être obtenu (il s’agira d’une expropriation du domaine privé).

  Dès qu’une décision de désaffectation ou de déclassement a fait entrer le bien dans le domaine privé, celui-ci peut être vendu par la personne publique propriétaire.

Section 2ème : Les charges de voisinage

Entre le domaine public et les propriétés riveraines naissent des rapports de voisinage qui entrainent des charges réciproques que chaque fonds doit supporter : charges établies soit au profit du domaine (1) soit au profit des propriétés voisines (2).

§1 Les charges de voisinage en faveur du domaine public 

Les servitudes administratives sont des charges que doivent supporter les propriétés voisines du domaine public et qui ont pr objet d’utiliser celui-ci au mieux et conformément aux exigences de son affectation. Etablies dans l’intérêt général, elles sont crées par un acte unilatéral, d’ordre public, elles ne peuvent s’éteindre par le non-usage et la prescription : elles sont inaliénables, imprescriptibles. Mais comme les servitudes de droit privé, les unes s’analysent comme des obligs de ne pas faire : ne pas construire = servitude non édificandi, ds un certain rayon autour des ouvrages militaires ; d’autres servitudes s’analysent comme des obligs de supporter : oblig de recevoir les eaux provenant de la voie publique et certaines servitudes se traduisent par des obligs de faire comme celle qui oblige les riverains de voies publiques de supprimer les murs et plantations gênant la visibilité. Il existe de très nombreuses servitudes. Ainsi en matière de voirie, les riverains de voies publiques doivent supporter des servitudes de fouilles, d’élagages des arbres, de visibilité à proximité des croisements ; les plantations ne doivent pas dépasser une certaine hauteur. Il existe des servitudes de passage, permettant d’installer les conduits et support de lignes téléphoniques, les circuits électriques, … Pour les riverains du domaine public maritime, il existe la servitude de passage des piétons, cheminant parallèlement au rivage d’une largeur de 3m, servitude parx rattachée à la pratique ancienne dite du sentier du douanier ; servitude transversale, perpendiculaire à la mer, destinée à relier la voie publique au rivage. Les riverains du domaine public fluvial ont à supporter les servitudes de halage, espace de 7.8m laissé libre en bordure du cours d’eau, servitude de passage de 3.25m le long des cours d’eau et

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des lacs domaniaux afin de permettre la pratique de la pêche. La méconnaissance des obligs imposées par les servitudes constitue une contravention de grande voirie.

§2 Les aisances de voirie ou Charges spéciales à charge du domaine public.

Le CG3P autorise des servitudes conventionnelles.

  Seuls les riverains des voies publiques bénéficient de charges de voisinage qui grèvent le domaine public.

Limitées aux voies ordinaires, elles leur permettent d’avoir un droit d’accès pour toute personne se rendant dans l’immeuble à pied ou avec un véhicule, un droit de vue (ouverture de fenêtre sur la voie publique), un droit d’écoulement des eaux pluviales et ménagères dirigées par canalisation vers les égouts.

Cependant, accès et dessertes sont devenus des droits de + en + relatifs et contingents limités d’une part par les contraintes de la police de la circulation, d’autre part par la réalisation de travaux publics où il doivent en supporter les csq .

  Mais ces aisances de voirie imposent tout de même certaines obligations à la personne publique propriétaire.

1) Les droits des riverains des voies publiques.

Le seul fait d’être riverain d’une voie publique (= dépendance affectée à la circulation générale), et par là même à la desserte des immeubles qui la bordent, confère aux riverains trois droits :

  Le droit d’accès : dont profite tant les personnes que tout propriétaire se rendant dans l’immeuble limitrophe de la voie publique.

Droit d’ouvrir des portes, droit d’accès pour des véhicules, droit de laisser le véhicule pendant le temps nécessaire...

  Droit de vue : droit de disposer d’ouvertures (fenêtres) donnant vue sur la voie publique.

  Droit d’écoulement des eaux pluviales et ménagères.

Mais en vertu de la loi, les riverains des autoroutes express sont privés du droit d’accès, s’agissant des autoroutes, l’écoulement des eaux est soumis à autorisation délivrée sous forme de permission de voirie assortie le cas échéant des conditions propres à prévenir les gênes pour la circulation.

Enfin, l’autorité administrative peut légalement mettre fin aux possibilités d’accès dont bénéficient en fait les riverains de dépendances n’ayant pas faute d’affectation à la circulation générale le caractère de voie publique.

S’agissant de promenade publique, c’est la possibilité d’accès en voiture qui pourra être supprimée.

Ces servitudes imposent des obligations à l’administration.

2) Les obligations de l’administration.

  Etant des droits pour les riverains des voies publiques, les aisances de voirie imposent, dans certaines limites, au respect de l’administration.

  L‘autorité de police doit tenir compte du droit d’accès et du droit d’arrêt qui est lié.

L’autorité administrative ne saurait accorder légalement à des tiers des occupations de la voie publique (permis de stationnement, concession de voirie) si son occupation est de nature à porter atteinte au droit d’accès des riverains.

D’autre part, elle doit veiller à ce que les titulaires de telles autorisations ne se comportent pas de façon à limiter l’exercice du droit d’accès.

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  Mais comme il n’est pas de droit sans limite, le respect du au droit des riverains des voies publiques n’est pas sans limite :

l’administration peut légalement décider pour des motifs d’IG du déclassement d’une voie publique, ou la transformation d’une voie ordinaire en autoroute, dont les riverains sont dès lors privés du droit d’accès.

o Les aisances de voirie ne font pas obstacle à de telles mesures et l’atteinte portée aux droits des riverains leur ouvre droit à réparation.

De plus, l’intérêt général, et précisément celui de la circulation, peut justifier que les travaux entrepris sur les voies publiques aient pour csq des suppressions d’accès ou des modifications des conditions d’accès

o les riverains ne sont alors pas en droit de d’exiger de l’administration qu’elle exécute des travaux propres à leur restituer l’accès ou à leur rétablir tel qu’il était.

o L’administration peut de plus leur refuser pour des motifs d’IG l’autorisation de rétablir eux-mêmes l’accès et dans ce cas, ils ont droits à recevoir des indemnités en raison du préjudice qui leur ait causé.

Fidèle au principe d’interdiction des servitudes, le juge administratif sanctionnait toutes conventions passées entre le propriétaire et un occupant du domaine public après l’incorporation, il fallait des textes spéciaux. Et les opérations immobilières complexes, comme l’aménagement du quartier de la Défense ou des Halles donnaient lieu à des montages à la régularité » juridique contestable. Le juge avait admis que de manière exceptionnelle, des servitudes puissent être instituées sur des biens avant leur incorporation au domaine public. Le juge judiciaire était compétent pour se prononcer sur l’antériorité de la servitude, à condition que celle-ci ne soit pas incompatible avec l’affectation domaniale, appréciation qui relève du juge administratif. > Affaire de l’allée des aliscans, l’affaire Dauphin, le requérant disposait d’une servitude de passage antérieure à 1937, date de l’incorporation de l’allée au domaine public. Cette servitude étant incompatible avec la nouvelle affectation à une promenade publique réservée aux servitudes, M. Dauphin ne pouvait plus en profiter mais il pouvait être indemnisé de la perte de cette servitude. Le CG3P reconnait la validité des servitudes conventionnelles sur le domaine publique dans l’A. L.2122-4 : « des servitudes établies par convention passées entre les propriétaires conformément à l’A.639 du C.civ peuvent grever des biens de personnes publiques qui relèvent du domaine public ». Des servitudes peuvent désormais être constituées avant ou après l’incorporation d’un bien au domaine public, au profit des pers publiques ou privées, à la suite de libres négociations, à condition de demeurer compatibles avec l’affectation du domaine pr laquelle le juge administratif reste seul compétent à apprécier la compatibilité.

§3 La constitution de droits réels sur le domaine public

Le droit réel donne aux occupants du domaine, des pouvoirs particulièrement forts puisqu’il confère à son titulaire pr la durée de l’autor, les prérogatives et obligs du proprio. La constitution de droits réels sur le domaine public était en principe interdite > arrêt Eurolat du CE du 6/05/1985. Cependant, cette interdiction constituait un des principaux obstacles à la valorisation économique du domaine. Dans un premier temps, l’A.13 de la loi du 5/01/1988, repris aux art. L.1311-2 et s. du CGCT, a autorisé les autorités territoriales et leurs EP à consentir sur leurs domaines privés et publics des baux emphytéotiques pour une durée fixée entre 18 et 99 ans. Ces baux ne pouvaient intervenir que sur des dépendances qui ne sont pas soumises aux contraventions de voirie, ce qui exclut le domaine public routier. L’occupant du domaine pourra ainsi bénéficier plus aisément d’un préfinancement bancaire des travaux car il bénéficiera de certains droits qui garantiront les prêts. Ce démembrement du droit de propriété s’apparente à la notion civiliste de droit de superficie : un droit réel appartenant à une autre personne que le proprio du sol sur ce qui se trouve au-dessus ou en-dessous. Le preneur dispose d’un véritable droit réel immobilier. Ce bail ne peut être conclu qu’en respectant certaines limites. Il doit être conclu qu’au vue de l’accomplissement d’une mission de SP ou la réal d’une oper d’IG entrant dans la compétence de la collectivité territoriale . Ces baux ont été utilisés pr la construction et la gestion de maisons de retraite, ms aussi d’équipements sportif, … Puis la loi du 25/07/1994 a étendu cette possibilité au domaine public artificiel de l’Etat et de ses EP. Désormais le titulaire d’une autor d’occupation temporaire du domaine artificiel public est sauf prescription contraire titulaire d’un droit réel qui lui confère pour la durée de l’autor les prérogatives et obligs du proprio. La constitution de droits réels est très

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contrôlée par les autorités publiques étatiques. L’autor est précaire, révocable, sa durée ne peut excéder 70 ans ; si le titulaire veut céder ses droits ou les transmettre, l’admin doit donner son agrément et s’assurer que le neau titulaire respectera l’affectation du domaine. Les hypothèques ne peuvent être établies que pour garantir les emprunts contractés en vue de financer la réalisation ou l’extension des ouvrages immobiliers situés sur la dépendance domaniale. Le retrait total ou partiel de l’autor peut intervenir de manière anticipé, soit à titre de sanction, soit dans l’intérêt du domaine. Le CG3P n’unifie pas les 2 systèmes en vigueur depuis 1988 pr les collectivités territoriales et en 1994 pr l’Etat ms en accentue les ressemblances. Le CG3P crée 2 régimes : 1 pr les collectivités territoriales, 1 pr l’Etat. Pr les collectivités territoriales, l’A. L.2122-20 > le code distingue 2 régimes de droit réel > celui des baux admin emphytéotiques et celui des autorisations constitutives de droits réels. Ds le 1er cas, les baux admin emphytéotiques peuvent être conclus en vue de l’affectation à une association culturelle d’un édifice de culte ouvert au public > renvoi aux A.L.1311-2 à L.1311-4-1 du CGCT et les baux emphytéotiques admin existant st maintenus et le régime fixé par la loi de 1988 s’applique ; ds la seconde hypothèse, celle des autor d’occupation constitutives de droits réels avec un renvoi aux A.L.1311-5 à L.1311-8 du CGCT, le régime s’apparente à celui de la loi de 1994 : durée de l’occupation, agrément pr tt nel occupant, rigueur des contrôles et son champ d’application est plus réduit car les collectivités territoriales ne peuvent consentir d’autor qu’en vue de l’accomplissement pour leur propre compte d’une mission de SP ou en vue de la réal d’une mission d’IG relevant de leur compétence, ce qui exclu les opers de type commercial ou industriel. Pr l’Etat, le CG3P renvoi aux A.L.2122-6 à 14 qui confirment la possibilité d’octroi de droits réels qui peuvent être accordés en vue d’une oper purement privée ; l’Etat peut également conclure des contrats de partenariat qui confient au cocontractant une mission globale de financement, construction et exploitation d’un ouvrage formalisé dans un contrat unique dont les clauses doivent cependant garantir l’intégrité et l’affectation du domaine public et si les titulaires du contrat ne se conformaient pas à ces obligs, le contrat serait résilié de plein droit.

Section 3ème : Une protection pénale, les contraventions de voieries

  Nommée également la police de conservation du domaine public = constitué par les dispositions législatives et réglementaires ayant pour objet d’assurer tant la protection de l’intégrité matérielle des dépendances, que le respect de leur affectation.

Elle se distingue de la police de l’ordre public (dont la mise en œuvre se traduit par l’édiction de mesures tendant au maintient de la sécurité, de la tranquillité et de la salubrité publique), sans qu’il y ait à distinguer selon le champ d’application de ces mesures : domaine publique mais aussi domaine privé ou propriété privée.

  La distinction des deux polices se prolonge par une distinction intéressant les contraventions à la police de la conservation du domaine public.

Certaines relèvent d’un régime proche du régime qui s’applique aux contraventions de police et notamment leur répression est également confiée aux tribunaux judiciaires

o contraventions de voirie routière, qui sont une variété de contraventions de police. Les autres, dites contravention de grande voirie, sont soumises à un régime original, et comme l’indique les JP concordantes du CE et du CC, compte tenu de leur objet et des règles qui leur sont applicables en matière de compétences et de procédures, elles n’ont pas le caractère de contraventions de police et ne sont pas soumises au même régime juridique.

§1 Les contraventions de voirie routière.

Définies par l’A.R.116-2 du Code de la voirie routière.

  Elles relèvent de la compétence du juge judiciaire,

elles protègent les voies publiques ainsi que leurs dépendances et accessoires.

o Il s’agit de la détérioration d’un lampadaire, d’un pont...

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  Le juge peut prononcer des peines d’amendes voir condamner le contrevenant à des mesures de réparation.

Pas de prescription.

§2 Les contraventions de grande voirie.

  Bien que les contraventions de petite voirie n’existent plus, on continue à désigner ainsi les infractions aux textes tendant à assurer la conservation des dépendances du domaine public autre que la voirie routière. Le CG3P donne des contraventions de grande voirie une définition générale qui confirme celle retenue auparavant > A.L. 2132-2 (fascicule).

Elles relèvent de la compétence du juge administratif qui se voit ainsi confié une compétence répressive.

  Les contraventions de grande voirie doivent avoir été expressément prévues par un texte spécial.

Les faits constitutifs d’une contravention de grande voirie sont très divers : pollution des eaux, chute d’un arbre sur une voie ferrée... > Affaire Kreitman, Affaire Erica,…

  Comment sont engagées les poursuites ? Quels sont les faits susceptibles de justifier une exonération de la responsabilité encourue ? Quels sont les pouvoirs du juge de la contravention de grande voirie ?

  S’agissant de répression pénale, sont applicables les principes qui régissent cette répression par les tribunaux judiciaires, nullum crimen sine lege ou comme celui de la rétroactivité de la loi pénale plus douce (par exemple).

1) L’engagement des poursuites.

  A l’origine de la poursuite, il y a le procès verbal de l’infraction.

Faisant foi jusqu’à preuve du contraire il est établi par les agents ou les officiers de police judiciaire ou par divers agents habilités : fonctionnaires des ponts et chaussées, agents de la SNCF, officiers de port...

Il ne peut servir de base à une condamnation que s’il est régulier : il doit faire état de faits précis, et dont le verbalisateur a été personnellement témoin.

Mais, comme le formalisme n’est pas une fin en soi, un procès verbal ne satisfaisant pas ces exigences sera tenu pour bon si ses énonciations sont confirmées par l’instruction devant le tribunal ou si elles ne sont pas contestées par la défense.

  En vertu de A L774-2 et s. du code de justice administrative (CJA), il appartient en principe ensuite au préfet,

d’une part de notifier dans les 10 jours la copie du PV à la personne concernée en mentionnant le délai de 15 jours dont elle dispose pour déposer si elle le souhaite des défenses écrites,

d’autre part de transmettre le dossier au tribunal qui est ainsi saisi des poursuites.

Le CE a été amené à apprécier la régularité de cette procédure et il a estimé que cette action en réparation constituait non pas une accusation en matière pénale et que l’obligation des réparations ne présentait pas le caractère d’une sanction > décision de 2002, Triboulet (fascicule). Ds une décision du 29/03/2010, Triboulet, la Cour EDH confirme le bien fondé de cette jurisprudence.

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  Est ainsi susceptible d’être poursuivi soit la personne qui a commis l’acte dommageable soit celle pour le compte de qui a été commis l’action dommageable, soit celle enfin qui avait la garde de la chose dommageable.

C’est ainsi que les poursuites peuvent être engagées contre la personne qui apparaît objectivement comme l’auteur de l’atteinte portée au domaine public.

o Par exemple : elle peut l’être avec succès non contre le propriétaire d’un bateau qui a provoqué la pollution d’un port en abordant un chalutier mais contre le propriétaire de ce chalutier dont le carburant s’est répandu : A CE 1983 « Laginrin » (recueil P. 297).

  Enfin, par dérogation à la règle normalement applicable en matière pénale, l’administration n’a pas le pouvoir d’apprécier l’opportunité de poursuivre. Le préfet a l’obligation d’engager les poursuites.

Le principe explicitement consacré par le CE en 1979 à propos du domaine public maritime est qu’elle est dans l’obligation de les exercer sauf possibilité de désistement :

o posé par un A de section du CE 23/02/79 « association les amis du chemin de ronde » (cf TD) : annule le refus du préfet non justifié, notamment par les nécessité de l’ordre public, de saisir le tribunal administratif de contravention de grande voirie lié à l’occupation non autorisée des rivages de la mer dans l’estuaire de la rance.

o Le CE précise dans un motif célèbre, « les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public maritime sont tenues par application des principes régissant la domanialité publique de veiller à l’utilisation normale des rivages de la mer et d’exercer à cet effet les pouvoirs qu’elles tiennent de la législation en vigueur y compris celui de saisir le juge des contraventions de grande voirie. Si l’obligation faite à ces autorités trouve ses limites dans les autres intérêt généraux dont elles ont la charge et notamment dans les nécessités de l’ordre public, elles ne sauraient légalement s’y soustraire en revanche pour des raisons de simples convenances administratives ».

La portée de cette solution posée dans cet arrêt de section ne peut être considérée comme étant limitée aux atteintes portées au domaine public maritime.

o Le fait qu’elle est fondée sur les principes régissant la domanialité publique dans son ensemble lui confère une portée générale.

o Solution d’ailleurs complétée par un arrêt précédent en csq duquel le refus ou l’abstention d’assurer le respect de l’intégrité ou de l’affectation du domaine public est de nature à engager la responsabilité de l’Etat : Ar de section du CE du 27/05/77 « SA Victor Delforge » (recueil P. 252). Il fait apparaître que dans le cas ou l’IG ou bien les nécessités de l’ordre public ont fait légalement obstacles à l’action de l’administration, il peut y avoir matière à responsabilité sans faute.

2) Les causes d’exonération

  Elles sont déterminées de manière restrictive.

D’une façon générale, et comme c’est le cas des autres infractions pénales de type contraventionnelle, les contraventions de grande voirie sont en principe des infractions matérielles.

o L’intention coupable n’est pas requise, il suffit que la matérialité des faits soit établie.

Il a été toujours été admis que la personne poursuivie pouvait faire échec à la poursuite en apportant la preuve que l’atteinte portée au domaine public était exclusivement due

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o soit à un cas de force majeure (mais la réalité d’un tel cas n’est presque jamais reconnue)

o soit à des faits assimilables à un cas de force majeure, l’assimilation étant dans l’état actuel du droit assez aisément admise.

Quels sont les faits assimilables à un cas de force majeure ?

Il peut s’agir d’un fait de l’administration tel que la personne poursuivie a été mise dans l’impossibilité de prendre les mesures propres à éviter tout dommage :

EX : l’administration a donné à un entrepreneur réalisant des travaux sur la voie publique des indications erronées sur l’emplacement de canalisations... ; les autorités d’un port ont prescrit à un pétrolier l’amarrage à un poste où il était exposé à être entraîné par un courant et à endommager les installations ; barrières d’un passage à niveau qui n’ont pas fonctionné correctement.

  Le fait d’un tiers (+ rare) qui peut être apprécié comme assimilable à un cas de force majeure.

Ex : les dommages causés au domaine public sont dus à un véhicule volé. Ayant perdu la garde du véhicule du fait du vol, le proprio ne sera pas tenu pour responsable de la contravention de grande voirie commise.

o solution nouvelle : Avant la JP était contraire, le vol n’était assimilable à un cas de force majeure que si le propriétaire établissait avoir pris toutes les précautions nécessaires pour empêcher le vol... Revirement dû à l’Ar « Delval » rendu par le CE le 15/05/87 (recueil P. 728).

3) Les sanctions.

Le juge dispose de pouvoirs importants à l’égard du contrevenant et de l’administration. Il peut adresser des injonctions à l’administration et prononcer deux séries de sanctions :

  Des sanctions répressives = amendes dans la mesure ou elles ont été prévues par un texte.

  Des sanctions restitutives = condamnation à remettre les lieux en état ou à une réparation pécuniaire des dommages causés.

  Ainsi, les condamnations prononçables au terme de la procédure définie par les A L774 2 et suivant du CJA soulignent le caractère composite de la poursuite pour contravention de grande voirie. Ces poursuites incluent en fait trois demandes ou actions :

Une action proprement pénale qui a pour objet la condamnation du contrevenant à une amende.

Une action qualifiable de civile qui tend à sa condamnation à la réparation des csq dommageables de l’atteinte portée au domaine public = action domaniale.

o Elle a seulement ici la particularité d’être exercée devant les juges des contraventions de grande voirie.

Une action qui se rapporte au remboursement à l’administration des frais d’établissement du PV à l’origine des poursuites.

§3 L’expulsion des occupants sans titre du domaine public

Ceux qui n’ont pas d’autorisation ou dont l’autorisation est irrégulière, retenue, retirée ou venue à son terme. L’admin dispose de plusieurs moyens : amendes, exécution d’office, expulsion ; et peut s’adresse tant au juge admin qu’au juge judiciaire. En tant que juge du fond, le juge admin intervient pour constater l’existence d’une contravention de grande voirie et prendre des

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mesures répressives mais également ordonner l’expulsion des occupants sans titre. En tant que juge des référés, le juge admin peut être saisi d’une demande de référé conservatoire, de référé suspension et plus exceptionnellement de référé liberté. Mais l’admin peut également dans certains cas s’adresser au juge judiciaire qui en tant que juge du fond a compétence en matière de contravention de voirie routière. Pour prononcer l’expulsion des occupants sans titre du domaine public routier et dans les cas où l’exécution d’office est constitutive d’une voie de fait. > Décision du TC du 24/09/2001, Société BE diffusion (fascicule).

Chapitre 4 ème   : L’utilisation du domaine public

A l’exception de certains biens, dt l’accès est réservé ou interdit comme les terrains et ouvrages de la défense nationale, le domaine public est un espace d’accueil destiné à des usagers.

1er cas : des dépendances affectées à l’usage du public st principalement d’usage collectif. Leur usage anonyme est simplement encadré par les règles de police admin et par le souci de gestion rationnelle des biens qui permet au proprio de la dépendance de réglementer les activités écon exercées ds le respect de l’affectation domaniale.

2ème cas : les dépendances domaniales affectées au SP ft surtt l’objet d’une utilisation privative, exclusive et leur utilisation est tjs soumise à autorisation préalable qui p.ê unilatérale, permission de voirie ou contractuelle, concession de voirie.

Si l’usage collectif est libre, l’usage privatif est tjs soumis à autorisation préalable. Ces occupations privatives st précaires, révocables afin que soit respecté le principe du respect de l’affectation.

  L’administration est toujours tenue de faire en sorte que les dépendances domaniales puissent être utilisées de manière normale conformément à leur affectation ou pour le moins de façon compatible avec elles et ne pas compromettre sa conservation.

Le juge a clairement posé le principe selon lequel l’autorité administrative doit assurer le respect de l’intégrité et de l’affectation du domaine public.

o Elle se doit d’engager les poursuites justifiées par les atteintes portées par à cette intégrité ou à cette affectation comme le montre par exemple des arrêt précédemment cités : CE section 03/05/63 « Commune de Saint Brévin Les pins », CE section 27/05/77 « Sté anonyme Victor Delforge », CE section 23/02/79 « association les amis du chemin de ronde ».

Et pour les ouvrages publics (= dépendances du domaine public artificiel), la responsabilité de l’administration peut être engagée par les dommages provoquées par leurs défauts d’entretien normal.

Dans l’ensemble hors commerce, le domaine public peut ê source de richesses pour les collectivités publiques qui doivent rechercher quelle est la meilleure valorisation. Ms l’activité écon à laquelle il peut servir de support doit as respecter le droit de la concurrence.

  L’étude du régime juridique de l’utilisation du domaine public ne repose pas sur la distinction opposant les dépendances domaniales affectées à l’usage direct du public à celles affectées au service public.

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La distinction pertinente oppose les utilisations collectives aux utilisations privatives.

Section 1ère : Les utilisations collectives du DP

  Il s’agit de celles qui sont faites par le public : l’usage est alors anonyme, impersonnel, gratuit, libre, égal pour tous. C’est l’usage commun du domaine. Principalement celui des voies publiques, largemt ouvert à l’usage collectif.

L’application des trois principes de liberté, d’égalité et de gratuité se heurte cependant à certaines restrictions posées en particulier par les règles de la police administrative.

§1 Police administrative et les principes de liberté, égalité.

  L’utilisation des dépendances domaniales affectées au public est libre en principe, en ce sens qu’elle n’est pas soumise en principe à autorisation.

Il en est ainsi en matière d’usage commun des voies publiques : aller et venir dans une agglomération, se promener sur une route...

La liberté d’aller et venir fait partie des lois fondamentales comme l’indique le C.C. ds sa décision du 16/06/1999, loi autorisant diverses mesures relatives à la sécurité routière : « l’exercice des libertés publiques, constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figurent notamment la liberté individuelle et la liberté d’aller et de venir ».

  Cette liberté est toutefois réglementée : son exercice est assujetti, au nom des exigences de l’ordre public (OP), au respect de nombreuses prescriptions édictées par les autorités détentrices du pouvoir de police administrative. Rôle essentiel du Maire ds la mise en œuvre des mesures de police au niveau communal, mesures qui doivent ê adaptées aux circonstances de temps de lieu et proportionnées au but à atteindre.

A.L.2212-2 du CGCT : « la police municipale a pr objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité, la salubrité publique ».

A.L.2213-2 : « le maire peut par arrêté motivé, eu égard aux nécessité de la circulation et de la protection de l’environnement : interdire à certaines heures l’accès de certaines voies ou réserver cet accès à certaines heures à diverses catégories d’usagers ou de véhicules et il peut règlementer l’arrêt ou le stationnement des véhicules ainsi que la desserte des immeubles riverains ».

A.L.2213-4 : « le maire peut interdire l’accès de certaines voies ou de certaines portions de voies, ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dt la circulation est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l’air, soit la protection des espèces animales et végétales, soit la protection des espaces naturels des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques ».

=> Grand champ de compétence ouvert au maire.

Afin de concilier les divers intérêts en présence, le JA a dégagé plusieurs principes : l’utilisation doit ê conforme à l’affectation domaniale, les interdictions générales et absolues st prohibées, la règlementation doit parvenir à concilier les divers intérêts en présence, les interdictions doivent ê limitées, proportionnées au but à atteindre aux circonstances de temps et de lieu => aménagemt de pistes cyclables, de voies de bus. Et si ces réglementations sont régies par le principe qu’une mesure de police n’est légale que si et dans la mesure où elle est nécessaire, ce qui rend suspectes les interdictions générales et absolues, il faut convenir qu’en matière de circulation et de stationnement automobiles beaucoup de restrictions sont nécessaires et sont aisément reconnues comme telles par la jurisprudence. Le maire peut pr les besoins exclusifs du service instituer des stationnements réservés sur les voies publiques pr les véhicules affectés à un SP pr faciliter la circulation des transports en commun en faveur des grands invalides ou des handicapés, etc.

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De plus, il n’est pas exclu que la liberté d’aller et venir soit organisée comme une liberté surveillée : « gens du voyage » qui pour être en situation régulière doivent détenir un titre de circulation, périodiquement soumis au visa de l’autorité administrative, et doivent être également s’être fait attribué une commune de rattachement. Aménagemts spécifiques prévus par la loi du 5/07/2000.

Ainsi ts les usagers du domaine st traités de la même façon, sans préférence, pourvu qu’ils soient ds des situations identiques. Le principe de l’égalité des usagers du domaine public a été posé par le juge ds un arrêt de section de 1956, Biberon.

1) Le stationnement et l’arrêt des véhicules :

  il peut être l’objet de réglementations et de limitations dans le temps, tout à la fois restrictives et libérales.

Restrictives : du point de vue de ceux qui ont une place de stationnement et qui vont devoir y renoncer après un bref laps de temps.

Libérales du point de vue des autres, à la recherche de places de stationnement qu’ils auront ainsi plus de chances de trouver.

  Mais comme la voie publique est affectée à la desserte des immeubles riverains, il ne saurait y avoir légalement prohibition de l’arrêt au droit des immeubles à desservir :

le principe est que l’arrêt doit toujours être permis car indispensable et conforme à la destination des voies publiques.

Une interdiction de stationner n’implique pas une interdiction de s’arrêter.

2) L’exercice d’activités commerciales d’intérêt privé :

Au nom des nécessités de l’ordre public, des mesures restrictives peuvent être édictées par l’autorité de police à l’égard d’activité purement privées, exercées notamment sur les voies publiques et sur les plages sans être conformes à leur destination.

Ex : activité des photographes-filmeurs qui dans la mesure ou elle est gênante pour la commodité ou la sécurité des usagers utilisant ces dépendances, conformément à leur destination, peut être cantonnée en certains lieux et en certains moments (CE assemblée « Daudignac » CE 22/06/51) (recueil P. 362).

S’il le faut, l’activité peut être interdite purement et simplement : CE 13/03/68 « époux Leroy » (recueil P. 178, AJDA 1968, p221 chron.).

  Cette interdiction peut exister sans qu’y puisse faire obstacle ni la liberté d’aller et venir, ni celle du commerce et de l’industrie : ventes ambulantes sur les routes, petits commerces ambulant sur les voies publiques urbaines. + arrêtés réglementant la mendicité (voir cours de police administrative du cours de droit administratif général).

3) L’exercice d’activités commerciales d’intérêt général :

  en vertu de la jurisprudence, le caractère d’IG d’activités commerciales privées exercées sur le domaine public permet à l’autorité administrative de soumettre ces activités à des réglementations propres à assurer au mieux le service de l’IG.

  La jurisprudence s’est formée à propos des entreprises privées de transport en commun.

  Elle a reconnu le droit pour l’autorité de police

de soumettre l’exploitation de ces entreprises à autorisation

et de subordonner l’octroi de l’autorisation à des conditions

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o destinées à non seulement assurer l’OP

o mais aussi à permettre le meilleur service de l’intérêt général, et cela par une détermination adéquate des itinéraires, point d’arrêt, horaires et par l’obligation de régularité.

  Elle a en même temps reconnu à l’autorité de police le droit de réglementer ces activités en vue de protéger contre leur concurrence les services publics de transport institués par les personnes publiques et exploitées par elle-même en régie ou par l’intermédiaire d’un concessionnaire.

Ex : A classique (cf. GAJA) CE 29/01/32 « Sté des autobus antibois » (recueil P.117)., à propos d’entreprises privées de transport en commun

  Cette jurisprudence « Sté des autobus antibois » s’est ensuite étendue en matière de voirie fluviale :

ce sera pour le CE l’occasion d’expliquer dans des arrêts importants ce qu’est au fond de cette JP en énonçant que l’autorité administrative peut fixer les conditions d’autorisation de tracter des péniches accordées à des entreprises privées ou encore refuser les autorisations afin que la concurrence de ces entreprises ne risque pas de compromettre la bonne gestion du service public chargé de la traction (= office national de la navigation) et afin de protéger les choses d’une bonne exploitation du domaine public.

De même, reconnaissant le droit pour l’administration de confier le service du pilotage dans un port maritime à une seule entreprise, le CE fera valoir qu’il appartient à l’administration d’organiser ce service en vue d’assurer la meilleure utilisation du domaine public portuaire.

  De telles expressions, et surtout celle, la plus significative, de bonne exploitation du DP font bien apparaître comment à compter de 1930, conscience a été prise que le domaine public devait être conçu comme un patrimoine qu’il faut faire fructifier, ou comme une richesse collective dont il s’agit d’assurer la meilleure gestion économique.

C’est ainsi manifesté une préoccupation qui est de nature à avoir des csq remarquables sur le politique de gestion du domaine public que l’on retrouvera en étudiant le régime des utilisations privatives.

§2 Gestion du domaine et principe de gratuité.

Certaines activités écon privées s’exerçant sur le domaine public comme les professions de taxi ou d’auto-école doivent pr ê licite satisfaire à certaines règles posées par les autorités publiques. Lorsque des entreprises privées ft du domaine public le siège principal de leur activité, il est tt à fait concevable que les autorités admin les soumettent à certaines obligs de SP : horaires, itinéraires, tarifs, etc. Et la règlementation de l’utilisation domaniale devient l’un des procédés de gestion du service et ces contraintes st la contrepartie du privilège dt bénéficient les entreprises en occupant le domaine. Ms les concessions de SP qui st conclues ac les entreprises doivent désorms respecter les règles nationales et communautaires de la libre concurrence : l’autor admin n’a plus la faculté de créer de véritables monopoles de fait et de leur octroyer des privilèges tels qu’ils pouvaient faire de cette activité de véritables monopoles.

  Troisième principe, le principe de gratuité, corollaire des principes de liberté et d’égalité, gouvernant les utilisations collectives du domaine public est devenu de + en + relatif.

Il s’agit bien ici d’un principe reconnu comme tel par le Conseil constitutionnel même s’il ne l’a pas rangé au nombre de ceux qui ont valeur constitutionnelle : Décision CC 12/07/79 « pont à péage » : « si la liberté d’aller et de venir est un principe constitutionnel, celui-ci ne saurait faire obstacle à ce que l’utilisation de certains ouvrages donne lieu à versemt d’une redevance ».

  Il existe de nombreuses dérogations au principe : péage d’autoroutes, accès aux musées, stationnement, visite des monuments historiques. Les déterminations des tarifs doivent

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respecter le principe d’égalité des usagers du domaine et les discriminations entre usagers d’un même service st concevables ds les 3 cas posés par l’arrêt de principe de 1972 du CE, Denoyez et Chorques : si il existe entre eux des différences de situation appréciables, si ces discriminations st la csqce nécessaire d’une loi, si ces discriminations st fondées sur une nécessité d’IG en rapport ac les conditions d’exploitation du service.

Ex :

1° Les péages sur certaines voies publiques : en vertu de la loi, l’usage des autoroutes et de certain ponts routiers peut être subordonné à l’acquittement de péages, dont la perception a pour objet de contribuer au financement de l’exploitation de l’ouvrage.

  L’utilisation des autoroutes est en principe gratuite mais quand leur exploitation est confiée à un concessionnaire, il peut être autorisé à percevoir des péages : Code de la voirie routière A L 122 4.

En fait toutes les autoroutes concédées (autoroutes de liaison = 7000 Km) sont des autoroutes à péage.

  Pour le contrôle de l’utilisation d’un péage sur le périphérique exploité en régie par la communauté urbaine de Lyon : lecture du CC du 28/07/00 célèbre « Tête et association collectivité pour la gratuité contre le racket » reproduit à la revue française de DA 2001 P. 121.

  Comme l’avait fait la loi du 17/05/51 pour le pont de Tancarville, la loi du 12/07/79 relative à certains ouvrages reliant les voies nationales ou départementales (jugée conforme à la constitution par la DC « pont à péage ») a autorisé l’institution de péage pour l’usage d’ouvrages appartenant à la voirie nationale ou départementale tel que les ponts routiers, les bacs ou les tunnels ainsi que pour l’usage de telles ouvrages appartenant à la voirie communale (la loi du 19/08/86 A 17).

  De façon particulièrement restrictive, la loi a présenté la possibilité de les instituer comme une dérogation :

d’une part cette possibilité ne peut être mise en œuvre qu’à titre exceptionnel et temporaire

et d’autre part elle n’est ouverte que si le péage est justifié par l’utilité, les dimensions et le coût ainsi que par le service rendu aux usagers.

  La loi du 12/07/79 est actuellement prolongée par une disposition de la loi sur la protection de l’environnement du 02/02/95 A 49.

  Pour le cas particulier des ouvrages reliant les îles au continent la loi ouvre aux Conseils généraux la possibilité d’instituer sur la demande d’une majorité de commune un droit de passage départemental sur les véhicules à moteur empruntant l’ouvrage et fixe le montant maximum de ce droit.

  Dans un avis du 24/02/87 (voir les grands avis du CE P.255), le CE a estimé qu’une disposition législative expresse est nécessaire pour permettre le financement d’un ouvrage (pont de Normandie) par le produit des péages d’un autre ouvrage (le pont de Tancarville).

  La question de la nature juridique des péages s’est également posée devant les tribunaux pour ceux qui sont perçus sur les autoroutes.

Mais les réponses données par la jurisprudence ont une portée plus générale.

o Alors que le TC avait vu en eux des taxes de caractère fiscal (ce qui établit bien le caractère non contractuel de la situation des usagers des ouvrages à péages et unifie clairement le statu des usagers des voies publiques en général),

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o le CE a jugé que les péages sont des redevances non fiscales perçues en tant que contrepartie des services rendus et soumises au régime des prix = solution satisfaisante dès lors que le paiement de ces redevances n’implique pas le caractère contractuel de la situation des usagers des ouvrages et notamment des autoroutes à péage : n’étant pas contractuelle, leur situation est la même que les usagers des voies publiques dont l’utilisation est gratuite : Ar 13/05/77 « sté Cofiroute » (au recueil P. 219).

  La détermination du montant des péages doit respecter le principe d’égalité des usagers du domaine public étant entendu que s’agissant d’égalité proportionnelle, l’uniformité n’est pas requise.

Les lois du 02/07/79 et du 02/02/95 disposent ainsi que les redevances peuvent être différenciées pour tenir compte d’une nécessité d’intérêt général en rapport avec les conditions d’exploitation, de la situation particulière de certains usagers liée notamment à leur domicile ou à leur lieu de travail.

o La loi de 95 prévoit ainsi que la différentiation tarifaire peut être fonction de l’accomplissement par les usagers d’une mission de service public.

2° Les stationnements payants :

  la pratique du stationnement payant n’a pas un objet financier = destinée à améliorer les conditions générales de l’utilisation des voies publiques. Après l’institution par le Conseil municipal (autorité budgétaire de la commune) de la redevance à percevoir, c’est en exerçant son pouvoir de police que le maire déterminera les lieux ou le stationnement sera payant et cela en vertu de l’interprétation de la jurisprudence de A L 22 13 6 du CGCT.

Le règlement que le maire prendra à cet effet sera comme tous les règlements de police sanctionné par l’application de l’A R 610 5 du code pénal

  Quelles sont les conditions de légalité de la création des stationnements payants ?

Elles ont été déterminées à partir de 1928 par la jurisprudence pour les emplacements dits réservés (cad dans les parcs de stationnement)

o il faut un lien entre stationnement payant et stationnement excédant l’usage normal du domaine public.

Actuellement, l’institution du stationnement payant en bordure des voies publiques peut être décidé lorsque ce stationnement excède l’usage normal des voies publiques et en raison notamment des exigences de la circulation : Arrêt de principe du CE 26/02/69 « fédération nationale des clubs automobiles de France » (recueil P.121).

L’institution des parcs de stationnement doit elle être justifiée par les difficultés de la circulation : Ar CE 26/02/69 « chabrot (seconde espèce ) ».

Mise à part les cas où les conditions de la circulation automobile sont à peu près celles qui existaient avant la guerre de 1939-1945, les conditions jurisprudentielles sont toujours satisfaites, et l’institution des stationnements payants, n’est pour les autorités communales, qu’une simple question d’opportunité

  Comment sont déterminés leurs tarifs ?

Il s’agit de savoir si dans une zone de stationnement payant un tarif préférentiel peut être consenti sur abonnement (stationnement résidentiel).

La jurisprudence est affirmative et se fonde sur la différence de situation entre les riverains ou résidents de ces voies et les autres usagers.

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Section 2ème : Les utilisations privatives

Les revenus nés de l’utilisation des biens domaniaux constituent une part non négligeable des recettes des collectivités territoriales et de l’Etat.

  Ces utilisations consistent en l’occupation par une personne déterminée d’une dépendance du domaine public qui du fait de cette occupation se trouve soustraite à toute possibilité d’utilisation par d’autres.

Contrairement aux utilisations collectives, les utilisations privatives sont toujours soumises à autorisation et le CG3P en fait clairemt une oblig ds son art.L2122-1 : « nul ne peut sans l’autor d’un titre l’y habilitant occuper une dépendance du DP d’une P.publ ou l’utiliser ds des limites dépassant le droit d’usage qui convient à ts ».

et donnent lieu à la perception de redevances.

De +, elles sont précaires : elles permettent aux particuliers d’acquérir certains droits sur le domaine public pourvu que ces droits restent compatibles avec son affectation.

Selon la nature du titre d’occupation la distinction se fait entre les utilisations fondées sur un acte unilatéral d’autor : la permission de voirie et les utilisations fondées sur un contrat conclu entre l’autor admin et l’occupant, les concessions de voirie.

Occupations conformes à la destination domaniale : concession de places dans les halles et marché, concessions de plages, d’endigages, funéraires.

Occupations compatibles avec la destination domaniale : les buffets dans les gares.

§1 Les permissions de voirie 

Celles-ci st accordées par un acte admin unilatéral. Les permissions de voirie impliquent une emprise sur le domaine ac généralemt une pénétration ds le ss-sol, canalisation d’eau. Elles st délivrées par l’autorité chargé de la gestion du domaine, svt le préfet. Occupation avec emprise sur le domaine public : l’implantation de pilonnes d’électricité, pose de canalisations souterraines, station essence. Occupation sans emprise sur le domaine public : terrasse de café, restaurants, les marchands ambulants, fêtes foraines. Les permis de stationnemt st délivrés par l’autor chargé de la police de l’ordre public. Ms les différences ds la mise en œuvre de ces 2 types d’autor st faibles, étant soumises aux mêmes contraintes de compatibilité et de précarité. Ces occupations doivent ê compatibles ac l’affectation domaniale principale, la libre circulation du public, voire même en conformité ac le domaine.

Le permis de construire un batimt ou un ouvrage sur le domaine ne peut ê accordé que si le pétitionnaire est en possession d’une autor d’occupation du domaine délivré par la personne propriétaire. Si la construction est légère, une simple autor de voirie suffit.

Situation du permissionnaire : l’autor d’occupation est tjs subordonnée au versemt d’une redevance, L.2125-1 du CG3P, d’un montant variable. Le permissionnaire dispose de certains droits : il peut affecter ts les travaux prévus par l’autor ou impliqués nécessairemt par elle. Son titre d’occupation est perso et révocable. Un changemt d’occupant impose la délivrance d’un neau titre d’occupation et l’admin peut même retirer as son autor ms à l’égard des 1/3 le permissionnaire dispose de moyens pr faire respecter ses droits. L’exécution de travaux publics peut venir perturber la paisible occupation du permissionnaire, si ces travaux st entrepris ds l’intérêt du domaine, ils constituent une oper d’aménagemt conforme à la destination du domaine, le permissionnaire n’a droit à aucune indmenité pr le préjudice causé par les travaux, même important, sauf si ces derniers ont été réalisés ds des conditions révélant des anomalies. En revanche, si ils st accomplis ds l’intérêt d’une autre dépendance domaniale que celle occupée par le permissionnaire, une indemnité sera versée.

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Caractéristiques de l’autor : pr la délivrer, l’admin dispose d’un pv discrétionnaire, sauf pr les concessions funéraires, lorsque le cimetière dispose d’emplacements libres, nul n’a droit à l’octroi d’une autor privative d’occupation du domaine, même si elle est conforme, compatible ac l’affectation du domaine.

L’autor n’est js un avantage dt l’attribution constitue un droit et le JA contrôle les motifs de refus comme l’indiquent 2 arrêts de principe qui fixent les conditions entourant la délivrance des autor d’occupation du domaine.

CE, 1963, Commune de Saint Brévin les pins : « Considérant que les autor d’occupation privatives ne peuvent légalemt intervenir que si, compte tenu des nécessités d’IG, elles se concilient ac des usages conformes à la destination du domaine que le public est normalemt en droit d’y exercer, ainsi qu’ac l’oblig qu’a l’admin d’assurer la conservation de son DP ». => Oblig de tenir compte des usages conformément à la destination du domaine et de sa conservation.

CE, 1957, Sté nationale d’édition cinématographique : « Considérant qu’il appartient à l’autorité chargée de la gestion du DP de fixer, tant ds l’intérêt dudit domaine et de son affectation que ds l’IG, les conditions auxquelles elle entend subordonner les permissions d’exploitation, que ni le principe de la liberté du commerce et de l’industrie, ni celui de la liberté de la presse ne saurait faire obstacle à l’exercice de son pv de gestion ».

La fin ou le retrait de l’autor : La précarité est inhérente aux occupations du DP, le caractère précaire et révocable est commun à ttes les occupations du DP. L’autor peut ainsi prendre fin à la survenance du terme prévu, en cas de décès du permissionnaire, à l’initiative de l’admin, par refus de renouvellemt ou par retrait avt terme. Les autor peuvent ê modifiées de manière unilatérale par l’admin : 1944, Dame veuve Trompier-gravier. Contrairemt aux décisions de non renouvellemt prévisibles, les décisions de retrait peuvent donner lieu à un recours en responsabilité. Le juge admet que le permissionnaire puisse bénéficier d’indemnités sur le retrait justifié par une oper de travaux publics entrepris ds l’intérêt d’une dépendance domaniale autre que celle qu’il occupe. Le permissionnaire a le droit d’utiliser la dépendance, d’effectuer des travaux, d’établir des installations qui doivent ê démolis en fin d’exploitation => le domaine doit ê remis en l’état, sauf si les ouvrages présentent un intérêt pr les collectivités.

§2 Les concessions de voirie

La concession de voirie est un contrat conclu entre l’admin et un particulier en vue de l’occupation privative d’une dépendance domaniale. Elle peut ê liée ou pas à une concession de SP. Comme les permissions de voirie, les concessions st précaires et révocables et peuvent ê retirées avt terme. Elles donnent égalemt lieu à perception d’une redevance. Elles doivent égalemt respecter l’intérêt du domaine et les autres IG et les travaux publics entrepris ds l’intérêt de la dépendance ne donnent pas lieu à versemt de dommages-intérêts. Ms contrairemt à la permission, la concession protège mieux l’occupant de la dépendance : il est indemnisé en cas de résiliation avt terme, la commune intention des parties étant le plus svt recherchée.

La passation du contrat

Le contrat est conclu intuitu personae et les clauses qui autoriseraient par avance le contractant à céder ses droits à une personne de son choix seraient nulles : arrêt d’Ass du 6/03/1985, Eurolat (fascicule). L’admin dispose de prérogatives : pv de modif unilatérale, de résiliation, ms le concessionnaire, comme le permissionnaire, a le droit d’utiliser la dépendance, d’y effectuer travaux, installation qui vt ê démolis en fin d’occupation. Si il y a contentieux, il relève du contentieux de pleine juridiction et non pas de l’excès de pv, comme pr les permissions.

Le respect des règles de concurrence : de nbses dépendances domaniales st le siège d’activités de prod et de services et les autor d’occupation st attirées ds le champ de la commande publique, l’occupation devenant l’accessoire du contrat de délégation de SP. La pers publique doit as respecter les règles de pub et de mise en concurrence applicables à ces activités. Depuis l’arrêt du CE du 16/03/1999, Sté Edat, le droit interne et communautaire de la concurrence s’applique aux actes de gestion domaniales, en l’espèce l’attribution d’emplacemts par aéroports de Paris aux entreprises de location de voitures. L’autorité gestionnaire ne saurait accorder une autor d’occupation du domaine qui placerait son titulaire ds une situation d’abus de position dominante, TC, 18/10/1999, Aéroport de Paris. Désorms, un principe général de transparence et de règles minimales de pub s’impose à l’ensemble des contrats, arrêt de la CJCE de 2000, Telaustria : « lorsqu’un organisme peut ê regardé comme un pv adjudicateur, il doit avant de

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conclure un contrat mettre en œuvre un degré de pub adéquat permettant une ouverture des marchés de service à la concurrence, ainsi que le contrôle d’impartialité des procédures d’adjudication ». Afin d’unifier le contentieux, le TC a décidé que le JA était seul compétent pr connaitre de l’ensemble des pbs. Lorsque l’autor d’occupation est adossée à un autre contrat, le seul fait de l’occupation du domaine, ne saurait dispenser le contrat des règles de pub et de mise en concurrence, par ex qd l’autor d’occupation du domaine est adossée à une délég de SP. Depuis la décision de 1999 du TC, des pbs délicats demeurent comme le montre l’arrêt de l’Association Paris Jean Bouin du CE en section du 3/12/2010.

La fin de la concession peut survenir à l’arrivée du terme et l’occupant ne dispose d’aucun droit au renouvellemt, la non reconduction du contrat ne donnant lieu à aucune indemnité. Les clauses de renouvellemt, fréquentes ds les contrats admin, seraient nulles ici pr violation du principe de précarité. Ms ses droits st mieux garantis lorsqu’il est mis fin au contrat de manière unilatérale. Le concessionnaire peut prétendre à une indemnité ds 3 hypothèses : lorsque l’admin porte atteinte à ses droits du fait de modifs ou de troubles non prévus, gêne occasionnée par une oper de travaux publics, en cas de résiliation du contrat avt terme, en cas de bouleversemt des conditions d’exécution du contrat en fonction de la théorie de l’imprévision. Les 2 premières hypothèses distinguent la position du concessionnaire de celle du permissionnaire. Aucune indemnité n’est dûe en cas de résiliation-sanction lorsque l’occupant n’a pas respecté les clauses du contrat en-dehors même de tte faute. Le concessionnaire doit remettre le domaine en l’état et quitter les lieux à la fin de la concession. Le contentieux relève de la compétence du juge de plein contentieux, un REP étant ouvert à l’encontre des actes détachables du contrat ou d’une résiliation irrégulière. Le référé-suspension est dès lors recevable contre la décision de résiliation. Le JJ est compétent si le litige est indépendant de l’occupation domaniale ou si il concerne des 1/3 étrangers au contrat.

Chapitre V   : Le domaine privé

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Le domaine privé s’est lgtps défini de manière négative : constitué des biens des pers publiq qui ne remplissaient pas les conditions d’affectation nécessaires à l’appartenance au domaine publique. Le CG3P lui accorde une place comparable au domaine public, n’établissant aucune distinction ds la 1ère partie consacrée à l’acquisition des biens publics. Ds le 2nde partie, consacrée à la gestion, le livre I est dédié aux biens relevant du DP, le livre II aux biens relevant du domaine privé, un livre III contient des dipos communes aux 2 domaines. La 3ème partie du Code, dédiée à la cession sépare à nouveau les dispos concernant les biens relevant du DP de celles relevant du domaine privé. Le domaine privé de l’Etat, source de gdes richesses est très divers et comprend aussi bien des chemins communaux, que des immeubles de bureaux, des forêts, des brevets d’invention, des placemts financiers. Le CG3P l’identifie et met en valeur les élémts caractéristiques de son régime. Ce domaine est en principe soumis aux règles du droit civil et à la compétence des tribunaux judiciaires ms son régime juridique n’est pas exempt de règles de droit public.

I – la consistance du domaine privé

L’entrée d’un bien ds le patrimoine privé d’une pers publi peut résulter de mécanismes de droit commun : acquisition amiable, échange, dons, legs. Ms aussi de modes plus spécifiques : désaffectation, déclassemt d’une dépendance du domaine public, de modes d’acquisition propre au droit public : expropriation, biens vacants et sans maître, succession en déshérence, épaves. Les mêmes modes se retrouvant ds le domaine public. Comme pr les biens du domaine public, les biens du domaine privé st ceux de l’Etat, des régions, des départements et des communes comme ceux de leurs EP, comme les indique L.1et L.2 du titre préliminaire du CG3P. Les biens mobiliers ou immobiliers du domaine privé st très divers et le CG3P leur consacre 2 art : L .2211-1 : « font partie du domaine privé, les biens des P.publ mentionnées à l’A.L.1 qui ne relèvent pas du domaine public par application des dispos du titre I du livre I. Il en va notamt ainsi des réserves foncières, des biens immos à usages de bureaux, à l’exclusion de ceux formant un ensemble indivisible ac des biens immos appartenant au domaine public ». et L.2212-1 : « font égalemt partie du domaine privé, les chemins ruraux, les bois et forêts des P.publ relevant du régime forestier ». Après une déf négative, l’art.L.2211-1 dresse une liste de 2 catégories de biens appartenant au domaine privé : les réserves foncières et les immeubles de bureaux ms cette liste n’est qu’indicative puisqu’il commence par « notamt ». L.2212-1 la complète en incluant explicitemt les chemins ruraux, les bois et forêts des P.publ relevant du régime forestier. Le domaine privé peut concerner des biens affectés à l’usage du public as que la mission de protection, conservation et surveillance, mission de SP admin confié à l’Office national des forêts est dominante en raison de préoccupation environnementale. L’important patrimoine immobilier constitué par les logemts sociaux, les biens des offices publics d’HLM font aussi partie du domaine privé. Le domaine privé mobilier comprend tt aussi bien des meubles corporels, navires, matériels de l’armée, biens nationaux, biens produits par les manufactures nationales des Gobelins et de Sèvres ms égalemt des droits incorporels : droit de pêche ds des cours d’eau, droit de chasse ds les forêts domaniales, brevets d’invention, ms aussi les actions et les obligs dt les P.publ st proprios. Il s’en suit que le domaine privé de l’Etat a une valeur + imptte que son domaine public. Les choses immatérielles peuvent accéder au statut juridique de biens. Enfin, en mai 2006, a été créée une agence du patrimoine immatériel de l’Etat, APIE, afin de valoriser un patrimoine dt l’Etat n’avait guère tiré parti jusqu’ici. Après inventaire, les admin devaient ê incitées à gérer leur patrimoine ds le même souci de valo écon que pr la gestion des biens du domaine public immobilier. La concession contestée à l’émirat d’Abou Dabi de la marque Louvre pr une certaine somme d’argent en est un exemple. 2 décrets du 10/02/2009 ont posé des règles pr la gestion de ce patrimoine.

II – la gestion du domaine privé

Les autorités gestionnaires

La gestion du domaine privé de l’Etat est assuré par des ministères affectataires ss le contrôle d’un service spé, le service des domaines devenu France domaine, rattaché depuis le 1/01/2007 à la dir générale de la compta publique. Ce service joue un rôle essentiel ds la gestion de l’ensemble des biens publics. Il intervient lorsqu’il y a aliénation des biens, il est consulté sur les opers immo, il contrôle l’entretien et l’utilisation des biens, évalue, passe les actes d’achat de baux au nom de l’Etat, … Par ailleurs, la mission interministérielle de valo du patrimoine immobilier de l’Etat a été créée en 2004 pr organiser les cessions immos et valoriser la gestion

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des immeubles de l’Etat. Si la gestion des biens immos est confiée aux différents départements ministériels, certains organismes autonomes se st vus confier des missions spé de gestion, comme l’ONF, EPIC placé ss la tutelle du ministère de l’agriculture ou Voies naviguables de Fce. La gestion du domaine privé des collectivités locales relève de la compétence des assemblées délibérantes, conseil municipal ou général, pr ttes les décisions impttes : aliénation, acquisition, acceptation de libéralités, détermination des modalités de gestion. Par contre, leur mise en application, les décisions de gestion courantes st à la charge des autorités exécutives : le maire, le préfet, le président de conseil général. Ms certaines décisions requièrent l’avis et le contrôle préalable de France domaine.

Les règles de gestion

A.L.2221-1 du CG3P : « ainsi que le prévoit les dispos du 2nd alinéa de l’A.537 du C.civ, les P.publ mentionnées à l’A.L.1 gèrent libremt leur domaine privé selon les règles qui leur st applicables ». Comme les règles de gestion st en principe celles du droit privé, la recherche de la meilleure rentablité financière et écon est largemt présente. Toutefois, certaines règles exorbitantes du droit commun s’appliquent. L’admin bénéficie de certains privilèges : les biens du domaine privé st insaisissables, ils st soumis à un régime fiscal dérogatoire, les autor de police peuvent prendre des mesures d’ordre public pr le protéger ou en favoriser l’utilisation. La règle de la prescription quadriennale s’applique aux dettes afférentes à leur gestion. A contrario, le domaine ne doit pas rester improductif. Les opers de mise à dispo ou de location ne peuvent ê réalisées ni à titre gratuit, ni à un prix inférieur à la valeur locative sauf exception. A.L.2222-7 et L.2222-8 du CG3P :  « les opers de mise à dispo ou de location ne peuvent ê réalisées ni à titre gratuit, ni à un prix inférieur à la valeur locative » et « la location ou le prêt à usage des matériels nécessaires à la pratique du vol à voile ou du parachutisme prévu à l’A.L.510-1 du code de l’aviation civile peuvent être réalisés gratuitemt au profit d’association aéronautique agrées par dérogation ». Le contrat a pr effet de transférer aux associations la responsabilité des dommages causés par les matériels loués ou prêtés. => restriction assez étroite.

L’utilisation du domaine privé p.ê une P.publ ou une personne privée. L’utilisation par une P.publ nécessitant un acte juridique d’affectation par lequel le bien est mis à sa dispo. Sauf exception, l’utilisation du domaine privé par les particuliers n’est js collective ce qui l’oppose au domaine publ. Elle repose généralemt sur la conclusion de contrats tels que des baux commerciaux, des baux ruraux, … Depuis qqs années, la gestion des biens publiques recour à la pratique de l’externalisation, par ex, après avoir vendu un immeuble de son domaine privé, une P.publ continue à l’utiliser pr les besoins du SP en le louant à l’acquéreur privé = oper dite de cession-bail dt on a pu parfois contester l’utilité écon.

III – La cession du domaine privé

Les biens du domaine privé st en principe aliénables et prescriptibles ms le régime de ces aliénations est soumis à des règles spé. Certaines aliénations st interdites : les objets du patrimoine culturel destinés à ê placé ds des musées. Les immeubles ne peuvent ê vendus que lorsqu’ils ne st plus utilisés. La P.publ proprio ne peut ê expropriée. Les biens du domaine privé ne peuvent ê aliénés gratuitemt : L.3211-18 du CG3P. Les biens du domaine privé ne peuvent ê aliénés ni de manière forcée, sauf dérogs prévues par le code expréssémt à l’A.L.3212-2. La cession des biens de l’Etat est soumise à des procédures spé, par ex la vente des immeubles domaniaux de l’Etat est affectée selon les conditions qui st fixées par décret en CE. Contrairemt aux biens des collectivités territoriales et de leurs EP, qui elles ne st soumises à aucun formalisme particulier.

IV – Le contentieux du domaine privé

Il est en principe soumis au JJ ms le champ de la compétence du JA est certain, aussi bien ds le contentieux des actes, que ds celui des contrats et de la resp.

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La compétence du JJ ressort d’une décision du TC du 18/06/2002, Lelaidier contre Ville de Strasbourg : « Considérant que lorsqu’une P.publ gère son domaine forestier à seule fin de procéder à la vente de bois abattu et façonné, elle accomplie une activité de gestion de son domaine privé qui n’est pas par elle-même constitutive d’une mission de SP. Que les agents recrutés par cette P.publ pr participer à l’exécution d’une telle activité st par suite soumis à un régime juridique de droit privé. Considérant qu’il suit de là qu’il n’appartient qu’aux juridictions de l’ordre judiciaire de connaitre du litige opposant à ses employeurs M. Lelaidier, agent recruté par la ville de Strasbourg en qualité d’ouvrier qualifié pr participer à l’exécution en régie de travaux forestiers ds les forêts gérées par ces 2 P.publ. D’où A.1er : la juridiction de l’ordre judiciaire est compétente pr connaitre du litige opposant la ville de Strasbourg et M. Lelaidier ». Pr le TC, le champ de compétence du JJ est réservé aux tâches de gestion courantes, lesquelles ne peuvent ê interprétées comme une mission de SP.

Cela laisse une place importante à la compétence du JA : contentieux des decisions unilatérales, des contrats et de la responsabilité.

Le contentieux des décisions unilatérales

La gestion courante du domaine privé étant assimilable à une gestion privée, bcp de décisions seront traitées par le JJ : octroi, refus d’une autor d’occupation, augmentation d’un loyer. Ms relèveront de la compétence du JA les actes qui seront estimés détachables de la gestion courante : ensemble des actes règlementaires, comme un règlemt de police relatif à la circulation sur les chemins ruraux, ms il s’agit aussi de décisions individuelles dt l’inventaire est assez hétérocilte : décisions prises ds l’exécution de SP, …

Le contentieux des contrats

Ds les 1960’s, plusieurs décisions du CE puis du TC provoquèrent un reviremt de jurisp. Contrairemt à la pratique suivie jusqu’as où l’ens des contrats conclu pr la gestion du domaine privé était considéré comme de droit privé, ces décisions estimèrent que les règles du droit commun des contrats s’appliquent. Les contrats conclus pr la gestion du domaine privé st admin et relèvent de la compétence du JA dès lors que se trouvent réunis en sus du critère organique, soit la présence de clauses exorbitantes du droit commun, soit l’exécution du SP. De +, le JJ s’efface dvt les blocs de compétence traditionnellemt réservé au JA : le contentieux des dommages de travaux publics, le contentieux des dommages causés par un SPA, par ex la lutte contre les incendies. Il arrive aussi que le JA soit compétent en vertu d’une dispo législative expresse, par ex, le contentieux des baux emphytéotiques des collectivités locales, en application de la loi du 5/01/1988.

Le contentieux de la responsabilité

Il est en principe de droit privé : promeneur blessé par une chute d’arbre ds une forêt domaniale. Ms dès qu’il s’agit d’un acte dommageable détachable de la gestion courante du domaine privé, le JA redevient compétent. La surveillance et la protection des animaux n’est pas considéré comme un acte de gestion courante ds la forêt domaniale. Ainsi, l’accident mortel résultant de la collision entre un cerf et un véhicule sur une route nationale proche de la forêt de Fontainebleau => le compétence du JA qui est égalemt compétent pr les dommages provoqués par l’exécution d’un SPA, égalemt pr ceux dus à la présence ou au fonctionnemt d’un ouvrage public implanté sur le domaine privé et égalemt pr l’exécution de travaux ayant le caractère de travaux publics.

Partie 2 ème   : Les travaux publics

Activité écon essentielle de la Nation, le secteur des TP révèle des enjeux financiers écon svt considérables.

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La réalisation de gds travx d’infrastructure a été svt utilisé comme un moteur pr relancer l’écon en stagnation ou en récession, c le fameux “new deal” et les théories écon de Keynes mis en applic. par le Présdt américain Roosevelt. C par le biais des TP qu’a été et que continue d’ê réalisé l’équipement du territ. en voie ferrée, routes, autoroutes, canaux; barrages, centrales hydroélectrique ou nucléaire, ports, aérodrome, transports et distri. du gaz et éléctriciT, adduction d’eau…ts les ouvrages dStinés à satisfR les besoins collectifs.

En Fce, le secteur du BTP regroupait en 2009 environ 83 000 entrepr., réalisait un C.A de 42 000 Millions d’€ en métropole, et de 25 000 millions d’€ hors métropole. Le droit d TP est ancien tt comme celui du DP ou de l’expropriation pr cause d’utiliT pblique. Tt le dr admin d biens est d’orig très ancienne. L’originaliT du rgime jdq d TP, déjà visible ss l’Anc Régime, s’est accentué au XIXe s. Elle trouve son origine ds Loi du 28 pluviôse an 8 qui, en créant les cseils de préfecture (jridictions d’attribution en mat admin) ancêtres d trbx admin; ces cseils de pfcture leur attribuent cmpétce pr statuer sur les réclamations d particuliers qui se plaindront d torts et d dommages procédant du fait d entrepreneurs et non du fait de l’Admin.

Pris à la lettre cette formule mal habile donnait cmptce au cseil de pfcture pr statuer sur litiges opposant les partic. ou une autoriT admin aux entrepreneurs. Cette loi excluait les actions contre l’Admin ms dès les 1ères années XXe s, plus précisémt dès 1820, le C.E étend la cptce du J.A à l’ens. des actions en réparation du dommage étant le fait de l’Admin ou d entrepreneurs. Puis JA fut également cmptt pr les reclamations d pers pbliq elles-mêmes.Ainsi bien avt l’arrêt Blanco, 1873, la respT d pers pbliq pvait ê engagée pr d dommages de TP alors même que prévalait par aillrs son princ d’irrespT de la pers pbliq.

Le dr d TP garde tjs actuLmnt certains traits spécifiq : par ex. la règle de la décision préalable ne s’appliq pas = art. R 421 A CJA : “sauf en mat de TP la juridiction ne peut ê saisie que par voie de recours formée contre une décision”. Les travx entrepris par les autoriT admin pr édifier et entretenir ces biens st de nature soit publique soit privée, et l’étude de la notion de travail public sera suivie par celle du régime de l’exécution d TP et de la respT qui peut se trouver engagé du ft d dommages de TP.D’où les 3 chap. de cette 2e partie: 1- La notion de travail public 2- L’exécution d TP 3-Les dommages d TP.

Chapitre 1er : La notion de travail public

  L’expression travail public est en fait double : elle désigne à la fois :

un ouvrage à faire (l’opération de travail public = le TP stricto sensu)

mais aussi un ouvrage réalisé = l’ouvrage public (comme un viaduc).

  La distinction est importante et nécessaire car il n’y a pas de correspondance entre les deux : la notion de TP est une notion double, comme l’a montré R. Capitant dans un article classique de 1929 « la notion double de travail public », Revue du droit public 1929 P. 507.

Cela implique d’étudier les deux notions successivement, avant d’étudier une caractéristique particulière du TP, son effet attractif.

Section 1 ère   : L’opération de travail public

  La définition jurisprudentielle de travail public, au sens strict d’exécution d’un travail, a évolué au cours du temps (ajouts)

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En effet, depuis trois arrêts de 1955, 1956, 1957 deux définitions coexistent :

un point leur est commun, l’exigence d’un travail immobilier = la part fixe (première sous-section) mais avec une alternative :

o soit pour le compte d’une personne publique dans un but d’IG

o soit par une personne publique dans le cadre d’une mission de service public éventuellement pour le compte d’une personne privée.

§1 - L’exigence invariable d’un travail immobilier.

C’est le tronc commun aux 2 définitions du TP :

  Seul un travail immobilier peut avoir le caractère d’un travail public.

  Peu importe son importance.

Ex : la construction d’un porte avion n’est pas un travail public (car bien mobilier), mais la tonte d’une pelouse dans un jardin public,... sont des TP si les autres conditions sont remplies.

  D’une façon générale, les travaux peuvent se rapporter à l’aménagement d’un terrain, construction ou destruction de biens immobiliers, à leur aménagement interne ou externe, à leur entretien (variété : peinture, élagage, déneigement, arrosage des voies publiques, jardins publics ...).

  Les travaux immobiliers ne sont pas seulement ceux qui sont exécutés sur les biens immobiliers fixés au sol et faisant corps avec lui.

Ex : les travaux de mise en place et d’entretien d’éléments mobiles d’un bâtiment (ascenseur...) sont considérés comme des travaux immobiliers,

ainsi que tous biens qui meubles par nature ont la qualité d’immeuble par destination (voir le cours de droit civil).

  Si au contraire le travail comporte un élément mobile (mobilier déplaçable sans rupture avec un élément immobilier), ce n’est pas un travail public.

  Il n’y a pas incompatibilité entre TP et domaine privé : chemins ruraux affectés à l’usage du public et des routes forestières non exclusivement destinées à l’exploitation des forêts.

  De même, il n’y a pas incompatibilité entre TP et propriété privée :

des TP immobiliers exécutés sur des propriétés privés peuvent être des travaux publics. Ex : opérations d’établissement ou de réfection du cadastre.

  Mais il existe une limite à cette extension :

la première chambre civile de la Cour de cassation a jugé le 9 janvier 1958 que les besognes ménagères effectuées dans un immeuble pour le maintenir propre ne sont pas des travaux publics.

§2 - Le travail effectué pour le compte d’une personne publique dans un but d’utilité/intérêt général(e).

  Cette première branche de l’alternative a été posée par le célèbre CE 10 juin 1921 Commune de Monségur (voir TD) : Les faits = enfant turbulent blessé ds une église par l’effdrement d’un bénitier auqL il se suspenD avec 3 camarades. Les parents de victime obtiennent du cseil de pfecture la cdamnation de la commune pr dommage de TP ; ce que

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conteste la collectiviT en appel. Elle estime qu’en l’absce de SP du culte, les églises ne pvent â la qualiT d’ouvrage pblic.

« un travail immobilier exécuté pour le compte d’une personne publique est un travail public si il est exécuté dans un but d’utilité générale »

Le princ posé ici : les trvx exécutés ds une église pr le cpte d’une pers pbliq ds un but d’utiliT générale ont le caractère de TP. Csqce : la cptce d cseils de pfcture pr juG d’un défaut d’entretien normal est reconnu ms le défaut d’entretien normal n’a pas été reconnu en l’espèce.

La portée de l’arrêt : il y a d’abd une définition de la notion de TP ; puis il y a une dissociation entre TP et DP (le cseil ne recherche pas si l’église ft partie du DP) ; enfin la respT admin est engaG pr l’exécution de TP mais également pr la non exécution/l’insuffisance d’exécution de l’ouvrage pblic.

Dc un travail exécuT pr le cpte d’une pers pbliq est un TP dès lors qu’il est exécuté ds un but d’utilité générale.

Examinons ces 2 points :

1) Exécution pour le compte d’une personne publique :

  au sens de la jurisprudence de « Monségur », un travail est effectué pour le compte d’une personne publique, (par elle-même ou par un entrepreneur) quand il porte sur un bien qui lui appartient ou quand il doit aboutir à la construction d’un ouvrage qui sera sa propriété.

  Peu importe :

que cette personne publique ait une activité industrielle et commerciale comme c’est le cas pour certains établissements publics (travaux immobiliers faits pour le compte EDF GDF peuvent être des TP).

Par ctre cette pers pbliq doit ê frçse ou alors les trvx doivent ê exécutés en Fce pr le compte d’une orga internat à laqL la Fce est affiliée. Ms les trvx ne seront pas pblics s’ils st effectués pr le compte d’un Etat étranG ou d’une orga. internat. —› 1981, Ministre d affR étrangères c/époux Pelaze, faits = une construction en limite Jura/Suisse par le CERN d’un accélérateur à particules : on s’était demandé si cette construction faisait partie ou non d’un TP et le préfet avait pris sur fdmnt Loi 1892 un arrêté dt un article autorisait l’occupation temporaire pr durée de 3ans par l’Orga EuroPN pr la Recherche Nucléaire (CERN) d parcelles de terrains en surface et en tréfonds en vue d’y creuser une galerie de 4 km. Alors CERN (orga intergvtale euroPN) avait l’intention cstruire un new accélérateur de partic qui deV ê enterré environ à -600 m sous le Jura en limite du départt de l’Ain et du territoire Helvétiq. Fallait pr ce faire un long tunnel (9km), d puits d’accès, d galeries de desserte. Avt de fR ces trvx fallait d’abd faire des études préparatoires qui entrainaient le creusement d’un tunnel crculR de 4km de long ds d terrains privés. Pb jdq = par quels procédés juridiq ces trvx pouvaient ê accplis sur terrains d’autrui : fallait-il exproprier le terrain ? prdre un arrêté d’occupation tporR ? C’est l’occupation tporR qui aV été choisie et était contesT par un partic. M. Pelaz, proprio de l’une d parcelles expressément visée par l’arrêté pfctoral. On a estimé que c’était dc d TP car effectués par le CERN (certes orga internat ms dt Fce faisait partie) dc s’agissait bien de trvx fts pr cmpte d’une pers publiq.

Peu importe que les biens objets des travaux soient à la disposition d’une société concessionnaire s’ils sont des biens de retour que la personne publique concédante reprendra à l’expiration de la concession :

o ces biens sont sa propriété et les travaux portant sur eux sont donc exécutés pour le compte de la personne publique.

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  Au contraire, si les travaux sont exécutés pour le compte d’une personne privée (= pour devenir la propriété d’une telle personne) ils ne sont pas des travaux publics même si la personne privée est associée à l’action de l’administration.

Ex : travaux de construction de logement pour le compte d’une société d’HLM, travaux de voiries pour le compte de sociétés de lotissements, société concessionnaire d’une opération d’aménagements

De même, des travaux faits pour le compte d’une personne privée ne sont pas des TP même s’ils ont pour objet la construction d’un ouvrage destiné à être utilisé par une personne publique, et même s’ils ont été exécuté sous la maîtrise d’œuvre d’une personne publique.

2) Exécution dans un but d’utilité générale

Cette condition appelle plusieurs remarques sur « TP » et « SP » :

  Il y a là un rapport avec la seconde définition du TP :

en effet, le + souvent, les travaux faits pour le compte des personnes publiques ont pour objet de leur permettre de remplir leurs missions de services publics :

o normal car les activités des personnes publique sont généralement des activités de service public.

  Mais quand un travail est exécuté pour le compte d’une personne publique, il n’est pas nécessaire, pour qu’il constitue un TP, qu’il ait un but de service public :

il suffit qu’il ait un but d’utilité générale ou d’IG. Commune de Monségur : prise de position nette du CE en ce sens.

Depuis loi de 1905 séparation Eglise /Etat, il n’existe plus de service public du culte et les édifices du culte sont affectés à l’exercice d’une activité privée cultuelle mais d’IG alors qu’il n’existe plus de service public du culte et dès lors :

o les travaux d’entretien ou de réparation de ces édifices sont des travaux publics étant effectués pour le compte des personnes publiques propriétaires des édifices et dans un but d’IG

Il n’est donc pas la peine de rechercher si une activité d’IG est exactement un service public.

o Ex : dans l’affaire Epoux de Cigalas jugée en 1928, les travaux en cause devaient être reconnus comme des travaux publics même en cas de doute sur le caractère de service public de l’activité de concessionnaire de chute d’eau.

Le lien entre TP et DP ? Les tvx faits sur le DP immob st presq tjs des TP. Ms l’inverse ne se vérifie pas. La notion de TP = indpdte de celle de la domanialité (plus vaste). Les tvx entrepris sur domaine privé si ont un but d’IG = d TP (ex : forêts domaniales).

  En matière de TP, la notion d’IG se distingue de celle d’intérêts financiers

les travaux qui ont ou qui sont considérés comme ayant un but financier (tels que les coupes de bois dans les forêts domaniales en vue de la vente, travaux de construction de routes forestières destinées exclusivement à l’exploitation de la forêt) ne peuvent pas être considérés comme des TP.

§3 - Le travail exécuté par une personne publique ds le cadre d’une mission de SP, pour le compte éventuellement d’une personne privée.

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  Cette nouvelle définition trouve son origine dans un Arrêt du TC. de 1955 Effimieff (voir TD) : pour qu’un travail fait pour le compte d’une personne privée soit un travail public, il faut que son exécution corresponde à une mission de service public et qu’il soit réalisé par une personne publique ou sous son étroit contrôle.

Cette extension de la notion de travail public est une des manifestations de la « résurrection » de la notion de service public dans les années 1955-56

Par exemple, notion de contrat administratif avec l’arrêt époux Bertin ou encore avec la notion de domaine public Sté Le béton

  En 55, avec l’arrêt Effimieff le tribunal des conflits a institué cette seconde définition des TP à propos des travaux de reconstruction des immeubles sinistrés par fait de guerre effectués par des EP, les associations syndicales de reconstruction, sur des propriétés privées destinées à le demeurer et avec des fonds privés. (Les faits : loi 16 juin 1948 aV institué 2 catég de gpmts ayt pr mission la recstruction d’immeubles sinistrés pdt 2nde GM. Ces sociétés de recstrction, organismes de droit privé, les assos syndicales de recstrction, organismes de dr pblic. Ces gpmts recevaient de l’Etat d dommages de guerre alloués à leurs membres. Ils faisaient les trvx pr le cpte de ces derniers et leurs livraient les immbles recstruits. Nbx litiges opposant ces gpmts aux entrepreneurs chargés d trvx ainsi qu’aux sinistrés. La question était alors de savoir quel était le juge cpétt pr en connaître. Selon la définition classiq, les trvx faits pr cpte d’une pers pbliq releV seul de la cmptce des JA, et donc ici les trvx étant pr cpte d’une pers privée, le JJ deV dc ê seul cpétt. Ce que dit TC : pour qu’un travail fait pour le compte d’une personne privée soit un travail public, il faut que son exécution corresponde à une mission de service public (en l’espèce la politique du logement) et qu’il soit réalisé par une personne publique ou sous son étroit contrôle, 1956, arrêt Grimoire.

Cette définition a été ensuite illustrée dans diverses hypothèses où l’exécution des travaux par une personne publique se confondait avec celle d’un service public.

Sont ainsi de TP :

o les travaux de reboisement effectués par l’Etat sur des terrains privés, en vertu de contrats conclus avec les propriétaires et à leurs frais, de tels travaux représentant l’exécution même du service public de reboisement : CE section du 20 avril 1956 Consort Grimoire étudié en 2ème année ;

o les travaux faits par une association syndicale (EP) autorisée d’irrigation et distribution d’eau au profit de l’un de ses membres et qui constitue l’exécution même de sa mission de service public ;

o les travaux exécutés d’office aux frais des propriétaires par les communes sur les immeubles privés menaçant ruine, les communes s’acquittant ainsi d’une mission de service public.

o Les travaux exécutés d’office sur l’initiative du maire ou du préfet sur des immeubles insalubres.

Tt d’abd les trvx doivt avoir été réalisés ds le cadre d’une mission de SP. Ce qui pose la question de l’identification du SP, fait par réf aux 3 éléments dégagés par l’arrêt Narcy 1963 : une mission d’IG, d prérog de puissce pbliq, le ctrôle de l’Admin. Plus tard (1955-57), les arrêts Effimiev, Grimouard, déduisent cette finaliT de la volonT du lgislateur. Ms l’arrêt Mimouny de 1957 la relie à la mission de sécuriT pbliq remplie par la commune qui concerne à la fois la mission de politiq. admin du maire et + largement une mission de SP. On sait que les 3 critères posés par l’arrêt Narcy ont désms évolué, et même en l’absce de prérog de puissce pbliq, ça n’est plus un obstcale à la reconnaissce d’une mission de SP, si eu égard à l’IG du service, aux cditions de sa création, son organisation, son fonctionnement, aux obligations qui lui st imposées, il apparaît que l’Admin a entdu lui cfier une mission de SP et exRce sur lui un ctrôle importt. Ce qui ressort de la fameuse Jp de 2007, Asso de personnel relevant d établissmnts pr handicapés A.P.R.E.I (étudié en L2).

Ces travx doivt également ê réalisés par une pers pbliq et la qualité de TP est refusée aux trvx dt la maîtrise d’œuvre est laissée aux pers privées.

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§4 - L’effet attractif de la notion de travail public

a) L’effet attractif d TP et la qualification d contrats :

Il est courant de dire que les TP ont un caractère attractif. Signifie que le JA est cpétt dès qu’un lien peut-être établi avec un TP. Attitude d’autant + remarquable que le régime juridiq des TP est très exorbitant du droit commun. Ainsi la procédure applicable en la matière déroge sur 2 points importts aux principes généraux : la décision admin préalable n’est pas nécessaire pr lier l’instance. La recevabilité de la requête n’est pas insérée ds un délai 2 mois. De même les règles de fd applicables au règlmnt d affaires relève d’un régime juridiq propre aux TP (c princpalmnt le cas en mat. de ctrat et de respT.). Bien que n’ayant pas pr objet l’exécution de TP, d ctrats st csidérés comme d ctrats de TP parce qu’ils ne st pas sans lien avec l’exécution d’un service de TP.

• C’est d’abord le cas des ctrats dits « complexes » : c-a-d qu’ils n’ont que partieLmnt voire parfois accSoirement pr objet l’exécution de TP. Les ctrats seront csidérés comme cstituant un tout indivisble ayt ds son ensemble le caractère d’un ctrat de TP, l’élémnt « travail public » l’emportant même s’il n’est qu’un accSoire par rapport à l’objet principal du ctrat. Et même si un litige entre les parties n’inTressent que les clauses étrangR à l’élément TP, il sera csidéré comme un litige de TP. L’ex. classique = le ctrat ayt pr objet de confier au cocontractant l’organisation du travail d détenus ds une prison ms le chargeant en même tps d’amNaG/d’entretenir certains locx de l’établissmnt.

• Ensuite, ce sont les ctrats dits « simples » : qui st qualifiés de TP parce que leur objet est en rapport avec l’exécution de TP. Ce rapport ne doit sans doute pas ê trop abstrait (le ft que d pavés doivt servir à d trvx de voirie entrepris par une commune n’a pas pr csqce que le ctrat cclu pr leurs fournitures soit un ctrat de TP, si le frnisseur ne fait rien de + que fournir sa marchandise à la commune cf. fameux arrêt CE, 31 juill 1912, Sté des granits porphyroïdes des Vosges.) Ms l’existence d’un tel contrat est reconnu s’il prévoit que le frnisseur effectuerait certains trvx de manutention de sa marchandise sur la voie publique, s’il s’agit d’un contrat de transport de matériaux d’empierrement de la voie pbliq cclu par l’entrepreneur lui-même et même s’agissant d’un contrat par lequel, apr résiliation de son marché, un entrepreneur accepte de garD en dépôt du maTriL appartenant à l’Etat.

b) L’effet attractif d TP et la qualification d dommages :

Ds le ctentieux de la respT, seront assimilés à d dommages de TP cx qui résultt du ft de l’ouvrage ms aussi cx qui proviennent de son Xploitation. 1 ere hypoth . : un dommage est traité comme un dommage de TP parce qu’il se rattache à une opé de TP ou à du maTriL utilisé pr des TP. Par ex. apr l’exécution de trvx de déblaiement d’immeuble sinistré par la guerre, l’Admin s’emploie à disperser les décombres et pr ce faire en répand une certaine quantité sur un terrain privé. Ctrairement à l’opé du déblaiement, l’épandage d décombres n’a pas en lui-même le caractère d’un TP. Ms en tant que prolongmnt du déblaiement, il participe au dit caractR. 2 e hypoth . : l’effet attractif va jusqu’à provoquer l’assimilation à un dommage de TP de dommages dt la réalisation est imputable à l’absce d’un ouvrage pblic qui aurait dû XisT. C’est l’ombre d’un fantôme d’ouvrage qui va donner au dommage le caractère d’un dommage de TP. Le raisonnmnt étant que si l’ouvrage avait XisT, le dommage ne se serait peut-ê pas produit (ex. de l’endommagmnt d’un bateau imputé à l’absce de balises d’un rocher ds le lit d’un cours d’eau). 3 e hypoth . : est particulièremt importte car st assimilés à d dommages de TP cx qui st imputables non à un ouvrage pblic ms au fnnmnt du service utilisant un ouvrage pblic. Selon les expressions consacrées, un dommage résultant d’un fait d’exploitation est assimilé au dommage résultant d’un ft de l’ouvrage. Existe toutefois d limites à cet effet attractif de TP : il disparaît et juge judiciR retrouve sa cmptce ds les dommages subis par les usagers d’un SPIC (service pblic indstriL et commRcial) et pr les dommages causés par un véhicule. Ds le 1 er cas, la volonT que le ctentieux d relations entre les services indstriL et commRcix d usagers cstituant un bloc de cmpétce judiciR est à l’origine de cet état de droit tel que le T.C l’a fixé en 1954, Dame Galland Guyomar Salel : en l’espèce une maison fut incendiée à cause de foudre qui s’est propaG jusqu’à elle en suivant le réseau de distribution d’électriciT, qui ne comportait pas les dispositions de protection requis. L’action en réparation de la victime atteinte en qualiT d’usagère du service, est déclarée relever de la cmptce judiciR bien que le dommage soit imputable à un vice du réseau c-a-d un fait de l’ouvrage public. TC donne ainsi son aval à la solution que le CE aV adopT 15 ans + tôt et à laqL Cr Cass s’opposait.

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Section 2 ème   : La notion d’ouvrage public

La notion d’ouvrage pblic a lgtps été absorbée par celle de TP qui incluait les activités de cstruction, de réparation, d’entretien et son résultat. L’ouvrage à faire, l’opération proprement dite englobait l’ouvrage realisé (ex. du Viaduc de Millau). Bien que les rgimes jdq soient très proches, l’ouvrage pblic est une catég jdq autonome et nécessite une présentation distincte.A nouveau nous retrouvons ds sa notion des éléments fixes (§1) et des éléments variables (§2), enfin le princ de l’intangibilité de l’ouvrage pblic ft corps avec cette notion de façon suffisammt étroite pr pvoir apparaître comme achevant de la définir. Ds §3 ns examinerons ce princ d’intangibiliT et sa récente mise en cause.

§1 - Les éléments constants de la définition:

3 cditions st tjs nécessaires pr qu’un bien puisse recevoir la qualif d’ « ouvrage public » : L’ouvrage pblic est un immeuble résultat d’un travail ou d’un amNagmnt et affecté à l’IG. Signifie :

1) Le TP doit dc d’abd ê l’ouvrage de l’homme (pas de la nature). Peu importe, si cette cdition est satisfte, l’importce de l’œuvre accomplie : un petit bassin amNaG par une commune au creux d rochers du bord de mer ; une simple rigole pr évacuation d eaux pluviales ; un portiq de gym ; un toboggan ds un jardin pblic st, si les autres conditions st bien sûr satisfaites, d ouvrages publics (tout comme l’Arc de Triomphe, Louvre, Tour Eiffel, autoroutes, barrages, ctrales nucléR). Ms ne st pas de tels ouvrages les biens qui n’ont pas été amNaG par une intervention humaine et st ainsi restés ds leur état naturel (couloirs aériens prolongeant les pistes des aérodromes).

2) Seulement l’ouvrage public immobilier : pvent ê ainsi d ouvrages pblics tant les biens immobiliers par nature que les installations incorporées ds de tels biens (escalator, ascenseurs…où il y a un rapport de destination… de même pr les balises flottantes, cibles flottantes pr tirs dès lors que reliées et fixées au sous-sol ss-marin). Il en va autrement pr les biens mobiliers non fixés au sol (tribunes, gradins démontables sur la voie pbliq, plongeoirs flottant sans amarres…) cf. CE section 4 décembre 1970 Starr

3) Un ouvrage ne peut être public que s’il est affecté à un intérêt général qu’il s’agisse d’une affectation à l’usage direct du public ou d’affectation au besoin d’un service public (pas d’abandon) :

  un ouvrage public : une plaque tournante de la SNCF dès lors qu’elle n’a pas cessé d’être affectée au service public du chemin de fer.

  n’est pas un ouvrage public : une galerie souterraine creusée par l’armée pendant la guerre de 14-18 et abandonnée ensuite ou encore les ouvrages constituant le mur de l’atlantique... qui n’ont jamais été effectués aux service de la Défense nationale.

§2 - Les éléments variables de le notion d’ouvrage public

Comme le souligne René Chapus dans son Manuel droit administratif général, pour le reste tout est possible.

Normalement

o un ouvrage public procède d’un travail ayant lui-même le caractère d’un travail public,

o il est une dépendance du domaine public,

o il est la propriété d’une pers pbliq.

Mais sur chacun de ces trois points, il peut en aller autrement :

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1) Ouvrage public et travail public :

  le + souvent, l’ouvrage public est le résultat d’opérations de travaux publics et les travaux publics sont souvent effectués sur des biens qui ont la qualité d’ouvrages publics.

Mais la liaison entre ouvrage public et travail public n’est pas absolue : il peut y avoir travail public indépendamment de l’existence d’un ouvrage public, où le travail public peut porter sur des propriétés privées : Arrêt Effimieff 1955, Tribunal des conflits

  Inversement, un ouvrage public peut ne pas avoir pour origine des travaux publics : achat par une personne publique d’un immeuble construit par des particuliers.

  Enfin des travaux motivés par un intérêt exclusivement financier même s’ils concernent des ouvrages publics ne sont pas des travaux publics.

2) Ouvrages publics et domaine public :

  le plus souvent il existe une large correspondance entre l’appartenance d’un bien au domaine public artificiel et son caractère d’ouvrage public.

La condition commune d’affectation à l’utilité publique est satisfaite. Etant donné la notion très extensive d’aménagement spécial requise pour l’incorporation

d’un bien au domaine public artificiel, les ouvrages publics y satisfont aisément. De nombreuses dépendances immobilières vont alors bénéficier d’une double protection :

au titre de la domanialité publique la protection liée au principe d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité,

et au titre de l’ouvrage public, la protection liée au principe d’intangibilité des ouvrages publics.

Mais la coïncidence n’est pas parfaite : TC, mai 2004, Consorts Garcia c/OPHLM (p.45 fac.) de l’Aude montre bien bien l’indpdce de TP et d’ouvrage pblic de la notion de domaine public. La dissociation est possible : la notion d’ouvrage public étant soit plus étroite soit plus large que celle de domaine public :

Elle est plus étroite o dans la mesure où le domaine public comprend les dépendances non seulement

immobilières mais aussi mobilières, o dans la mesure où le DP comprend des dépendances naturelles o et enfin dans la mesure où le caractère d’ouvrage public n’est pas lié à

l’existence d’un aménagement spécial appropriant l’immeuble à sa destination.

Elle peut être plus large o du fait que certaines dépendances du domaine privé sont des ouvrages

publics (chemins ruraux affectés à la circulation publique, immeubles construits par les offices publics d’HLM assurant le service public du logement) du fait aussi que, contrairement aux dépendances du domaine public, les ouvrages publics peuvent être l’objet d’une appropriation privée.

3) Ouvrage public et propriété publique :

  En principe les ouvrages publics appartiennent à des personnes publiques mais ils peuvent aussi être la propriété de personnes privées contrairement aux biens du domaine public.

Ex : les branchements particuliers d’eau, de gaz et d’électricité sont des ouvrages publics en tant que dépendance de cette canalisation, même s’ils sont la propriété des abonnés.

§3 - Le principe d’intangibilité des ouvrages publics

« Ouvrage mal planté ne se détruit pas »Très fermement consacré par la jurisprudence depuis 150 ans, ce principe d’intangibilité des ouvrages publics excluant notamment le prononcé de mesures de démolition par les juges judiciaires, a longtemps eu une portée maximale jusqu’à un arrêt rendu en 1991 par CE.

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1) La portée initiale du principe d’intangibilité :

  Si un ouvrage public avait été édifié sur un terrain privé par erreur ou à la suite d’une procédure irrégulière, aucun juge, même si voie de fait, n’est compétent pour en ordonner la démolition ou le changement d’affectation.

Devant le juge administratif, toute demande était d’autant plus rejetée que ce dernier ne pouvait pas (jusqu’en 1995) prononcer d’injonction à l’égard des autorités administratives.

Le principe est aussi exigeant à l’égard des tribunaux judiciaires : même, en effet quand la construction de l’ouvrage public est constitutive d’une voie de fait, tribx judic ne peuvent user du pouvoir d’injonction dont ils disposent à l’égard de l’administration : le caractère d’ouvrage public l’emportait sur l’existence d’un voie de fait.

o Les tribunaux ne pouvaient donc qu’allouer des Dommages et intérêt aux propriétaires dépossédés de leur bien par l’implantation irrégulière d’un ouvrage public, et que l’on désignerait mieux par « ex propriétaires »...

o Le tribunal judiciaire saisi en vue de l’indemnisation « constatera » selon l’expression jurisprudentielle, le transfert du droit de propriété et assurait l’indemnisation demandée par l’ex propriétaire = expropriation indirecte ou expropriation de fait.

  Rien dans la JP ne permet et permettait d’expliquer cet état de droit.

2) La remise en cause du principe d’intangibilité ?

Question posée à la suite de 3 étapes dues à 3 décisions importantes :

a) Le CE a admis la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir contre un refus de démolir :

Arrêt Epx Denard et Martin, CE, 19 avr 1991 : les faits = les riverains d’un chemin forment un recours en annulation ctre le refus du maire de supprimer une buse ouvrage pblic édifié par la commune destiné à faciliT écoulement d eaux de pluies et empiétant sur leur propriété. Selon eux, creusement d’un fossé aurait suffi. CE rejette leur requête en estimant que le motif invoqué par le maire pr justif la cstruction de la buse n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation. Par là-même CE admet dc la recevabilité de recrs pr XC de pvoir ctre un refus de démolir.

  Saisi d’un recours en annulation de la décision d’une autorité administrative refusant de supprimer un ouvrage public, et se prononçant conformément aux conclusions du Commissaire du gouvernement Henri Toutée, le CE a statué au fond sur ce recours et ne le rejeta qu’en raison de la légalité de la décision contestée : CE section 19 avril 1991 Epoux Denard et Martin (voir TD)A strictement parler cet arrêt ne réalise pas un changement de l’état de droit ni un revirement de jurisprudence, car le CE n’avait pas eu l’occasion auparavant de rejeter un tel recours comme irrecevable.

  Sa portée est pourtant considérable : Supposons que le maire ait commis une erreur manifeste d’appréciation, sa décision aurait

été annulée et le respect dû à la chose jugée se serait traduit par l’obligation pour le maire de revenir sur son refus cad de faire procéder à la suppression de l’ouvrage.

Et l’arrêt implique que le juge acceptera de statuer au fond sur les recours formés contre les décisions par lesquelles les autorités administratives auront refusé de faire édifier ou rétablir un ouvrage public.

  Le juge administratif a renoncé ainsi à opposer aux époux Denard et Martin les exigences du principe d’intangibilité des ouvrages publics.

b) La Cour de Cassation va ébranler à son tour le principe d’intangibilité en rejetant une csq bien établie jusque-là : celle que met en forme la théorie de l’expropriation indirecte (ou de fait).

  Statuant dans sa formation la plus solennelle, dans une affaire où des barrages hydro-électriques avaient été implantés sur des terrains qui du fait de l’annulation de la vente qui en avait été faite étaient revenus dans le patrimoine des vendeurs, la Cour de cassation a jugée

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qu’un transfert de propriété non demandé par le propriétaire ne peut intervenir qu’à la suite d’une procédure régulière d’expropriation.

  Assemblée plénière de la Cour de cassation du 6 janvier 1994 Consorts Baudon de Mony c/ EDF(voir TD).

la Cour, contrairement aux conclusions de l’avocat général, censure l’arrêt par lequel la cour d’appel relevant l’impossibilité d’ordonner la destruction des ouvrages avait constaté le transfert de propriété à EDF et condamné cette dernière à indemniser les Ex propriétaires.

  En statuant ainsi la Cour de cassation ne porte sans doute pas atteinte à l’existence du principe d’intangibilité :

elle ne va pas contre l’obligation de respecter l’ouvrage public mais elle prive le principe de la vertu qui lui était reconnue : celle de pouvoir provoquer un

transfert forcé de propriété.   Désormais la collectivité publique ne pourra devenir propriétaire de la dépendance occupée

qu’en obtenant un titre de propriété régulier : L’expropriation indirecte est désormais irrégulière.

CE, 2003, Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes maritimes (TD). Confirmant un arrêt rendu en 2002 par la CAA de Marseille, le CE semble remettre en cause de façon définitive ms prudente le principe d’intangibilité de l’ouvrage public. Saisi d’une dde d’exécution d’un jugemt annulant un arrêté préfectoral approuvant le tracé d’une ligne électrique, la cour avait considéré que le jugemt impliquait la remise en état des lieux et enjoignait sous astreinte à la commune maître de l’ouvrage de faire procéder à la dépose de la ligne ds un délai de 6 mois. Le CE approuve la CAA en retenant une motivation originale. « Lorsque le JA est saisi d’une dde d’exécution d’une décision juridictionnelle dt il résulte qu’un ouvrage public a été implanté de façon irrégulière, il lui appartient pr déterminer en fction de la situation de droit et de fait existante à la date à laquelle il statue, si l’application de cette décision implique qu’il ordonne la destruction de cet ouvrage, de rechercher d’abord si eu égard aux motifs de la décision, une régularisation appropriée est possible. Que ds la négative, il lui revient ensuite de prendre en considération d’une part les inconvénients que la présence de l’ouvrage entraine pr les divers intérêts publics ou privés en présence, notamt le cas échéant, pr le proprio du terrain d’assise de l’ouvrage ; d’autre part, les csqces de la démolition pr l’IG et d’apprécier en rapprochant ces élémts si la démolition n’entraine pas une atteinte excessive à l’IG ».Le raisonnemt du juge se fera en 2 tps : 1èremt, il recherche si la régul est possible et si tel n’est pas le cas, 2èmemt, il tire le bilan des avantages et des inconvénients de la présence de l’ouvrage en prenant en compte les différents intérêts publics et privés et en recherchant si la démolition de l’ouvrage n’entraine pas une atteinte excessive à l’IG. Le juge semble déterminer à n’admettre la régul que difficilemt. Le JA est compétent pr les actions concernant les actions concernant les déplacemts ou la démolition de l’ouvrage public, hors les hypothèses de voie de fait où le JJ devient as compétent pr rétablir le proprio ds ses droits et ordonner le cas échéant la démolition de l’ouvrage.

Décision de la Cass civ, 30/04/2003, Commune de Verne sur Ariège : il s’agit du cas où au contraire la Cour précise les cas ds lesquels le juge peut ordonner la démolition d’un ouvrage public. Ds un litige qui opposait les proprios d’un terrain sur lequel empiétait un bât construit par une commune pr capter l’eau de source, une CA avait avancé que le JJ ne peut ordonner la démolition de l’ouvrage public a le pv d’allouer des dommages et intérêts à celui qui subit un préjudice à la suite d’ une voie de fait. Les juges de la Cass ont censuré la décision :  « si les juridictions de l’ordre judiciaire ne peuvent prescrire aucune mesure de nature à porter atteinte sous quelque forme que ce soit à l’intégrité ou au fonctionnemt d’un ouvrage public, il en va autremt ds l’hypothèse où la réal de l’ouvrage procède d’un acte qui est manifestemt insusceptible de se rattacher à un pv dt dispose l’autor admin et qu’aucune procédure de régul appropriée n’a été engagée ».=> Si le principe d’intangibilité des ouvrages publics persiste, celui-ci est sévèremt cadré par la jurisp qui n’hésitera pas à ordonner la destruction de l’ouvrage public.

Chapitre 2ème : L’exécution des travaux publics

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La décision d’entreprendre des travaux publics est nécessairement prise par une personne publique ayant la qualité de maître d’ouvrage, réseve fait des travaux oblig car indispensables à la sécu et à la salubrité, les coll publ, maîtres de l’ouvrage, décident libremt des travaux à entreprendre. Il lui faut :

s’assurer de l’opportunité de l’opération définir le programme assurer le financement choisir et mettre en œuvre le processus de réalisation

Ainsi, le maître d’ouvrage a-t-il la responsabilité ou la charge de déterminer les travaux à réaliser après étude et établissements de projets :

par ces services techniques, qui pour l’Etat sont le service des ponts et chaussées, des mines ou celui du génie rural, services auxquels les coll terr peuvent dder leur concours.

ou bien, ce qui n’est pas exclu et se rencontre même de plus en plus souvent, par des architectes ou bureau d’étude du secteur privé.

Les décisions prises, le maître de l’ouvrage doit choisir selon quel mode, en fonction de la signature de quel contrat, les travaux seront réalisés et exécutés. Le choix du mode d’exécution des travaux fera l’objet de la section 1.

Leur étude sera suivie de celle des rapports unissant le maître de l’ouvrage (personne publique ou société concessionnaire) à ceux auxquels a été confiée la charge de la réalisation des travaux et que l’on désigne comme étant les constructeurs. C’est ainsi qu’après une section 1, nous examinerons dans une section 2, les obligations et pouvoirs des parties dans l’exécution des travaux publics.

Section 1ère : Les contrats préalables à l’exécution des travaux publics

← L’exécution des TP repose généralemt sur un contrat conclu entre l’admin et ses partenaires dt les dispos fixent des conditions de réal et les obligs réciproques des parties. ←← Les travaux publics peuvent être exécutés en régie par le maître de l’ouvrage lui-même et notamment par la personne publique ayant cette qualité (§1, la régie) mais cette solution reste d’application limitée. Les contrats essentiellemt admin passés entre le maitre de l’ouvrage et les constructeurs prennent des formes diverses (§2), la plus commune étant le marché de TP (§3). Sous la pression de droit comm, le code des marchés publics, issu de 3 réformes successives en 2001, 2004 et 2006, modifie les modes de conclusion des contrats pr les rendre compatibles aux normes édictées par le droit comm ; ainsi le contrôle exercé sur le respect des règles de mise en concurrence des candidats au contrat s’est-il bcp renforcé (§4).←

§1 L’éxécution en régie

Si on ne peut la négliger, l’exécution en régie ne présente pas un bien grand intérêt juridique. Son importance pratique n’est également pas de 1er ordre.

La personne publique, maître d’ouvrage, peut décider d’exécuter elle-même l’opération en utilisant ses agents et son matériel, en ayant recours à un personnel temporaire recruté à cet effet. C’est ce que l’on nomme le procédé de la régie.

Maître de l’ouvrage, l’admin est en même tps le maître d’œuvre : elle traite directemt ac les fournisseurs, supporte sur son propre budget ts les risques écon et financiers. La régie peut porter sur l’ens de travx exécutés ou seulemt sur une partie.

La régie est dite intéressée quand les travaux sont confiés à un régisseur, qui en sus d’une rémunération fixe, perçoit des sommes supplémentaires calculées en fction des

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écon réal, des délais tenus, de l’imptce des travx. Le risque financier restant à la charge de la personne publique. C’est un mode d’intervention peu utilisé pr réaliser des travx publics, sauf situation d’urgence où il est as difficile de respecter les délais habituels à la conclusion des marchés. Ce procédé est par contre utilisé dès qu’il s’agit d’effectuer des travx courant d’entretien des coll terr, svt effectués par les agents municipaux eux mêms comme l’enlèvemt des ordures ménagères, le nettoyage des rues, …

De manière tout à fait exceptionnel, le juge accepte que certains TP soient effectués par de non pro, des bénévoles qui apportent leur concours occasionnel et désintéressé, par ex ds les chantiers de réhabilitation des monumts histo, ds les fouilles archéo, …

§2 Les contrats préalables à l’exécution de TP

Les contrats préalables à l’exécution de TP peuvent prendre les formes les plus diverses. Le recours aux techniques du droit privé reste très marginal en droit public et les TP st réalisés ds leur gde majorité à la suite de signature de contrats admin classiques, auxquelles st venue se joindre d’autres techniques comme le contrat de partenariat public/privé apparu en 2003.

Le contrat est aujourd’hui omniprésent ds la sphère collective => débat : le CE lui a consacré son rapport publ pr 2008 et propose de mettre rapidemt en chantier un code de la commande publique. La commission eur devrait adopter un cadre commun de réf à l’ens des états membres.

Deux gds types de contrats admin : la concession de TP (1) et le contrat de partenariat public privé, PPP (2).

1) La concession de TP

Comme pr l’exécution des SP, des P.publ peuvent recourir en matière de TP au procédé de la concession qui peut se définir comme un contrat par lequel une P.publ, le concédant, charge une P.publ ou privée, le concesssionnaire, d’exécuter des TP en vue de la construction ou de l’aménagemt d’un ouvrage. Après avoir construit l’ouvrage, le concessionnaire en assurera l’exploitation et se rémunèrera grâce à la perception de redevances perçues sur les usagers. La concession de TP est une méthode très ancienne. Elle a été par ex utilisée lors de l construction des canaux ou des ponts à péage sous l’AR, ou encore pr les gds équipemts au XIXè s : voies ferrées, réseaux de distrib d’eau, de gaz, d’électricité, de tel ou barrages et ports. La concession de TP est svt liée à une concession de SP, le concessionnaire construisant puis entretenant l’ouvrage ms aussi gérant le service en vue duquel il a été édifié.La distinction entre concession de TP et concession de SP a été posé par l’arrêt Thérond du 4 mars 1910 du CE : « Considérant que le marché passé entre la ville de Montpellier et le sieur Thérond avait pr objet la capture et la mise en fourrière des chiens errants et l’enlèvemt des bêtes mortes, qu’en raison de cet objet, ce contrat ne saurait être assimilé à un marché de TP. Considérant que la ville de Montpellier a agi en vue de l’hygiène et de la sécu de la pop et a dès lors pr but d’assurer un SP ». L’assoc TP / SP est toutefois la situation la + fréquente. On parle as de délég de SP, définie par l’A. 3 de la loi Murcef du 20/11/2001 : « un contrat par lequel une P. morale de droit public confie la gestion d’un SP dt elle a la resp à un délégataire public ou privé dt la rémunération est substantiellemt liée au résultat de l’exploitation du service. Le délégataire p ê chargé de construire des ouvrages et d’acquérir des biens nécessaires au service ».Ce type de double concession a été utilisé par ex pr la construction pr le tunnel sous la Manche, construit et exploité par Eurotunnel ms aussi pr le stade de Fce, égalemt pr la concession de distrib d’eau potable par Vivendi et la Lyonnaise des eaux, pr des parkings souterrains, …

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De manière – fréquente, il peut y avoir concession de TP sans SP, par ex l’aménagemt et l’exploitation de stations services sur le domaine routier, la construction de pipe-lines pr le gaz naturel, …Enfin, de nbses concessions de SP existent indépendamt de tt TP, comme par ex les concessions de transport aérien qui ne concernent que les modalités de transport et non la construction d’ouvrages des aéroports.Le régime juridique des concessions de TP est précisé par l’ordonnance du 15 juillet 2009 qui rappelle que les principes fondamentaux de la commande public st applicables aux contrats de concessions de TP ainsi qu’aux marchés de travaux passés par le concessionnaire ac des 1/3.

2) Les contrats de partenariat public / privé, PPP

La P.publ peut passer d’autres types de contrat comme lors de concours où une pers propose à l’admin de lui apporter gratuitemt une contribution en argent ou en nature, ou en service pr permettre l’exécution d’un TP. Depuis la loi du 5 janvier 1988, les coll terr et leurs EP peuvent conclure des baux emphytéotiques pr réaliser des ouvrages publics mis à la dispo de la P.publ et dt elle aura la pleine propriété en fin de bail.Ms enfin la loi du 2/07/2003, habilitant le gvt à simplifier le droit, l’a autorisé à créer par ordonnance «  de nelles formes de contrats pr la conception, la réal, la transfo, l’exploitation, le financemt d’équipemts publics ou la gestion et le financemt des services, ou une combinaison des 2 ». Sur la base de cette loi l’ordonnance du 17/06/2004 a créé les contrats de PPP, inspirés de la forme anglo-saxonne. Ce st des contrats par lequel l’Etat ou un EP de l’Etat confie à un 1/3 pr une période déterminée, en fction de la durée d’amortissemt des investissemts ou des modalités de financemt, une mission globale de financemt, construction, exploitation et gestion d’une mission de SP dt est chargée la P.publ. Le C.C. a jugé que le recours à ce type de contrat devait rester limité, mis à part les cas d’urgence, au cas où vue la complexité du projet, la P. publ n’est pas objectivemt en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins, ou encore si elle n’est pas en mesure d’établir le montage financier ou juridique du projet. Intermédiaire entre le marché public et la délég de SP, ces contrats de partenariat ont un régime hybride, arrêt Sueur, CE, 29/10/2004 (TD).

§3 Les marchés de TP

1) La notion de MTP

Formule contractuelle la plus couramment employée, ces MTP ont pour objet de confier à un entrepreneur l’exécution de travaux déterminés moyennant le versement d’un prix.

Ces MTP sont régis par l’A.1 du code des marchés publics, dans sa version de 2006 : « les marché publics st les contrats conclus à titre onéreux entre les pvs adjudicateurs, Etat et se EP, coll terr et leurs EP, et des opérateurs écon publ ou privés pr répondre à leurs besoins en matière de travaux, fournitures, ou services. Les MTP st les marchés conclus avec des entrepreneurs qui ont pr objet soit l’exécution, soit conjointemt la conception et l’exécution d’un ouvrage ou de travaux de bât ou de génie civil, répondant à des besoins précisés par le pv adjudicateur qui en exerce la maîrise d’ouvrage ».

Le MTP est dc un contrat admin par lequel une P. privée s’engage vis-à-vis d’une P.publ à exécuter pr le compte de celle-ci, un TP moyennant le versemt d’un prix. Le régime juridique est désorms fixé par le Code des marchés public de 2006 et par la dir eur 2004/18 du 31/03/2004. Le marché public se présente comme un contrat écris comportant une soumission d’offres, l’acte d’engagemt du candidat et les cahiers des charges qui déterminent la plus gde partie des obligs contractuelles : cahier de clauses admin générales

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ou CCAG, cahier de clause techniques part. ou CCTP. Il est soumis aux règles définies ds le code des marchés et les formalités qui doivent ê respectées lors de leur passation varient suivant leur montant. Désorms en application de la loi du 11/12/2001 dite Murcef, ts les marchés publis passée en application du code des marchés st des contrats admin > avis du CE de 2002, Société MAJ blanchisserie Pantin. Cette qualif emporte comme csqces de soumettre ts les marchés publics au contrôle de légalité quel que soit leur montant. Aussi, afin de ne pas encombrer les services de l’Etat, l’A.11 de la loi Murcef dispense de l’oblig de transmission les marchés publics passés sans formalité préalable en raison de leur montant.Cette qualif de marché de travaux publics prend dc en compte à la fois des élémts matériels et un élémt organique.

Le critère matériel : l’objet du contrat doit ê en relation ac une oper de TP, que l’exécution de travaux soit l’objet même du contrat, ou qu’il existe entre eux un lien indirect > caractère attractif de la notion de TP : le contrat par lequel l’autor admin confie à un archi le soin de diriger ou de surveiller l’exécution des travaux. Il faut que le lien ac le TP soit suffisamt imptt, par ex un marché qui a pr seul objet la fourniture de pavés à une ville, n’a pas de liens suffisant ac une oper de TP > c’est un marché de fourniture et non de TP > arrêt de 1912 du CE, Société granites et porphyroïdes des Vosges.Le versemt d’un prix convenu à l’avance ou calculé au momt du règlemt selon des modalités préalablemt fixées, permet de clairemt distinguer le MTP de la concession où la rémunération prend la forme de redevances perçues sur l’usager et reposant sur les résultats de l’exploitation.

Le critère organique : la présence d’une P.publ au contrat est normalemt impérative. Tt marché passé entre des P.privées est un contrat privé même si il a pr objet la réal de TP et les exceptions s’appliquent abondamt à la matière : un contrat passé entre 2 P.privées p ê un marché de TP.1er ex : une P.privée a reçu expréssemt mandat d’une P.publ pr contracter en ses lieux et place.2ème ex : construction d’autoroutes > Arrêt du 8/07/1963, Société entreprise Perraud, par lequel le TC qualifie de marché de TP un contrat passé par une soc d’écon mixte pr la construction et l’exploitation de l’autoroute Esterelle Côte d’Azur ac un entrepreneur privé.3ème ex : le CE et le TC ont décidé que les contrats passés entre des sociétés d’écon mixte d’aménagemt urbain et des entrepreneurs pouvaient ê des MTP > Arrêts concordants : CE, 30/05/1974, Soc d’équipemts de la région montpelliéraine, confirmé par une décision du TC du 7/07/1975, Commune d’Agde.Ce st les 3 gdes exceptions à la présence du critère organique en droit interne parce qu’en droit comm, le critère organique est entendu de manière + large qu’en droit interne. Le marché suppose la présence au contrat d’un pv adjudicateur disent les textes, qui p ê l’Etat et les coll terr, un organisme de droit public ms égalemt une P.privée, assoc ou société d’écon mixte ds la mesure où cette P.privée a été créée pr répondre à un besoin d’IG et qu’un autre pv adjudicateur contrôle sa gestion, la désignation de ses dirigeants, ou encore que cette P.privée soit financée essentiellemt sur fonds publics.

2) Les modes de conclusion

L’autor qualifiée pr conclure un contrat, comme un maire, doit avoir été autorisé à le faire par l’organe délibérant, comme le conseil municipal. Pr les marchés de l’Etat, cette compétence appartient généralemt au ministre qui peut la déléguer de manière expresse. La commission des marchés publics de l’Etat apporte son assistance à l’élaboration des marchés passé par l’Etat ms le peut aussi pr ceux passés par les coll terr. Le marché est conclu entre l’admin, maître de l’ouvrage et l’entrepreneur ms d’autres pers peuvent égalemt intervenir : le maître d’œuvre, archi ou bureau d’étude, le sous-traitant. La loi du 12/07/1985 sur la maîtrise

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d’ouvrage public et ses rapports ac la maîtrise d’œuvre privée, dite loi MOP a précisé les rapports entre les différents intervenants. Le maître d’œuvre est la P.morale pr le compte de laquelle l’ouvrage est construit, Etat, coll locales et les EP. 3 conditions doivent ê réunies : la P.publ doit avoir la resp de la conception et de la réal des travaux, il peut ne pas ê proprio de l’ouvrage ms doit le devenir à son achèvemt, l’ouvrage doit avoir été conçu en fction de ses besoins propres.La maîtrise d’ouvrage de gds travaux est svt confiée à des EP nationaux comme l’EP de la cité des sciences et de l’ind, l’EP du gd Louvre, l’EP de désamiantage du campus de Jussieu. Le maître d’œuvre est la P.physique ou morale qui par sa compétence technique est chargée par le maître de l’ouvrage de contrôler et de diriger l’exécution des travaux et de proposer leur réception et leur règlemt. Ce st les archis, les ingénieurs, les bureaux d’étude dt les fctions st plus conceptuelles que celles des entrepreneurs. La loi MOP de 1985 donne pr la 1ère fois un véritable statut à la maîtrise d’ouvrage.Les modes de passation des marchés st régis par 3 gds principes posés par le Code des marchés : la liberté d’accès à la commande publique + l’égalité de traitemt entre candidat + la transparence des procédures. Fruit d’une longue mutation, le Code des marchés publics du 7/03/2001 a été vite périmé. As qu’il était simplemt Q de le modifier, le décret du 7/01/2004 l’abroge et le remplace. Il est entré en vigueur le 10/01/2004. Ce neau, neau code se voulait + conforme au droit comm ms n’a pas convaincu la commission eur qui a décidé le 4/02/2004 de saisir la Cour eur de justice contre la Fce pr non-conformité ac la dir marché public et le traité de l’Union. En l’état actuel du droit positif, les principales modifs du code entré en vigueur en janvier 2004 avaient pr objet de donner davantage de souplesse et de marges de manœuvres aux acheteurs publics et de transparence aux procédures. Il était accompagné d’un manuel d’application.Le code de 2004 a été remplacé pr une neau code entré en vigueur le 1/09/2006 qui s’inscrit ds la continuité, son champ d’application restant inchangé : marchés de l’Etat, de ses EP, des coll terr et leurs EP. La souplesse des procédures se traduit tt d’abord par la modif des seuils : 5 900 KE pr les MTP, pr les marchés de fourniture à 150 KE H.T. pr les services de l’Etat et à 230 KE H.T. pr les coll terr. Le neau code permet désorms à l’acheteur public d’opter pr l’une des 4 procédures principales : l’appel d’offres, la procédure adaptée, le dialogue compétitif et le marché négocié. L’appel d’offres est la procédure de droit commun > 50% des marchés passés par l’Etat. Selon le code des marchés, la procédure de l’appel d’offre est celle par laquelle le pv adjudicateur choisi l’attributaire sans négo sur la base de critères objectifs prélablemt portés à la connaissance des candidats. Soumis aux procédures de pub et de mise en concurrence, il n’y a pas de négo : sera choisi l’entreprise la mieux disante, celle qui présente l’offre la + avantageuse en prix, qualité, valeur technique, performance en matière d’environnemt ou d’insertion pro, caractères innovants, … Le prix n’est pas le seul critère. La procédure adaptée est applicable aux marchés dt le montant est < 5 150 KE pr les marché de travaux ; pr les marchés de fourniture et de services, le seuil est de 210 KE pr les coll terr et de 135 KE pr les marchés de l’Etat. Ds ce cas, la P.publ dispose de + de liberté pûisqu’elle choisit libremt les modalités de la mise en concurrence >A.28 du code des marchés.Le marché négocié (avant de gré à gré) > A.34 du code des marchés : procédure ds laquelle le pv adjudicateur négocie les conditions du marché ac un ou plusieurs opérateurs écon. Cette procédure laisse à l’admin une gde liberté de choix. Elle ne p ê utilisée que ds des hypothèses limitées : marchés à caractères sucrés, ou de très haute technicité ou urgence.Le dialogue compétitif est transposé de la dir eur de 2004 qui présente une très gde souplesse en permettant d’adapter l’offre en cours de procédure. Sur la base d’un pg fonctionnel et non d’un cahier des charges, c-a-d un montage technique et financier partiellemt élaboré, la P.publ engage un dialogue ac chacun des candidats sélectionnés et leur donne la possibilité de modifier leur projet afin de dégager la meilleure offre. Le recours

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à ces différentes procédures varie en fction des marchés. Qd le marché ne dépasse 90 KE H.T., le contrat est conclu sans procédure particulière ; pr les marchés de service ou de fourniture < 135 KE H.T. ou 210 KE pr les coll terr, la procédure adaptée est possible. Au delà de ces seuils, la procédure est celle de l’appel d’offre ou du dialogue compétitif. Pr les marchés de travaux < 110 KE, procédure d’appel d’offre ou de procédure adaptée. Entre 210 KE et 5 210 KE la procédure négociée ou encore l’appel d’offre st possibles.

§ 4 Le renforcemt des contrôles

Les P.publ et les entreprises st soumises à des contrôles admin et juridictionnels de + en + rigoureux ms égalemt sous l’influence du droit comm, les règles destinées à assurer la transparence et la mise en concurrence accrue entre les candidats n’ont cessé de se renforcer : loi du 3/01/1991, du 4/01/1992, du 29/12/1993, du 11/12/2001. Les P.publ st désorms soumises, comme les P.privées au respect des règles de pub et de mise en concurrence imposées par le code des marchés publics en + de celles imposées par les dir comm. Cette soumission est désorms étendue aux interventions des services de l’Etat, des régions et des départements en matière de concours technique auprès d’autres coll publ en application de l’A.1 de la loi du 11/12/2001 dite Murcef. La loi l’étend égalemt à certains organismes qui ne relèvent pas du code des marchés publ et qui st qualifiés de pv adjudicateur par le droit comm. Il en est ainsi de la banque de Fce ou des EPIC de l’Etat. Le neau code met l’accent sur la transparence et oblige de recourir à la pub. Pr les marchés < 90 KE, la P.publ choisit libremt les modalités de pub. Pr les marchés de fournitures et de services entre 90 et 150 KE pr l’Etat ou 230 KE pr les coll locales, ainsi que pr les marchés de travaux compris entre 230 KE et 5900 KE, la P.publ est tenue de publier un avis d’appel public à la concurrence. Au-delà de ces montants, la publication de l’avis doit ê égalemt fait ds le journal officiel des communautés, l’oblig de transparence subsiste pdt la passation du marché. Enfin, le rôle de la P. resp du marché est redéfini. Déjà habilitée à signer le marché au nom de la P.publ, elle est désorms chargée de mettre en œuvre les procédures de passation et d’exécution des marchés.Contrôles internes à l’admin : ils st nbeux. En sus de la mission interministérielle d’enquête sur les marchés, la passation des MTP est soumise à la commission centrale des marchés pr le prix du marché, le paiemt du prix est soumis au visa du contrôleur financier et service central de prévention de la corruption peut égalemt intervenir. Enfin, une autor admin indépendante, l’autorité de la concurrence a pr mission de faire respecter les règles de la concurrence ds les marchés aussi bien publics que privés. Elle peut aussi sanctionner très lourdemt les entreprises coupable d’entente illégitime et illégale. Par ex, elle a condamné pr échange d’infos confidentielles et stratégiques les 3 opérateurs de téléphonique mobile à verser une amende importte.Contrôles juridictionnels : ils peuvent ê le fait soit du JA soit du juge répressif. Le contentieux de la formation des contrats relève largemt du JA et plus raremt du conseil de la concurrence > TC de 2009, Préfet d’Ile de Fce contre Ville de Paris. Auprès du JA il existe différents recours : le référé précontractuel, le contentieux de pleine juridiction et le recours en annulation.Le référé précontractuel : en cas de violation des règles de formation des contrats, tte pers ayant intérêt à conclure le contrat et susceptible d’ê lésée peut, avt la signature du contrat, engager cette procédure d’urgence de référé pré-contractuel dvt le président du TA selon l’A. L 551-1 du CJA. Ce référé peut en fction du domaine sur lequel porte le marché, déboucher sur le prononcé d’une injonction en sus, suspendre la passation du contrat, annuler les décisions, supprimer des clauses contractuelles irrégulières.Le contentieux de pleine juridiction : il permet au JA de prononcer la nullité totale ou partielle du contrat, en raison des conditions de sa formation. Si le cocontractant a commencé à exécuter le contrat, il peut obtenir réparation du préjudice subi. Le juge peut égalemt ê appelé à trancher les litiges relatifs à l’exécution du contrat et à ordonner le versemt de dommages et intérêts ds le cadre d’un recours en resp contractuelle pr faute en cas de manquemt des parties à leurs obligs : inexécution ou mauvais exécution du contrat. Il en est de même, et ce en-dehors de tte faute, ds les divers hypothèse où les conditions d’exécution du contrat ont été transformées. Les compétences du juge restent dc limitées puisqu’il tire essentiellemt les csqces des différentes mesures d’exécution du contrat prises par la puissance publique. Seules les parties avait jusqu’à un arrêt de 2007, CE, Société tropique travaux réalisation, accès à ce type de contentieux. Désorms ds un délai de 2 mois à compter de la conclusion du contrat, tt concurrent évincé peut en contester la validité totale ou partielle et dder des indemnités. Cette jurisp reconnait égalemt

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au juge du contrat de larges pvs lui permettant d’éviter de prononcer des annulations totales au profit de mesures de réfection ou de régul. Il transpose égalemt au contentieux contractuel, la faculté qu’il se reconnait désorms de supprimer ou moduler l’effet rétroactif des annulations qu’il prononce et de limiter les csqces de ses décisions pr des motifs de sécu juridique.Les recours en annulation : en principe interdis contre les contrats, ils st actuellemt de + en + admis. Traditionnellemt, tte pers lésée pouvait dder au juge d’annuler les actes unilatéraux détachables du contrat suivant la jurisp Martin de 1905. Depuis une jurisp de 1996, Cayzeele, les 1/3 peuvent le faire pr ces clauses règlementaires et même dder l’annulation d’un contrat de recrutemt d’agents non titulaires, en vertu d’une jurisp du CE de 1998, Ville de Lisieux. Enfin, la loi du 2/03/1982 a reconnu aux préfets le droit de dder l’annulation de tt le contrat par le biais de la procédure du déféré que le contrat soit soumis ou pas à l’oblig de transmission.Ms les contrôles juridictionnels peuvent égalemt ê le fait du juge répressif. La loi du 3/01/1991 a créé un délit de favorisitisme > A.432-14 du code pénal, qui a pr objet de sanctionner l’absence de liberté d’accéder à l’égalité entre les candidats : fausses factures, dissimulation, diffusion d’infos privilégiées à un seul candidat, … Délit qui se distingue du délit d’ingérence, lié à un avantage perso procuré à son auteur, qui se distingue du délit de prise illégale d’intérêt prévu à l’A.432-12 du code pénal qui sanctionne les comportemts qui ne st pas directemt liés à la passation du marché. L’A.432-11 du code pénal sanctionne les délit de corruption passive et de trafic d’influence. Enfin, à l’exception de l’Etat, les P. morales st resp pénalemt ds les cas prévus par la loi des infractions commises pr leur compte par leurs organes ou représentant. Les coll terr et leurs gpmts st resp des infractions commises ds l’exercice d’activité susceptible de faire l’objet de délég de SP > A. L 121-2 du CP.

Section 2ème : Les obligations et les pouvoirs des parties dans l’exécution des TP

Les obligations des partenaires chargés d’exécuter un travail public, en particulier maîtres d’ouvrage et entrepreneurs, sont fixées dans les différentes pièces du marché :

cahier des clauses administratives générales cahier des clauses techniques générales cahier des clauses administratives particulières

Ces différents documents deviennent, une fois signés, la loi du marché.

L’exécution des travaux publics, sauf s’ils sont réalisés en régie, met en présence plusieurs partenaires :

l’administration, maître d’ouvrage et l’entrepreneur chargé de la réalisation effective des travaux.

Lorsque les travaux s’achèvent, des garanties sont données au maître d’ouvrage par la mise en jeu de plusieurs responsabilités.

§ 1 Les obligations del’entrepreneur

Les obligations d’entrepreneur varient en fonction des dispositions contractuelles mais certaines d’entre elles, considérées comme fondamentales, se retrouvent dans tous les marchés.

En 1er, l’entrepreneur est tenu d’exécuter personnellement le marché. Les sous-traitants, qui doivent avoir été acceptés, ne peuvent traiter qu’une partie du marché initial.

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En 2nd lieu, l’entrepreneur doit respecter les délais et les prescriptions techniques fixées dans les marchés.

Si ces obligations ne sont pas respectées, l’administration peut prononcer d’office un certain nombre de sanctions. Ce pouvoir de sanction existe de plein droit en dehors de toute stipulation contractuelle.

En application du privilège du préalable, l’administration contractante peut agir d’office et prononcer elle-même les sanctions sans recourir au juge.

L’application de ces sanctions ne peut normalement intervenir sans mise en demeure préalable de l’entrepreneur et doivent être motivées.

Ces sanctions sont de 3 types :

sanctions pécuniaires :

o Telles que les pénalités de retard. Sont uniquement appliquées si elles ont été prévues par le marché et revêtent un caractère forfaitaire.

o Autre sanction pécuniaire : les dommages et intérêts, quand le comportement de l’entrepreneur a causé un préjudice à l’administration.

sanctions coercitives : sanctionnent des fautes graves.

o Elles permettent la mise en régie du marché et dessaisissent l’entrepreneur jusqu’à ce qu’il soit en mesure de reprendre les travaux.

Sanctions résolutoires :

o ne peuvent exister que dans les cas particulièrement graves, car elles permettent la résiliation du marché. L’entrepreneur doit évacuer le chantier dans un délai fixé par l’administration.

§ 2 Les obligations et pouvoirs de l’administration.

A) Les obligations de l’administration

L’administration, maître d’ouvrages, doit essentiellement payer le prix convenu et indemniser l’entrepreneur si ses charges s’aggravent.

Celui-ci peut faire jouer :

o les théories classiques de l’ imprévision et du fait du prince o mais aussi les règles spécifiques aux marchés de travaux publics :

o comme l’indemnisation des travaux indispensables, construction d’un mur de protection rendu nécessaire par les risques d’éboulement du terrain

o ou des sujétions imprévues. Dans ce dernier cas, à la différence de la force majeure, les évènements imprévisibles, anormaux et indépendants de la volonté des parties qui sont apparues en cours d’exécution du contrat, ne doivent pas l’avoir rendu impossible.

1) Théorie des sujétions imprévues

La théorie des sujétions imprévues est remarquable à plusieurs titres :

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o soit par elle-même, dans le silence du contrat o soit par l’intermédiaire des clauses contractuelles qui la reprennent

= elle s’applique dans les cas où l’entrepreneur se heurte, au cours de l’exécution des travaux à lui confier, à des obstacles non imputables aux parties et constitutifs de difficultés imprévues et exceptionnelles.

o Imprévues, c’est-à-dire auquel il n’y avait pas motif de s’attendre lors de la conclusion du contrat et par suite qu’il a été normal de ne pas prévoir.

o Exceptionnelles, c’est-à-dire dépassant par leur importance le niveau ordinaire des difficultés imprévisibles.

Concrètement, les difficultés susceptibles de provoquer l’application de la théorie des sujétions imprévues, tiennent le plus souvent à la contexture des sols : roche dure, poches de sable, nappe d’eau dont les sondages n’avaient pu déceler la présence. Elles peuvent aussi résulter de la rencontre inattendue d’ouvrages souterrains tels que des canalisations, ainsi que de pluies diluviennes inattendues ayant entravé l’activité du chantier.

En vertu d’une jurisprudence qui c’est formée pendant la 1ère moitié du 19ème, l’entrepreneur dont les obligations sont alourdies par la nécessité de surmonter de telles difficultés a droit à l’indemnisation intégrale de son surcroît de charge, en vertu d’une jurisprudence du conseil d’Etat 1964 « Port autonome de Bordeaux » au recueil page 936.

L’équité, plus encore que la commune intention des parties impose qu’il en soit fait ainsi.

2) les travaux nécessaires :

Il arrive que l’entrepreneur ne puisse pas bien s’acquitter de ses obligations telles que déterminées par le contrat, qu’au prix de l’exécution de travaux supplémentaires non prévus par le contrat et tel par exemple que l’édification d’un mur de protection contre le risque d’éboulement du terrain, un renforcement des fondations ou de certaines parois.

Alors même que ces travaux sont exécutés par l’entrepreneur de façon spontanée c’est-à-dire sans ordre de service du maître d’ouvrage, il a droit à recevoir le prix des dits travaux s’ils ont été « indispensables à l’exécution de l’ouvrage selon les règles de l’art » et cela en vertu d’une jurisprudence certaine fondée sur la commune intention des parties : Ex : Conseil d’Etat 16/02/1962, SARL Orsini Lazartigue, au recueil.

B) Les Pouvoirs de l’administration.

Les pouvoirs de l’administration, dans l’exécution des contrats administratifs, sont particulièrement développés et nous avons vu dans le cours de droit de 2ème dans le chapitre consacré au contrat, qu’elle dispose d’un pouvoir de contrôle, de direction, de modification unilatérale et enfin de résiliation.

Ces pouvoirs peuvent également concerner des personnes non parties au contrat : il en est ainsi de la servitude d’occupation temporaire qui permet aux agents de l’administration ou à l’entrepreneur de pénétrer sur les propriétés privés en vue de procéder à des études ou à des opérations préparatoires : Loi du 29.12.1892.

Autorisée par un arrêté préfectoral, cette servitude comporte un certain nombre de garanties : o état des lieux préalable, o elle ne peut porter ni sur une maison d’habitation, o ni excéder 5 ans

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o et donne droit à indemnisation.

Enfin, quand l’exécution des travaux publics a donné une notable augmentation de valeur aux propriétés riveraines, l’administration a la possibilité de récupérer les plus values supérieures à 15%.

Il s’agit bien là de véritables spécificités, de véritables particularités liées au régime de l’exécution des travaux publics.

§ 3 La responsabilité des constructeurs à l’égard du maître d’ouvrage

D’une responsabilité pour faute se distingue une responsabilité sans faute dont le régime a sa source dans les principes consacrés par la loi et qui est celui de la garantie soit décennale soit biennale des constructeurs.

A) la responsabilité pour faute

La responsabilité pour faute a, selon les cas, le caractère d’une responsabilité contractuelle ou les caractères d’une responsabilité extra contractuelle.

1) La responsabilité contractuelle :

Les fautes commises au cours de l’exécution du contrat par une des parties, engagent sa responsabilité à l’égard de celles à qui elles ont été préjudiciables :

C’est ainsi notamment qu’il peut y avoir responsabilité de l’entrepreneur ou de l’architecte à l’égard du maître d’ouvrage ou inversement, responsabilité de ce dernier à l’égard de l’entrepreneur.

Comme cela paraît normal, cette responsabilité contractuelle est susceptible d’être mise en jeu tant que les relations contractuelles ne sont pas parvenues à leur terme, avant la réception définitive ou unique et sans réserves des travaux, c’est-à-dire avec l’acte par lequel le maître d’ouvrage déclare, après examen contradictoire, accepter l’ouvrage. Il y a lieu dès lors de distinguer ces 2 types de réception :

Si les opérations de réception sont scindées en 2 étapes :

réception provisoire réception définitive

Alors les relations contractuelles prennent fin à la réception définitive dans la mesure où elle n’est pas assortie de réserve. Elle intervient en principe dans le délai d’un an ou dans le délai de 6 mois pour les travaux d’entretient ou de terrassement, après la réception provisoire, l’entrepreneur ayant dû pendant ce délai s’acquitter de son obligation de parfait achèvement en corrigeant les malfaçons relevées lors de la réception provisoire ou apparues par la suite.

Si, conformément au cahier des charges du 21.01.1976, la réception est une opération unique (on parle parfois alors de procédure nouvelle, puisque la procédure classique est celle où les opérations de réception sont scindées en 2 étapes)

Les relations contractuelles prennent fin avec l’expiration du délai d’un an imparti pour l’exécution de l’obligation de parfait achèvement, déclenché par la réception des

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travaux, dans la mesure où les réserves qui ont pu être faites lors de la réception n’ont plus d’objet.

La cessation des rapports contractuels se traduit par une conséquence pratique importante : le maître de l’ouvrage, auquel la victime d’un dommage causé par l’ouvrage demande réparation, n’a plus la possibilité d’appeler en garantie un constructeur en invoquant une faute qu’il aurait commise dans l’exécution de son obligation contractuelle, et cela même dans le cas où, à la date de la réception, le maître de l’ouvrage ne connaissait pas le caractère défectueux des travaux.

En vertu du principe jurisprudentiel régissant traditionnellement la responsabilité du fait d’activité de contrôle et de surveillance, une faute lourde du maître de l’ouvrage a été jugée nécessaire à l’engagement de sa responsabilité à l’égard de son entrepreneur ou de son architecte. Mais en raison des différentes évolutions jurisprudentielles qui concernent la réception de plus en plus limitée de la notion de faute lourde en matière d’activité de contrôle et de surveillance, cette jurisprudence peut évoluer car dans ce cas, la responsabilité que peut encourir l’entrepreneur ou l’architecte à l’égard du maître de l’ouvrage ne peut être atténuée que par la faute lourde de ce dernier.

2) L’hypothèse de la responsabilité extracontractuelle

la responsabilité pour faute peut être aussi une responsabilité extracontractuelle.

Il en est ainsi par exemple, pour celle que peut encourir l’architecte du maître de l’ouvrage à l’égard de l’entrepreneur de ce dernier. Si l’un et l’autre sont contractuellement liés au maître de l’ouvrage, il n’existe pas de contrat entre l’entrepreneur et l’architecte.

Ainsi, c’est une responsabilité extra contractuelle que met en jeu l’entrepreneur quand il réclame des dommages et intérêts à l’architecte en raison du préjudice que lui a causé son comportement fautif ou, plus pratiquement, quand il l’appelle en garantie dans une instance dirigée contre lui.

Bien qu’opposant 2 personnes privées, le litige relève de la juridiction administrative dès lors, selon la formule jurisprudentielle actuelle, que ce litige est « né de l’exécution d’un marché de travaux public, c’est-à-dire d’un contrat administratif, et qu’il oppose des participants à l’exécution de ces travaux ».

Par exemple, et c’est la formule utilisée par la décision du tribunal des conflits en date du 24.11.1997 « société de Castro c/ Bourcy et sol » au recueil page 540 ou encore à la revue française de droit administratif 1998 page 452, il s’agissait de l’action d’un entrepreneur contre l’architecte du maître d’ouvrage.

Cette compétence de la juridiction administrative tombe quand les participants sont unis par un contrat de droit privé.

B) La responsabilité sans faute

La responsabilité sans faute trouve sa source dans les principes consacrés par la loi : c’est le principe de la garantie biennale ou de la garantie décennale des constructeurs qui s’applique après la réception des travaux, mis à part la garantie de parfait achèvement dû par l’entrepreneur pendant un délai de 6 mois ou d’un an suivant les travaux.

1) La garantie décennale : garantie contre les désordres les plus graves

Le régime de la garantie décennale a été déterminé par la juridiction administrative sur la base des articles 1792 et 2270 du code civil relatifs à la responsabilité des constructeurs dont elle déclare applicable en matière de marché de travaux publics, sinon les dispositions même, du

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moins les principes dont ces dispositions s’inspirent.

Par exemple : article 1792 du code civil : «tout constructeur d’un ouvrage est responsable de plein droit envers le maître ou l’acquéreur de l’ouvrage des dommages même résultant d’un vice du sol, qui compromettent la solidité de l’ouvrage ou qui, l’affectant dans un de ses éléments constitutifs, ou l’un de ses éléments d’équipement le rendent impropre à sa destination. Une telle responsabilité n’a point eu lieu si le constructeur prouve que les dommages proviennent d’une cause étrangère ».

Les constructeurs, c’est à dire les entrepreneurs et architectes notamment, mais aussi par exemple les ingénieurs conseil ou les bureaux d’étude ou de contrôle sont, comme en matière de travaux privés, responsables en principe des désordres les plus graves qui peuvent affecter les ouvrages auxquels ils ont travaillé pendant les dix années suivant la réception des travaux.

La responsabilité en cause est ainsi instituée non seulement à l’égard du maître de l’ouvrage, mais aussi, le cas échéant, au profit des acquéreurs de l’ouvrage. L’action en responsabilité procédant des désordres est en effet attachée à l’ouvrage et est transmise avec lui, et la juridiction administrative reste compétente pour en connaître même si elle est exercée par un acquéreur privé et oppose ainsi deux personnes privées.

Le système, important en pratique, de la garantie décennale présente quatre caractéristiques :

Système est par sa nature différente de la responsabilité civile précédemment considérée. Sans doute elle en prend la suite et sans conclusion initiale d’un contrat, elle n’existerait pas, mais elle intéresse les relations, entre le maître de l’ouvrage, les constructeurs, alors que ces relations ont cessé d’être contractuelles. Le conseil d’Etat n’a aucun explicitement déterminé la nature de la garantie décennale mais il les différencie nettement.

La garantie décennale a le caractère d’une responsabilité de plein droit et cela la distingue encore et à nouveau de la responsabilité contractuelle. Le conseil d’Etat en a fait de façon certaine, une responsabilité sans faute. Sans doute, dans la plupart des espèces, on pourra relever des fautes à la charge des constructeurs, mais le maître de l’ouvrage n’a pas à se préoccuper d’établir leurs fautes, mais ce qui est particulièrement intéressant pour lui, s’il se trouve que les constructeurs n’ont pas commis de faute, ils ne pourront pas s’exonérer par la preuve de l’absence de toute faute de leur part. Le maître de l’ouvrage peut ainsi bénéficier pleinement de la garantie que le législateur a voulu lui assurer.

La garantie décennale a de plus la vertu d’entraîner la responsabilité solidaire des constructeurs, ce qui est également favorable au maître de l’ouvrage :

Exemple : il agit contre des entrepreneurs en raison de désordre qui ne lui sont imputables qu’en partie, il obtiendra sa condamnation à la réparation de l’entier dommage. L’entrepreneur ne pourra pas utilement invoquer à sa décharge le rôle joué dans la production du dommage par un autre entrepreneur ou par un architecte.

Bien entendu, le maître de l’ouvrage peut préférer agir contre l’ensemble des constructeurs afin d’en obtenir la condamnation solidaire, ce qui lui permettra de réclamer le paiement de dommages et intérêts à celui d’entre eux qui, selon lui, est le plus solvable.

Il résulte de la jurisprudence, que l’aménagement de la garantie décennale n’est pas d’ordre public. Le contrat peut aménager le régime de la garantie :

o dans un sens favorable au maître d’ouvrage par exemple en accroissant la durée de la garantie ou en l’étendant à toutes les défectuosités, même sans gravité particulière qui se manifesteraient,

o mais aussi dans un sens contraire à ces intérêts, en réduisant par exemple la durée de la

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garantie ou même en exceptant les constructeurs.

Indiquons pour terminer, que pour être recevable l’action en garantie doit :

o avoir été exercée avant l’expiration d’un délai de 10 ans dont le point de départ est en principe fixé à la date de la réception définitive, ou, si l’on applique la loi de 76, la réception unique des travaux.

o Toutefois, le délai décennal est remplacé par le délai de la prescription trentenaire, institué par l’article 2262 du code civil à l’égard des constructeurs coupables de fraude ou de dol, c’est-à-dire, pratiquement de ceux auxquels on peut reprocher des manœuvres destinées à empêcher que les vices affectant l’ouvrage se manifestent avant l’expiration de la garantie décennale, et dans ce cas ce n’est plus la responsabilité extra contractuelle mais bien la responsabilité contractuelle qui est engagée selon le droit commun. Pour être mise en œuvre il est en 1er nécessaire que les vices soient apparus après la réception des travaux mais avant l’expiration du délai garanti. Enfin dans ce cas évidemment, les désordres affectant les ouvrages doivent être particulièrement graves.

2) La garantie biennale : une garantie de bon fonctionnement

Elle a été instituée en droit civil par la loi du 3.01.1967 modifiant l’article 2270 du code civil relatif aux désordres affectant les menus ouvrages.

Après s’être montré peut sensible à cette innovation, le Conseil d’Etat a fait sienne cette garantie, invocable sans qu’on ait à s’interroger sur la gravité des désordres, à l’occasion d’une affaire où l’Etat se prévalait de la garantie biennale en raison des désordres s’étant traduits par le bris de porte en glace déposé sur la façade de bâtiments universitaires.

Depuis, la garantie biennale est actuellement organisée dans les relations privées par l’article 1792-3 du code civil résultant de la loi du 4.01.1978 qui la désigne comme une garantie de bon fonctionnement d’une durée minimale de 2 ans à compter de la réception de l’ouvrage portant sur des éléments d’équipement qui ne font pas corps de façon indissociable avec l’ouvrage, c’est-à-dire d’éléments pouvant être déposés ou remplacés sans détérioration ou enlèvement de matière de cet ouvrage.

Les cas les plus classiques concernent les portes, les fenêtres ou les radiateurs.

§4 Le contentieux de l’exécution du marché

Les pvs public ont encouragé les règlemts non juridictionnels des litiges, recommandant des solutions en équité et pas uniquemt en légalité, ms ces recommandations n’ont pas tt à fait disparaitre les recours juridictionnels.D’une manière générale, les administrés peuvent tjs saisir l’admin d’un recours gracieux ou hiérarchique dc d’un recours admin. Ms ds le cadre de l’exécution d’un marché, ils peuvent avoir recours en sus à des comités consultatifs de règlemt amiable ms égalemt à la transaction ou à l’arbitrage.La transaction est un contrat par lequel les parties signataires conviennent de mettre fin au litige. Une fois conclue, la transaction s’impose aux parties et rend irrecevable tte action contentieuse fondée sur les mêmes prétentions. Cette procédure est désorms d’utilisation courante.L’arbitrage est en principe interdit ds les règlements impliquant l’admin, selon l’A.2060 du Code civil : « on ne peut compromettre sur les contestations intéressant les coll publ et les EP, et plus généralemt ds tes les matières qui intéressent l’ordre public ».Il existe cpdt des dérogs comme l’indique l’A.247 du code des marchés publ qui autorise l’Etat, les départements, les communes et les établissemts de coopération intercommunal à recourir à l’arbitrage pr la liquidation de leur dépense de TP et de fournitures, sous réserve de respecter certaines limites : il ne peut porter sur le contentieux de l’indemnité, sur un litige déjà né, sur autor de l’Etat ou des ass délibérantes des coll terr.

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Les recours juridictionnels ds le contentieux de l’exécution du marché peuvent ê portés dvt les 2 ordres de juridiction, en raison de la diversité des participations à une oper de travaux publics. Ds le cadre des relations contractuelles entre le maître de l’ouvrage et le constructeur, la compétence est admin depuis la loi du 28 pluviose an VIII. Pr les constructeurs qui ne st pas liés par contrat ac le maitre de l’ouvrage, les actions engagées contre eux par le maitre de l’ouvrage relève de la compétence judiciaire. Entre constructeurs, les litiges relèvent tantôt du JA, pr les appels en garantie ou les actions récursoires, tantôt du JJ, entrepreneurs et sous-traitant, entrepreneurs et fabricant. Les règles de procédure contentieuse présentent égalemt qqs particularités. En application de l’A.R.412-1 du CJA, la règle générale de la décision préalable selon laquelle les recours dvt le JA st subordonnés à une décision de l’admin n’est pas applicable en matière de TP. : les TA peuvent ê directemt saisis et à tte époque d’un litige né d’un marché de TP. De même, les litiges en matière de TP dvt les TA st dispensés du ministère d’avocat en application de l’A.R.431-3 du CJA.

Chapitre 3 : Les dommages des travaux publics

Le contentieux des travaux publics n’est pas seulement constitué par les litiges, contractuels ou non, opposant maîtres de l’ouvrage et constructeurs, ou opposant ces derniers les uns aux autres.Il est aussi, et de façon très importante, un contentieux provoqué par les dommages aux personnes et aux biens résultant de l’exécution des travaux, ou bien de l’existence même, voir du fonctionnement de ces ouvrages et engageant à l’égard des victimes la responsabilité extracontractuelle des maîtres de l’ouvrage ainsi que celle des entrepreneurs.

Ce contentieux des dommages des travaux publics est partagé entre deux juges, ce qui explique de consacrer la 1ère section à l’étude de la compétence juridictionnelle. Les conditions d’engagement de la responsabilité pour dommage de travaux publics feront l’objet de la section 2, et la section 3 sera consacrée à la recherche des causes d’exonération.

Section 1ère : La compétence juridictionnelle

Par détermination de la loi, le juge administratif est par principe compétent : en application de la loi des 16 et 24.08.1790 et de l’article 4 de la loi du 28 Pluviose An 8 . Mais cette compétence de principe du juge administratif pour les dommages de travaux publics, souffre cependant de quelques exceptions.

§ 1 Le principe de la compétence administrative

Par une rédaction inchangée depuis l’origine, l’article 4 de la loi de l’An 8 dispose que

Le conseil de préfecture, c’est-à-dire actuellement les tribunaux administratifs, prononcera en 1er ressort, sur les réclamations des particuliers qui se plaindront de torts et dommages procédant de faits personnels des entrepreneurs et non du fait de l’administration.

De la distinction ainsi faite, il aurait été naturel de conclure, et en ne considérant que le texte, que les recours exercés en raison de dommages procédant du fait de l’administration entraient dans la compétence du juge administratif de droit commun.

Mais comme il était éminemment souhaitable de ne pas séparer le jugement des actions exercées contre les entrepreneurs de celui des recours dirigés contre les personnes publiques, maîtres de l’ouvrage, le texte a été interprété par la jurisprudence à partir des années 1820 comme si une erreur de rédaction l’entachait, c’est-à-dire comme signifiant que les conseils de

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préfecture étaient compétents à l’égard des actions exercées non seulement contre les entrepreneurs mais aussi contre l’administration et notamment contre l’Etat.

Comme l’écrit Edouard Laferrière dans son traité : « dans tous les cas c’est le travail public qui est réputé le véritable auteur du dommage, c’est lui qui est en cause quelque soit la partie assignée».

On sait depuis le cours administratif général de 2ème année, qu’en raison de l’effet attractif de la notion de travail public, sont considérés comme dommages de travaux publics : non seulement ceux qui le sont authentiquement par leur nature mais aussi ceux qui sont assimilés à de tels dommages.

C’est ainsi que le fait d’exploitation est ramené au fait de l’ouvrage dans les hypothèses telles que celles des dommages causés par le fonctionnement des services publics administratifs utilisant des ouvrages publics.

Autre exemple : celle des dommages causés aux tiers et aux participants par l’exploitation des services publics industriels et commerciaux utilisant de tels ouvrages.

Ainsi, la notion de dommage de travaux publics est entendue de manière extensive puisque ce régime est appliqué dès lors qu’il existe un lien entre le dommage et les travaux ou l’ouvrage public :

o Le dommage peut avoir son origine dans un vice de construction ou un défaut d’entretien, comme l’effondrement de la toiture d’un marché couvert.

o Il peut également résulter de la seule présence de l’ouvrage, par exemple un dépôt d’ordures ménagères

o ou encore du fonctionnement même de l’ouvrage que ce fonctionnement soit normal ou défectueux.

Il faut aussi rappeler du cour de 2ème année de droit administratif général que la victime d’un dommage de travaux publics n’est pas tenue d’assurer la liaison préalable du contentieux en invoquant l’intervention d’une décision par l’exercice d’un recours administratif, en application de l’article R 421-1 du code de justice administrative issu du décret du 11.01.1965.

o En conséquence de ce principe, le recours est recevable sans condition de délai, même si la victime, ayant quand même saisi l’administration par un recours amiable, a provoqué une décision.

o Autre conséquence de ce principe qui permet à la victime de ne pas devoir lier le contentieux : le régime de la recevabilité des recours est identique quelque soit la personne à qui la victime réclame réparation, que ce soit l’administration ou une personne privée.

§ 2 Les hypothèses de compétence judiciaire, l’exception au principe :

Tel est bien sûr le cas, en application d’une règle générale, quand l’exécution des travaux publics s’est traduite :

o par une emprise irrégulière sur une propriété privéeo ou bien quand elle a été constitutive d’une voie de fait.

Mais en dehors de ce cas général (voir cours de deuxième année), la compétence administrative s’efface dans 3 autres hypothèses qu’il faut maintenant examiner. Ces hypothèses se rattachent :

à l’exercice de poursuites disciplinaires,à l’exercice de poursuites pénales contre un entrepreneur, mais également aux cas de dommages causés par des véhicules participant à l’exécution des travaux publics,

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et enfin aux dommages subis par les usagers des services publics industriels et commerciaux.

1er cas (de compétce judic) : l’hypothèse de l’exercice des poursuites pénales contre un entrepreneur

Très strictement délimitée, cette hypothèse présente l’originalité que la compétence administrative normale, de principe, et la compétence judiciaire ne sont pas exclusives l’une de l’autre mais au contraire coexistent, une option étant ouverte par la jurisprudence à la victime.

Quand le fait dommageable d’un entrepreneur est constitutif d’un délit pénal, des poursuites sont exercées contre lui devant le tribunal judiciaire répressif. Lorsqu’une telle situation est réalisée, la victime par exemple, de blessure par imprudence, ou ses ayant droits en cas d’homicide par imprudence, peuvent à leur grés :

o soit porter leur action en dommages et intérêts contre l’entrepreneur devant le juge administratif et ce, conformément au principe de la loi de l’An 8

o soit au contraire joindre leur action à l’action publique dont le tribunal répressif est saisi en usant de la possibilité ouverte par l’article 3 du code de procédure pénale.

La saisine du tribunal répressif a pour avantage :

o de faire bénéficier la victime de l’instruction provoquée par l’action publique,

o la rapidité du jugement dont fait souvent preuve le tribunal répressif.

Par contre, elle ne pourra pas bénéficier du régime de responsabilité avantageux précisé par la juridiction administrative.

2ème cas (de compétce judic) : dommages causés par des véhicules participant à l’exécution de travaux publics

La loi du 13.12.1957 a transféré à la juridiction judiciaire, le contentieux des dommages causés par un véhicule quelconque : « utilisé pour les besoins d’un service public administratif ou pour l’exécution de travaux publics » et cela sans distinction :

o selon que l’action est dirigée contre une personne publique ou un entrepreneur,

o ni selon que le véhicule appartient à la 1ère ou le 2nd

o ni selon qu’il est véhicule de transport ou engin

o ni selon que lors du dommage il se dirigeait vers le lieu des travaux outravaillait sur le chantier,o ni selon qu’à l’extérieur ou à l’intérieur du chantier il se trouvait en mouvement ou à l’arrêt.

La principale difficulté d’application de la loi réside dès lors dans la réponse donnée à 2 questions

o Que faut il entendre par véhicule ? : il résulte de la jurisprudence, qu’est considéré comme un véhicule, tout engin susceptible de se mouvoir au moyen d’un dispositif propre, tel que notamment un moteur. On pourrait dire tout engin fait pour se déplacer.

Ainsi, et pas plus qu’une tondeuse à gazon qui sert à l’exécution d’un travail public dans un jardin en étant poussé par un employé municipal, une drague n’est pas un véhicule si elle ne possède aucun moyen de se déplacer dans une direction déterminée alors que la qualité des véhicules des dragues automotrices est certaine, qu’elle serait sans doute reconnue à une tondeuse à gazon automobile et qu’elle l’a été à une charrette à bras utilisée par un service municipal de voierie. On attend dès lors avec impatiente la jurisprudence sur les brouettes !

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Mais on est heureusement fixés sur celle des conténaires sur roulettes à ordures ménagères, ainsi que sur celle des animaux susceptibles d’être utilisés comme bêtes de sommes pour le transport des matériaux, ce ne sont pas des véhicules.

Par contre les ascenseurs et monte-charges sont exclus de la catégorie des véhicules en raison de leur incorporation à un immeuble, Mais pas les bacs, même si les chaînes qui les relient aux rives existent.

Mais est-il normal que les cabines de télébennes, de téléphériques, soient jugées être des véhicules alors qu’elles font corps avec l’ouvrage public auquel elles sont suspendues et qui permet leur déplacement ?

Enfin, s’il est naturel qu’ait été refusée la qualité de véhicule à un ponton utilisé comme installation fixe, mais qui, emporté par une crue, dérivait au fil de l’eau, on peut s’étonner que cette qualité ait été reconnue à un radeau utilisé pour la construction d’un pont et qu’un employé aux travaux a utilisé comme moyen de transport pour regagner la rive.

o Qu’est-ce qu’un dommage causé par un véhicule ? Par simplicité, est considéré comme dommage causé par un véhicule, tout dommage provoqué par un engin ou un objet n’ayant pas le caractère de véhicule mais qui était uni ou associé à un véhicule quand le dommage a été causé :

Par exemple, un dommage causé par un obusier attelé à un véhicule militaire par une pelle mécanique disposée sur un tracteur ou même par un tronc d’arbre arrimé à un bouteur ou encore par un câble tendu en travers d’une route pour le mouvement d’un tracteur dont il est un prolongement.

Par contre, est censé ne pas avoir été causé par un véhicule, le dommage résultant de la chute d’un câble électrique reliant au réseau un appareil placé sur une camionnette et utilisé pour dégeler une canalisation d’eau.

On peut aussi considérer comme simplificatrice, la jurisprudence selon laquelle sont causés par des véhicules, les accidents provoqués par les bouts répandus sur les routes par les camions et engins de travaux publics, ainsi que les dommages aux cultures résultant des nuages de poussière soulevés par la circulation des camions ou le fonctionnement des engins automoteurs sur le chantier.

Il paraît d’autre part exact de considérer que les dégâts aux cultures résultant de l’épandage de produits insecticides au moyen d’avions ou d’hélicoptères sont dus à la nature des produits déversés et non au fait de leur déversement à partir d’un véhicule, l’avion ou l’hélicoptère.

Mais a été attribué aux véhicules, l’endommagement de la devanture d’un magasin par une solution chimique projetée sur elle par une voiture de nettoiement de la voie publique.

Comme nous pouvons le voir, il s’agit là d’une jurisprudence que l’on peut qualifier de tortueuse, voir même de torturée.

Enfin, le tribunal des conflits juge que, tant le rapprochement des lois du 16 et 24.08.1790 et du 31.12.1957, que les débats parlementaires dont est issue cette dernière loi, font apparaître que le législateur a entendu limiter la compétence judiciaire aux seules actions en responsabilité extracontractuelles. C’est dire que l’action n’entre pas dans le champ d’application de la loi, elle a pour fondement les liens contractuels de droit public existant entre la victime et la personne actionnée.

La coexistence des lois du 28 Pluviôse An 8 et du 31.12.1957 n’est pas pacifique . Dans la quasi totalité des affaires rapportées ci-dessus, il y eu divergence de vues, soit à l’intérieur de la juridiction administrative ou de la juridiction judiciaire, soit entre les 2 juridictions.

3ème cas : dommages subis par les usagers des services publics industriels et commerciaux

Les litiges provoqués par les dommages causés aux usagers des services publics industriels et commerciaux relèvent par principe de la compétence judiciaire sans qu’il n’y ait à distinguer :

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o selon que ces dommages sont dus à un fait d’exploitation du service utilisant un ouvrage public

o ou au fait de l’ouvrage lui-même (voir cours de deuxième année)

Le contentieux des relations entre les services publics industriels et commerciaux et leurs usagers est ainsi érigé en un bloc de compétence judiciaire. Par exemple, le contentieux des contrats conclus avec les usagers relève des tribunaux judiciaires même s’il comporte des clauses exorbitantes du droit commun et c’est l’arrêt de section du Conseil d’Etat du 13.10.1961 « Etablissements Companon-rey » recueil page 567. Ou encore de l’arrêt du tribunal des conflits du 17.12.1962 « Dame Bertrand » au recueil page 831.

Dès lors, que faut-il entendre par dommage causé à un usager d’un service public industriel et commercial ? Comment définir la notion d’usager d’un tel service étant bien entendu qu’elle s’oppose nettement à celle de tiers du service ?

La notion d’usager des services publics industriel et commerciaux

En dépit d’inévitables limites, cette notion a un caractère extensif.

Première : La qualité d’usager du service est indépendante de l’existence de lien contractuel.

Par exemple, le dommage subi par une personne qui a fait une chute en descendant d’un tramway sur lequel elle avait parcouru une dizaine de mètres sans acquitter le prix du transport, et celui dont a souffert un voyageur qui, n’ayant également pas acquitté le prix du transport a sauté hors d’un train pour échapper à un contrôle sont des dommages subi par les usagers de ce service industriel et commercial.

Il en est de même du dommage éprouvé par une personne qui, se trouvant sur le toit de sa maison pour y faire des réparations, a été électrocutée par le branchement particulier la desservant alors qu’aucun contrat d’abonnement n’avait été encore conclu.

De plus, le candidat usager est assimilé à l’usager effectif, c’est donc des tribunaux judiciaires que relève par exemple le recours :

o soit en annulation et en demande de dommages et intérêts provoqué par le refus d’un maire d’autoriser un branchement sur le réseau de distribution de l’eau potable,

o ou encore l’action en dommages et intérêts exercée par les ayant droits d’une personne qui a été victime d’un accident mortel alors qu’elle se trouvait dans le hall des marchandises d’une gare pour expédier un colis. Il s’agit d’un arrêt très connu du tribunal des conflits du 17.10.1966 « Dame veuve Canasse » recueil page 834 et reproduit dans le fascicule de TD.

L’assimilation cesse quand la demande tend, non pas simplement, au bénéficiaire des prestations du service, mais à l’exécution de travaux publics qui seraient nécessaires pour raccorder le demandeur à un réseau de distribution d’eau par exemple ainsi, naturellement, dans le cas où, avant de bénéficier des prestations d’un service public industriel et commercial, une personne est l’usagère d’un service public administratif lié au précédent : il s’agit là d’une décision récente du tribunal des conflits : 13.12.1976 « Epoux Zaoui contre aéroport de Paris» recueil page 706, ou encore d’une décision du 15.03.99 « Madame Pristupa » recueil page 444 ou à la RFDA 1999 page 1111 à propos d’accidents survenus à des passagers en attente d’embarquement dans les installations à l’aéroport relevant d’un service public administratif également géré par l’aéroport.

Deuxièmement, le litige n’oppose le service à ses usagers que s’il est intervenu selon la formule jurisprudentielle à l’occasion de la fourniture de prestations. Donc la qualité d’usager est indépendante de l’existence de lien contractuel, mais le litige doit avoir eu lieu à l’occasion de la fourniture de prestations.

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Ainsi, le fait d’être abonné au gaz ne signifie pas qu’est atteint en tant qu’usager du service, celui dont la maison est endommagée par l’explosion d’un réservoir à gaz voisin.

D’une manière générale, il n’est pas malaisé d’apprécier si l’exigence en cause est satisfaite.Elle l’est à l’évidence quand les usagers réclament réparation de préjudices résultant de la mauvaise qualité des prestations, de leur irrégularité, de leur interruption, notamment pour cause de grève, lorsque la réclamation se rapporte à la façon dont les prestations ont été évaluées ou facturées, ou encore, s’agissant d’un cas plus particulier, quand il conteste un refus de l’EDF de les dispenser du paiement d’une avance remboursable.

Mais, cette appréciation de la notion de litige provoquée à l’occasion de la fourniture de prestations peut s’avérer plus délicate à appréhender quand les dommages par exemple ont leur origine dans les canalisations assurant la distribution de l’eau, de l’électricité ou du gaz. Si bien que pour ce dernier point, la jurisprudence a défini une règle d’application simple : est considéré comme causé à l’occasion de la fourniture de prestation, le dommage provoqué par le branchement particulier qui, dérivant des canalisations principales, déssert spécialement le compteur de chaque abonné. Celui qui est victime d’un dommage en provenance d’un branchement particulier, autre que le sien, ou d’une canalisation principale, est atteint en qualité de tiers par rapport au service et le litige relève, en application de la jurisprudence « Barbaza » déjà citée, de la juridiction administrative sans qu’on ait à rechercher s’il est dû à un fait de l’ouvrage ou fait d’exploitation.

Troisièmement : cette notion d’usager du service doit être bien distinguée de celle d’usager de l’ouvrage public grâce auquel le service est assuré.

Quand des personnes se rendent dans une gare pour assister à une fête célébrant le centenaire de la création d’une ligne de chemin de fer, ce n’est pas pour prendre le train, et par suite, elle ne s’y trouve pas en qualité d’usager du service. Elles sont seulement usagères des ouvrages, notamment des quais sur lesquels elles s’installent.

Ainsi, si une marquise surplombant les quais, s’effondre sous le poids des spectateurs qui y sont juchés pour mieux voir, les dommages qui en résultent sont subis par des usagers non du service mais de l’ouvrage public et les actions en responsabilité contre le maître de l’ouvrage, en l’occurrence la SNCF, relèvent de la juridiction administrative. Cette solution est certaine depuis un arrêt de section du Conseil d’Etat du 24.11.1967 « Demoiselle Labat » au recueil page 265. Une application plus récente : arrêt du conseil d’état du 14/03/1990 « Mme Derec » au recueil page 965 : il s’agit d’une personne qui, franchissant l’ouvrage public constitué par un passage à niveau, avait été blessée par l’abaissement des barrières et avait de ce fait la qualité de tiers par rapport au service public du chemin de fer et celle d’usager de l’ouvrage.

Section 2ème : Les conditions d’engagement de la responsabilité pour dommage de travaux Publics

La responsabilité pour dommage de travaux publics est une responsabilité pour faute. Les solutions jurisprudentielles distinguent :

o les cas où cette responsabilité est engagée dans le cadre d’un accident de travail public

o à ceux des cas où la responsabilité est provoquée par des dommages permanents de travaux publics.

A cette première distinction fondamentale, s’en superpose une 2nde qui, depuis les années 1950, oppose :

o la victime, usager des ouvrages dommageables

o aux tiers par rapport à ces ouvrages ou travaux

o soit encore aux participants à l’exécution des travaux publics.

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Mais cette distinction tripartite ne concerne que l’hypothèse où les dommages ont un caractère accidentel, si bien que la première distinction reste effective et efficace et nous permet d’examiner en 2 § les conditions d’engagement de la responsabilité en dissociant :

o les cas où il y a accidents de travaux publics (§1)

o au cas où il y a dommage permanent de travaux publics (§2)

§1 Les accidents de travaux publics

Les conditions d’engagement de la responsabilité sont très nettement différenciées selon la qualité de la victime atteinte dans sa personne ou dans ses biens.

Organisé sur la base de la distinction entre participants, usagers et tiers, le régime applicable va:o de celui d’une responsabilité pour faute prouvéeo à celui d’une responsabilité sans fauteo en passant par celui d’une responsabilité pour faute présumée.

A) Le dommage subi par les participants   : Faute du MO ou de l’entrepreneur et une preuve par la victime de cette faute

Il s’agit là du régime le plus rigoureux qui concerne les accidents de travaux publics.

o Les dommages subis par les participants à un travail public, dans leur personne ou dans leurs biens, n’ouvrent droit à réparation que s’il est établis que les dits dommages sont imputables à une faute du maître de l’ouvrage ou de l’entrepreneur. Il incombe à la victime d’en apporter la preuve.

o Il en est ainsi même dans les cas où une chose dangereuse est intervenue dans la réalisation du dommage, alors que selon le droit commun de la responsabilité de la puissance publique, il y a matière dans un tel cas en responsabilité sans faute ou plus exactement pour risque (voir cours de deuxième année).

o Quels éléments peuvent justifier cette exigence d’une responsabilité pour faute prouvée dans le cas des dommages subis par les participants ?

La jurisprudence n’explicite pas les motifs dont procède l’exigence d’une faute. On doit donc supposer que cette exigence tient au fait que les participants à l’exécution des travaux publics sont des professionnels pour lesquels la survenance d’un dommage, dans l’accomplissement de leur service, peut être considéré comme un risque du métier. De plus, leur participation à l’exécution des travaux donne lieu à rémunération.

En somme, on va estimer qu’il n’y a pas de raison de leur faire un sort à part en les soustrayant à l’application du principe de la responsabilité pour faute prouvée qui est la responsabilité de principe.Mais de telles considérations sont inadéquates ou peuvent être considérées comme telles lorsque, comme cela arrive à des participants ni professionnels, ni rémunérés, sont eux aussi soumis à l’application de ce principe du seul fait de leur qualité de participant. La législation des accidents du travail se trouve fréquemment en cause en matière de dommages subis par les participants et elle a pour conséquence de limiter les possibilités d’action des victimes. En effet, et sauf faute intentionnelle de sa part, l’employeur c’est-à-dire pratiquement l’entrepreneur, est dégagé de toute responsabilité à l’égard de ses préposés. Victimes d’un accident du travail, ces derniers ne peuvent donc espérer obtenir une indemnité complémentaire que de la part d’un tiers, c’est-à-dire pratiquement, de la part du maître de l’ouvrage, et ils ne l’obtiendront que dans la mesure où il a, par sa faute, contribué au dommage.

Il suit de là que, notamment dans le cas où un employeur est seul en faute, il est important de savoir s’il est ou doit être considéré comme l’employeur de la victime ou s’il est un tiers par rapport à elle.

B) Les dommages causés aux usagers   : responsabilité pour faute avec renversement de la charge de la preuve (responsabilité sans faute en cas d’ouvrage particulièrement

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dangereux). Définition du défaut d’entretien normal + définition délicate de la notion d’usager

En principe, quand la victime est un usager, c’est-à-dire quand elle tire avantage du travail public ou utilise le travail public, elle doit établir le lien de causalité entre le dommage et le travail ou l’ouvrage public

Mais c’est à l’administration de prouver que celui-ci a été normalement entretenu : c’est le système dit de la responsabilité pour faute mais avec un renversement de la charge de la preuve. L’administration doit apporter la preuve de l’absence de défaut d’entretient normal, c’est-à-dire qu’il y a eu bonne prévention et bonne signalisation des dangers.

En d’autres termes, quand un dommage est attribué par la victime à une anomalie dans la façon dt l’ouvrage a été conçu, aménagé ou entretenu, le juge ne recherche pas si cette anomalie est constitutive d’une faute imputable au maître de l’ouvrage ou à l’entrepreneur, il se borne à la constater en décrivant les circonstances de l’accident et il conclut à l’existence d’un vice de conception ou d’un défaut d’aménagement ou d’un défaut d’entretient normal de l’ouvrage à moins que le maître de l’ouvrage ou l’entrepreneur ne soit parvenu à prouver qu’en réalité il n’y avait pas défaut d’entretien normal, c’est-à-dire que l’état de l’ouvrage dommageable ne tient pas à une faute de sa part : arrêt de section du Conseil d’Etat du 26.06.1992 « commune de Béthoncourt » reproduit dans le fascicule de TD.

Cependant, quand l’ouvrage paraît exceptionnellement ou particulièrement dangereux, l’usager semble bénéficier d’un système de responsabilité sans faute et c’est ce qui ressort d’un arrêt du Conseil d’Etat de 1992 « Epoux Cala » cf. TD.

Ainsi est réparable, même en l’absence de faute, le dommage résultant de l’électrocution d’un enfant alors qu’il escaladait un pilonne supportant des lignes électriques, ouvrage particulièrement dangereux. Ont été de même indemnisés, en application du régime de la responsabilité sans faute, les automobilistes victimes d’accidents en circulant sur la route nationale dans le département de la Réunion, qui longeant le pied d’une falaise instable et sujette à des éboulements constants, a été considéré comme un ouvrage exceptionnellement dangereux.

Que faut-il alors entendre par défaut d’entretient normal ?Cette notion extensive est illustrée par une jurisprudence extrêmement abondante et nuancée toutes les données de chaque affaire, étant prises en considération aussi concrètement que possible, avant qu’il ne soit conclu au défaut d’entretien normal.

Cette jurisprudence intéresse en premier et principalement les dommages subis par les usagers des voies publiques :

o chutes de piétonso accidents de la circulation due à l’état même de la chaussée,o gravillons, dégradation, o à la présence de fumée en provenance d’un feu de broussailles allumé sur le bas côté

d’une route par les agents des ponts et chaussées, o à la non signalisation des causes de danger tel qu’une couche de mazout répandue sur la

chaussée ou d’une nappe de verglas alors qu’un délai raisonnable pour assumer la signalisation adéquate du danger avait pris fin,

o ou encore la présence sur la chaussée d’une autoroute d’une balise de signalisation d’un chantier.

o les accidents provoqués par la chute d’arbres ou de branches d’arbre, alors que l’état de ces arbres ou branches laissait présager leur chute, aucune mesure n’avait était prise pour prévenir le risque du dommage.

Autre série d’exemple hors des voies publiques : le défaut d’entretient normal peut d’abord et bien entendu affecter l’état même des ouvrages. Il en est ainsi, par exemple:

o du fait de projection de gravier dommageable pour un enfant, provoqué par le fonctionnement, dans un square, d’une tondeuse à gazon

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o ou, eu égard à la destination d’un jardin public, par l’existence dans un tel jardin de feuilles basses et pointues d’un Yuka qui débordant sur une allée, ont blessé un enfant.

Autres exemples :

o Le fait que des échelles permettant d’accéder à des lieux dangereux, ont été laissées sur un quai de gare insuffisamment surveillées, alors qu’une fête folklorique devait s’y dérouler.

o Ou encore, que des matières inflammables ont été laissées sur le quai d’un port = affaire « Demoiselle Labat » précitée.

o L’état d’un grillage qui, contrairement à sa raison d’être, n’empêchait pas l’accès des enfants à une voie ferrée.

3ème série d’exemple de défaut d’entretient normal :

o il s’agit des cas où un vice de conception, ou un défaut d’aménagement normal, souvent inclus dans le défaut d’entretient normal, mais parfois mentionné distinctement dans la jurisprudence, par exemple :

- en cas de non opposition d’un panneau d’interdiction à l’issue d’une voie à sens unique débouchant sur un carrefour

- par la non organisation d’un décalage entre deux signalisations lumineuses permettant l’accès à un carrefour

- par l’installation sur le bord d’une route de glissières de sécurité dont l’extrémité n’est ni arrondie, ni munie d’un dispositif de protection

- ou encore par celle d’un toboggan à proximité d’une margelle de granite.

Ces exemples montrent bien la jurisprudence pointilliste qui détermine la notion dedéfaut d’entretient normal.

Mais que faut-il également entendre par usager d’un ouvrage public ?

Car il ne faut pas confondre la qualité d’usager d’un ouvrage public avec celle d’usager d’un service public.

o Les personnels des services publics ne sont pas usagers de ces services mais le sont des locaux où ils exercent leurs fonctions.

o L’usager d’un ouvrage public est la personne qui bénéficie d’un ouvrage public en l’utilisant.

o S’il en bénéficie sans l’utiliser, il est considéré comme un tiers : c’est notamment le cas des riverains des voies publiques tant qu’ils ne franchissent pas le seuil de leur immeuble et rien n’est plus répandu et banal que la qualité d’usager d’un ouvrage public, elle est notamment celle de tous les piétons, de tous les automobilistes, à moins qu’ils ne circulent évidemment à l’intérieur d’une propriété privée.

Mais cette notion d’usager d’un ouvrage public n’est qu’apparemment simple et l’affaire de la rupture du barrage de Malpassé, près de Fréjus, donne un bon exemple de la façon dont la victime d’un dommage peut être atteinte à la fois en tant qu’usager d’un ouvrage public et en tant que tiers par rapport à cet ouvrage :

- La ville de Fréjus peut être considérée comme usagère du barrage et c’est en tant que telle qu’elle a subi des dommages causés à son réseau de distribution d’eau alimenté par le barrage.- Mais la ville de Fréjus peut être considérée comme un tiers et c’est en tant que tiers qu’elle a subi la dévastation de ses rues, plages, monuments et autres installations. C’est ce qui ressort clairement de l’arrêt du Conseil d’Etat en date du 22.10.1971 « Ville de Fréjus » cf. TD.

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La qualification est difficile quand la victime apparaît à 1ère vue comme un tiers par rapport à l’ouvrage qui est la source du dommage, mais comme un usager de celui-ci par l’intermédiaire duquel ce dommage s’est transmis et réalisé.

o Si l’ouvrage dont procède le dommage est incorporé à celui qui le transmet et dont la victime était usagère, celle-ci est considérée comme atteinte en qualité d’usager.

C’est le cas par exemple quand, à la suite du creusement d’une tranchée destinée à la pose d’une canalisation d’électricité, la chaussée d’une route s’affaisse, ce dont résulte un accident pour un usager de la route.

o Mais si l’ouvrage dont procède le dommage n’est pas incorporé à celui par lequel il a été transmis, l’usager de ce dernier est considéré comme atteint en tant que tiers.

C’est le cas de la personne qui, circulant sur la voie publique, est blessée par la chute de l’isolateur d’un câble électrique surplombant la voie.Ou encore, autre exemple, d’un automobiliste dont le véhicule dérape sur une plaque de verglas provenant du débordement d’une rigole d’arrosage extérieure à la route.

C) Les cas des dommages causés aux tiers   : Responsabilité sans faute avec seulement un lien de causalité

Dans ce cas, une jurisprudence absolument explicite depuis les années 50 consacre le bénéfice d’une responsabilité sans faute au profit des tiers, c’est-à-dire des personnes n’ayant ni la qualité de participant à un travail public, ni celle d’usager d’un ouvrage public.

Ainsi, et selon l’expression jurisprudentielle, même en l’absence de faute, les tiers ont droit à réparation dès lors que le lien de cause à effet entre les travaux, ouvrages et le dommage est établi. C’est-à-dire pratiquement, dès lors que le dommage n’est pas imputable à leur propre faute ou à un événement de force majeure et le cas fortuit est sans conséquence sur l’engagement de la responsabilité du maître de l’ouvrage ou de l’entrepreneur à l’égard des tiers.

Par exemple, bénéficie de ce régime de responsabilité de plein droit, le riverain d’une route dont le mur clôturant sa propriété s’est écroulé du fait de travaux de creusement d’un fossé sur le bas côté de la route.

Autre exemple : la téléphoniste qui a été électrocutée par la suite de l’explosion d’une mine utilisée pour des travaux publics et qui a provoqué une déviation de courant vers la table d’écoute auprès de laquelle elle assurait son service.

Autre exemple : le skieur mortellement blessé en heurtant un poteau métallique jouxtant la piste mais séparée d’elle par un double cordage.

Ou encore les personnes tant publiques que privées, victimes de la rupture d’un barrage dans la mesure où elles n’étaient pas utilisatrices de l’eau retenue.

Ou enfin, dernier exemple, le propriétaire dont le bien a été endommagé par un incendie qui a pris naissance dans un dépôt de matériel de travaux public ou dans les locaux d’une école ou celui dont la maison a été innondée par les eaux provenant d’un réseau d’égouts.

§ 2 Les dommages permanents ou non accidentels de travaux publics

Symbolisés par un arrêt rendu dans une mince affaire d’encombrement d’une toiture par des feuilles mortes enlevées chaque année l’automne au platane d’une place publique, il s’agit de l’arrêt de section du Conseil d’Etat 24.07.1931 « Commune du Vic-Fezensac » cf.TD.

Ce régime des dommages permanents s’applique à des dommages non accidentels ayant le caractère d’inconvénient du voisinage.

Contrairement à ce qu’il en est en matière de dommages accidentels, il ne suffit pas que le dommage soit réel ou certain, le dommage doit être en plus spécial et anormal.

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La spécialité du dommage est aisément satisfaite : La notion même de voisinage implique une limitation du nombre des victimes et la jurisprudence n’est pas très stricte, au contraire, la gravité, l’anormalité du dommage doit être vérifiée dans chaque espèce et le juge ne reconnaîtra pas le droit à indemnité sans avoir relevé que le dommage excède les troubles ou les inconvénients normaux du voisinage ou encore, les inconvénients normaux du voisinage d’un ouvrage public, ou de façon plus circonstanciée, qu’il excède des sujétions que doivent supporter les riverains des voies d’un cours d’eau ou les voisins d’une centrale électrique ou d’un terrain de foot.

Que faut-il entendre maintenant par inconvénients de voisinage ?

Le professeur René Chapus distingue 3 catégories :

o Il estime qu’une première catégorie rassemble les préjudices commerciaux = réduction du chiffre d’affaire et perte de recette provoquée par exemple par la construction d’un barrage qui, réduisant le volume d’un torrent, a amoindris l’intérêt touristique d’un site et raréfié la clientèle de la société organisatrice de la visite du site, ou encore, par des travaux d’aménagement d’une zone portuaire qui aurait eu pour conséquence d’éloigner de la mer un café restaurant dont la clientèle est essentiellement faite de baigneurs et de pêcheurs.

o 2ème catégorie : il s’agit des troubles de jouissance tels que ceux provoqués par exemple par l’extension d’une gare de triage s’accompagnant notamment d’une intensification des bruits liée à l’accroissement du trafic et à l’utilisation plus fréquente d’appareils sonores, ou au contraire, au fonctionnement d’une salle des fêtes communale à proximité immédiate d’une habitation.

Autre exemple : à la prolifération de lapins de garenne entraînée par les remblais d’une route nationale et dommageables pour les routes voisines.

A cela s’ajoute les nuisances, et notamment le bruit résultant de la circulation automobile sur des routes à grand trafic et notamment sur les autoroutes construites à proximité d’immeubles d’habitation et parfois les surplombant de quelques mètres. Mais également le bruit des avions aux abords d’aéroports, les inconvénients liés au voisinage des centrales nucléaires.

o Enfin 3ème et dernière catégorie : ces inconvénients de voisinage peuvent être des dommages permanents qui peuvent se traduire par une dépréciation de la valeur des immeubles qui s’ajoute souvent aux troubles de jouissance et ouvre droit à une indemnisation spéciale.

Cette dépréciation peut résulter de l’existence même d’un ouvrage public, ainsi que de ses conditions de fonctionnement lorsqu’il n’est pas possible de les modifier pour qu’elles cessent d’être dommageables.

Section 3ème : Les causes d’exonération

La ou les personnes auxquelles la victime réclame réparation, peuvent faire échec à son action en invoquant plusieurs causes d’exonération :

o Par exemple, le caractère non fautif du fait dommageable dans le cas où il n’y a matière qu’à responsabilité pour faute

o ou encore l’attribution du dommage à une faute de la victime qui joue un rôle exonératoire important en matière de responsabilité à l’égard des usagers des ouvrages publics

o ou encore son attribution à un événement de force majeure.

Faute de la victime et force majeure, sont invocables en matière de responsabilité pour faute comme en matière de responsabilité sans faute, et selon les cas, elles ont un effet exonératoire total ou partiel. L’absence de faute n’est pas invocable dans le cas d’une responsabilité sans faute (à l’égard des tiers et des usagers d’un ouvrage public particulièrement dangereux)

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Mais, quelque soit la nature de la responsabilité en jeu, la personne actionnée ne peut utilement faire valoir que le dommage est dû en tout ou en partie au fait d’un tiers intervenu à un titre quelconque dans l’exécution des travaux ou étranger à ces derniers.

Alors que selon le droit commun de la responsabilité de la puissance publique, le fait du tiers n’est privé de conséquence exonératoire qu’en matière de responsabilité sans faute, il est en matière de dommages de travaux publics également privé d’une telle conséquence en cas de responsabilité pour faute que celle-ci soit prouvée ou présumée :

o Par exemple, un automobiliste qui a été victime d’un accident dû à la fois à l’existence constitutive d’un défaut d’entretient normal d’une tranchée creusée dans la chaussée par gaz de France et à l’écart de conduite d’un autre conducteur = la société gaz de France ne sera pas admise à invoquer le fait de ce tiers pour s’exonérer en tout ou en partie de sa responsabilité.

o De la même façon, le maître de l’ouvrage ne peut se soustraire à la responsabilité mise en jeu en raison d’une faute ou en l’absence de faute selon les cas, en opposant à la victime le fait que le dommage est en réalité imputable à l’entrepreneur ou à l’architecte. il sera condamné, et ce bien sûr si les conditions de la responsabilité sont réunies, à réparer seul ou solidairement avec l’entrepreneur ou l’architecte, selon ce à quoi la victime aura conclu.

L’absence de conséquence exonératoire du fait du tiers est supportable pour celui dont la responsabilité est recherchée parce qu’il sera en mesure s’il y a lieu, de transférer sur le tiers la charge définitive de la réparation. Aussi, quand il arrive, en vertu de législations particulières, que le défendeur à l’action de la victime est privé de cette possibilité de transfert, le fait du tiers importe par dérogation au principe, une conséquence exonératoire immédiate, et celle-ci peut être totale ou partielle. Il serait en effet injuste qu’il soit responsable définitif d’un dommage dont il n’est pas l’auteur ou dont il n’est pas le seul auteur.

PARTIE III : L’EXPROPRIATION POUR CAUSE D’UTILITE PUBLIQUE

L’expropriation est une procédure très ancienne qui, dans un but d’utilité publique, autorise l’Etat à contraindre un propriétaire à céder son immeuble moyennant une juste et préalable indemnité.

Il s’agit là d’une des manifestations les plus fortes de la puissance publique qui porte atteinte à l’un des droits individuels auquel les particuliers sont particulièrement attachés : le droit de propriété.

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Le champ d’application de l’expropriation est resté longtemps limité, ne portant que sur des biensindividualisés d’importance modeste et se rattachant :

o soit à la domanialité afin d’accroître le patrimoine de l’administrationo soit à l’exécution de travaux publics qu’il convenait de favoriser

Cette procédure est désormais mise au service d’opérations plus globales et diversifiées.

L’expropriation touche un droit fondamental, le droit de propriété, archétype des droits réels, évoquant selon le droit privé un lien entre une chose et une personne. Dès lors, l’expropriation est au coeur d’un conflit entre le caractère normalement absolu de ce droit de propriété et la nécessité non moins absolue d’y apporter des limites dans l’intérêt général. L’Etat, garant et protecteur de la propriété privée, est en même temps celui qui autorise qu’il lui soit porté atteinte au nom d’une souveraineté qui l’emporte sur celle exercée par le propriétaire sur son bien.

A défaut d’entente amiable pour parvenir à l’acquisition d’un bien, l’administration est dans l’obligation d’user de la contrainte. L’expropriation n’est que l’un des moyens de cession forcée des biens, le plus radical et une comparaison devra être faite entre l’expropriation et les autres modes de cession forcée de biens.

Chapitre 1 er   : Notions générales

Ce chapitre de présentation de la notion d’expropriation sera donc consacré à l’étude comparée du droit d’expropriation et des autres modes de cession forcée des biens (I) puis du dilemme opposant le droit de l’expropriation au droit de propriété (II).

Section 1ère : Expropriation et autres modes de cession forcée des biens

Des comparaisons peuvent être faites entre la procédure de l’expropriation et :

o Les procédures de confiscation, de réquisition, lesquelles concernent des biensparticuliers d’importance réduite

o Mais aussi avec les nationalisations portant quant à elles sur des biens d’entreprise devaleur importante voire considérable.

Les unes et les autres sont d’application exceptionnelle, en relation avec des situations de tensions économiques, politiques, à la différence de la préemption dont le champ d’application n’a cessé de s’élargir et qui est devenu, comme l’expropriation, une procédure ordinaire notamment pour la réalisation d’opérations d’urbanisme et d’aménagement.

§ 1 Expropriation et confiscation

Sur le fondement du droit douanier, les marchandises liées à tout fait de contrebande, ainsi que tout fait d’importation, d’exportation sans déclaration sont passibles de confiscation. La confiscation, cession forcée, porte surtout sur des meubles, ce qui n’est pas le cas pour l’expropriation et elle peut aussi porter sur des biens immobiliers.

La principale différence avec l’expropriation est que la confiscation est une sanction et que par conséquence la confiscation ne donne jamais lieu à indemnisation.

§ 2 Expropriation et réquisition

La réquisition est un droit attribué à l’administration par des textes divers qui distinguent plusieurs sortes de réquisitions, plusieurs types de réquisitions, exactement 4 types de réquisitions :

o Les réquisitions militaires : de la mobilisation aux circonstances exceptionnelles

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A l’origine, la réquisition ne pouvait être utilisée qu’à des fins militaires ce qu’avait prévu la loi du 3.07.1877 : elle ne pouvait être prononcée qu’en cas de mobilisation, de rassemblement de troupe.Mais depuis la loi du 21.07.1935, les réquisitions peuvent l’être lorsque les circonstances l’exigent dit la loi, et dans ce dernier cas un décret en conseil des ministres doit préalablement intervenir pour ouvrir l’exercice du droit des réquisitions.

o Les réquisitions civiles : de la menace aux besoins de la nationLes réquisitions civiles pour les besoins de la Nation n’étaient initialement prévues par la loi du 11.07.1938 sur l’organisation de la Nation pour le temps de guerre, qu’en cas de mobilisation et d’agression manifeste ou de tensions extérieures lorsque les circonstances l’exigaient. L’exercice du droit de réquisition devait dans tous les cas être ouvert par un décret pris en conseil des ministres.La loi du 11.07.1938 fut plusieurs fois modifiée, notamment par l’ordonnance du 6.01.1959 et désormais les réquisitions civiles peuvent être décidées pour assurer les besoins du pays ce qui donne un caractère quasi permanent à la procédure, laquelle auparavant restait liée aux circonstances ayant provoqué son déclenchement. Les réquisitions civiles peuvent avoir pour objet des entreprises, des services ou des personnes et peuvent ainsi permettre la réquisition des personnels en grève dans les entreprises privées ou dans les services publics. L’exercice par arrêtés préfectoraux individuels du droit de réquisition demeure toutefois subordonné à l’édiction d’un décret en Conseil des ministres autorisant sa mise en oeuvre.

o Réquisition de logement :Deux régimes : Les réquisitions de logement, instituées par l’ordonnance du 11.10.1945, et

codifiées aux articles L 641-1 et suivants du code de la construction, ces réquisitions dites aussi pour logement d’office, sont prononcées par arrêté préfectoral dans les villes où existe une grave crise du logement.

Elles ne peuvent porter que sur des :- logements à usage d’habitation,- logements vacants- ou insuffisamment occupés

Et n’interviennent qu’à titre temporaire un an renouvelable 4 fois, soit 4 ans en tout. Les bénéficiaires ne peuvent être que :

- des personnes sans logement- ou logées dans des conditions manifestement insuffisantes- ou encore expulsées de leur logement en vertu d’une décision judiciaire.

A ce régime établi par l’ordonnance de 45, s’ajoute désormais celui des réquisitions de logement avec attribution, institué par la loi de lutte contre l’exclusion du 29.07.1998 article 52 et qui est actuellement codifié dans le code de construction et de l’habitation à l’article L 642-1 et suivants.

Au nom du droit au logement, les préfets peuvent réquisitionner au profit des mal logés à revenus modestes, pour une durée allant de 1 à 6 voir même 12 ans, des locaux détenus par des personnes morales :

- lorsque ces locaux sont vacants depuis plus de 18 mois- et s’ils sont situés dans une commune où il existe d’importants déséquilibres en matière

de logement.Ce régime a pour particularité que les locaux réquisitionnés font dans un premier temps l’objet d’une attribution à une institution intermédiaire :

- collectivités locales,- offices publics d’HLM- sociétés d’économie mixtes

Dont les rapports avec l’Etat seront régis par une convention.Dans un second temps, l’attributaire donnera à bail les locaux après remise en l’état au bénéficiaire de la réquisition. Cet attributaire encaissera les loyers à la charge du bénéficiaire et versera une indemnité mensuelle à la personne morale réquisitionnée.La dissimulation par des manoeuvres frauduleuses de la vacance des locaux ou de la détérioration pour faire obstacle à la réquisition est sanctionnée pénalement.

Les réquisitions dites de police ou petites réquisitions :

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Ces dernières peuvent aussi intervenir, et sur l’appui de l’ancien article L.131-1 du code des communes qui donnait aux maires la possibilité d’y recourir pour loger les familles sans abris, en cas d’urgence et à titre exceptionnel lorsque la situation est de nature à porter un trouble grave à l’ordre public.Désormais le code des communes ayant disparu depuis plusieurs années, l’article L 22-12-2 5èmement du code général des collectivités locales, précise que la police municipale doit pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours.

Conclusion : nous voyons qu’à la différence de l’expropriation la réquisition :

o est liée à des temps de crise ou de tension

o qu’elle peut porter sur des meubles aussi bien que sur des immeubles

o et surtout qu’elle ne concerne que l’usage des immeubles

o elle n’est que temporaire

o et qu’il n’y a jamais transfert de propriété d’immeuble

Liée à l’existence de situations particulières ou anormales, qualifiables de procédure d’exception, les réquisitions ne sont pas des pratiques habituelles de la puissance publique.

§3 Expropriation et nationalisation

La nationalisation est également un mode de cession forcée puisqu’elle autorise l’Etat àacquérir des biens et entreprises sans l’accord de leurs propriétaires.

Elles peuvent se fonder sur une disposition spécifique inscrite dans le préambule de 1946, l’article 9 : « tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractéristiques d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité »

Et dans sa décision « Nationalisation » du 16.01.1982, le Conseil constitutionnel décide que cette « disposition n’a ni pour objet, ni pour effet de rendre inapplicable aux opérations de nationalisation les principes de la déclaration de 1789 ». En conséquence, les principes de l’article 17, applicable aux expropriations, le sont aussi aux nationalisations et en particulier la nécessité publique légalement constatée et la juste et préalable indemnité.

Mais les nationalisations se distinguent par de nombreux traits de l’expropriation :

o Tout d’abord elles ne se rencontrent que de manière exceptionnelle et elles sont liées à des conjonctures politiques particulières comme le prouvent les mouvements inverses de privatisation qui parfois leurs succèdent.

o Elles peuvent ensuite intervenir à titre de sanction comme la nationalisation des usines Renault en 1945.

o Elles ne peuvent être décidées que par l’autorité publique et non par une autorité administrative comme dans le cas de l’expropriation et exigent l’intervention du législateur. Le Conseil constitutionnel a jugé que l’appréciation portée par le législateur sur la nécessité d’une nationalisation ne pouvait, sauf erreur manifeste, être récusée.

o Elles portent enfin pour l’essentiel sur des biens meubles des entreprises c’est-à-dire les actions de ces sociétés, même si elles touchent, mais en quelques sorte à titre secondaire à leurs immeubles.

L’expropriation quant à elle :

o ne concerne que les immeubles ou les droits réels immobiliers.

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o Elle n’a rien d’exceptionnel, elle n’est pas liée à la conjoncture politique

o l’indemnisation est confiée au juge judiciaire alors que la nationalisation a souvent pour conséquence la remise par l’Etat aux actionnaires expropriés, d’obligations ou de parts bénéficiaires en échange des actions antérieures.

Ce système a parfois été critiqué comme aboutissant à substituer un titre à revenu fixe (obligation), à une valeur à revenu variable (action). Mais comme cette variabilité peut être à la hausse comme à la baisse, on ne saurait parler ici de spoliation.

§ 4 Expropriation et préemption

Le droit de préemption est une procédure familière du droit privé, c’est le cas en matièrede baux ruraux au profit du preneur en place.

Mais le droit de la préemption existe aussi en droit public :

o c’est le droit pour l’administration des impôts de préempter au profit du Trésor public un bien sous estimé lors d’une vente.

o C’est également le droit, pour le ministère chargé de la culture, de préempter une oeuvre d’art à l’occasion d’une vente publique.

o C’est encore le droit pour les SAFER de préempter certains biens agricoles.

Le droit de préemption a trouvé un terrain de prédilection dans les actions liées à des opérations d’urbanisme et d’aménagement.

Il s’est diversifié et son champ d’application c’est considérablement développé :

- D’abord utilisé dans les années 60 dans les zones à urbaniser en priorité, les ZUP, le système abandonné depuis et dans les zones d’aménagement différées, les ZAD, article L 212-2 du code de l’urbanisme

- le système de la préemption c’est étendu aux zones d’aménagement foncier, les ZIF, et surtout à la suite de la loi de décentralisation sur l’aménagement urbain du 18.07.1985, un droit de préemption urbain a été institué au profit des communes qui, si elles le souhaitent, peuvent préempter des terrains et des immeubles en zone urbaine et dans les zones d’urbanisation future de leur plan d’occupation des sols, ancêtre du plan local d’urbanisme. Cf. article L 211-1 du code de l’urbanisme.

Le droit de préemption peut être utilisé aussi à des fins de protection de l’environnement, il est accordé aux départements dans les espaces naturels sensibles : article L 142-3 du code de l’urbanisme, et pour la protection du littoral, au conservatoire du littoral et des espaces lacustres.

Les différences avec l’expropriation sont nombreuses :

o Outre le fait que la préemption peut porter sur des meubles et peut intervenir à titre de sanction

o sa principale caractéristique, qui l’oppose nettement à l’expropriation, est de ne pas contraindre le propriétaire à céder son bien = ce n’est pas la cession qui est en cause, c’est la liberté de céder à l’acquéreur de son choix.

Ainsi, en matière immobilière, son exercice suppose, à l’intérieur de zones préalablement déterminées, la mise en vente volontaire d’un bien par son propriétaire, de sa volonté d’aliéner à titre onéreux. Si elle est réalisée, la préemption aura pour conséquence de faire du titulaire du droit de préemption le bénéficiaire de l’aliénation.

D’autre part cette aliénation sera effectuée à un prix fixé et à défaut d’accord amiable par le tribunal judiciaire. Mais, et c’est une autre caractéristique principale de la préemption, si le prix ainsi fixé ne convient pas au propriétaire, il peut renoncer à vendre.

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La préemption est donc un mode d’acquisition foncière beaucoup moins contraignant que l’expropriation. Celle-ci ne suppose en effet, ni la volonté de vendre, ni l’acceptation par le propriétaire du prix proposé par le tribunal judiciaire, on parle d’ailleurs à ce sujet d’indemnité d’expropriation.

La procédure de préemption : Exemple en matière d’urbanisme et d’aménagement : elle se déroule de la façon suivante :

o Si le bien est situé dans une zone où l’administration dispose du droit de préemption, le vendeur et son notaire ont l’obligation de fournir à l’administration une déclaration d’intention d’aliéner ou DIA, qui contient le prix qui a été proposé par un acquéreur.

L’administration est alors libre de ne pas donner suite, mais si elle en a les moyens financiers et le désir, elle peut décider de préempter et :

- soit accepter le prix, c’est-à-dire acheter au prix proposé dans l’acte de vente- soit proposer un prix moins élevé

Le propriétaire dès lors :- soit accepte la proposition de l’administration, la vente est alors parfaite par accord sur le prix et la chose- soit le propriétaire maintient ses exigences, et à défaut d’accord sur le prix, le juge de l’expropriation est saisi, il déterminera la somme à verser, laquelle, à la différence de l’expropriation n’est pas une indemnisation mais un prix.

On estime en effet que le vendeur qui n’a pas été contraint d’aliéner et qui peut tout au long de la discussion décider de renoncer à vendre son bien, ne subit pas de préjudice car, comme nous l’avons vu, il peut renoncer à vendre.

Toutefois une telle argumentation peut paraître hypocrite dans la mesure où bien souvent le vendeur est dans la nécessité de céder son bien et se trouve alors dans une situation de soumission, d’infériorité à l’égard de son acheteur, en l’occurrence l’administration est le seul acquéreur possible si elle le décide.

La pratique de la préemption, surtout par les communes fortes de leurs nouvelles compétences, essuie le feu de vives critiques.

o La procédure serait détournée de son objet, lequel est au demeurant très large puisqu’il concerne notamment l’ensemble des opérations d’aménagement dont les finalités n’ont cessé de s’étendre, voir les articles L 210-1 et L 301 du code de l’urbanisme.

o Les communes chercheraient à faire, au détriment des propriétaires, de la spéculation foncière, et se montreraient imprudentes dans la mise en oeuvre de ce droit, invoquant abusivement l’intérêt général et n’ayant pas les moyens de faire face à des engagements trop lourds pour leur budget.

= La jurisprudence se montre désormais sévère quant à la fiabilité des politiques communales et n’hésite pas à annuler les préemptions qu’elle juge hasardeuses ou celles qu’elle estime être fondées sur des motivations évasives.

C’est ainsi que C.E estime ds son Rapport publié en 2008 « Le droit de préemption » que ce dernier est compatible ac les stipulations de la CEDH car le bien préempté doit fR l’objet d’une affectation d’IG ds un délai raisonnable.

Section 2ème : Expropriation et droit de propriété

Le Conseil constitutionnel proclame le caractère fondamental du droit de propriété et sa pleine valeur constitutionnelle mais constate l’évolution de ses finalités et de ses conditions d’exercice entraînant des limites exigées par l’intérêt général : l’expropriation est la manifestation la plus radicale de ces limites.

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L’expropriation est une procédure très ancienne et l’histoire montre que les pouvoirs publics sont à la recherche d’un juste équilibre entre des procédures efficaces de prise de possession des biens, et des garanties à l’égard des propriétaires expropriés sans toujours parvenir à des résultats satisfaisants.

Somme toute le droit de propriété est moins un droit sur la chose qu’un droit à la valeur de la chose.

§ 1er Expropriation et droit de propriété, des notions apparemment antagonistes

La propriété est un droit fondamental, moyen de traiter et gouverner les choses et expression de la liberté individuelle et de la propriété corporelle. Selon les époques et les opinions il s’agit surtout d’un droit devoir ou surtout d’un droit liberté.

Fortement défendue au 18ème siècle par les physiocrates comme Turgot ou des théoriciens du libéralisme économique pour lesquels sa reconnaissance stimule l’esprit d’initiative et la créativité des individus pour le plus grand profit de la collectivité, le droit de propriété a été consacré par les révolutionnaires de 1789.

Les textes le hissent alors au plus au niveau, le sacrant droit naturel et imprescriptible au même titre que la liberté et la résistance à l’oppression dans l’article 2 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen allant jusqu’à le qualifier à l’article 17 d’inviolable et sacré. Le droit de propriété inclut un droit de jouissance ou usus, de disposition ou abusus, se manifestant de la manière la plus absolue selon l’article 544 du code civil. La constitution montagnarde de 1793 elle-même, réputée socialisante, se livre à des proclamations voisines dans ses articles 16 et 19.Composante de la liberté des modernes, le droit de propriété ainsi consacré donne sa légitimité au libéralisme économique qui triomphe au 19ème siècle, associé à l’individualisme.

La contestation se manifestera dans la seconde moitié du 19ème, fondée sur des doctrines socialistes, anarchistes, marxistes. La propriété privée, surtout celle des moyens de production, était considérée comme la source de l’aliénation des hommes : Proudhon n’hésitait pas à proclamer : « la propriété c’est le vol »

Plus modéré, John Locke, dans son 2ème traité du gouvernement civil fonde la propriété sur le travail : le travail constitue la propriété, désorms appliquée aux cultivateurs : la superficie de terre qu’un homme travaille, plante, améliore, cultive et dont il peut utiliser les produits, voilà sa propriété.

Notion qui sera élargie par la suite aux autres modes de production.L’existence des domaines nationaux dans certains pays africains où en principe la terre appartient à celui qui l’exploite est une manifestation contemporaine de cette théorie.

D’autres critiques, moins radicales, seront portées par les libéraux eux-mêmes qui, sans méconnaître le caractère fort du droit de propriété, contestent son caractère trop absolu ou en tout cas le caractère trop absolu de son usage. A l’instar de la liberté et de l’égalité, autres droits naturels en majuscule, le droit de propriété ne saurait être que relatif dans son exercice. Comme la liberté, le droit de propriété autorise à ne faire que ce qui ne nuit pas à autrui, autrui étant, en droit public, dépersonnalisé au profit de valeurs et finalités d’intérêt général.

= Le droit de propriété est alors perçu comme un droit devoir, une fonction sociale dont l’usage doit contribuer au bien de la collectivité.

Eu égard à l’évolution historique et à l’extension des atteintes portées par le législateur au droit de propriété, certaines hésitations sur la nature constitutive de ce droit se manifestaient, doute qui fut levé par le Conseil constitutionnel dans sa célèbre décision dite «Nationalisation » du 12.01.82, où est affirmée la pleine valeur constitutionnelle du droit de propriété :

« Considérant que les principes même énoncés par la déclaration des droits de l’Homme, ont pleine valeur constitutionnelle tant en ce qui concerne le caractère fondamental du droit de

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propriété dont la conservation constitue l’un des buts de la société politique, et qui est mis au même rend que la liberté, la sûreté et la résistance à l’oppression, qu’en ce qui concerne les garanties données au titulaire de ce droit et les prérogatives de la puissance publique. »

Mais le droit de propriété, même inviolable et sacré, n’est pas un droit absolu, les lois et règlements pouvant en limiter l’usage.

o Plus qu’un droit sur la chose, la propriété sera un droit à la valeur de la chose . La chose n’est pas garantie mais la valeur de la chose doit l’être, raisonnement qui introduit la réflexion sur la légitimité de l’expropriation.Même dans des régimes où le droit de propriété privée apparaissait comme illimité et absolu, par exemple en droit romain, la nécessité de contraindre les particuliers à la cession forcée de leurs biens se manifestait. Mise à la disposition des autorités publiques, l’expropriation intervenait pour des raisons de nécessité lorsque l’entente amiable s’avérait impossible et que le bien public commun l’exigeait. Se manifestait déjà l’idée que le droit de propriété en ces trois attributs n’était pas absolu.

Les limites de ce droit se résument en 3 principes :

o l’expropriation est une procédure qui doit rester exceptionnelle

o elle doit être justifiée par des finalités d’intérêt général sévèrement contrôlées

o le propriétaire privé de son bien a droit à une indemnité équitable.

C’est en ce sens que l’article 17 de la déclaration de 1789 trouve son unité et qu’il n’y a aucun paradoxe après qu’on ait affirmé le caractère inviolable et sacré du droit de propriété d’admettre que son titulaire puisse en être privé lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous condition d’une juste et préalable indemnité », disposition favorable au droit de propriété, puisque apparaît le caractère exceptionnel de la procédure et en même temps justifiée.

Quelques années plus tard le Code civil dans son article 545 reprendra la formule de la déclaration mais affaiblira la condition du recours à l’expropriation en remplaçant la nécessité publique par l’utilité publique, l’article 544 ayant déjà prévu que les lois et règlements pouvaient en réglementer l’usage. L’essor contemporain de la procédure d’expropriation trouve ici des encouragements.

Dans sa décision du 16.01.82 déjà citée, le Conseil constitutionnel avait constaté que postérieurement à 1789 et jusqu’à nos jours « les finalités et les conditions d’exercice du droit de propriété ont subi une évolution caractérisée à la fois :

o « par une notable extension de son champ d’application à des domaines individuels nouveaux

o et par les limitations exigées par l’intérêt général »

Ce qui confirme que le droit de propriété n’est que relatif, trouvant des limites dans les lois et règlements. Le CC avait reconnu dans des décisions antérieures que le droit de propriété s’appréciait dans le cadre des limitations de portée générale qui ont été introduites par la législation antérieure pour permettre certaines interventions jugées nécessaires de la puissance publique dans les relations contractuelles entre particuliers : c’est ce qui ressortait textuellement de la décision du 27.11.1959 du Conseil constitutionnel dite « Prix des baux à ferme ».

Il apparaît ainsi qu’une distinction est établie entre :

o le droit à la propriété privée, droit fondamental garantie par la Constitution

o et le droit de disposer de sa propriété, droit d’usage, lequel comme les autres libertés, peut faire l’objet de limites dans l’intérêt commun.

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§ 2 - Les sources du droit de l’expropriation

Si dep 1977 les tx lgislatifs et règlementR ont été regpés ds le Code de l’Expropriation, l’existce de ce Code ne doit pas occulT l’importce d srces cstitutionnL et euroPN.

Tout d’abord les sources de nature constitutionnelle :

En dehors d tx déjà cités (DDHC, Préambule 1946 tels qu’intRprétés par le C.C.), l’intRprétation d txtes par juge cstitutionnL apporte d’utiles précisions, notammt sur la répartition d cmptces entre juge judic et juge amin.En effet le ctrôle de la procédure d’expropriation fait intRvenir 2 juges (admin et judic) et peut dc ê srce de complexité et de lourdeur dénoncées par la CourEDH. Cette dble cmptce traditionnL a cepdt été bien cfirmée par juge cstitutionnL : l’expropriation est le modèle-même d’une prérog de puissce pbliq qui, en l’application de célèbres décisions est un d fondements même de la cptce du juge admin = décision du CC du 23 janv 1987 « Cseil de la concurrence » : « figure au nom des PFLR celui selon leqL, à l’Xception d matières réservées par nature à l’autorité judic, relève en dernier ressort de la cptce de la jurdction admin, l’annulation ou la réformation d décisions prises ds l’XRcice d prérog de puissce pbliq ». Vont dès lors releV de la cmptce du juge admin l’ens d recours en annulation (comme cx dirigés ctre la déclaration d’utiliT pbliq, l’arrêté de cessibilité ou certains ctentieux de la pleine juridiction) qui relèvent par essence de l’exRcice de prérog de puissce pbliq. Ms la proTction de la propriété privée individuelle ft partie pr le juge cstitutionnel d attributions importtes cfiées à l’autorité judic par les PFLR. Et le juge judic intRviendra pr fixer le montant de l’indemnité de l’Xpropriation. Ce qui ressort de la décision « TGV Nord », 25 juil 1989, CC. Ce dernier (CC) a égalmnt précisé qu’en vertu de l’art.34, les règles fixant l’indemnisation et le trsfert de propriété relevaient de la cmptce du lgslateur.

2ème source normative : sources européennes conventionnelles : la CEDH

L’art.1er al.1 du premier protocole additionnel à la CEDH pose le princ du droit au respect d biens : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens, nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique, et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.»- Alinéa 2 : « les dispositions précédentes ne portent pas atteinte aux droits que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaire pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

Cet article ainsi que l’art.6-1 de la CEDH sur le procès équitable ont été très invoqués par requérants et ont donné lieu à abdante jp de la CourEDH.

Alors que la CEDH n’avait jusqu’ici pris part sur le droit français de l’expropriation qu’à une seule occasion : l’arrêt Guillemain du 21.02.97 qui sanctionnait d’avantage un disfonctionnement de la procédure d’expropriation que le système lui-même, la CEDH vient en 18 mois de prendre 3 arrêts qui concernent pls points de la procédure de l’expropriation : il y a d’abd eu l’arrêt du 28 mars 2000 « Zaneta » qui a censuré le caractère XCssif de la durée de la procédure (6 ans) puis y a eu 3 arrêts très importts :

- 22.04.2002 « Lalement contre France » : cette décision critique montant de l’indemnisation de l’exproprié pour cause d’expropriation partielle. Affirme que l’indemnisation doit ê raisonnable, en rapp ac la valeur vénale du bien. Arrêt qui pose le princ de l’examen de cette valeur in concreto.

- 2.07.2002 « Motais de Narbonne » que nous retrouverons : rendu sur la base du protocole, il critique une expropriation réalisée en vue de constituer des réserves foncières comme privant indûment l’exproprié de la plus-value engendrée.

- 24.04.2003 « Yvon contre France » qui se fonde sur l’article 6-1 pour critiquer le rôle que joue le commissaire du gouvernement dans la procédure d’indemnisation car il intervient à la fois comme expert et partie au procès. En résulte dc un déséquilibre d forces en présence incpatible ac le princ de l’égalité d armes.

3ème source du droit de l’expropriation : les sources législatives et règlementaires. Celles-ci sont diverses :

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o Elles doivent être recherchées non seulement dans le Code de l’expropriation (modifié depuis ds sa partie rglementR par un importt décret du 13 mai 2005). Si le Code accueille l’essentiel d srces lgslatives rglementaires du droit d’expropriation, il renvoie églmnt à d’autres Codes (code rural, code de la voierie, code de la cstruction, code de l’environnmnt) le soin de préciser certN questions.Dès lors se pose le pb, comme en droit administratif général, de l’indépendance ou de l’interdépendance de ces législations : lorsque à l’occasion d’un recours en excès de pouvoir à l’encontre d’une déclaration d’utilité publique ou d’un arrêté de cessibilité, les requérants invoquent des dispositions concernant une autre législation que celle de l’expropriation proprement dite, chaque législation doit-elle être appliquée de manière indpdte ?

Plus précisément, le moyen tiré de la législation B (c-a-d autre que sur l’expropriation) peuvent-ils avoir effet sur l’application de la législation A (c-a-d sur l’expropriation) ? Ou s’agit-il d’un moyen inopérant à cause de l’autonomie de chaque législation ou d’un cloisonnement entre elles?

Le princ de l’indépdce d législations reste un princ général du ctentieux admin : Il en est ainsi par exemple de l’indépendance entre la législation de l’expropriation et de celle des installations classées : lorsque le projet déclaré d’utilité publique concerne une installation classée (station d’épuration, centrale électrique…) l’illégalité de l’autorisation d’ouverture de l’installation ne saurait être invoquée à l’appui d’un recours contre la déclaration d’utilité publique.

Cependant, ce principe général d’indépendance des législations souffre quelques inflexions dans le domaine de l’urbanisme.Le 1er exemple peut être trouvé dans l’application de la loi du 10.07.70 sur la suppression de l’habitat insalubre : lorsque l’expropriation d’immeubles estimés insalubres a été décidée, l’illégalité de l’arrêté préfectoral déclarant l’insalubrité, peut être invoquée à l’appui d’un recours contre la déclaration d’utilité publique.

Plus généralement, le principe d’indépendance, cède au nom de la cohérence d’une décision d’expropriation avec les documents d’urbanisme : plan local d’urbanisme (PLU) ainsi que schéma et cohérence territoriale (SCOT).

Et ce princ de dérogation est heureusement cfirmé par Loi « Solidarité et renouvellement urbain » (Loi SRU) 13 déc 2000. La qualification urbN locale et les projets nécessitant d expropriations doivent ê cohérents.

Chapitre 2 ème : L’exercice du droit d’expropriation

La banalisation de la pratique de l’expropriation a plusieurs causes convergentes. On constate :

d’une part la multiplication des personnes intéressées à l’opération : si le titulaire du droit d’exproprier reste l’Etat et lui seul, les expropriants qui en prennent l’initiative, ainsi que les bénéficiaires des biens expropriés sont nombreux : personnes publiques et même dans certains cas personnes privées.

on observe d’autre part la vocation accueillante de l’utilité publique, finalité que doit poursuivre l’opération à l’origine de l’expropriation. Nécessité publique devenue utilité publique, les composantes de cette notion maléable n’ont cessé de se diversifier accueillant même l’intérêt privé ou l’intérêt financier à condition qu’il ne soit pas exclusif et voisine avec des intérêts publics.

Section 1ère : Les acteurs et les biens concernés par l’exercice du droit d’expropriation

§ 1 Les acteurs concernés par l’exercice du droit d’expropriation

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Si le titulaire du droit d’exproprier est bien l’Etat, les personnes qui exproprient (= les expropriants = ceux qui prennent l’initiative d’exproprier), sont nombreuses, ainsi que les bénéficiaires des biens expropriés.

Il y a en quelque sorte 3 séries d’acteurs qui, faute de mieux, seront désignés par leur qualité :

de titulaire du droit d’exproprier,d’expropriant ayant pris l’initiative d’exproprieret enfin de bénéficiaire des biens expropriés, lesquels enrichiront un patrimoine.

Des combinaisons diverses sont possibles :un seul acteur, lorsque l’Etat exproprie pour son propre compte2 acteurs : l’Etat et l’expropriant en même temps bénéficiaire des biens3 acteurs : l’Etat, expropriant, initiateur du projet, personne bénéficiaire des biens

expropriés.

A) L’Etat : titulaire du droit d’exproprier

La procédure d’expropriation n’a pas subi les effets du mouvement de décentralisation des années 1982-1983. Bien que de plus en plus liée aux opérations d’urbanisme et d’aménagement largement décentralisées par les lois du 7.01.83 et 18.07.85, elle demeure une prérogative de l’Etat :

Le maintient du centralisme trouve sa justification dans les risques que ferait courir aux expropriés la dispersion d’un pouvoir aussi fort entre les autorités multiples, communes et départements, ne manquant pas d’avoir des conceptions localistes disparates de l’utilité publique.

Ainsi l’expropriation est toujours prononcée au nom de l’Etat et ses différents représentants interviennent à tous les stades de la phase administrative.

Cependant une assez large déconcentration est admise et le préfet joue un rôle important puisque c’est un arrêté préfectoral qui ouvre, décision d’enquête publique, et clôt, arrêté de cessibilité, la phase administrative. Le préfet peut déléguer sa compétence mais seulement au secrétaire général de la préfecture ou sous préfet. Les projets les plus importants sont traités au niveau central : arrêté ministériel ou décret en Conseil d’Etat.

Nous verrons également que la déclaration d’utilité publique, moment essentiel de l’expropriation, est prononcée soit par arrêté préfectoral, soit par arrêté ministériel, ou encore par décret en Conseil d’Etat.

L’Etat peut utiliser l’expropriation :

o pour son propre compte, il est alors expropriant et bénéficiaire.

o Il peut aussi intervenir pour le compte d’autres personnes publiques et même pour le compte d’organismes internationaux ou d’Etats étrangers.

Lorsque l’expropriant n’est pas l’Etat lui-même, mais une autre personne publique ou privée, il doit au nom de sa responsabilité de titulaire du droit d’exproprier, vérifier à la fois la légalité et l’opportunité du projet envisagé.

Ici aussi le préfet est au coeur de ce contrôle, du fait de ses pouvoirs de décision évoqués plus haut et généralement du fait du contrôle de légalité qu’il a la mission d’exercer sur les actes des collectivités locales.

o Le préfet peut ainsi refuser de répondre favorablement à la demande de l’expropriant d’ouvrir une enquête publique.

Si la décision d’ouverture d’enquête n’est qu’une simple mesure préparatoire ne faisant pas grief et donc insusceptible de recours, le refus du préfet fait grief et peut donc faire l’objet de la part de l’expropriant, d’un recours pour excès de pouvoir.

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Le contrôle exercé par le juge administratif est un contrôle restreint, le préfet exerçant une compétence discrétionnaire en la matière, et pouvant fonder son refus sur des raisons d’opportunité aussi bien que de légalité, c’est ce qui ressort d’une décision « Commune du Port» du 20.03.91 du Conseil d’Etat.o Le préfet peut aussi refuser de prendre l’arrêté ouvrant l’enquête parcellaire ou l’arrêté de cessibilité, même si la déclaration d’utilité publique est déjà intervenue. Son pouvoir est ici discrétionnaire et le contrôle du juge restreint.

Il est difficile d’apprécier la rigueur du contrôle exercé en pratique par les autorités de l’Etat, contrôle estimé par certain insuffisamment rigoureux : lorsqu’il a pris l’arrêté d’ouverture d’enquête, le préfet a tendance à laisser l’affaire suivre son cours et à se ranger aux arguments de l’expropriant, d’autant que la vérification sur le terrain s’avère difficile eu égard notamment à la rapidité souhaitée de la procédure, ce qui ne laisse pas le temps aux services de l’Etat de mener une instruction approfondie.

B) Les expropriants.

L’Etat est donc titulaire du droit d’exproprier, mais il faut le différencier des expropriants : les expropriants sont les personnes qui ont pris l’initiative du projet conduisant à une expropriation. La liste des expropriants n’a cessé de s’allonger : collectivités publiques, collectivités territoriales, établissements publics, organismes de droit privé.

Les collectivités territoriales :Outre l’Etat, les régions, départements, communes, disposent du pouvoir de prendre l’initiative d’une expropriation à la suite d’une décision de leur assemblée délibérante. L’illégalité de la délibération peut aussi être invoquée par la suite à l’occasion d’un recours contre la déclaration d’utilité publique ou contre l’arrêté de cessibilité.

2 questions ont été tranchées par la jurisprudence : - celle de l’intérêt local - celle de la situation des biens en dehors du territoire de la collectivité.

o En principe les collectivités locales ne peuvent recourir à l’expropriation que pour satisfaire un intérêt public qui leur est propre, lié à leur compétence territoriale :Il leur était auparavant interdit d’élargir leurs intérêts, une commune ne pouvant pas exproprier un immeuble pour favoriser l’implantation d’un service de l’Etat.Puis le juge a assoupli sa position en admettant la légalité de l’expropriation à l’initiative d’une commune, destinée à l’implantation d’un bureau de poste dés lors « qu’elle a pour objet de répondre aux besoins de la population de la commune expropriante » = Conseil d’Etat 1.04.77 « Dame Grignard ».

o Lorsqu’une commune ne trouve pas sur son propre territoire les terrains nécessaires à la réalisation de son projet, le juge admet qu’exceptionnellement elle puisse procéder à des expropriations sur le territoire d’une autre commune, sans avoir à rechercher son accord. Ce fut le cas pour l’aménagement d’un cimetière, pour celui d’équipement de captage d’eau, pour la création de voies publiques destinées à désenclaver une partie de la commune et même pour la réalisation d’une zone industrielles ce qui est une conception élargie des besoins de la population.

Est en revanche irrégulière l’acquisition projetée sur le territoire d’une autre commune d’une parcelle destinée à faire obstacle à un projet d’autoroute = Commune du Vézinet, Conseil d’Etat 24.05.93 + Arrêt du 6.03.81 « Association de défense des habitants du quartier de chèvres mortes, Association de défense des riverains dijonnais des boulevards périphériques » : accorde au contraire le droit à une commune d’exproprier des terrains situés sur le territoire d’une autre commune à des fins d’équipement d’autoroutes, plus exactement de boulevards périphériques.

Les établissements publics :

o Jusqu’à l’arrêt du Conseil d’Etat du 17.03.72 Levesque, rendu à propos d’un hôpital public, la possibilité de recourir directement à l’expropriation était refusée aux établissements publics, à l’exception, depuis l’ordonnance de 1958, des établissements publics nationaux.

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o Au niveau local, l’initiative devait être prise par la collectivité qui pouvait ensuite mettre les biens à la disposition de l’établissement. Cette réticence rejoignait celle consistant à refuser aux établissements publics le droit d’être propriétaire de biens appartenant au domaine public.

o D’abord admise en plusieurs avis des sections administratives, la qualité d’expropriant des établissements publics en général, qu’ils soient nationaux ou locaux, administratifs ou industriels et commerciaux, a été reconnu par l’arrêt de 1972 en leur qualité de personne morale de droit public.

Le principe de spécialité qui les régit impose qu’ils ne puissent exproprier que dans la limite de leur objet statutaire : une chambre de commerce n’est pas autorisée à demander l’expropriation de terrains dans le but d’allonger une piste d’aéroport appartenant à l’Etat même si la chambre est gestionnaire de l’aéroport.

Les établissements publics territoriaux, tels que les districts, les communautés urbaines, peuvent exproprier dans la double limite de leur compétence statutaire et de leur compétence territoriale.

Les organismes de droit privé :

Depuis longtemps, et en vertu de textes spéciaux, la qualité d’expropriant a été expressément attribuée à des organismes privés eu égard à la mission d’intérêt général qui leur a été confiée.

o Mais dans un 1er temps seules les personnes privées, censées agir au nom et pour le compte des personnes publiques auxquelles elles étaient étroitement associées, pouvaient intervenir lorsque le législateur leur avait accordé ce privilège :

- Le cas le plus général concerne les concessionnaires qui, en vertu de lois spécifiques, peuvent recourir à l’expropriation pour le compte de la personne publique concédante . Il en est ainsi des concessionnaires de mine, loi 1810, des concessionnaires d’entreprise de distribution d’énergie électrique, des concessionnaires de travaux publics…

- La même qualité a été reconnue à des non concessionnaires, comme les propriétaires des eaux thermales, loi 1856, à des exploitants de stockage souterrains de gaz naturels…

o Puis dans un 2nd temps, certaines personnes privées sont devenues expropriantes en leur et pour leur propre compte : c’est le cas notamment des sociétés d’économie mixtes d’aménagement du territoire et d’équipement urbain, dont il est vrai le capital est en majorité public et qui sont étroitement associées aux collectivités publiques.

La qualité de concessionnaire d’aménagement urbain leur a été reconnue comme il l’a été aux établissements publics d’aménagement : article L 304 du code de l’urbanisme.

C) Les bénéficiaires de l’expropriation

L’hypothèse la plus ordinaire est celle dans laquelle l’expropriant, initiateur de la procédure, est lui-même bénéficiaire des biens expropriés, lesquels entrent dans son patrimoine.

Il n’en est pas toujours ainsi et les textes ont multiplié les possibilités de rétrocession à des tiers, personnes privées ou personnes publiques, qui sont les véritables bénéficiaires des biens.

o Un arrêt célèbre du Conseil d’Etat 20.12.1935 Etablissement Vézia avait reconnu la légalité d’un décret autorisant l’expropriation au profit des sociétés privées de prévoyance agricole dans les colonies, au motif de l’intérêt public attaché à l’action de ces sociétés, Et la jurisprudence confirma par la suite que, à condition que l’utilisation du bien ait un but d’utilité publique, l’expropriation pouvait se faire au profit d’un organisme privé. Mais les exemples de cet ordre restaient exceptionnels.

o Tout autre est la pratique née des possibilités de rétrocession laquelle concerne des hypothèses nombreuses liées à l’aménagement, à l’urbanisme et à l’environnement. L’article L

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21-1 du code de l’expropriation, issu de la loi foncière du 6.08.53 permet aux collectivités publiques de céder à des personnes publiques ou privées, des immeubles venant d’être expropriés, en vue de la réalisation d’un certain nombre d’opérations.

L’article L 21-1 énumère les hypothèses de rétrocession : immeuble à exproprier en vue de la construction d’ensembles immobiliers à usage d’habitation ou la création de lotissements destinés à l’usage d’habitation ou à l’industrie, réalisation d’une ZAC, d’une opération de résorption de l’habitat insalubre, et plus généralement de l’aménagement progressif des zones d’habitats ou d’activité, protection contre la pollution des eaux, restauration des terrains de montagne, protection et reconstitution forestière, constitution enfin de réserves foncières pour la réalisation des opérations à l’origine de la réserve.

Les bénéficiaires des rétrocessions sont donc le plus souvent :- des aménageurs- des promoteurs et constructions privées- et les établissements de crédit qui les soutiennent.

Si le système a sa logique, la collectivité publique se charge de la maîtrise des terrains et se décharge sur des sociétés privées, des opérations de construction et d’aménagement considérées comme d’intérêt général. Mais il a aussi une conséquence fâcheuse au plan des principes puisqu’il fait passer un bien d’un patrimoine privé, dans un autre patrimoine privé ce qui est quand même éloigné de la conception traditionnelle de l’expropriation. L’utilité publique risque-t-elle ainsi de dévier vers l’utilité privée !!

§ 2 Les biens expropriés

En application de l’article L 11-1 du code de l’expropriation, les biens expropriés peuvent être des immeubles privés et des droits réels immobiliers.L’expropriation de meubles est exceptionnelle (brevet d’invention interessant la défense nationale).

Trois cas :o immeubles privéso droits réels immobilierso immeubles appartenant à des personnes publiques.

Dans le cas des immeubles, peuvent être expropriés :

o les immeubles par nature, bâtis ou non

o les immeubles par destination considérés isolément, ne peuvent être expropriés que s’ils sont attachés à perpétuelle demeure faisant partie intégrante de l’immeuble principal et suivant son sort.

La qualité du propriétaire de l’immeuble est indifférente, celui-ci étant une personne privée il peut s’agir de mineurs, d’incapables majeurs, d’étrangers ou même de biens placés sous séquestre.

L’expropriation peut concerner l’immeuble en totalité ou en partie, ainsi seuls certains lots d’une copropriété peuvent-ils être visés. Et la réalisation d’ouvrages sous terrains, comme les canalisations ou les tunnels, permet de n’exproprier que le tréfonds indépendamment de la surface.

Les immeubles appartenant à des étrangers et situés sur le territoire national, sont susceptibles d’expropriation dans les même conditions que les biens appartenant à des nationaux, mais l’expropriation ne peut pas toucher des locaux d’ambassade ou de délégation étrangère en vertu des privilèges et immunités diplomatiques.

Les biens expropriés peuvent être également des droits réels immobiliers.

o Avant 1953, l’expropriation ne pouvait porter que sur la propriété des immeubles et sur leur usufruit mais non sur les droits réels immobiliers telles que les servitudes prévues par le code civil : les droits d’usufruit, d’emphytéose ou encore le droit à l’usage de l’eau.

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o L’ordonnance du 23.10.1953, codifiée à l’article L 11-1 du code de l’expropriation, ouvre désormais cette possibilité et ces droits réels immobiliers peuvent être expropriés indépendamment des immeubles auxquels ils se rattachent.

3ème catégorie : les immeubles appartenant à des personnes publiques.

Le principe d’inaliénabilité du domaine public s’oppose à l’expropriation des biens qui en font partie.

Un déclassement doit donc intervenir préalablement. Lorsque les dépendances du domaine public sont comprises dans un périmètre ayant fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique :

o celle-ci peut être considérée comme ayant réalisé un changement d’affectation des biens concernés, ce qui ne pose pas de problème lorsque bénéficaire des biens en est aussi le propriétaire ayant donc compétence pour prononcer le déclassement

o Mais la question est plus délicate lorsque le propriétaire et le bénéficiaire des biens expropriés sont distincts.

- Si le bénéficiaire est l’Etat, le changement d’affectation peut se faire de manière autoritaire en recourant à la procédure des mutations domaniales dont nous avons déjà parlé. Mais il y a alors là uniquement transfert d’affectation et non pas transfert de propriété.

- Lorsque le bénéficiaire n’est pas l’Etat il faut un accord entre le propriétaire et la dépendance domaniale, lequel doit accepter le déclassement, et il peut arriver que par négligence la procédure de déclassement ne soit pas intervenue.

Pas d’acte de déclassement : Dans ce cas, la déclaration d’utilité publique sera annulée comme le montre la décision du 3.12.93 Ville de Paris contre Parent.

Les biens privés, plus exactement les biens du domaine privé des personnes publiques peuvent faire l’objet d’une expropriation, solution rarement mise en oeuvre en pratique, les cessions entre personnes publiques se faisant généralement à l’amiable.

Dans le cas particulier de la vente des forêts domaniales, laquelle au-delà d’un certain seuil exige l’intervention du législateur, le recours à l’expropriation peut cependant paraître plus aisé et plus rapide.

Section 2ème : L’utilité publique, finalité de l’expropriation

Seule l’utilité publique peut justifier qu’une personne soit privée contre sa volonté de son droit de propriété, mais la notion d’utilité publique n’a pas toujours été entendue de la même façon et les buts légitimes n’ont cessé de se multiplier.

Moyen d’action exceptionnel à l’origine, l’expropriation est maintenant devenue d’application courante. Il y a eu lieu en effet de constater, ceci est un lieu commun, l’élargissement de la notion d’utilité publique.

Le législateur et le juge administratif ont collaboré pour rendre cette notion accueillante afin de prendre en compte les exigences de plus en plus pressantes de la fonction sociale de la propriété.

Si cette évolution est dans son principe justifiée, l’application qui en est faite pose des problèmes : livrée à l’appréciation discrétionnaire d’autorités de plus en plus nombreuses, la notion court le risque d’être invoquée abusivement, portant des atteintes inadmissibles aux garanties individuelles.

Et c’est le mérite du juge administratif d’avoir réagi contre la tendance naturelle des autorités administratives compétentes à proclamer souverainement l’utilité publique d’une opération. Sans remettre en cause la progression de la notion d’utilité publique, à la mesure de celle des tâches confiées aux autorités publiques, le juge administratif requière désormais des administrations d’Etat et des assemblées délibérantes locales, la justification des choix effectués :

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- L’exposé non superficiel des motifs ayant conduit à ces choix,- Les preuves de la fiabilité économique et financière des projets projetés.

La pression de nouvelles finalités, dont celle de la protection de l’environnement, l’éclatement de la notion d’intérêt général devenue moins abstraite, la montée de la démocratie participative, sont à l’origine de cette évolution jurisprudentielle.

Ainsi notion extensive l’utilité publique est-elle devenue une notion contrôlée.

§ 1er Une notion extensive

Notion située dans le temps, dans l’espace, impossible à définir en elle-même, ce qui explique le mutisme des textes à cet égard, flexible, évolutive, l’utilité publique n’a cessé de se diversifier et de s’élargir.

L’abandon rapide de l’exigence de nécessité publique dès la déclaration des droits de l’Homme, pour une simple utilité publique ds le code civil et la législation postérieure, est une des premières manifestations de l’élargissement de la notion.

Mais jusqu’au milieu du 19ème siècle, le projet déclaré d’utilité publique reste lié à 2 opérations principales souvent complémentaires :

o L’enrichissement du domaine public dont le critère est alors l’usage au public,o La réalisation de travaux publics, on exproprie surtout pour la création et l’élargissement des voies publiques

= Ainsi à l’origine, il n’y avait d’utilité publique que si l’expropriation était destinée à enrichir le domaine public ou à construire des ouvrages publics.

Puis, avec l’apparition de la notion de service public à la fin du 19ème siècle, l’expropriation est légale ou devient légale, si le projet envisagé s’inscrit dans une mission de service public. Un tournant important est amorcé quand le législateur et le juge :

o Dissocient l’utilité publique de la notion de service publico Justifient l’expropriation par la notion d’intérêt général.

L’extension du champ d’application de l’expropriation devient alors irrésistible. Dès la 2nde moitié du 19ème siècle, nombreuses sont les lois qui ont légitimé le recours à l’expropriation pour des finalités d’intérêt général variées, et le législateur a multiplié les buts légitimes d’expropriation :

o santéo hygiène publique : la loi du 5.02.1902 prévoyant la disparition des immeublesinsalubres par exemple.o Protection du patrimoine culturel : loi du 31.12.1913o L’exploitation de richesses naturelles : loi du 27.12.1880 en faveur de concessionnairesde mines…

Le mouvement législatif s’intensifie après la 1ère guerre mondiale au nom :o de la finalité sociale du logemento et de la finalité économique d’équipement et d’aménagement du territoire.

Sans vouloir être exhaustif, on citera quelques un de ces textes :

o comme la loi du 14.03.1919 accueillant les raisons d’urbanisme,o celle du 9.03.1941 promouvant la finalité du remembrement,o la loi foncière du 7.02.1953 où apparaît la finalité aménagement bientôt suivie par cellede la rénovation urbaine,o enfin la loi d’orientation foncière du 30.12.1967 autorisant le recours à l’expropriationpour la constitution de réserves foncières,…

Plus récemment une nouvelle finalité a fait une entrée en force, celle de la protection de l’environnement en ses divers aspects :

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o Il peut s’agir de protection de la nature : il en est ainsi de la possibilité donnée au conservatoire du littoral et des rivages lacustres d’acquérir par voie d’expropriation les terrains nécessaires à la protection et à la mise en valeur du littoral : loi du 10.07.1975.

o Il peut s’agir de la lutte contre les pollutions, épuration des eaux, construction des installations de stockage de déchets radioactifs : loi du 30.12.1991.

o Et plus récemment, de la prévention des risques naturels prévisibles selon une procédure spéciale avec la loi du 2.02.1995.

L’évolution jurisprudentielle a été dans le même sens que l’évolution législative : le juge a considéré et considère, en dehors des cas où la loi l’autorise, que l’expropriation peut être poursuivie pour satisfaire tout ce qui peut être qualifié d’intérêt général : agrandissements de colonies de vacances, construction d’une salle des fêtes, création d’un

lotissement…

Cette évolution est telle qu’il est désormais plus facile d’indiquer les limites au-delà desquelles l’expropriation devient illicite que l’inverse. Le refus d’admettre l’utilité publique pouvait schématiquement se ramener à trois hypothèses :

o lorsque l’expropriation poursuit un intérêt privé exclusif

o un intérêt financier exclusif

o ou encore cherche exclusivement à faire échec à la chose jugée.

La présence d’intérêts financiers et privés ne contrarie pas l’utilité publique dès lors que d’autres intérêts publics aussi se rencontrent. C’est donc le juge qui a indiqué peu à peu aux autorités administratives comment apprécier l’utilité publique d’un projet. Celle-ci doit être justifiée par :

o le contexte global dans lequel le projet s’inscrit : = contexte spatial, social, financier et désormais environnemental.

Désormais, l’utilité publique de l’expropriation doit être prouvée et le juge s’est doté d’instruments de contrôle plus efficaces.

§ 2 Une notion contrôlée

Le revirement jurisprudentiel opéré par l’arrêt « Ville Nouvelle Est » de 1971 a profondément modifié la nature du contrôle opéré par le juge administratif. Ce dernier est passé d’un contrôle dit in abstracto avant 1971, à un contrôle dit in concreto après 1971.

A) Avant 1971

Longtemps, le juge administratif se refusa à discuter de l’intérêt général d’une opération, l’administration était présumée agir pour le bien de tous et ses projets ne souffraient guère de discussion.

En d’autres termes, l’expropriation était un des domaines où l’administration intervenant largement en opportunité, la réserve du juge était délibérée et son contrôle particulièrement restreint. La conséquence de cet examen in abstracto de l’utilité publique était la rareté des annulations au fond : Comment aurait-on pu nier l’intérêt général en soi de la construction d’une route, d’une école, d’une mairie, de logements sociaux, l’aménagement d’un square ou d’un terrain de sport ? Le juge s’en tenait à cette constatation sans prendre en considération le contexte de l’affaire.

L’incursion du juge dans l’examen des circonstances de fait se manifesta lorsqu’il accepta de s’interroger sur le point de savoir si l’expropriant ne disposait pas d’ores et déjà d’immeubles permettant l’exécution du projet dans des conditions équivalentes et sans recourir à l’expropriation.

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= Arrêt du Conseil d’Etat du 3.04.1987 Métayer (cf. TD) est une illustration de cette jurisprudence.

Puis le juge a commencé à poser les termes d’un débat à partir d’une appréciation in concreto des circonstances de l’affaire, et l’arrêt « Commune de Cassis » (cf. TD) est particulièrement significatif à cet égard : les terrains expropriés étaient destinés à permettre la construction d’une canalisation pour l’évacuation dans la baie de Cassis des résidus d’une usine d’aluminium exploitée par la société Péchinet. La démarche du juge est déjà environnementale c’est-à-dire qu’il recherche si l’ouvrage permet une évacuation suffisamment éloignée des côtes et une profondeur telle que les déchets ne soient ni dangereux pour la santé publique, ni contraire à la préservation de la faune et de la flore maritime, ni encore préjudiciable aux intérêts économiques et touristiques de la région.

B) Le revirement de l’arrêt « Ville Nouvelle Est » en 1971

Rendu selon les célèbres conclusions de M. Guy Braibant, commissaire du gouvernement, cet arrêt énonce dans une formule de portée aussi générale que possible :

« une opération ne peut être déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente » = arrêt d’assemblée du Conseil d’Etat de 1971 Ministre de l’équipement et fédération de défense des personnes concernées par le projet actuellement dénommé « Ville Nouvelle-Est », l’arrêt étant communément appelé « Ville Nouvelle Est ».

Un nouveau moyen de contrôle de la légalité des actes administratifs était ainsi créé = le contrôle de proportionnalité en application de la théorie du bilan coût / avantage.

L’application du contrôle de proportionnalité concerne essentiellement le contrôle de l’utilité publique en matière d’expropriation, mais il s’est étendu à quelques autres secteurs comme les dérogations aux plans d’urbanisme, l’établissement de certaines servitudes. Si la proportionnalité inspire l’ensemble de l’action administrative chaque décision doit être adaptée à la situation, mesurée, proportionnée cf. par exemple la matière de police administrative, le contrôle du bilan au sens précis du terme est réservé essentiellement à l’examen de l’utilité publique.

Quels étaient les faits en l’espèce ? Dans le cadre de sa politique des villes nouvelles, le gouvernement avait décidé en 1966 d’un grand projet d’aménagement à l’Est de Lille comportant d’une part la création d’une ville nouvelle de plus de 20000 habitants d’autre part, l’aménagement d’un campus universitaire destiné à accueillir 30000 habitants. Le projet qui affectait 500 hectares nécessitait l’expropriation et la démolition de 250 immeubles d’habitation dont certains venaient à peine d’être achevés, d’où les protestations et celles en particulier d’une fédération de défense des personnes concernées par le projet, qui forme un recours contre l’arrêté du ministre de l’équipement en date du 3.04.1968 déclarant d’utilité publique le projet qui dans un 1er temps avait ramené le nombre des immeubles à détruire à 88 et non plus 250.

Suivant les conclusions donc du commissaire du gouvernement M. Guy Brébant, le Conseil d’Etat a décidé que l’utilité publique ne saurait s’apprécier in abstracto, mais débattu cas par cas en examinant les circonstances de fait particulières de l’affaire et en mettant en balance avantages et inconvénients de l’opération projetée.

Le juge devra tenir compte ainsi :

o des atteintes portées à la propriété privée, en l’espèce la démolition des 88 immeubles.o du coût financier, en l’espèce important, mais financé en grande partie par l’Etat dans sa politique des villes nouvelleso et les inconvénients d’ordre social, en l’espèce le déménagement forcé et le relogement des habitants.

Et en l’occurrence le bilan est estimé positif : « compte tenu de l’importance de l’ensemble du projet la circonstance que son exécution implique la destruction d’une centaine de maisons et

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d’habitations n’est pas de nature à retirer à l’opération son caractère d’utilité publique ». Considérant laconique dont les explications sont à chercher dans les conclusions. Par la suite, la rédaction des arrêts sans être bavarde donnera des explications plus concrètes de ce qu’il fallait entendre par avantages et inconvénients.

Notons que le principe de proportionnalité est très présent dans la jurisprudence de certains pays européens, notamment en Allemagne et en Suisse qui en font un principe général du droit à valeur quasi constitutionnelle.

Le Conseil d’Etat s’est inspiré de cette démarche par laquelle il se livre à une approche complète de l’ensemble des circonstances de fait et de droit d’une opération et reprend en le corrigeant éventuellement le raisonnement précédemment suivi par l’administration. C’est cette globalité de l’examen, permettant un contrôle poussé dans le détail, qui a fait préférer la consécration de la théorie du bilan à l’application de l’erreur manifeste comme cela avait été suggéré.

Le juge indique ainsi la méthode par laquelle l’utilité publique d’une opération doit être appréciée :

o opération envisagée de façon concrète, justifiée par l’intérêt public

o l’opération envisagée peut-elle être réalisée autrement ?

o enfin, sa réalisation ne va-t-elle pas entraîner des inconvénients excessifs par rapport à l’utilité qu’elle présente ?

Si la réponse à ces trois questions est positive, l’expropriation peut également favoriser les intérêts privés c’est-à-dire comme va le montrer la postérité de ce grand arrêt.

Dans ce contentieux riche et abondamment commenté on ne retiendra que 4 étapes

principales :

o la prise en compte d’autres intérêts publics :Quelques mois après « Ville Nouvelle Est » et toujours en assemblée, le Conseil d’Etat a rendu un arrêt le 20.10.1972 « Société civile Sainte Marie de l’Assomption » cf. TD.

C’est un arrêt important à double titre :

- d’une part c’est la 1ère fois que le contrôle de proportionnalité conduit à l’annulation d’une déclaration d’utilité publique.

-d’autre part, le considérant de principe s’enrichie de la prise en compte à côté des atteintes à la propriété privée, du coût social et du coût financier de l’atteinte à d’autres intérêts publics.

Le problème était celui de l’utilité publique de la construction de l’autoroute Nord de Nice dont une bretelle de raccordement et un échangeur entraînaient la destruction d’un bâtiment de 80 lits et du réfectoire de l’hôpital psychiatrique Sainte Marie, l’amputant de surcroît d’une grande partie de ses espaces verts. Le nombre des établissements spécialisés dans le traitement des maladies mentales étant déjà insuffisant dans le département.

Il n’y avait pas seulement conflit entre l’intérêt privé et un intérêt public, ce dernier étant évidemment la construction de l’autoroute France/Italie, mais également conflit entre 2 intérêts publics, celui du développement des transports et celui de l’amélioration de la circulation avec celui de la santé publique.

o la prise en compte d’un intérêt privé à côté d’un intérêt public :

Un autre arrêt rendu en 1971 apporte un élément intéressant en ce qui concerne les intérêts privés qu’une déclaration d’utilité publique peut être amenée à favoriser : il s’agit de l’arrêt du 20.07.1971 « Ville de Sochaux » (cf. TD).

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Il s’agissait de savoir si la construction d’une déviation routière qui servait principalement les intérêts des usines Peugeot pouvait être déclarée d’utilité publique. La réponse ici sera positive car même si les intérêts privés étaient dominants, dès lors qu’ils sont escortés d’intérêts publics, ces derniers seront pris en compte et peuvent justifier l’expropriation.L’application du contrôle de proportionnalité est préférée ici à l’examen du détournement de pouvoir, moyen qui avait été soulevé par le requérant. De jurisprudence constante, l’utilité publique d’opérations bénéficiant à des entreprises privées est reconnue dans la mesure où ces opérations servent en même temps le développement économique et l’emploi.

Par exemple une vaste opération immobilière de commerce et de bureau dit le diplodocus à Lille, procurant à la société bénéficiaire, société privée, un avantage direct et certain mais permettant aussi l’amélioration de la circulation, la restructuration du centre ville et la création d’importants emplois a été considérée comme régulière dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 21.02.75 « Sieur Mamet ».

Il en est ainsi de la construction d’un échangeur propre à desservir le parc Astérix en région parisienne, eu égard à l’intérêt touristique présenté par ce parc et à l’amélioration des conditions de circulation. Les expropriations portaient en l’espèce sur 2000 hectares environ. L’arrêt précise que le financement de l’échangeur est assuré par le promoteur du parc Conseil d’Etat 21.07.79 « Association de défense contre Astérix land ».

o 3ème étape : la fiabilité économique et financière du projet :

La composante économique et financière des projets joue un rôle de plus en plus important dans le débat sur l’utilité publique. Il existe en quelque sorte une présomption d’utilité publique des grands travaux d’infrastructure : lorsqu’est en cause la réalisation de travaux d’autoroutes, de lignes TGV ou de grands travaux d’équipement, le juge s’efface devant les arbitrages politiques au plus haut niveau fondés sur la raison d’Etat.

Cela est encore plus évident pour des ouvrages intéressant la défense nationale ou la politique de construction des centrales nucléaires. Qu’il s’agisse du TGV Paris/Lyon Conseil d’Etat 1977 « Péron Magnan », du TGV Atlantique dont le tracé fut très contesté Conseil d’Etat 1985 « Comité de défense opposé à toute ligne nouvelle du TGV » ou du TGV Nord Conseil d’Etat 1990 « Ville d’Amiens », leur utilité publique sera reconnue à la suite de considérant particulièrement laconiques. Tout aussi lapidaires seront les considérant reconnaissant l’utilité publique d’opérations intéressant la défense nationale : l’extension du champ de manoeuvre du camp militaire de Fontevraud sera estimé d’intérêt général en dépit de l’atteinte portée aux milliers d’hectares de terre, dont certaines viticoles, expropriées dans la région de Saumur : Conseil d’Etat 1975 « Association des amis de l’Abbaye de Fontevraud ».

Quant à l’expropriation massive de terrains situés sur le plateau du Larzac afin d’agrandir le camp militaire, elle sera reconnue également d’utilité publique eu égard à l’importance que présente le projet pour la défense nationale. Les marches du Larzac au cours desquelles agriculteurs et bergers et antimilitaristes scandaient le slogan « Nous voulons vivre au pays », ne troublèrent pas la sérénité de la haute juridiction dans un arrêt de 1976 « Tarlier ». Par contre elles ont peut-être influencé le gouvernement qui, quelques années plus tard, décida de ne pas poursuivre l’expropriation.

Enfin, la construction de centrales nucléaires a suscité de nombreux contentieux : L’ensemble des déclarations d’utilité publique les concernant fit l’objet de recours en annulation. Il n’y a guère de difficultés à comprendre que tous ces recours furent rejetés car les requérants contestaient des choix de haute politique que le juge ne s’autorise pas à discuter.

Enfin, l’importance de plus en plus marquée, attachée à l’étude de la fiabilité économique et financière du projet. Depuis l’arrêt « Ville Nouvelle Est », on sait que le coût financier est un des éléments à prendre en compte pour apprécier l’utilité du projet. Il s’agit d’éviter que la collectivité publique :

- soit se lance, de manière déraisonnée, dans des opérations que leurs budgets ne sont pas en mesure d’assumer,

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- soit se contente d’études de faisabilité superficielles ne donnant que des estimations aléatoires.

Ainsi, sera annulée la déclaration d’utilité publique permettant l’expropriation d’un hôtel particulier destiné à abriter de manière provisoire l’école nationale des ponts et chaussées avant son transfert définitif à Marne La Vallée. Les frais élevés d’acquisition et d’aménagement ont été considérés comme hors de proportion avec cette installation brève et ne répondaient pas aux besoins de fonctionnement de l’école : Conseil d’Etat 1979 « Drexel » cf. TD.

Sera aussi annulée la déclaration d’utilité publique applicable à la construction d’un aérodrome, projet disproportionné par rapport aux besoins réels de la région et aux ressources financières de la petite commune d’accueil, d’autant que d’autres installations aéroportuaires existaient à proximité : Conseil d’Etat 1973 « Grassin ».

L’examen de la jurisprudence actuelle montre que l’étude des conditions économiques et financières des projets, le soin avec lequel les études figurant dans le dossier soumis à enquête préalable est déterminant dans l’appréciation faite par le juge du caractère d’utilité publique du dossier projeté. Cet élément du bilan à lui seul peut justifier l’annulation de la déclaration d’utilité publique comme le montre l’affaire dite de la Transchablésienne : Conseil d’Etat, Assemblée, 28.03.1997 « Association contre le projet d’autoroute transchablaisienne » cf. TD.

o 4ème étape : la protection de l’environnement :

Parmi les autres intérêts publics à prendre en compte, celui de la protection de l’environnement occupe désormais une place de choix. Les inconvénients d’ordre écologique ne doivent pas être excessifs eu égard aux avantages de l’opération. Le Conseil d’Etat a été conduit à prononcer des annulations pour atteinte excessive à l’environnement : projet de lotissement au voisinage d’une ancienne Abbaye : Conseil d’Etat 1977 « Weber » + Vaste projet de construction collective requérant le défrichement de 67 hectares de forêt domaniale sur une plage demeurée sauvage de l’Ile d’Oléron qui était inscrite à l’inventaire des sites pittoresques : Conseil d’Etat 1980 « Baux de Loménie »….

Par contre si les atteintes ne sont pas excessives, l’utilité publique sera retenue comme par exemple l’utilité de l’autoroute proche du château de Saint Germain en dépit des atteintes portées à sa terrasse : Conseil d’Etat, Assemblée, 1993 « Commune de Saint Germain en Laye ».

§ 3 Utilité publique et contrôle de la Cour européenne des droits de l’Homme.

la CEDH n’avait jusqu’ici pris partie sur le droit français de l’expropriation qu’à une seule occasion : l’arrêt Guillemain du 21.02.97 qui sanctionnait d’ailleurs d’avantage un disfonctionnement de la procédure d’expropriation que le système lui-même.

Mais depuis peu 3 arrêts : avril 2002, juillet 2002, avril 2003, remettent en cause l’ensemble du dispositif du droit français.

o Nous verrons lors du dernier enregistrement les décisions d’avril 2002 : l’affaire « Lalement contre France » et d’avril 2003 « Yvon contre France », qui remettent en cause la procédure d’indémnisation.

o Mais la décision de juillet 2002 de « Motais de Narbonne contre France » (cf. TD) a une portée nettement différente. La CEDH s’engage assez clairement sur le terrain du contrôle de l’utilité publique et bien qu’elle s’en défende, elle réduit la marge d’appréciation laissée aux Etats notamment dans le cadre de la mise en oeuvre des politiques sociales ou d’urbanisme.

Par un arrêté du 1.12.1982, le préfet de la Réunion avait déclaré d’utilité publique le projet d’acquisition par le département d’un terrain situé à Saint Denis en vue de la constitution de réserves foncières destinées à l’habitat social. L’ordonnance d’expropriation avait été prise le 6.07.83 et l’indemnité d’expropriation fixée par un jugement en date du 24.02.83, régulièrement versée au propriétaire. Le 27.08.84, le département a vendu le terrain à la commune de Saint Denis qui en mai 88 en a cédé une partie à la société immobilière de la

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Réunion par voie d’un échange. Constatant en 1989, soit plus de 5 ans après son expropriation, que le terrain était tjs en friche, l’exproprié a formulé, en application de l’article L 12-6 du code de l’expropriation, une demande de rétrocession ultérieurement convertie en demande d’indemnisation.

Cette demande a été acceptée dans son principe par le tribunal de grande instance de Saint Denis le 19.05.92, aucun habitat de type social n’ayant été réalisé, ni même aucun commencement d’exécution ne pouvant être relevé sur ladite parcelle, alors que les dispositions de l’article L 12-6 imposent à l’expropriant l’obligation de donner aux biens dans un délai de 5 ans l’affectation prévue par l’acte déclaratif d’utilité publique.

Toutefois ce bien étant, à cette date, définitivement sorti du patrimoine de l’expropriant, et le droit de rétrocession se trouvant dans ces conditions, paralysé, le tribunal avait reconnu le principe du droit pour l’exproprié et ses ayant-droit à une indemnité complémentaire. Sur appel interjeté par le département ce jugement fut réformé par la Cour d’appel de Saint-Denis par un arrêt en date du 9.08.96 au motif qu’aucune disposition légale ou règlementaire n’impose à l’expropriant d’affecter dans le délai de 5 ans une réserve foncière constituée en vue d’expropriation.

Quant à la Cour de cassation, en se conformant à sa jurisprudence antérieure, elle avait rejeté en définitive le pourvoi formé par les héritiers aux même motifs tirés de la spécificité de la réserve foncière au regard des dispositions de l’article L 12-6, rien ne permettant d’affirmer que l’opération initialement prévue ne serait pas réalisée dans une décision du 30.09.1998 « Motais de Narbonne contre département de la Réunion » rendu par la 3ème chambre civile de la Cour de cassation.

- C’est cette analyse qui se voit ici récusée par la CEDH : celle-ci, au terme d’un raisonnement infiniment plus exigent et qui entre autre mérite de bien décomposer les différentes étapes du contrôle exercé par le juge européen en la matière, entend sanctionner ces pratiques.

- L’article 1er du protocole 1er, oblige en effet selon elle, les Etats contractants à prémunir les individus contre le risque de ce qui pourrait être perçu comme une forme de spéculation foncière à leur détriment.

- La CEDH ne remet pas en question la légitimité du recours à l’expropriation en vue de la constitution de réserves foncières reconnaissant aux Etats une marge d’appréciation dans l’utilisation de cette technique prévisionnelle de l’aménagement de l’espace en vue de mettre en oeuvre des politiques sociales.

- Mais, elle rappelle le principe au terme duquel il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalité entre le but d’utilité public poursuivi et les moyens employés à cette fin par l’administration = un équilibre entre les exigences de l’intérêt général et la protection des droits fondamentaux des individus. Cet équilibre apparaissant comme rompu si l’exproprié subit à cette occasion une charge disproportionnée.

On remarquera surtout que dans la mise en oeuvre de ce contrôle le juge européen ne se limite pas à apprécier l’existence de ce juste équilibre à un temps T0, correspondant au moment de l’expropriation contestée, mais qu’il se considère comme fondé à vérifier également ce report à T+1+2+3 correspondant au temps écoulé postérieurement à la date du transfert de propriété : l’effectivité de l’affectation donnée aux biens expropriés conditionnant par conséquent la régularité de l’opération d’expropriation.

La Cour sanctionne aussi un usage abusif de la réserve foncière alors que le maintien du bien en réserve durant une aussi longue période ne reposait aucunement selon elle sur des raisons tenant à l’utilité publique initialement proclamée et que durant cette même période ledit bien aurait engendré une plus value appréciable dont les anciens propriétaires se seraient vus de la sorte injustement privés.

Si cet arrêt ne condamne pas directement dans son principe même les réserves foncières constituées par voie d’expropriation, c’est toutefois un sérieux coup d’arrêt dans l’utilisation par les collectivités locales de cette technique qui est ici par conséquent posé. En fait avec cet arrêt « Motais de Narbonne » c’est un contrôle de l’utilité publique de la 3ème génération qui tend à s’imposer avec tout le pragmatisme que caractérise l’action de la Cour européenne :

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- Alors que dans un 1er temps, correspondant à la période allant jusqu’à l’été 1930, cette notion était insusceptible d’être utilement contesté devant les juridictions administratives,

- et que dans un 2ème temps celle-ci ne pouvait être remise en cause par le biais du détournement de pouvoir ou par la théorie du bilan, qu’à partir d’une approche de la situation de fait figée à la date de la déclaration d’utilité publique,

- c’est désormais dans un 3ème temps l’opération toute entière, dans sa globalité et sa chronologie complète qui a vocation à rentrer dans le champ du contrôle juridictionnel.

Chapitre 3 ème   : La procédure d’expropriation

La CEDH pose à l’art. 6-1 un ens. de règles du droit à un procès équitable : « Tte pers a dr à ce que sa cause soit entdue équitablmnt, publiqmnt, ds un délai raisonnable par un trib impartial indépdt établi par la loi qui décidera soit d contestations sur d droits et obligations de caract civil soit du bien fondé de toute accusation en mat pénale dirigée contre elle ».Ds quelle mesure ces dispositions st de nature à affecter le contentieux de l’expropriation ? qui relève ds ses gdes lignes d’une archi dt le maître d’œuvre, ac la loi du 8 mars 1810, n’est autre que l’Empereur Napoléon.En dessinant les gdes lignes de ce dr, Nap. aV précisément marqué une intention toute partic pr les questions de proCdure. Ce qui justifie notammt l’importce d attrib dévolues au juge judic, érigé au rang de « gardien d formes » et de garant de la propriété privée et seul habilité (à dfaut d’accord amiable) à proCD au trsfert de propriété du bien.Plus de 2 siècles apr l’instauration d tx fdateurs, la question se pose désms en des termes très différents.

La procédure d’expropriation répond-elle de nos jours aux canons proCduraux qui st cx de la CEDH ?

Répondre n’est pas simple. Faut rappeler que le dr à un procès équitable relève de la logiq du « standard », il s’agit, selon Vedel, « d’une notion fixe à contenu variable ».Par csqt, s’agit de cerner les contours exacts et d’appréhenD les implications concrètes.

La Cour ayt, par une interprétation cstructive et luxuriante, ctribué à donner un caractère « attrape-tout », il n’est pas surprenant de releV nb d’incRtitudes tant il est vrai que le dr à un procès équitable est Gnérateur d’Xigces pfs étrangères à d systèmes eux-mêmes les héritiers d’une lgue tradition (histoire, culture et valeurs distinctes).

Une question préalable doit ttefs ê soulevée : le dr de l’expropriation relève-t-il de l’art.6-1 CEDH ?Gvt fçcs a en effet soutenu la thèse de l’inapplicabiliT de celui-ci, s’agissant tout au moins de la partie de la phase admin de la proCdure, au motif qu’elle mettrait princpalmnt en cause d prérog de puissce publiq exercées ds un but d’IG ; que le ctentieux admin porterait avt tt sur l’appréciation de l’utiliT pbliq de l’opé et que celui-ci ne cporterait en cséqce aucun enjeux patrimonial de nature civile au sens de l’art.6-1.La CourEDH n’a ttefs pas reconnu la validiT de cet argumentR. La phase admin est la phase préalable au trsfert de propriété lui-même de sorte que son issue a d répercussions directes sur le dr de propriété de requérant, dr de caractR civil au sens de la CEDH.

S’ensuit que la proCdure de l’Xpropriation ds son ens. relève du princ du dr à un porcès équitable.

En dr fçs dep les origines, la proCdure d’acquistion d’un bien par voie d’expropriation présent un caractère mixte : elle est admin pr tt ce qui concerne la cstatation de l’utiliT pbliq (qui s’attache à la réalisation d’un projet détRminé) et cette cstatation se maTrialisant jdqmnt par la DUP (déclaration d’utiliT pbliq) et elle est judiciaire pr tt ce qui touche au trsfert proprement dit qui s’effectue, à déft d’acc amiable, par l’ordnnce du juge de l’expropriation (juge judic).

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D’où l’exposé classiq des 2 gdes phases :Section 1 : La phase admin de la proCdureSection 2 : La phase judic de la proCdure

Certes, arrive que par souci d’efficaciT ces 2 phases soient engaG simultanément (et pas succSivement comme ns allons l’Xposer).

Section 1   : La phase admin de la procédure   :

= 3 tps forts :1-Le tps de l’expropriant → le Dossier d’enquête 2-Le tps de la concertation avec le public → l’Enquête pbliq + sa cstatation par la

DUP3-Le tps d expropriés → la préparation du trsfert de propriété

§1 -Le tps de l’expropriant ou la constitution du dossier d’enquête (1er tps fort)

L’enquête publique, temps fort de la procédure, a pour objet de recueillir l’avis de toutes les personnes intéressées à l’opération envisagée : leurs observations, leur critiques, leurs suggestions. L’expropriant a donc l’obligation de donner une bonne information sur les caractéristiques essentielles du projet. Celles-ci seront rassemblées dans un dossier contenant un certain nombre de pièces obligatoires, lequel est aussi destiné à informer l’Etat lorsque celui-ci n’est pas l’expropriant.

Le code de l’expropriation : article R 11-3 prévoit plusieurs types de dossiers dont le contenu sera lourd ou simplifié selon la nature des projets.

Une question particulière est soulevée par l’existence des projets de grande ampleur, requérant de longues études préparatoires et qui ne peuvent contenir avec précision des informations qui ne seront connues que ultérieurement au fur et mesure de l’avancement des études.

A) Les 3 types de dossiers : simplifié – complet - allégé

• Le dossier splifié (4 pièces) Il est csitué pr l’acquisition d’immeuble sans cstruction d’ouvrage. Lorsque l’expropriant n’envisage que la simple acquisition d’un immeuble bâti ou non, utilisé en l’état sans la construction d’ouvrage, hormis de simples travaux d’amNagmnt intérieur, le dossier comprendra seulement 4 pièces : ← -une notice explicative ← -un plan de situation ← -le périmètre situant les immeubles à exproprier ← -l’estimation sommaire des acquisitions à réaliser

• Le dossier complet (7 pièces) Nécessaire pr réaliser travx et ouvrages.-notice explicative -plan de situation -le plan général des travaux -les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants -l’appréciation sommaire des dépenses (non plus l’estimation sommaire des dépenses)-l’étude ou notice d’impact -l’évolution socio-économique pour les grands projets d’infrastructure • Le dossier allégé (2 pièces)Nécessaire pr les opé prévues pr les plans d’urbanisme (PLU).-la notice explicative ← -l’ordre des grandeurs des dépenses

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Ce caractère sommaire du dossier s’explique par le fait que ces opérations ont été ou seront soumises à l’enquête publique préalable à l’approbation du plan local d’urbanisme, et les intéressés auront pu formuler leurs observations à cette occasion.

B) Les principales caractéristiques d pièces du dossier

3 principales : Notice explicative – L’étude d’impact – L’appréciation sommaires d dépses (=les données financières)

• La notice explicative :L’art.R 11-3 (C. d’expropriation) précise que la notice explicative indique : l’objet de l’expropriation et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l’insertion dans l’environnement, parmi les partis prix envisagés, le projet soumis à l’enquête a été retenu. La jurisprudence se montre tolérante en n’exigeant pas une présentation complète des projets ayants pu être envisagés soit l’expropriant soit par les tiers. Seuls les projets que l’expropriant a décidé d’étudier devront être présentés et l’expropriant n’a pas à ce stade de la procédure à justifier le parti retenu.

• L’étude d’impact :Connue de nombreux droits étrangers, l’étude d’impact fait son apparition en France avec la loi du 10.07.76, 1ère loi sur la protection de l’environnement. Son article 2, devenu l’art. L 122-1 du Code de l’environnement, donne les caractéristiques générales. On peut regretter que certains travaux importants soient dispensés de cette étude si utile pour apprécier les incidences d’un projet sur l’environnement, énumérés art.R.122-4 du C. de l’envir. = comme les constructions soumises à permis de construire dans les communes dotées d’un PLU.Il se réalise néanmoins chaque année près de 6000 études d’impact qui imposent au maître d’ouvrage une réflexion sérieuse préalable à la réalisation de leur projet, et même si l’étude a tendance à flatter l’aménagement futur, l’analyse des éléments qu’elle contient obligatoirement permet à l’administration, au commissaire enquêteur et aux personnes intéressées d’avoir une bonne connaissance des incidences environnementales du projet.5 rubriques doivent avoir été traitées dans l’étude d’impact, en particulier une analyse de l’état initial du site et de son environnement, mais beaucoup plus sommaire est la notice d’impact qui se contente d’indiquer les conditions dans lesquelles l’opération projetée satisfait aux préoccupations de l’environnement. L’insuffisance de l’étude d’impact ou son absce peut cduire à l’annulation du projet par juge, voire à engaG la respt de l’Admin.

• Les données financières : Selon les cas, le dossier doit cprdre une appréciation sommaire ou un ordre de gdeur d dépses. Sommaire, l’estimation doit cepdt donner une indication complète sur le coût total réL de l’opé au moment de l’enquête afin que les inTressés au vue de ces données puissent apprécier l’utiliT pbliq de l’opé. Cette estimation sera facilitée par la consultation du service d domaines. Une évlauation erronée/sous-estimée peut entrNer le juge à cstater l’irrégulariT du dossier.Les gds travx d’infrastructure supposent en sus une évaluation socio-écon du projet qui prendra en cpte son taux de rentabiliT pr la coll et sa bonne insertion ds les schémas d’infrastructure existants : l’article R 11-3 du Code d’expropriation donne la possibilité, quand la déclaration d’utilité publique est demandée pour des opérations d’aménagement importants et qu’il est nécessaire de procéder à l’acquisition des immeubles avant que le projet n’ait pu être établi, de dissocier dans le temps les différents éléments du dossier. A titre exceptionnel, l’expropriant peut dans un premier temps ne constituer qu’un dossier simplifié.

896§2 - Le tps de la participation du public (2e tps fort : l’Enquête pbliq + sa cstatation par la DUP)

Cette 2nde phase a pr objet d’apprécier l’utilité publiq du projet et si celle-ci est reconnue, elle sera Xpressément cstatée par une DUP.

A) L’enquête publique :Sf pr les opé secrètes intéressant la Défse nat, l’enquête préalable ou enquête publiq ou encore enquête d’utilité pbliq est obligatoire.Il s’agit de la dimension démocratique de la procédure de l’expropriation.

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De l’examen du dossier proposé au public, resulteront d cclusions qui pourront influenC la décision d’Admin sur l’utiliT pbliq du projet.Il existe désormais 2 types d’enquête publique depuis la loi relative à la démocratisation des enquêtes publiques, loi du 12.07.83 avec son décret du 23.04.85, ont ajouté à l’enquête de droit commun, règlementée par un décret du 6.06.59, une enquête dite démocratisée : la distinction se fonde sur l’atteinte portée à l’environnement par le projet.Ms le Code de l’expropriation et Loi de démocratie de proximité du 27 avr 2002 tentent à rapprocher ces 2 proCdures.

1- L’expropriation sans atteinte à l’environnement : l’enquête publique de droit commun régie par les articles R 11-4 à R 11-14 du code de l’expropriation   :

Indique que :• L’enquête est ouverte par un arrêté préfectoral considéré comme une simple mesure préparatoire insusceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.Ainsi, aux vues du dossier qui lui a été transmis, le préfet : o apprécie la légalité et l’opportunité de l’expropriation demandée et prend, le cas échéant, un arrêté d’ouverture d’enquête.L’enquête publique, donc dite encore enquête d’utilité publique ou enquête préalable, a pour objet d’organiser l’examen public du dossier.• D’une façon générale : o l’enquête commencera après une information du public par voie d’affichage ou de presse, o et elle est ensuite conduite par un commissaire enquêteur désigné par le préfet.Pendant toute la durée de l’enquête, qui ne peut être inférieure à 15 jours, le public peut prendre connaissance du dossier à la Mairie, formuler ses observations par écrit sur le registre d’enquête.

Le nb d cas où une enquête publiq est exiG n’a cessé de croître. Environ 160 procédures différentes d’expropriation recensées et 15000 enquêtes par an. Une révision en pfdeur du syst a été prévue par la Loi de splification du droit du 9 déc 2004 afin de regper, splifier et harmoniser les règles.Un rapp en ce sens a été remis au 1er ministre en 2005 et le Grenelle 2 va ds ce sens. Ms la réforme n’a pas encore abouti.

L’enquête préalable est dc cduite par un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête désigné par le présdt du trib admin dep 2002.Il ft son choix sur une liste d’aptitude établie ds chq départt par lui-même ou par un magistrat délégué à cet effet. LE recours à une commission d’enquête est facultatif dc la règle est plutôt le recours à la pers du commissaire enquêteur. On s’est alors bcp penché sur l’impartialiT et l’indépdce du commaissaire enquêteur.

Aucune comptce partic n’est exigée, l’art.R 11-5 précise que ne pvent ê désignées les pers appartenant à l’admin de la coll ou de l’organisme expropriant ou participant à son ctrôle soit à titre personnL soit en raison d fns XRcées dep au moins 5 ans. Ainsi, l’indpce du commissaire enquêteur s’apprécie au regard de son statut personnel et entrN d incpatibilités suscpt d’affecT la régulariT de sa désignation.Le juge administratif est souvent saisi de requêtes mettant en cause cette indépendance et il a dû interpréter les dispositions de l’article R 11-5 selon lesquelles : les personnes choisies par le préfet ne doivent : -pas appartenir à l’administration expropriante, -ni participer à son contrôle, -ne doivent avoir aucun intérêt à l’opération.L’impartialité des commissaires enquêteurs s’attache quant à elle à leur comportement lors du déroulement de l’enquête. La preuve de la partialité est en effet difficile à apporter et la meilleure garantie de neutralité doit être recherchée dans : -l’indépendance d’esprit, -les compétences techniques, -les qualités et l’autorité personnelle de chaque commissaire

Les commissaires enquêteurs ont droit à une indemnité comprenant des vacations et le remboursement de leurs frais de déplacement. Le nombre des vacations, fixé par le préfet, est fonction des difficultés de l’enquête

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La grande misère des commissaires enquêteurs dont on a souvent parlé, est parfois donc évoquée du fait de la médiocrité de leurs émoluments, lesquels ont été cependant quelque peu revalorisés ces quelques années.La revalorisation de leur situation a fait l’objet dernièrement d’un décret en date du 5.11.2002.

Pendant la durée de l’enquête le public peut prendre connaissance du dossier et formuler ses observations : -soit en les adressant par écrit au commissaire enquêteur qui les annexe au registre d’enquête, -soit en les consignant directement sur le registre d’enquête

L’arrêté d’ouverture peut prévoir, ce qui reste rare en pratique, l’audition des personnes qui le souhaiteraient en un lieu et aux heures fixés à l’avance, procédure laissée à l’initiative du commissaire enquêteur.A l’expiration du délai, les registres sont clos par le préfet, le sous préfet ou le maire, et transmis avec le dossier au commissaire enquêteur dans un délai de 24h. La date de clôture de l’enquête revêt une importance particulière pour le calcul du délai d’intervention de la déclaration d’utilité publique, laquelle doit être prise : un an au plus tard lorsqu’elle est prononcée par arrêté préfectoral ou ministériel.Le commissaire enquêteur examine les observations consignées ou annexées au registre et entend, s’il le souhaite, toute personne qu’il paraît utile de consulter, ainsi que l’expropriant s’il le demande = article R 11-10 du code de l’expropriation.Il dispose en principe d’un délai d’un mois pour rédiger son rapport, délai dont le non respect n’est pas sanctionné par le juge.

Il rédige ensuite ses cclusions motivées afin d’apprécier les avtages/incvénients de l’opé et indique, en donnant son avis perso, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, en application de l’art. R 11-10.Il n’a cepdt pas à donner son avis personnL motivé sur d propositions altRnatives.

Cet avis sera donc favorable ou défavorable à l’opération et à son utilité pbliq, ce qui a des incidences sur l’autorité compétente pour prononcer la DUP. En cas de conclusion défavorable, celle-ci ne pourra intervenir que par décret en Conseil d’Etat. Un problème est alors posé : celui de savoir si des conclusions favorables mais assorties de réserves sont assimilables à des conclusions favorables ou à des conclusions défavorables.La jurisprudence distingue : o selon qu’il s’agit seulement d’un vœu ou d’une suggestion lesquelles ne sont pas de nature à modifier le caractère favorable de l’avis, o ou selon qu’il s’agit d’une véritable condition, auquel cas l’avis ne sera considéré comme favorable que si celle-ci est remplie. o Il en sera de même si l’avis est assorti de réserves précises dont l’administration devra tenir compte.

En cas d’avis défavorable :-qd l’opé doit ê exécuT sur le territ d’une seule commune, le cseil munic doit cfirmer par déliB motivée son intention de ne pas renoncer à l’expropriation. Ms la DUP peut intervenir par arrêté minisTriL ou pfectoral (art. R 11-2) dep les réformes de 2002-2004.N’est plus néCssR en cas d’avis Défavorable du commissaire enquêteur de recourir à un décret pris en C.E.

2-L’expropriation avec atteinte à l’environnement :

• La loi de 83 répondait en fait à trois préoccupations :

o uniformiser les nombreuses procédures d’enquête existantes. o soumettre à l’enquête publique des projets d’aménagement qui, parce qu’ils ne nécessiteraient pas d’expropriation, échapperaient à cette procédure. o répondre à des préoccupations de démocratisation de la procédure d’enquête.

Champ d’application de cette expropriation avec atteinte à l’environnmnt ou de cette enquête pbliq démocratisée :L’article R 11-14-3 énumère dans un tableau 37 catégories d’opérations concernées par cette

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procédure, et à contrario celles qui n’y figurent pas sont soumises à l’enquête de droit commun. CertN catég st étrangR à la proCdure d’Xpropriation (installation classée, défrîchement) ms d’autres, dès lors qu’elles répdent à certains critères tchniq (5000 m2 de cstruction, un certain seuil financier : 190000€) ft partie et devront ê soumises à ce type d’enquête s’il y a expropriation. Concerne par ex les expropri pr voies ferrées ou cstruction d’aérodrome.La procédure à suivre pr cette enquête spéciale : cette enquête est organisée de manière à porter des garanties en renforçant la participation du public et l’indépendance du commissaire enquêteur. -1ère spécificité, la durée de l’enquête ne peut être inférieure à 1 mois au lieu de 15 jours et ne peut dépasser 2 mois. -2e spécificité de l’enquête dite Bouchardau : elle concerne l’octroi du sursis à exécution. Saisi d’une demande de sursis à exécution, des référés suspension, d’une décision prise après avis défavorable du commissaire enquêteur, le juge administratif est tenu de faire droit à cette demande à la seule et unique condition que l’un des moyens invoqués dans la requête paraisse en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier l’annulation de l’acte attaqué.-3e spécificité : la déclaration de projet (art. R 11-1-1). Si l’expropriation est prsuivie au profit d’une coll territ, l’autorité de l’Etat lui demande de se prononC ds délai max de 6 mois sur l’IG du projet et evtuLmnt d modifications qui pourraient ê proposées au vue d résultats de l’enquête. En l’absce de cette déclar, aucun autorisation de tvx ne peut ê délivrée.Ds l’esprit de la convention d’Aarhus du 25 juin 98, la loi Démocratie de proximité du 27/02/2002 renforce la concertation ac le public pr les gds projets d’amNagement (art. L 110-1-11 Code de l’envir). La loi renforce la mission de la Commission nat du débat public (créé en 95) et en ft une AAI (autorité admin indépdte) présidée par un cseiller d’Etat. Composée de 21 mb, elle ne disp d’aucun pvoir de décision ms XRce une magistrature d’influence.Saisie, cette Commission peut décider ou pas d’orga un débat et son refus est un acte suscept de recours ctentieux cf. décision du CE du 17 mai 2002, Asso. Fce Nature Environnmnt. (26 débats ont ainsi été orga entre 2002-2006.) B) La déclaration d’utilité publique (DUP) :

Lorsque la phase de consultation et d’enquête est terminée, le dossier incluant le rapport du commissaire enquêteur est transmis à l’autorité compétente pour prendre l’acte de déclaration d’utilité publique ou DUP.La DUP = l’acte par lequel l’autorité de l’Etat proclame, de maniR solennL, apr clôture de l’enquête publiq, l’IG qui s’attache à la réalisation d’une opé déterminée et autorise pr ce faire une pers donnée à recourir à l’Xpropriation. S’agit d’une décision admin à caractR unilaTral suscpt de recours ctentieux, plus précisémmt de recrs pr XC de pvoir.

1-La nature de la DUP :

Etape de la procédure d’expropriation, le juge ne considère pas la DUP comme un acte créateur de droit au profit des expropriés ou des expropriants. En conséquence, la DUP peut être retirée à tout moment, même après l’expiration des délais de recours contentieux.

Après des hésitations, le Conseil d’Etat estime désormais que la DUP a un caractère intermédiaire : c’est une décision d’espèce appelée parfois « sui generis ». Cette décision d’espèce n’est ni un acte règlementaire, ni un acte individuel, mais les 2 à la fois. Son régime hybride s’inspire de règles qui s’appliquent à la fois à des actes individuels et à des actes règlementaires.

o l’instar des décisions règlementaires, la DUP n’a pas à être notifiée, mais doit faire l’objet de publications, affichage ou non, point de départ du contentieux. Elle n’a pas à être motivée en application de la loi du 11.07.89. Non créatrice de droit à l’égard de l’exproprié, elle peut être notifiée pour simple inopportunité.

o A l’instar des décisions individuelles, l’exception d’illégalité ne peut être soulevée à l’occasion d’un recours contre un acte ultérieur hormis le cas des opérations complexes (comme un arrêté de cessibilité).

o Par ailleurs, la DUP ne saurait être confrontée directement aux directives communautaires dont les objectifs ne s’imposent qu’aux actes règlementaires = jurisprudence COHN BENDIT Conseil d’Etat 22.12.78

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o Dans un arrêt du 14.02.75 EPOUX MERLIN (cf. TD), le Conseil d’Etat a dénié expressément à la DUP un caractère règlementaire.

L’art. L-11-2 C. de l’expropriation disp que l’utilité publique est déclarée par arrêté minisTriel ou pfectoral. Dep le decret du 9 fév 2004 modifiant les art. R11-1 et R11-2, le prefet est devenu l’auteur de dr commun de la DUP. Dsms sa cmptce est de principe. Ne releve de la cmptce du décret en CE qu’un domaine d’attrib correspdant à d opé importtes énumérées par l’art.R 11-2 (autoroutes, centrales). De maniR résiduL certaines DUP st prononcées par arrêté minisTriL pr les opé prsuivies en vue de l’installation d admin ctrales d services ctentieux de l’Etat, d services à cptce nationale. Ces actes doivt ê motivés.

2-Conséquences de la DUP

Le prononcé de la DUP emporte un certain nombre de conséquences :

• 1ère csqce : les effets dans le temps : o En application de l’article L 11-5-1 du code de l’expropriation, l’acte déclarant la DUP doit intervenir au plus tard un an après la clôture de l’enquête préalable.

o Ce délai est majoré de 6 mois lorsque la DUP ne peut être prononcée que par décret en Conseil d’Etat.

Ce délai passé, il y a lieu de procéder à une nouvelle enquête.

• L’article L 11-5-2 impose à la DUP de préciser le délai pendant lequel l’expropriation devra être réalisée.

o Si la DUP est prononcée par arrêté ministériel ou préfectoral, ce délai ne peut être Sup à 5 ans.

o Lorsque la DUP est prononcée par décret en Conseil d’Etat, l’administration est libre de fixer un autre délai.

La jurisprudence a précisé que l’omission de la fixation d’un délai dans la DUP n’est pas constitutive d’une irrégularité. Le délai est dans ce cas réputé à 5 ans.

Si la DUP est caduque, le juge est tenu de refuser de prononcer l’expropriation. L’article L 11-5-2 prévoit 2 possibilités de prorogation :

o Lorsque la DUP a été prise par arrêté, que le délai maximum de validité est de 5 ans, un acte pris dans la même forme que la DUP peut proroger une fois les effets de la DUP pour 5 ans au plus. Une nouvelle enquête n’est plus nécessaire.

o Lorsque la DUP a été prononcée par décret en Conseil d’Etat, la prorogation peut être décidée librement, sans délai particulier.

Intervenant au plus tard un an après la clôture de l’enquête préalable, la DUP doit indiquer : o le but de l’opération poursuivi, o le bénéficiaire de l’opération, o les travaux et leur délai de réalisation.

• 2e csqce : la DUP ouvre également des effets à l’égard des expropriés : Elle ouvre un certain nombre de droits aux propriétaires concernés :

o En effet, un an après sa publication, ces propriétaires peuvent mettre en demeure l’expropriant de procéder à l’acquisition de leurs terrains dans un délai de 2 ans. C’est le droit de délaissement codifié à l’article L 11-7 du code de l’expropriation.

o Ils peuvent également demander la rétrocession des immeubles dont ils ont été

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dépossédés, si dans les 5 ans à compter de la date de l’ordonnance d’expropriation l’immeuble n’a pas reçu la destination prévue par la DUP ou a cessé de l’avoir = article L 12-6 du code de l’expropriation.

3-Le contentieux de la DUP

La DUP peut faire l’objet de 2 ctentieux : soit d’un recours pour excès de pouvoir, donc en annulation, soit d’un recours en responsabilité.

• Le recours pour excès de pouvoir :

Ds ce cas juge le juge cptt est le trib ds le ressort duquel se trouve l’exproprié. Délai de recours court à compter de la date de sa pblication. Divers moyens pvent ê soulevés compte tenu de la diversité d règles de forme et de proCdure ; la violation de ces règles est svt invoquée par les requérants, le juge veillant scrupuleusement à leur rSP (requérants mettent svt en cause l’utiliT pbliq estimant que l’opé projetée en est Dpourvue.) Ce ctrôle a donné lieu à la théorie du bilan (cout avtage/incvenient cf. fameuse jp « Ville nouvel Est »).

Rappel des 3 tps de la démarche du juge : l’opé répd-elle à un besoin d’IG ? D’autres solutions à la dispo de l’Admin ne pRmettraient-elles pas d’éviT le recrs à l’Xpropriation ? Les Avtages de cette opé l’emportent-ils sur ses incvénients ?

Ms aussi la modification d caractéristiques esstielles d’une opé déclarée d’utilité pbliq par une décision ultérieure et une violation de l’acte déclarant d’ut. pbliq peut fR l’objet d’un REP (recr pr XC de pvoir) car cela nécessite une new DUP cf. CE, 3 juil 2002, « Commune Beauregard de Terrasson » (ds fasc).

Les effets de l’annulation de la DUP sur les autres actes admin ne pose pas de pb. L’annulation a pr csqce de priver de base légale l’ens d actes admin pris pr son application, notammt l’arrêté de cessibilité.A noter la clémence du juge qui estime que si l’Admin prsuit les trvx malgré l’annulation de la DUP, elle ne commet pas de voie de fait, cf. TC, 1988, « Fondation Cousteau ».

Bcp + délicate était la question, désms réglée, d effets de l’annulation de la DUP par le juge admin sur les décisions du juge judic, notammt celles portant trsfert de propriété. En effet, arrivait svt que vu les lenteurs du ctentieux, la rareté d sursis à exécution jusqu’à récmmt, le juge admin prononçât l’annulation de la DUP alors que juge judic avait rdu une ordnnce d’Xpropriation qui l’emporte alors.De l’annulation ac effet rétroactif et autorité de la ch jugée prononcée par le juge admin ou du trsfert de propriété ac autorité de la ch jugée prononcé par le juge judic, la loi Environnement du 2 fév 95 ajoute à l’art. L12-5 C. d’expropriation un new alinéa permettant aux expropriés, s’ils en ft la demande Xpresse, de fR cstater par juge de l’Xpropriation, que l’ordnnce portant trsfert de propriété est déprvue de base légale. Juge de l’Xpropri a ds ce cas cmptce liée, ayt pris acte de l’annulation définitive de la DUP pr cstater le défaut de base légale de l’ordnnce et d actes qui ft corps avec elle. L’exproprié aura ds ce cas dr à rStitution de son bien, dt il est censé n’â jms perdu la propriété. Il devra, bien sûr, reverser les inDmniT d’Xpropriation le cas échéant.

• Le contentieux de la responsabilité dans le cadre de la DUP :

La responsabilité trouve généralement son fondement dans la faute, laquelle peut consister dans l’illégalité de la DUP ou dans la lenteur de la procédure. La jurisprudence admin se montre tolérante en estimant qu’eu égard à la complexité de la procédure, les lenteurs sont rarement fautives : Par exemple, l’arrêt « Vallée de Chevreuse » du Conseil d’Etat du 15.03.75 ou l’arrêt de 76 « Giroir ».

Par contre, la CEDH sanctionne plus facilement le retard ou les lenteurs de la procédure par exemple dans l’affaire « Guillemain ctre Fce », 21 fév 1997. Elle a Xpressément cdamné le caractR pfs déraisonnable de cette proCdure. En l’espèce la DUP aV été prononC le 7 oct 82 et n’aV tjs pas été réglée en oct 95, ce qui éT tt à ft un cas d’école et aussi XCptionnL.

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La renonciation à l’expropriation est aussi de nature à engager la responsabilité de l’administration, mais compte tenu du pouvoir largement discrétionnaire reconnu à l’administration pour poursuivre l’expropriation ou renoncer à le faire, le juge n’a jusqu’ici jamais estimé fautif le comportement de l’administration renonçant à exproprier. En revanche, si le préjudice est anormal et spécial, et que la renonciation injustifiée par un motif d’intérêt général, la responsabilité sans faute peut être retenue sur le fondement de l’inégalité devant les charges publiques = Conseil d’Etat 23.12.70 « EDF contre Farsat » (cf. TD). Hypothèse qui demeure cependant exceptionnelle du fait de la condition rarement réalisée d’un préjudice anormal et spécial. Le contentieux de la responsabilité est donc bien plus rare que celui du contentieux de l’annulation qui lui au contraire est très abondant (qui porte svt sur la désutilité supposée ou réL du projet).

§ 3 - Le tps des expropriés (3e tps fort : l’Enquête parcellaire et l’Arrêté de cessibilité)

L’utilité publique de l’opération ayant été reconnue, il reste à déterminer avec précision : o les biens à exproprier o et les ayants droit à indemniser.

Une nouvelle enquête est alors ouverte par un arrêté préfectoral = l’enquête parcellaire. Elle permet au propriétaire concerné de vérifier l’exactitude des informations.

Ces résultats forment la matière de l’arrêté de cessibilité = nouvel arrêté préfectoral qui contient toutes les précisions nécessaires à la réalisation de l’expropriation.

Le dossier d’enquête parcellaire contient un plan parcellaire ainsi que la liste des propriétaires concernés.

L’expropriant a l’obligation de notifier sous pli recommandé avec accusé de réception ou par acte d’huissier, le dépôt en mairie du dossier au propriétaire.

L’enquête est ouverte par arrêté préfectoral, simple mesure préparatoire. Les irrégularités qui l’affecteraient, comme celles décelées dans le dossier, peuvent cependant être invoquées à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir contre l’arrêté de cessibilité. L’arrêté d’ouverture d’enquête que le préfet reste libre de prendre ou non, fait l’objet d’une double publicité. La durée de l’enquête ne peut être inférieure à 15 jours et pendant toute cette durée les intéressés peuvent consigner leurs observations uniquement par écrit. L’arrêté de cessibilité qui décrit avec précision les biens dont la cession est reconnue comme nécessaire à la réalisation de l’opération déclarée d’utilité publique, ne transfère pas la propriété, mais constate que toutes les conditions de ce transfert sont remplies. Toutefois, la cession amiable reste encore possible et une négociation peut encore s’engager entre l’administration des domaines et les propriétaires concernés. Prononcé par le préfet, l’arrêté de cessibilité notifiée aux intéressés clôt la phase administrative de la procédure. L’arrêté de cessibilité ctient 2 types d’info : 1-La désignation d parcelles cessibles ac d précisions sur leur nature, csistce, situation, désignation ; 2-L’identité exacte d proprios et sur leur état civ. L’arrêté n’a dc aucun effet direct sur le trsfert de propriété ms sert de base à l’Xpropriation. L’autorité administrative dispose alors de 6 mois pour saisir une juridiction judiciaire spécialisée : le juge d’expropriation, et lui transmettre le dossier.

Section 2   : La phase judiciaire de l’expropriation

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La 2nde phase de l’expropriation est confiée aux juridictions judiciaires.

En 1ère instance, depuis l’ordonnance du 23.10.58, un juge unique, spécialisé, le juge de l’expropriation est désigné dans chaque département pour 3 ans renouvelables par le Président de la Cour d’appel parmi les magistrats du TGI. En appel, une chambre de l’expropriation existe dans chaque Cour d’appel. Elle est compétente pour statuer sur les appels formés contre les jugements fixant l’indemnisation, un pourvoi pouvant être formé devant la Cour de cassation. Enfin, la 3e chambre civile de la Cour de cassation : o peut être saisie après tout jugement rendu par une Cour d’appel sur une décision d’indemnisation. o Elle peut être également saisie directement de toute ordonnance d’expropriation prononcée par le juge de 1ère instance car ces dernières ne sont pas susceptibles d’appel.

En effet, à l’instar de la phase administrative, la phase judiciaire de l’expropriation se décompose en 2 actes majeurs, lesquels ne se succèdent pas forcément dans le temps. Il s’agit du transfert de propriété (§1) puis de la fixation des indemnités (§2).

Le transfert de propriété ne peut intervenir qu’après achèvement de la phase administrative. Avant 58 il en était de même de la fixation des indemnités, laquelle n’était déterminée qu’après le transfert de propriété. Dsms, afin de ne pas ralentir la procédure, le jugement fixant les indemnités peut intervenir très en amont avt même l’achèvement de la phase administrative, car le juge de l’expropriation a pu être saisi de la question dès l’ouverture de l’enquête publique. Les 2 phases de la procédure judiciaire sont cumulatives mais non nécessairement successives

§ 1 - Le transfert de propriété et l’ordonnance d’expropriation

Le transfert de propriété peut être réalisé soit par voie d’accord amiable, soit par voie d’ordonnance prise par le juge d’expropriation selon l’article L 12-5 du code de l’expropriation.

La cession amiable est un acte volontaire qui reconnaît l’accord entre les parties. Cet accord peut intervenir à plusieurs stades de la procédure : o Avant la DUP, le juge de l’expropriation est alors saisi par l’administration du propriétaire pour qu’il donne acte de l’accord et envoie l’expropriant en possession. o La cession amiable peut également intervenir après le prononcé de la DUP qui est alors considérée comme un incident de procédure. o Enfin les accords peuvent intervenir après l’ordonnance d’expropriation et ne porter que sur le montant de l’indemnité.

A défaut d’accord amiable, une fois la phase administrative terminée, le préfet transmet au secrétariat de la juridiction d’expropriation territorialement compétente le dossier cprenant une copie de la DUP. 8 jours après avoir été saisi par le préfet, le juge après avoir simplement vérifié si les formalités ont bien été régulièrement accomplies, rend une ordonnance d’expropriation.

L’ordnnce d’expropriation comporte une série de conséquences : o elle transfère la propriété à l’expropriant, o éteint tous les droits que les tiers pourraient avoir sur l’immeuble, o prononce l’envoi en possession.

L’ordonnance peut seulement faire alors l’objet d’un pourvoi en cassation devant la Cour de cassation.

La portée exacte des effets de l’ordonnance d’expropriation a été l’objet d’une jurisprudence divergente entre le Conseil d’Etat et la Cour de cassation. En effet l’ordonnance d’expropriation donne possession à l’expropriant, et c’est à la date de l’ordonnance que prend effet le droit à indemnité des expropriés. Celui-ci doit alors quitter les lieux dans le mois qui suit le paiement ou la consignation d’indemnité et passé ce délai il peut être procédé à son expulsion. La question se pose alors de savoir si l’ordonnance constitue en elle-même un titre d’expulsion

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permettant, dans le cas où l’exproprié refuse de quitter les lieux, d’obtenir le concours de la force publique. Ne convient-il pas de subordonner ce concours à une décision de justice dûment revêtue d’une formule exécutoire ? Le C.E. a eu à traiter de la question dans un arrêt du 18.05.90 Ville de Nice (cf. TD). Sa position diffère de celle de la Cour de cassation. Celle-ci estime quant à elle que la prise de possession par l’expropriant qui se ferait ainsi juge de la situation juridique de l’occupant est constitutive d’une voie de fait et c’est ce qui ressort de l’arrêt : Cass., chambre civile 3e, 1.12.76 « Ville de Biarritz », et que l’expulsion reste subordonnée à une décision de justice spécifique.

La portée de la décision « Ville de Nice » intervenu de nombreuses années après, divise les commentateurs. Certains y voient la reconnaissance implicite du caractère exécutoire de l’ordonnance, mais la plupart se contente de constater que, statuant sur la responsabilité de la ville, le Conseil d’Etat n’a pas réellement pris position sur cette question.

L’ordnnce d’Xpropriation n’est pas suscpt d’appL ms seulmnt d’un prvoi en cass devt la 3e chb civ de Cr Cass.Ce prvoi, qui n’est pas suspensif, doit ê formé ds le délai commun de 2 mois à dater de la notification de l’ordnnce. Il n’est ouvert qu’aux pers y ayt intérêt (expropriant et les pers désignées par l’ordnnce comme étant les proprios d immeubles).En application de l’art. L12-5, l’ordnnce d’Xpropriation ne peut ê attaquée que pr incomptce, vices de forme, excès de pvoir.Par exple il y a incptce qd juge d’expropr n’était pas comptt territorialmnt. L’annulation par Cr Cass de l’ordnnce d’Xpropr affecte la régulariT d actes liés à elle et indivisibles.L’annulation n’a d’effet qu’à l’égard d parties au litige. Si pls pers ont été expropr, seules certN d’entre elles vt former recours, l’annulation de l’ordnnce n’aura pas d’effet sur les autres ms uniquement sur celles qui auront formé le recours.

Le caractère dérogatoire de la proCdure est tel qu’on peut se demanD si elle est cforme à l’art.6-1 CEDH (dr au procès équitable).Dc l’art. L12-5 du C. de l’Xpropriation indiq que le trsfert de propriété est prononC, à déft d’acc amiable, par juge de l’Xpropr ds les 8 jrs de la réception par ce dernier, d’un certain nb de pièces que le préfet est tenu de lui adresser et que le juge doit viser. Rdu au terme d’une proCdure caractRisée par son extrême célérité, cette ordnnce échappe au respect du princ du ctradictoire. Juge de l’Xpropr se borne à vRifier le bon accplissmnt d formalités exigées par la phase admin et en tire d csqces automatiq. On a fait valoir l’anormalité de ce procssus d cditions d’opacité ds lesqL se déroule le trsfert de propriété qui intervient hors présence du proprio et sans qu’il ait été préalablement entdu.Cr Cass se refuse ttefs à csidérer cette situation comme traduisant une carence au regard des garanties de l’art.6-1 de la CEDH, avec un raisonnement qui met l’accent sur l’ens d garanties dt bénéf l’Xproprié tant devt les jrdictions admin que judic et sur le rôle limité voire « symbolique » qui est celui du juge d’Xpropriation lorsqu’il rd son ordnnce. 3e civ Cass, 12 déc 2001 : « Hain c/DDE de la Haute-Seine » : « le juge d’expropr, qui rd son ordnnce portant trsfert de propriété d’immeuble désigné par un état parcellaire qu’il n’a pas le pvoir de modif, au visa d’une DUP, d’un arrêté de cessibilité qui pvent fR l’objt d’un recours ctradictoire devt la jurdiction admin , se borne à cstater, avt de prononC l’expropriation, que le dossier que lui trsmis le préfet est cstitué cformément aux prescriptions de l’art. R 12-1. La proCdure devt ce juge ft l’objt d’un ctrôle ulTrieur de Cr Cass présentant les garanties de l’art. 6-1 CEDH. » Cette décision a été cfirmée par la 3e civ Cass, 29 mai 2002, « Consorts Fieujean ».Noter ttefois que le bien-fondé de cette argumentation a été récemmt mis en question par Cr Cass elle-même ds son rapp public pr 2000 pbliée en 2001 sur la protection de la pers. Apr â analysé les art. R.12-1 et R.12-2 et cstaté que cette phase de la procédure n’est pas ctradictoire, aucune audience n’étant tenue, Cr Cass a évoqué la question de la conventionalité de ces dispos. « On peut se demander si le caractR non ctradictoire à ce stade de la proCdure du trsfert de propriété est bien cforme aux exigces de l’art. 6-1 de CEDH. »

Si l’on s’attache à appréhenD de maniR + globale le processus mixte admin et judic cduisant au trsfert de propriété, on est en dr de s’inquiéT de l’effectivité d recours ouverts en dr fçs aux expropriés. A raison même de l’XtrM rapidiT ac laqL le juge est tenu de rdre une ordnnce, de l’intRdiciton qui lui est fte d’entdre les parties, de l’impossT ds laqL il se trouve d’apprécier la légaliT d actes admin sur le fondement desqL il statue, jointes à l’absce d’effet suspensif d recours evtuLmnt engagé contre ces derniers devt juge admin, nbx st les facteurs qui ctribuent à mettre en place d cditions d’une sorte de déni de justice, au cas où postérieurement à l’ordnnce, vient à ê annulé la

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DUP ou l’arrêté de cessibiliT.C la raison pr laqL, on est en dr d’estimer que seule l’introduction du princ du ctradictoire (offrant la possT aux proprios de fR valoir aupr du juge d’expropriation que la DUP ou l’arrêté de cessibilité ft l’objt d’un recours, assorti le cas échéant d’une demande de suspension, et à cdition que corrélativement le juge de l’Xpropr soit tenu de surseoir ds ce cas, permettrait de fR obstacle à la politique du ft accompli qui caractérise trop svt le ctentieux de l’expropriation et qui ctribue à lui donner une très mauvais image de marque.Le décret du 13 mai 2005, portant modif du C. de l’expropriation, a apporT qq réformes cherchant à adapT le C. de l’expropriation au droit européen conventionel . Le caractR non ctradictoire de la procédure au terme de laquL le juge de l’expropr rd l’ordnnce opérant le trsfert de propriétés, n’a pas été remis en cause. Ms le décret a bien limité les difficultés pfs engendrées par l’intervention cjointes de 2 ordres de juridiction.Les new art. R12-5-1 s. C. de l’expropr disposent que l’Xproprié qui entd fR cstater le manque de base légale de l’ordnnce portant trsfert de propriété peut s’adresser au juge d’expropriation ds les 2 mois suivant la notif de la décision d’annulation du juge admin. Juge de l’expropr a alors comptce liée pr en tirer les csqces. Si le bien Xproprié ne peut ê rStitué, l’exproprié reçoit d dommages et inTrêts. Sinon le juge désigne les biens pvant ê restitués et fixe les inDmnités.Ms surtout le décret met en place une proCdure préventive à la chge du préfet : lorsqu’il y a un doute sérieux sur la légalité de la DUP, il peut demander sa suspension au juge des référés. Dès qu’il reçoit la décision jurisprudentielle de suspension, le préfet doit en informer le juge de l’Xpropriation qui doit surseoir au prononC de l’ordnnce de trsfert de propriété ds l’attente de la décision du juge admin sur le fond de la demande et cela en application du new art. R12-2-1 C. de l’Xpropriation.

§ 2 – L’indemnisation

A défaut d’accord amiable, le montant de l’indemnité est fixé par le juge de l’expropriation en application de l’article L 13-1 du Code de l’expropriation, sous le contrôle en appel de la chambre de l’expropriation dont l’arrêt est lui-même susceptible de recours en cassation.

Le montant de l’indemnisation est fixé dans le cadre d’une procédure écrite et contradictoire incluant un transport obligatoire sur les lieux. A la suite de cette visite, les parties sont entendues en séance publique. La fixation des indemnités par le juge n’est pas libre, elle doit être faite en application de règles complexes qui ont pour objet d’assurer que l’indemnité est bien juste. Ds les 2 pts que nous aborderons, la régularité de la procédure en vigueur a été fortt contestée par la CourEDH.

A) Les règles de procédure :

Au terme de l’art. L 13-13 c. d’expropriation, les inDmniT allouées doivt couvrir l’inTgraliT du préjdice direct, maTriL et certain causé par l’Xpropriation ce qui logiquement implique qu’elles doivt pRmettre à l’Xproprié de préserver l’intégralité (sinon en nature tout au moins en valeur) de son patrimoine, de racheter s’il le souhaite et si c possible un bien équivalent à celui dt il a été dépossédé et de se replacer ainsi comme il est pfs dit expréssémt « en même et semblable état ». S’agit là d’un objectif pbatique tant il est vrai que la loi en mat de transaction est celle de l’offre et de la demande et que celle-ci étant par hypothèse Xclue, c’est au juge d’Xpropriation qu’il incombe à déft d’accord amiable de pallier cette carence.Alors même que la distinction peut apparaître comme artificielle, il s’agit par cséqt de vérifier si le proCssus d’évaluation d biens cduit à la juste inDmnisation de l’Xproprié et répd aux canons proCduraux qui st imposés par la CEDH au 1er rg desqul il y a le princ d’égalité d armes.Art. R13-7, le dirlo d services fiscx, le dirlo départemental d domaines ds leqL la jrdiction de l’Xpropriation a son siège, XRce la fn de « commissaire de Gvt » auprès de cette jrdiction.Pr Cr Cass ce commissR de Gvt n’est pas partie au procès, il joue rôle d’un sple cseil tchniq du juge, ne participe pas à la jridiction de l’Xpropriation et rien ne lui intRdit d’XRC ses fns alors même qu’il aurait établi pr le cpte de l’Xpropriant l’estimation préalable d domaines.Or, certaines de ses prérog l’apparente à une partie à l’instance ! et il joue le rôle de gardien d denier pblics. N’est-ce-pas une pression trop forte de l’admn d finances ?Le décret du 13 mai 2005 insiste sur le ft que commissaire de Gvt doit rSPcT le princ du ctradictoire, doit modif, doit notif ses cclusions aux parties qui doivt pvoir â le tps d’en discuT

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librement avt la clôture d débats et y répondre par écrit. Juge de l’Xpro peut demander à une pers un autre Xpert d’évaluer égalmnt les biens Xpropriés.Le princ de l’égalité d armes est-il pr autant rSpecT ? D griefs soulevés par la CourEDHds arrêts du 24 avr 2003 « Yvon c/Fce » (ds fasc) puis cfirmé par décision du 25 avr 2006 « Roux » reposent sur le rôle que la Cour estime à la fois Xpert et partie du commissaire de Gvt. CourEDH estime que ce commissaire de Gvt occupe une position dominante ds la proCdure, génératrice au détriment de l’Xproprié d’un déséquilibre incpatible ac le princ d’égalité d armes. La CourEDH dénonce une cfusion d’inTrêts entre le commissaire de Gvt et l’Xpropriant, qui défd d inTrêts similR à ceux de l’Xpropriant. L’arrêt dénonce notammt l’inégalité d cditions d’accès au fichier immobilier tenu par les cservateurs d hypothèques auxqL seuls le commissR de Gvt a accès (bande de voleurs !) et pas les expropriés. Ttefois, l’arrêt « Yvon c/Fce » puis « Roux » soulignent que cette seule situation ne suffit pas en elle-même à condamner la Fce à cdition qu’un juste équilibre entre les parties soit par aillrs rSPcT. La cventionaliT de la proCdure sur ce pt a été cfirmée par le C.E. le 3 sept 2007, « Asso de sauvegarde du dr d propriétaires et autres ».

B) Les règles fixant l’indemnité d’expropriation :

Selon la DDHC 1789 et le Code civil article 545, « l’indemnité doit être juste et préalable ».

Et l’ordonnance de 58 a précisé que « les indemnités allouées doivent couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation » et ce principe est rappelé par l’article L 13-13 du code de l’expropriation.

Ce qui porte à s’interroger à la fois sur les caractères du préjudice, la notion de réparation intégrale et les éléments du préjudice ainsi que sur les diverses règles d’ordre plus technique, telles que les dates à prendre en considération pour évaluer la consistance et la valeur du bien, ainsi que les éléments de comparaison pouvant guider l’appréciation du juge.

Les règles du droit commun de la responsabilité s’appliquent s’agissant des caractères certains et directs du préjudice.

Par contre, seuls sont réparés les dommages matériels, à l’exclusion du préjudice moral, jurisprudence du Conseil d’Etat rendue en assemblée en 1961 « Letisserand». Ici, pr l’Xpropriation l’inDmnité ne tient pas cpte du préjudice moral. Ne st pas pris en cpte les prjdices faisant appL à d csidérations d’ordre affectif et cette position a été cfirmée d’aillrs très récemmt par le CC saisi par un QPC et par la 3e civ de Cass et qui a dc rdu une QPC sur ce point le 21 janv 2011 (fasc), QPC n°2010-87.

Tt le préjdice maTriL doit dc ê inDmnisé ms rien que lui. L’exproprié doit obtenir réparation de tout le préjudice qui lui a été causé mais seulement de ce préjudice et il ne saurait recevoir ni moins, ni plus. Il doit selon une expression souvent retenue par la jurisprudence, être placé en même et semblable état qu’avant l’expropriation.

« Tout le préjudice » signifie que le juge apprécie souverainement le montant de l’indemnité selon la méthode d’évaluation qui lui paraît la plus appropriée.

Contrairement à ce qu’il se passait avant 58, l’évaluation n’est plus globale et le jugement doit distinguer dans la somme allouée à chacun des expropriés, l’indemnité principale et le cas échéant les indemnités accessoires (art. L 13-6).

o En effet, l’indemnité principale couvre la valeur vénale du bien exproprié, estimée selon différents critères et méthodes d’évaluation qui seront précisés par la suite. Le juge tiendra compte du fait que l’immeuble est libre ou occupé, appliquant dans cette dernière hypothèse où la valeur du bien est frappée d’une moins-value, d’un abattement forfaitaire.

o Les indemnités accessoires sont diverses :

- Sera retenue l’indemnité de réemploi, destinée à indemniser l’exproprié des frais qu’il doit supporter pour acquérir un bien de même nature : frais de notaire, dr d’enregistrement ou

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d’hypothèque.

- Mais également les indemnités accessoires concernent l’indemnité de dépréciation du restant dans le cadre d’une expropriation partielle provoquant une moins-value du reste de la propriété.

- L’indemnité de déménagement, l’indemnité de clôture lorsque l’expropriation partielle oblige l’exproprié à faire des frais pour clôturer les nouvelles limites de son bien, les locataires évincés ont droit aussi à certaines indemnités de déménagement, d’éviction, de réinstallation…

La CourEDH a vérifié en l’espèce si les conditions dans lesquelles M. Lallement a été indemnisé, répondaient aux exigences du droit européen, très inspiré des notions de juste équilibre et de proportionnalité raisonnable. Tout en admettant que les autorités de l’Etat puissent disposer d’une large mesure d’appréciation pour évaluer le préjudice subi par l’exproprié, la Cour se reconnaît, à partir d’une analyse qui se veut concrète des incidences de l’expropriation litigieuse sur la situation des intéressés, un droit de contrôle sur l’utilisation de ce pouvoir d’Xpropriant.

Pr la CourEDH, l’inDmnisation doit aussi cprendre la perte de la plus-value éventuelle du bien n’ayt pas reçu la dStination prévue lors de l’Xpropriation, cf. CEDH, 2 juil 2002, « Mottais de Narbonne » (fasc) : les terrains aV été Xpropriés pr cstituer une réserve foncière en vue de la réalisation d’un habitat social. 20 ans + tard, l’objctif n’aV tjs pas été réalisé. La cour euroPN csidère que les Xpropriés, indûment privés de la plus-value acquise par ces terrains, ont été victimes d’une violation de l’art. 1er du protocole additionnL n°1 de la CEDH. CtrRement à ce qu’on a pu écrire de ces décisions de la CourEDH, elles ont un caractère périphérique. La CESDH n’est pas de nature à affecter sensiblement le droit d’Xpropriation fçs.

Au terme de l’arrêt « Maupas c/Fce », 19 sept 2006, la CourEDH (fasc) se refuse à releV un motif qqcq qui serait de nature à affecter la cventionalité du droit nat aussi bien txtuel que jpdtiel.

Mais l’exproprié doit recevoir une indemnité ne comprenant que la couverture du préjudice, rien que du préjudice, il ne saurait s’enrichir au détriment de la collectivité. C’est pourquoi plusieurs dispositions ont été prévues tendant :o soit à déjouer les calculs des expropriés qui, avertis de l’imminence d’une expropriation, cherchent à valoriser leurs biens par des aménagements et qu’elles ne seront pas prises en compte dans l’indemnisation, o soit éviter qu’ils bénéficient de la plus-value donnée à leur terrain par la réalisation récente de travaux publics ou la modification des règles d’occupation des sols. o A contrario, l’attitude de l’administration qui chercherait à diminuer la valeur des biens par des manœuvres dolosives, telle la perte de constructibilité d’un terrain par la modification des documents d’urbanisme, n’aura aucun effet.

La réparation doit être faite en espèce en application de l’article L 13-20 du code de l’expropriation. Le juge se trouve ainsi confronté à de délicats problèmes d’évaluation. Pour l’aider dans sa tâche et éviter les distorsions de la jurisprudence, le Code pose certaines règles pour déterminer la consistance des biens : exclusion des améliorations de portée et de nature effectuées après l’ouverture de l’enquête publique par exemple, pour apprécier leur valeur au jour du jugement, pour qualifier les terrains, la qualification de terrain à bâtir ne pouvant concerner que des terrains effectivement aménagés comme tel un an avant l’ouverture de l’enquête préalable. L’art. L 13-15 = la date d’appréciation de la valeur d biens est celle de la décision de 1 ère instance bien que statuant souveraiNment le juge de l’Xpropriation doit rSPcT cRtN règles comme la définition du terrain à bâtir. Le trrains qui ont été effectivement aménagés comme tels, un an avt l’ouvRture de l’enquête préalable, doivt de manière cumulative ê desservis par une voie d’accès et par divers réseaux (eau, électr…) pr ê désignés comme cstructibles. Juge tient cpte d servitudes et d rStrictions admin affectant de manière permanente l’utilisation de ces biens, ce qui impliq une moins-value. L’évaluation précise peut se fR par comparaison c-a-d par réf à d mutations ou à d déclarations fisc récentes portant sur d biens analogues aux biens Xpropriés. L’ordnnce d’Xpropriation prise, le juge doit fixer le montant d inDmités (en nature en espèces) avt que l’Xpropriant prenne possession d biens un mois apr et que les occupants doivt le quitter.

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FIN du COURS

TD & autres infos :

Méthodologie du commentaire d’arrêt :

  Un exemple de commentaire d’arrêt est en ligne dans le Bulletin de liaison (site du Cavej)

  Plan (classique) : 2 parties / 2 sous-parties

  Introduction : note de jurisprudence (à savoir : faits, procédure, solution et problème de droit sous forme de question : apport de l’arrêt/problème posé, de façon globale), puis annonce de plan.

Ecarter les problèmes de droit qui ne sont pas au programme : se concentrer sur l’arrêt.

  PlanI : titre en rapport avec l’arrêt et non le cours

chapeau introductif qui annonce les sous parties

Sous parties

  Toujours partir de ce que dit le Conseil d’Etat, puis seulement ensuite expliquer le problème posé, le principe. Seulement ensuite extrapoler (jurisprudence antérieure/postérieure, apport ?, intérêt ?)

Transition avant la 2ème partie

  Essayer de suivre le raisonnement du CE dans le commentaire.

Jurisprudence (pour commentaire et dissertation) Mieux vaut citer peu d’arrêts, mais expliquer en quoi ils sont importants et liés à l’arrêt.

  Examen : dissertation et cas pratique (commentaire ou consultation).

TD N° 1 : Notion et consistance du domaine public

A) Les critères de la domanialité publique

Documents 1, 2, 3, 4 du fascicule : textes sur l’évolution de la doctrine concernant la notion de domanialité publique

  3 groupes de doctrine, de la vision la plus restrictive à la vision la plus large : Tous ont tenté de définir la domanialité publique et soulignent le lien avec l’utilité publique.

1) Proudhon et Berthélemy 

« Le domaine public (...) s’entend donc des choses qui appartiennent à l’être moral et collectif que nous appelons le public , comme le domaine privé s’entend des choses qui appartiennent aux différents particuliers. (...) l’association de ces deux expressions se rapporte soit à la puissance publique qui gouverne les objets de ce domaine, soit aux choses publiques qui sont soumises à la régie de cette puissance (...) et dont la propriété n’appartient exclusivement à personne. » (Proudhon, Traité du domaine public )

  Pour Proudhon, il s’agit de limiter le champ du domaine public en considérant d’abord

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l’affectation. L’affectation au domaine public justifie l’inaliénabilité du bien et l’exclusion de la propriété privée.

  Se fonde sur l’article 538 du Code civil (biens qui appartenant à la Nation), mais il s’agit d’une conception restrictive de la vision du domaine public.

  Pour Proudhon, il ne peut y avoir d’appropriation privée.

  Dans sa lignée, Berthelémy, conception plus large en restant restrictive :écarte la définition uniquement fondée sur l’article 538. La distinction doit être fondée sur le raisonnement, Le fait pour un bien d’être insusceptible d’appropriation privée résulte soit de sa nature, soit de son affectation à l’usage du public. Comme Proudhon, Barthelemy rejette ce qui est privé. La nuance va se faire

1) Waline et Hauriou :

« Parmi le biens nécessaires aux personnes administratives, il en est de nécessaires (...) et d’autre dont l’utilisation est contingente. (...) Le régime de la domanialité publique est précisément celui qui s’applique à la catégorie des biens nécessaires aux personnes administratives » (M. Waline, CA Paris, 13 mai 1933, D. 1934, p.104)

  Waline comme Hauriou rompent avec l’idée que les biens puissent être insusceptible d’appropriation privée.

  il peut y avoir un domaine privé de l’Etat, qui se décompose en domaine public et domaine privé (règles de droit privé) cette distinction se faisant sur l’utilité : « parmi les biens nécessaires aux personnes administratives, il en est des nécessaires (...) et d’autres dont l’utilisation est contingente. (...)

  Le champ d’application de la domanialité publique ne doit pas être limité, sauf exception, aux seuls biens affectés à l’usage du public, Il est possible que certaines dépendances utilisées par l’administration puissent entrer dans la domanialité publique : critère d’utilité.

  Hauriou : il faut un acte administratif pour qu’un bien fasse partie d’un domaine public. L’administration a un pouvoir discrétionnaire pour déterminer ce qui est public ou pas : appréciation pouvant être large mais restreinte si il n’y a pas d’acte (risque de situations hétérogènes)

  Waline : il faut des données matérielles et indépendantes de la volonté de l’administration. L’affectation au domaine public est insuffisante et pas nécessaire. Seule l’utilité du public est indispensable. Ce sera la définition la plus proche de celle qui est retenue aujourd’hui.

2) Duguit et Auby

Pour les deux auteurs, il existe une pluralité de régime

Duguit se réfère à une échelle de domanialité (6 degrés idée de publicisation « décroissante »).

Fondement  : service public. Un domaine privé existe mais est « une domanialité réduite à l’extrême » (L. Duguit, Traité de droit constitutionnel)

Auby complète le point de vue. Il reconnaît une pluralité de régimes (comme l’échelle de domanialité). Le degré de publicisation dépend de ce qui est nécessaire pour la protection du bien. Mais cette théorie est large et difficile à mettre en œuvre : les différents degrés de publicisation entraînent différents régimes applicables.

« Il paraît donc possible, sur la triple base de la fonction, du régime juridique et du régime contentieux, de considérer que l’activité administrative consistant à gérer le domaine privé constitue une activité analogue à celle des services industriels, c’est à dire qu’elle constitue un service public à gestion privée (...) Chaque catégorie de biens publics est soumise à un régime

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exorbitant, dans la mesure où ce régime est nécessaire pour assurer sa protection et son affectation » (JM. Auby Contribution à l’étude du domaine privé de l’administration)

4) Commission de réforme du Code civil (1947) : se rapproche des propos de Waline pose différents critères de domanialité :

1° Appartenance à une personne publique (critère obligatoire)

2° Affectation à l’utilité publique (critère obligatoire)

3° Aménagement (critère facultatif) : application variable

« Appartient au domaine public l’ensemble des biens des collectivités publiques et des établissements publics qui sont mis à la disposition directe du public usager soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils soient par nature ou par des aménagements particuliers, adaptés exclusivement ou essentiellement au but particulier de ces services ».

  Attention : toujours sous réserve d’une disposition législative contraire.

Documents 5 à 8

Critères d’appartenance à une personne publique et d’affectation à l’utilité publique

Doc 5   : CC décision n°94-346 du 21 juillet 1994 Loi complétant le code du domaine de l’Etat et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public

  1er problème : critère d’appartenance : Qu’est-ce qu’une personne publique ? A priori simple : Etat, Collectivités territoriales et Etablissements publics. Les établissements publics font partie des personnes publiques.

  Pendant longtemps, position restrictive du Conseil d’Etat (CE) et du Tribunal des conflits (TC) : l’établissement public ne pouvait pas avoir de domaine public, à la différence de la Cour de cassation.

  « Les dispositions de l’article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 relatives au droit de propriété et à la protection qui lui est due ne concernent pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi, à un titre égal, la propriété de l’Etat et des autres personnes publiques »

  « (...)que ce dernier article exclut de son champ d’application le domaine public naturel ».

  « à l’issue du titre d’occupation, les ouvrages de caractère immobilier implantés sur le domaine public et dont le maintien est accepté, deviennent, en vertu de l’article L. 34-3, de plein droit et gratuitement propriété de l’Etat, » : droit de jouissance de l’Etat sur les biens de retour : si l’Etat concède un élément de son domaine public, tout bien construit sur cette parcelle, il lui reviendra à la fin de la concession.

Doc 6 C. cass. 1ère civ., 2 avril 1963, Sieur Montagne c/ Réunion des Musées de France

  Faits : une dame émet le souhait de léguer une œuvre aux musées de France, et décède avant sans l’avoir prévu dans son testament. Mais un des héritiers est interné et son administrateur a revendu cette œuvre à M. L. puis revendue à M. Montagne

  1er Problème : une œuvre appartient-elle au domaine public d’un établissement public suite à une donation ? Cassation confirme l’arrêt de la CA : le tableau tombé dans le domaine public est inaliénable et imprescriptible. Conséquence est impossible d’en acquérir la propriété.

  2ème problème de compétence : le tribunal administratif est compétent pour les litiges relatifs à l’appartenance au domaine public. Mais ici, il s’agit de la propriété d’un bien et non de son appartenance au domaine public (principe établi). La Cour de cassation est donc compétente car pas de difficulté sérieuse

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  3ème point : Il est acquis qu’un établissement public peut avoir un domaine public dès lors que leur conservation et leur présentation sont l’objet même du service public : lien avec la mission du service public (rappel d’une jurisprudence antérieure) Un établissement public peut avoir un domaine public

Doc 7 CE Sec. 21 mars Arrêt Mansuy

  Faits : M. M. avait un commerce installé sur la dalle de la Défense, autorisé par un acte de l’établissement public propriétaire de la dalle, plusieurs fois renouvelé jusqu’en 1979 où il a décidé de mettre fin à cette occupation et le commerçant a refusé de quitter les lieux.

  Procédure : TA Paris en faveur de l’enlèvement de l’installation et M. M saisit le CE

  Problème de droit : le juge administratif est-il compétent pour se prononcer sur l’utilisation du domaine public d’un EPIC ?

1° La reconnaissance du droit d’un établissement public à un domaine public La dalle constitue une partie du domaine public, parce qu’elle est à l’usage du public et aménagée à cet effet.

  2° Indifférenciation selon le caractère de cet établissement public L’immeuble appartient au domaine public, peu importe le caractère industriel et commercial de l’établissement public.

  Le problème est d’occupation du domaine public donc de la compétence administrative.

Doc 8 CE Ass. 23 octobre 1998 EDF

  Faits : EDF avait cédé à une société une ancienne usine, avec le droit de supprimer la turbine d’une cartonnerie située sur un terrain attenant à l’usine, appartenant aux époux R.

  Procédure :Ces derniers intentent un recours devant les juridictions judiciaires pour prononcer la nullité de la cession par EDF Les p L’usine et les droits ne sont pas sortis du domaine public d’EDF, selon les premières juridictions. Dans un premier temps, les juridictions ont considéré que l’usine et les droits qui étaient liés n’étaient pas sortis du domaine public.

  Problème de droit : à quelle condition un établissement public peut-il céder ses dépendances ?

  1° Rappel de l’arrêt Mansuy : les établissements peuvent avoir un domaine public, « Considérant qu’en principe les biens appartenant à un établissement public, qu’il soit administratif ou industriel et commercial, font partie, lorsqu’ils sont affectés au service public dont cet établissement a la charge et sont spécialement aménagés à cet effet, de son domaine public ; qu’il en est toutefois autrement lorsqu’y font obstacle des dispositions de loi applicables à cet établissement ou à ses biens »

  2° Rappel des conditions : affectation au service public et spécialement aménagé à cet effet.

  3° Particularité de l’arrêt : les dispositions ne sont valables que s’il n’existe pas de disposition législative contraire (même si décret, jurisprudence...). En l’espèce, une loi (sur l’inaliénabilité du capital d’EDF) empêchait que les conditions aient à s’appliquer.

« Le législateur a prescrit l’inaliénabilité du capital d’Electricité de France, il a, par ailleurs, pour la gestion et la disposition des biens et valeurs appartenant à l’entreprise et constituant l’actif de cette dernière, fixé des règles dont l’application est incompatible avec celles de la domanialité publique »

  Solution : L’usine et les droits qui étaient attachés ne constituaient pas des dépendances du domaine public à la date de la cession.

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  Voir bilan de la jurisprudence sur le site du CAVEJ :

Au départ, les établissement publics n’avaient pas droit à un domaine public (cf. not. CE 19 mars 1965 Société Lyonnaise des eaux et de l’éclairage)

En revanche, lorsqu’une collectivité territoriale cédait une part de son domaine public à un établissement public, cette part continuait à être du domaine public : incohérence : l’établissement public était propriétaire d’un bien du domaine public

Annonce de la fin de cette discrimination par les tribunaux civils ce que rappelle CE 1963 Montagne.

1ère affirmation CE 1984 Mansuy confirmé par CE 1998 EDF

CE Sec. 19 octobre 1956 «   Société Le Béton   »   : voir GAJA

B) La composition du domaine public

Doc 9 CE Ass. 12 octobre 1973 Kreitmann

  Faits : M. K a construit un mur en bord de mer : un pv de grande voirie lui a été adressé car une partie de ce mur empièterait sur le domaine public et il devait donc le détruire (également problème du montant de l’amende)

  Problème de droit : Domaine public naturel et détermination de ses limites

1) compétence du Conseil d’Etat

2) détermination du domaine public maritime : Ordonnance de Colbert 1681, pose les références de la détermination du domaine public naturel.

   Le CE apprécie les dispositions de cette ordonnance :

a) « Ces dispositions doivent être entendues comme fixant la limite du domaine public maritime, quel que soit le rivage, au point jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre, en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles »

Le CE estime que l’appréciation des experts est faussée à cause d’une mauvaise interprétation des « perturbations météorologiques exceptionnelles » : Le contrevenant ne doit détruire qu’une partie de son mur. Mais le mur ayant été construit en partie sur le domaine public, M. K. est tenu de payer une amende.

b) Ph. Gofrin, Droit administratif des biens (doc. 10) explique la portée de cet arrêt : normalement, l’ordonnance de Colbert s’applique à tous les rivages sauf ceux de la Méditerranée (soumis aux Institutes de Justinien) et avec cet arrêt unification du droit en matière de détermination du domaine public maritime : l’ordonnance Colbert s’applique désormais à tous les rivages. Domaine public artificiel : 3 conditions Cf. arrêt Société Le Béton

Appartenance à la personne publique.

Affectation à l’utilité publique

Pour ces deux points : rappel de la Commission de 1947

notion d’aménagement spécial : arrêt Le Béton

Controverses doctrinales :

Pour certains auteurs : extension considérable de la notion de domaine public en appliquant une notion d’aménagement spécial très large.

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Pour d’autres, restrictif : la notion d’aménagement spécial se pose comme 3ème condition.

Compromis : notion largement entendue par les juridictions ( Sté Le Béton confirmé p.ex CE 1963 Ville de Saint-Ouen  : dépôt d’autobus et bureaux de contrôle qui se trouvaient à proximité ou CE 1965 Sté Lyonnaise des transports garage situé à proximité d’une gare )

TD : Constitution et composition du Domaine public

A) L’entrée dans le domaine public

Document 11   : CE Sect. 21 décembre 1956 SNCF c/ époux Giraud

  Faits et procédure : les époux G. occupent un logement et un commerce dans une cité appartenant à la SNCF et leur expulsion est demandée à la juridiction administrative

  Problème de droit : quelle est la juridiction compétente pour décider de l’expulsion d’individus d’un immeuble appartenant à la SNCF ?

  Raisonnement du CE

1° examine la situation de l’immeuble : logement nécessaire au service du chemin de fer. Critère de l’utilité rempli, mais pas celui de l’aménagement spécial. Donc ne fait pas partie à priori du domaine public

2° Le CE examine ensuite les textes applicables : une décision du ministre des Travaux public qui prévoit que l’immeuble est incorporé au domaine public.

  Critères jurisprudentiels et de la Commission de 1947 pas remplis et décision ministérielle : Cette décision est illégale, car les critères ne sont pas remplis. Un acte administratif n’est donc ni nécessaire ni suffisant.

3° Conséquences : L’immeuble n’appartenant pas au domaine public, le litige relève du droit privé.

L’entrée dans le domaine public

  L’entrée dans le domaine public artificiel : une décision de classement n’est ni nécessaire ni suffisante pour qu’un bien s’y trouve incorporé

Pas nécessaire : il suffit de constater qu’une décision réponde aux exigences précédemment invoquées pour conclure qu’elle est incorporée au domaine public.

(CE 1969 Sté des établissements Frenkiel au sujet d’un buffet de gare).

Pas suffisante : La décision de classement n’a d’effet que si elle se rapporte à un bien qui satisfait aux conditions d’appartenance au domaine public. Si elle ne s’y rapporte pas, la décision est illégale ( Epoux Giraud )

  L’autorité administrative ne détient pas de pouvoir discrétionnaire en matière de détermination de la consistance du domaine public : opposition à la position d’Hauriou qui estimait qu’un acte administratif était nécessaire et suffisant pour faire entrer un bien dans le domaine public.

2 conséquences :

1° Le refus de classer un bien dans le domaine public est sans conséquence si ce bien présente les caractères d’une dépendance du domaine public

2° L’irrégularité externe d’une décision de classement ne fait pas obstacle à l’incorporation d’un bien dans le domaine public ( CE 1956 Département des Hautes-Alpes ).

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  Mais il faut un acte de déclassement pour sortir du domaine public : cf. arrêt EDF, CAA Bordeaux : EDF n’avait pu vendre le bien puisqu’il n’y avait pas eu de décision de déclassement.

B) Les changements d’affectation

Doc. 12 CE sect. 20 février 1981 Association pour la protection du site du vieux Pornichet

  Faits : Le Préfet de Loire-Atlantique a accordé à une société l’exploitation d’un port, par une décision de 1976 il a été autorisé la remise à la commune de Portnichet des dépendances maritimes nécessaires à la construction d’un ouvrage d’accès au port.

  Procédure : recours de l’association devant le TA de Nantes rejeté et saisit donc le CE

  Problème de droit : quelles sont les conditions autorisant le changement d’affectation du domaine public ?

  Solution : « Les dépendances du domaine public, y compris celles du domaine public maritime, peuvent recevoir toute affectation compatible avec leur caractère domanial et, à cette fin, être remises sans formalité et, notamment, sans enquête à la collectivité publique chargée de la conservation du domaine correspondant à leur nouvelle affectation »

La personne publique propriétaire peut modifier à tout moment l’affectation des dépendances de son domaine public pour des motifs d’intérêt général.

  Distinguer la propriété qui appartient à la personne publique et le droit d’affecter qui peut être décidé unilatéralement par l’Etat, même si le bien ne fait pas partie de son domaine public propre ( Cie du chemin de fer d’Orléans ).

A l’examen, il n’y aura pas de sujet spécifique portant sur le domaine privé des personnes publiques : il n’est cependant pas inutile de consulter un ouvrage sur ce sujet

  Pour la prochaine séance : commentaire du document numéro 2 TC 28 mars 1955 Effimieff (il existe un commentaire dans le GAJA, mais il convient de s’efforcer de faire son propre commentaire).

TD : Le régime juridique du domaine public

La protection du domaine public

Le principe d’inaliénabilité du domaine public

Document 1 - CE 17 février 1933, Commune de Barran

Faits : des stalles appartenant à une église ont été vendues à un antiquaire par la commune, or entre-temps ont été classées monuments historiques par arrêté, et le préfet a pris une décision interdisant le transfert de ses stalles en application de cet arrêté.Le maire de la commune a demandé au Conseil d’Etat d’annuler la décision du préfet interdisant le transfert.

  Problème de droit : les stalles sont-elles soumises au principe d’inaliénabilité ?

  Solution :

1) qualification du meuble question : le Conseil d’Etat constate que ces stalles constituent des meubles de l’église affectés à l’usage du public, donc elles constituent a priori des dépendances du domaine public.

2) un texte vient-il s’opposer ou renforcer cette appartenance au domaine public

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  Le Conseil d’Etat constate qu’il y a eu une vente ce qui n’est pas suffisant pour générer la désaffectation du bien, et les biens du domaine public ne peuvent être vendus : la décision du préfet est légale et la requête du maire est donc rejetée.

  Ce qui est intéressant de noter que le principe inaliénabilité est appliqué dans son intégralité mais n’est jamais cité en tant que tel : en effet ce principe a suscité de nombreuses discussions quant à sa portée et à son interprétation.

Au départ le Conseil d’Etat ne s’y référait pas forcément : ici le mot n’est pas prononcé alors que le principe est appliqué pleinement.

  René Capitant (voir cours) : même non désaffectées, les dépendances du domaine public sont aliénables, mais l’aliénation du domaine public est sans conséquence sur son affectation.

Ce n’est pas le domaine public mais c’est l’affectation qui est inaliénable.

Problème de cette thèse : dans le droit positif il ne suffit pas qu’il y ait désaffectation pour qu’un bien soit aliénable, il faut que cette désaffectation soit constatée dans un texte (voir première séance : il n’y a désaffectation que si un texte constate cette désaffectation).

C’est sur ce point que l’on peut discuter la thèse de Capitant (ce n’est pas le bien en lui-même qui importe mais affectation du bien).

  C’est ce qui est fait dire que le principe inaliénabilité est d’un principe relatif dont l’application peut varier dans le temps.

  Il s’agit d’un principe de droit mais il ne s’agit pas d’un principe à valeur constitutionnelle (voir cours) :

affirmé dans deux décisions du Conseil constitutionnel

o 21 juillet 1994 relative à la constitution de droits réels sur le domaine public

o 23 juillet 1996 France Telecom

Document 2 CE 6 mai 1985 Association Eurolat

Faits : Par convention du 10 juillet 1972 et du 20 décembre 1973, le syndicat intercommunal a confié à Eurolat la création et la gestion d’un foyer logement sur un terrain qui est loué par bail emphytéotique. Le syndicat a résilié du jour au lendemain cette convention.

  Procédure : la société Eurolat et le CFF, qui avait prêté de l’argent à cette société , ont demandé la résiliation la décision devant le tribunal administratif de Paris qui a écarté leur demande, et ont donc porter l’affaire devant le Conseil d’Etat

  Problème de droit : une personne publique peut-elle résilier unilatéralement des conventions conférant des droits réels à une société privée sur une dépendance du domaine public ?

  Solution :

1) le Conseil d’Etat se prononce sur sa compétence en examinant les textes ;il relève que ce sont des conventions qui portent sur l’exécution d’une mission de service public : le juge administratif est compétent pour connaître du litige.

2) l’examen des conventions en elles-mêmes et notamment de leurs clauses.

o 3 clauses vont retenir particulièrement l’attention du Conseil d’Etat :

la 1ère qui indique que l’association dispose de droits réels sur un terrain à appartenant à une collectivité publique.

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2° l’association est autorisée à céder librement son droit de bail, sous réserve d’une simple consultation du syndicat.

3° la résiliation du bail est interdite avant le remboursement complet du prêt accordé par le CFF (point important).

  Le Conseil d’Etat estime que ces clauses sont incompatibles avec les principes de la domanialité publique comme avec les nécessités du fonctionnement d’un service public : elles doivent donc être regardées comme nulles.

Les clauses étant illégales les conventions sont réputées n’avoir jamais existées ; le problème de la résiliation ne doit pas se poser puisqu’il n’y a pas de convention.

  Dans un dernier point lee Conseil d’Etat examine la demande du CFF qui avait prêté de l’argent à l’association « les immeubles édifiés par l’association EUROLAT sur un terrain appartenant au syndicat intercommunal et en l’absence de bail régulièrement consenti sont entrés de plein droit dans le patrimoine dudit syndicat »

biens de retours qui ont été construits sur le domaine public et de se fait appartiennent à la personne publique propriétaire de ce domaine public, mais cette dernière n’a pas payé pour l’intégralité de ces biens :

o il y a donc eu un enrichissement sans cause de la personne publique.

Le CFF doit donc être indemnisé des sommes qui restaient dues par l’association.

  Arrêt qui date d’avant la loi de 1988.

  Pourquoi l’interdiction de constitution de droits réels ?

Pour certains auteurs la constitution de droits réels sur le domaine public sous-entend l’aliénabilité partielle du domaine public ou un démembrement du droit propriété.

  Cependant 2lois sont venues assouplir ce régime : loi de 1988 relative aux collectivités publiques et leurs établissements publics et loi de 1994 relative à l’État et ses établissements publics (voir cours).

Objectif : valorisation du domaine public et son exploitation économique intéressante.

  La loi de 1988

les collectivités publiques peuvent consentir sur leur domaine public des baux emphytéotiques.

conditions :

1) il ne peut avoir de bail emphytéotique que pour l’accomplissement d’une mission de service public ou pour la réalisation d’une mission d’intérêt général.

2) 18 ans minimum - 99 ans maximum.

3) La loi ne peut pas s’appliquer aux voix publiques (document 4).

  Création temporaire de droits réels sur le domaine public et le juge administratif et systématiquement compétent (document 5).

Document 4 - CE 18 octobre 1995 Commune de Brive-la-Gaillarde

  Faits : la mairie a signé avec la société X. un bail emphytéotique.

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Procédure : M. X & Y ont saisis le tribunal administratif de Limoges à fin d’obtenir l’annulation de la délibération autorisant la signature du bail. Le tribunal leur a donné raison. La mairie de Brive a saisi le Conseil d’Etat à fin d’obtenir l’annulation du jugement.

  Problème de droit : À quelles conditions une collectivité territoriale peut-elle conclure un bail emphytéotique ?

1) le Conseil d’Etat rappelle le texte de référence : l’article 13 de la loi de 1988 qui autorise les collectivités territoriales à conclure des beaux emphytéotiques avec des personnes privées sous réserve cependant que la dépendance concernée demeure hors du champ d’application de la contravention de grands voirie.

2) Le Conseil d’Etat va appliquer le texte

a) Qualification de la dépendance concernée : terrain entouré de voies affectées à la circulation publique qui sert essentiellement de parc de stationnement automobile ; il constitue donc une dépendance de voirie routière.

b) application du texte concerné : pas de bail emphytéotique possible (l’article 13 exclut les baux emphytéotiques portant sur la voirie routière.)

  Le bail est illégal et la demande de la commune doit être rejetée.

Raisonnement logique du Conseil d’Etat.

  On retrouve le même schéma dans l’arrêt de 1994

document 5 - CE sect. 25 février 1994, SA SOFAP MARIGNAN

Faits : La ville de Lille avait signé avec la société un bail emphytéotique de 65 ans mettant à la disposition de la société des terrains de la ville à fin principalement d’y réaliser un bâtiment destiné à l’extension de l’hôtel de ville, qui a la fin du bail devait revenir à la ville de Lille.M. J. a demandé l’annulation de la délibération autorisant le bail emphytéotique devant le tribunal administratif de Lille, celui-ci lui a donné raison. La société et la ville ont interjeté appel devant la cour administrative d’appel de Nancy, qui a transmis l’affaire au Conseil d’Etat.

Problème de droit : quelles sont les conditions autorisant une collectivité territoriale à conclure un bail emphytéotique ?

  Rappel du texte précédent : l’article 13 de la loi de 1988.

Mais le Conseil d’Etat va interpréter cet article en précisant la loi de 1988 n’exclut pas qu’un bail soit utilisé en vue de la réalisation d’un ouvrage mis à la disposition de la collectivité elle-même.

De plus selon le Conseil d’Etat la loi de 1988 autorise l’introduction dans le bail d’une clause autorisant le bailleur à résilier unilatéralement la convention dans certaines hypothèses ; ce type de clause ne s’oppose pas à la nature du bail emphytéotique.

  Nécessité de qualifier précisément ce contrat car le tribunal administratif de Lille avait annulé le contrat en estimant qu’il ne s’agissait pas d’un bail emphytéotique mais d’un marché de travaux publics.

  Le Conseil d’Etat va exclure le raisonnement du tribunal administratif. Avec ce type d’arrêt développer le problème des marchés publics (au programme).

En l’espèce la ville n’assure pas la direction technique des opérations, la ville devient la propriétaire de l’ouvrage qu’au terme du bail ; la ville ne joue pas le rôle de maître d’ouvrage : il ne peut s’agir d’une opération de travaux publics.

  Réserver la question de la validité du permis de construire.

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La loi de 1994 (document 6 et 7)

Ne s’applique pas au domaine public naturel.

  Il faut une autorisation unilatérale ou contractuelle

  La loi de 1994 permet la conclusion d’un bail que pour une durée de soixante-dix ans (ne peut être reconduite ou prolongée ; Conseil constitutionnel : 70 ans maximum).

  L’administration peut exiger que les ouvrages ou installations, à l’arrivée du terme, soient détruits ou que ces biens constituent des biens de retour.

  Alors que la loi de 1988 précisait qu’il ne pouvait y avoir bail emphytéotique que pour une mission de service public ou la réalisation d’une opération d’intérêt général, la loi de 1994 ne reprend pas cette disposition :

application plus large. Il peut donc y avoir des droits réels, même dans le cas où une activité d’intérêt privé est exercée sur le domaine public.

Limite : cette activité d’intérêt privé doit être compatible avec l’affectation du domaine public.

Application plus large que la loi de 1988 mais encadrée et limitée.

Document 8 - les servitudes - Tribunal des conflits 26 avril 1980 SCIF Résidence des Perriers.

1) Compétence de la juridiction administrative sur l’existence, l’étendue, les limites du domaine public.

2) Aucune servitude ne peut être valablement instituée sur le domaine public.

  En l’espèce il s’agissait d’une personne privée invoquant une servitude sur le domaine public et avait saisi le tribunal de grande instance de Bobigny : tribunal judiciaire, problème de compétence sur les servitudes.

  Principe : il n’y a pas de servitude légale de servitude, du fait de l’homme sur le domaine public.

  Mais une servitude peut exister avant l’incorporation d’un bien dans le domaine public.

Dans ce cas, les tribunaux judiciaires sont compétents

mais les tribunaux administratifs sont compétents pour déterminer si la servitude est compatible avec l’affectation au domaine public.

  2 exemples illustre cette règle :

1) arrêt Dauphin de 1959 : M. D empruntait un chemin avec sa voiture jusque chez lui et ce chemin a été incorporé dans le domaine public en 1937. Il saisit les tribunaux administratifs pour que soit rétabli son droit de passage. Le Conseil d’Etat a dû surseoir à statuer et poser une question préjudicielle pour déterminer si une servitude existait avant 1937.

2) Les arrêts de 1965 et 1967 « Gué » : lors de la pose d’un câble électrique par EDF sous les trottoirs de la voirie routière, les racines d’un cèdre ont été sectionnées. Le demandeur estime d’une part que sa propriété est dévalorisée, et d’autre part que cela a engendré des frais.

M. G. à saisit le Conseil d’Etat en estimant qu’il existait une servitude de passage, le long de sa propriété avant que celle-ci ne fasse partie du domaine public.

Le Conseil d’Etat a dû surseoir à statuer et poser une question préjudicielle devant la juridiction judiciaire qui a estimé qu’une servitude avait été constituée avant l’incorporation dans le domaine public.

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L’affaire est renvoyée devant le Conseil d’Etat qui estime que M.G. avait droit à une indemnisation du fait de la suppression de sa servitude et des dommages qui ont été causés à sa propriété.

Section 2 - protection pénale des contraventions de voirie

Document 9 - CE sect. 23 février 1979 Ass. Les amis des chemins de ronde

Faits : M. X s’est installée sans titre sur le domaine public maritime. Le préfet d’Ille-et-Vilaine a implicitement refusé de le déférer au tribunal. L’association à saisit le tribunal administratif de Rennes afin d’annuler la décision du préfet, qui leur a donné raison et le ministre de l’équipement à saisit le Conseil d’Etat pour obtenir l’annulation du jugement.

  Problème de droit : l’administration peut-telle apprécier discrétionnairement l’opportunité des contraventions de grande voirie ?

1° Le Conseil d’Etat rappelle les obligations des autorités administratives qui doivent faire respecter l’intégrité et l’affectation du domaine public naturel.

  Les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public maritime sont tenues d’exercer leurs pouvoirs.

  2 exceptions sont possibles :

intérêt général

ou motif d’ordre public.

En l’espèce le Conseil d’Etat considère qu’il n’y a pas de motif intérêt général ou d’ordre public, il n’y a donc lieu d’annuler le jugement.

  Cet arrêt rappelle CE Ass. 12 octobre 1973 Kreitmann (1ère séance)

Devant le juge peuvent être invoquées des circonstances en vue d’écarter la responsabilité : la force majeure ou les cas assimilables à la force majeure (rare).

  Souligner l’importance de l’obligation de poursuivre : en matière pénale appréciation discrétionnaire de l’opportunité des poursuites.

De plus, confirmé par deux arrêts (cours) de CE 1963 Commune de Saint-Brévin les Pins et de CE 1977 SA Victor Delforge , qui précisent que la responsabilité de l’autorité peut être engagée.

TD : Les utilisations collectives du domaine public

Document 10 CE 29 janvier 1932 Chabrot

Faits : afin de faciliter l’accès à la mairie des cortèges de mariage le samedi matin le maire de Rennes a pris un arrêté en 1964 réservant le samedi matin aux seuls véhicules amenant des mariages, le parc de stationnement situé à côté de l’hôtel de ville. M. C et une association ont saisi le tribunal administratif de Rennes pour obtenir l’annulation de l’arrêté et le tribunal a écarté leur demande

Problème de droit : à quelles conditions le maire peut-il restreindre l’accès au parc de stationnement public ? NB : cet arrêt, rendu en 1969, porte sur un arrêté datant de 1964, une loi est intervenue en 1966.

  Le Conseil d’Etat constate que la limitation concerne une seule demi-journée par semaine, qu’il s’agit d’un emplacement qui est limité : interdiction restreinte tant dans le temps que dans l’espace

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pas d’atteinte à la liberté de stationnement des automobilistes. Le maire n’a donc pas fait un usage illégal de ses pouvoirs de police.

  L’arrêt porte tant sur la liberté (de circulation) que sur l’égalité.

  La loi du 18 juin 1966 (cours) prévoit que les maires ont la possibilité d’instituer à titre temporaire ou permanent des stationnements réservés à des véhicules affectés un service public, pour faciliter le stationnement de transports publics de voyageurs et de taxis et les grands invalides civils ou de guerre.

Permet d’encadrer le pouvoir des maires et de préciser les notions de liberté de circulation et d’égalité des usagers.

Document 11 et 12   : principe de gratuité

Loi du 12 juillet 1979 relative à certains ouvrages reliant les voies nationales ou départementales

Décision du conseil constitutionnel du 12 juillet 1979 relatives à certains ouvrages reliant les voies nationale ou départementales

  Est posé un principe de gratuité, cependant ce principe n’a pas de valeur constitutionnelle, il est donc possible d’y déroger par la loi.

  Des conditions sont posées à la dérogation

1° une mise en œuvre exceptionnelle et temporaire de la redevance.

2° différentes conditions constituant un faisceau d’indices peuvent être appréciées : l’utilité, la dimension de l’ouvrage, le coût, les services rendus aux usagers. Permettent de déterminer si la redevance est justifiée.

Document 13 à commenter

CE 28 juillet 2000 Tête et Association Collectif pour la gratuité contre le racket

Faits : la communauté urbaine de Lyon a décidé la construction d’un boulevard périphérique par un contrat de concession. Le contrat a été résilié avant l’exploitation de l’ouvrage et la communauté a décidé d’exploiter l’ouvrage directement. Par décret a été instituée une redevance pour l’utilisation de l’ouvrage.

M. Tête et une association ont saisi le Conseil d’Etat pour obtenir l’annulation du décret prévoyant une redevance.

Problème de droit : l’introduction du paiement d’une redevance porte t-elle atteinte au principe de gratuité ?

Solution : Plusieurs points sont à souligner

La notion d’utilité de l’ouvrage,

Les modalités de la redevance,

La justification de la redevance,

Le fait que l’on ait eu une concession résiliée unilatéralement par une personne publique et donc la nécessité d’indemniser.

Plan proposé :

I - L’autorisation d’instaurer une redevance

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  Article 153 - 2 du code de la voirie routière : problème du décret en Conseil d’Etat qui valide l’existence de l’ouvrage et de la redevance ; se fonde sur une déclaration d’utilité publique et sur un texte fixant les modalités de la redevance.

A) La déclaration d’utilité publique

1. Le caractère d’utilité publique de l’ouvrage :

Plusieurs fois dans l’arrêt le Conseil d’Etat montre que cet ouvrage un caractère d’utilité publique.

  La loi et la décision de 1979 : les conditions d’utilité, dimension, services rendus aux usagers sont rappelées par le Conseil d’Etat

2. Distinction intérêt public/intérêt financier

  Un décret a institué la redevance et une loi devait agir rétroactivement pour valider ce décret.

Or le Conseil d’Etat a écarté l’application de cette loi : elle aurait pu être valable si elle avait été prise dans un but d’intérêt général ; or, ici, elle n’a été prise que dans un but d’intérêt financier qui ne peut constituer à lui seul un intérêt public.

  Discuter du caractère fiscal ou non de la redevance.

B) La détermination du montant de la redevance

1. Le caractère temporaire

  L’arrêt rappelle la durée de la redevance : 25 ans (voir loi de 1979 sur le caractère temporaire et exceptionnel).

2. Le caractère proportionné de la redevance

Le Conseil d’Etat rappelle les modalités d’abonnement et d’exonération et la dégressivité des tarifs : renvoie au principe d’égalité, l’égalité n’est pas absolue, c’est celle de citoyens se trouvant dans des situations similaires (CE 1974 Denoyez et Chorques).

Sur la forme la redevance, en l’espèce est justifiée, mais l’est telle sur le fond ?

II - La justification de la redevance

A) Justification de l’atteinte au principe de gratuité

1. Article 153 - 3 du code de la voirie routière précise les modalités de mise en œuvre de la redevance

2. le principe de gratuité n’est pas un principe a valeur constitutionnelle

  Conseil constitutionnel : possibilité de déroger.

B) la résiliation unilatérale du contrat de concession

1. la possibilité pour une personne publique de résilier unilatéralement un contrat de concession(document 2), et exploiter directement l’ouvrage.

2. L’indemnisation :

Certes on peut résilier unilatéralement mais il faut indemniser la personne privée.

En l’occurrence la redevance sert à cette indemnisation : elle fait partie des frais qui sont liés à la construction.

Document 14   : CE Avis 24 avril 1987 Ouvrages publics et péages.

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  Interdit les systèmes de péréquation, par interprétation de la loi de 1979 : le produit du péage afférent à un ouvrage d’art ne peut être affecté à la couverture d’autres charges que celles liées directement à la construction ou à l’exploitation de cet ouvrage, à l’exclusion de tout mécanisme de péréquation, sauf intervention d’une disposition législative.

Les utilisations privatives du domaine public   : Document 15 - CE Sect. 26 mars 1999 Société EDA

Faits : la société a déposé une offre dans le cadre d’une consultation organisée en vue de la passation de conventions d’occupation du domaine public sur les aéroports d’Orly et de Roissy. L’offre a été écartée par une décision.

Procédure : la société a déposé un recours devant les tribunaux administratifs pour obtenir l’annulation de la décision, car son champ d’application va au-delà de la compétence d’un tribunal administratif : le Conseil d’Etat est compétent.

Problème de droit : le respect des règles de concurrence s’impose-t-il à l’administration dans le cadre de la délivrance d’autorisations d’occupation du domaine public ?

1° le Conseil d’Etat répond par l’affirmative : il faut prendre en considération les différentes règles qu’elles soient relatives à la concurrence (ordonnance de 1986) ou à la liberté du commerce et de l’industrie.

2° Si en général ces règles sont relatives au droit privé, ici il s’agit de la gestion du domaine public. Le juge administratif est compétent pour apprécier la légalité des actes de gestion du domaine public.

TD : La notion de travaux publics (TP)

  « Travaux publics » signifie deux choses :

réaliser un ouvrage.

l’ouvrage lui-même

  Distinction car ces deux notions sont constitutives de la notion de travaux publics, mais le travail public désigne à la fois tant l’opération matérielle de réalisation (l’opération de travail public) et les travaux publics désignent aussi les ouvrages une fois réalisés

Capitant a souligné cette dualité (article disponible sur demande)

  Jusqu’à l’ Arrêt Commune de Monségur, pas de définition des travaux publics

Seulement la loi du 28 pluviôse an 8

o Ne définit par les travaux publics : dit seulement que tous les litiges relatifs aux travaux publics devaient être jugés par les tribunaux administratifs

I- L’opération de travail public (TP)

Doc. 1 Arrêt Commune de Monségur   :

Pour la première fois pose une définition de la notion de travaux publics est plus précisément de l’opération de travail public

Problème de droit : les travaux effectués dans une église pour le compte d’une commune constituent-ils des travaux publics ?

Solution :

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  Le CE examine les textes applicables, les lois de 1905 et de 1907 (conseil de préfecture = ancien tribunal administratif) :

  En déduit le principe « les travaux exécutés dans une église pour le compte d’une personne publique dans un but d’utilité générale conservent le caractère de travaux publics, et les actions dirigées contre les communes à raison des dommages provenant du défaut d’entretien des églises rentrent dans la compétence du conseil de préfecture comme se rattachant à l’exécution ou à l’inexécution d’un travail public ».

  Puis le Conseil d’Etat examine les circonstances de l’accident : « il ne peut être relevé aucune circonstance de nature à engager la responsabilité de la commune », dans la mesure où les circonstances de l’accident incombent aux seules victimes.

  Apport :

C’est le premier arrêt définit les travaux publics avec deux critères qui sont posés et le troisième sous-jacent (avant, loi 26 Pluviose, mais sur compétence seulement).

  Trois conditions :

1° pour le compte d’une personne publique.

  Sens large :

peu importe l’activité de la personne publique, même quand activité industrielle et commerciale.

Peu importe que les biens appartiennent à , une société concessionnaire, des personnes privées, si sont de biens de retour (CE 22 juin 1928, époux de Sigalas).

2° doivent être exécutés dans un but d’utilité générale (notion très large).

  Commissaire du gouvernement Corneille :

la notion d’intérêt général est plus large que celle de service public,

et la notion de travaux publics est plus large que celle de domaine public (peu importe que les églises fassent partie du domaine public, seul importe qu’il s’agisse d’un travail public).

  Il peut y avoir utilité générale avec domaine public, il peut y avoir utilité générale sans domaine public

3° doivent être effectués sur des immeubles (pas souligné expressément dans cet arrêt, mais récurrent dans d’autres arrêts).

Confirmation avec :

TC 24 octobre 1942, préfet des Bouches-du-Rhône   :

  Travaux effectués sur un Palais de justice.

Le tribunal des conflits n’a pas examiné s’il s’agissait du domaine public :

lieu qui sert à l’intérêt général, donc travail public.

  La notion de travaux publics englobe également des travaux qui sont accomplis sur des parcelles du domaine privé :

quand il existe un lien entre l’ouvrage, les travaux et la protection de l’intérêt général

exemple : travaux sur une falaise appartenant au domaine privé. Si un rocher se détache, risque de tomber sur une route en contrebas : but des travaux = intérêt général et sécurité des personnes qui circulent,

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  Problème avec l’élargissement de cette jurisprudence :

jusqu’en 1955, avec l’arrêt Effimieff, les travaux effectués pour le compte d’une personne privée par une personne publique n’étaient pas considérés comme des TP (CE, 16 novembre 1928, Mezgier ),

Jurisprudence pas claire : on acceptait les travaux effectués par la personne publique malgré quelques ouvertures quand les travaux étaient effectués « pour le compte d’une personne publique »

o Des travaux pouvaient être effectués sur une propriété privée mais il y avait un but d’intérêt général et qui étaient donc effectués pour le compte d’une personne publique

  Problème : définition de « pour le compte d’une personne publique »

Instabilité jurisprudentielle

TP : CE 1927 Cie générale des eaux contre Dame veuve Berluque  : canalisations privées reliant aux canalisations publiques. Voir les exemples dans manuels :

  de Unification de la jurisprudence avec l’arrêt Effimieff.

Doc.2 TC 28 mars 1955 Effimieff

  Problème de droit : l’exécution de travaux par une personne publique pour le compte d’une personne privée constitue-t-elle une opération de travaux publics ?

  Solution :

le tribunal des conflits examine la nature de l’organisme chargé de la construction : l’association est un établissement public, donc une personne publique.

D’après la loi, l’association exerce une mission de service public.

Il est donc logique, du fait de ces critères seuls, d’appliquer les règles de droit public « nonobstant le fait que les immeubles reconstruits ne sont pas la propriété de ces associations (...), les opérations de reconstruction qui ont lieu par leur intermédiaire, qu’elles intéressent des immeubles appartenant à des particuliers ou des biens de collectivités publiques, constituent des opérations de travaux publics ».

  Cette définition vient compléter celle de l’arrêt Commune de Monségur :

  deux hypothèses différentes.

Points communs :

  1er point commun : bien immobilier nécessaire (soulevé surtout par la jurisprudence ultérieure, et entendu très largement :

aménagement de terrain, entretien...

mais pas forcément bien immobile : ascenseurs, escaliers roulants sont des immeubles par destination.

En revanche, certains travaux ont été exclus

o les biens mobiliers détachables du bien immobilier (mais dans certains cas, apprécier les choses dans leur ensemble : orgue de Radio France pas interchangeable : les travaux qui pouvaient être effectués sur cet orgue sont des travaux publics).

o Les besognes ménagères ne constituent pas des TP (Cass 9 janvier 1958, voir cours).

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  2e point commun : il faut l’intervention d’une personne publique.

Soit les travaux sont effectués pour le compte de la personne publique (Commune de Monségur)

Soit la personne publique fait ou fait faire pour le compte d’une personne privée

La notion d’intervention de la personne publique a été discutée : les travaux doivent être sous la maîtrise personne publique pour être des travaux publics : notion large, mais la personne publique a toujours au moins un droit de regard, à défaut d’un pouvoir de contrôle sur les travaux en question.

3e condition, différente de Monségur (notion d’utilité publique) :

« mission » de service public.

o Notion plus restrictive qu’utilité générale ou publique Éviter une extension débordante de la jurisprudence

o NB (sera abordé prochainement) La déclaration d’utilité publique n’est ni nécessaire ni suffisante pour qu’il y ait TP, et encore moins pour qu’il y ait mission de service public : il peut y avoir une déclaration d’utilité publique pour certains travaux, mais elle ne peut pas correspondre à une mission de service public si ces travaux sont effectués par une personne publique pour le compte d’une personne privée, de même ce n’est pas parce qu’il n’y a pas de déclaration, que ces travaux ne peuvent pas être des travaux publics.

  Après Effimieff, jurisprudences nombreuses :

CE 1956 ministre de l’Agriculture contre consors Grimouard (reboisement par l’Etat pour les particuliers),

CE 1957 Mimouni (travaux effectués d’office par une commune sur un immeuble privé menaçant ruine dans le but de la sécurité publique),

Extension importante avec 1963 TC société entreprise Peyrot : certains travaux de par leur nature et quelles que soient leurs modalités sont nécessairement exécutés pour le compte d’une personne publique.

o La construction de routes nationales qui par nature appartiennent à l’Etat, même si elle est confiée à des personnes privées, sera toujours considérée comme des travaux publics.

II - La notion d’ouvrage public (OP)

  Définition  : trois conditions pour être un ouvrage public :

résultat du fait de l’homme

immobilier (sens large, cf supra)

affecté à l’intérêt général.

  Notion d’ouvrage public simple par rapport au travail public :

  distinguer ouvrage public et travail public

l’ouvrage public est souvent le résultat d’un travail public, et souvent les travaux publics sont effectués sur des ouvrages publics.

o Les deux notions se rejoignent

Mais pas nécessairement :

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o il peut y avoir des travaux publics sans ouvrage public (Effimieff), ou pas de TP sur OP au sens propre (démolition, déblaiement, nivellement).

o Il peut y avoir OP sans TP (quand la personne publique achète un immeuble préalablement construit),

o il peut y avoir des travaux effectués sur un OP sans que ce soient des TP : alors régime de droit privé (travaux exécutés par une entreprise privée dans son propre intérêt : « les permissionnaires de voirie » : si un syndicat de copropriété fait des travaux devant l’immeuble pour rénover des canalisations privées).

Ouvrage public et domaine public (DP) :

Correspondent souvent :

les biens bénéficient alors d’une double protection :

o principe d’intangibilité (OP)

o et principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité (DP).

  Cependant, tout élément du domaine public n’est pas un ouvrage public

tout le domaine public naturel (sauf aménagements spéciaux type chemins)

ou domaine public mobilier (un DP ne peut être un bien mobilier).

Cas où les OP ne font pas partie du DP :

o les dépendances du domaine privé : chemins ruraux classés par la loi comme dépendances du domaine privé.

o Certains OP peuvent appartenir à des personnes privées (appropriation privée) : les OP ne sont pas nécessairement la propriété de personnes publiques : sociétés ayant des liens particuliers avec l’administration (comme l’aménagement urbain, concession d’énergie hydraulique...), l’OP peut être la propriété d’un simple particulier : branchement EDF/GDF, relié à l’ouvrage principal DP, appartient au particulier).

Le principe d’intangibilité et sa remise en cause   : arrêts 3, 4 et 5 du fascicule

Doc3 CE 19 avril 1991 Epoux Denard et Martin

Faits : Une commune a procédé à la construction d’une buse afin d’assurer l’écoulement des eaux

Procédure : Les plaignants ont intenté un recours en excès pour voir contre les décisions à l’origine de la construction de la buse et contre le refus de démolir.Le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté comme irrecevable la demander plaignants, qui ont porté l’affaire devant le Conseil d’Etat

Problème de droit : un particulier peut-il exercer un REP tendant à la démolition d’un ouvrage public ?

Solution :

  1° Le CE examine la procédure et déclare que « les décisions sont susceptibles de faire l’objet d’un REP ».

Principale innovation de cet arrêt : il est possible pour un particulier d’intenter un recours en excès de pouvoir à l’encontre d’une décision de l’administration qui porte sur un ouvrage public

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Le jugement du tribunal administratif doit être annulé, puisque la demande était recevable.

Ne veut pas dire que le conseil d’état leur donne droit, il accepte d’examiner leur demande

o Un particulier peut donc exercer un REP.

  2° Le CE examine si la demande est fondée : examen de la situation en fait.

Constate que l’ouvrage public est nécessaire pour assurer l’écoulement des eaux.

La décision du maire était justifiée et la demande des plaignants doit être rejetée.

  Intérêt :

1° le CE a statué au fond sur le recours. Ne le rejette qu’en fonction de la légalité.

2° Pas de remise en cause du principe d’intangibilité, mais ouverture : possibilité que ce principe d’intangibilité puisse être écarté.

Doc 4 Cass AP 6 janvier 1994, consorts Baudon de Mony contre EDF

Faits : les consorts Baudon de Mony ont vendu à la société hydroélectrique des Pyrénées des terrains sur lesquels se trouve un barrage.

Procédure : EDF a demandé l’annulation de la vente devant la cour d’appel de Reims, qui lui a donné raison, les époux ont donc formé un pourvoi en cassation, qui a renvoyé devant la cour d’appel de Rouen y a également donné raison à E. D. F. et les époux ont à nouveau saisi la cour de cassation.

Problème de droit : un particulier peut-il être exproprié de fait de la présence d’un OP sur sa propriété privée ?

Solution :

  cass constate qu’un barrage (OP) se trouve sur les terrains privés.

  Intangibilité : propriétaires victimes d’une expropriation de fait.

  Ce qui est important : Condamne la position de la Cour d’appel : un transfert de propriété ne peut intervenir qu’après une procédure régulière d’expropriation.

Intérêt : censure de la Cour d’appel qui affirmait qu’il est impossible d’ordonner la destruction de l’ouvrage, et qui avait juste demandé une indemnisation des propriétaires par EDF.

La solution ne porte pas atteinte au principe d’intangibilité, mais le prive d’une conséquence importante : le transfert forcé de propriété au nom du principe d’intangibilité, la collectivité ne pourra devenir propriétaire qu’avec un titre de propriété régulier.

Loi du 8 février 1995

  Consacre et précise les des jurisprudences de 1991 et 1994.

Le juge administratif peut adresser des injonctions à l’administration :

o peut l’obliger à démolir ou construire un ouvrage, ou remettre en état une propriété ou réparer les travaux.

Doc 5 CE 29 janvier 2003, Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-maritimes et commune de Clans.

Application de la loi de 1995

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Faits : le syndicat et la commune avaient implanté une ligne aérienne de basse tension qui traversait une propriété privée. La plaignante a saisi le tribunal administratif de Nice pour demander la destruction de la ligne, qui lui a donné raison.Le syndicat et la commune ont interjeté appel devant la cour administrative d’appel de Marseille qui a rejeté leur demande ; ils ont donc saisi le conseil d’état

Problème de droit : un particulier peut-il obtenir la démolition d’un ouvrage public irrégulièrement implanté sur sa propriété privée ?

Solution :

  Rappel des dispositions de la loi de 1995 : le juge administratif peut adresser des injonctions à l’administration à la demande du justiciable lorsque la chose jugée implique nécessairement que des mesures soient prises.

  le CE vérifie si l’injonction est justifiée.

  Conséquences de la loi : la demande du syndicat et de la commune doit être rejetée.

  Intérêt :

il faut d’abord chercher à régulariser la situation, par une indemnisation de la personne privée, ou en lui laissant son bien avec une rente annuelle.

Si aucune régularisation n’est possible, le juge doit mettre en balance les intérêts en jeu (théorie du bilan avantages/inconvénients : arrêt CE assemblée 1971 Ville Nouvelle Est).

Commentaire d’arrêt   : Effimieff

Plan d’un étudiant jugé « satisfaisant » par l’enseignant.

I - la reconstruction immobilière d’après-guerre : source d’un conflit positif de compétence

A. les raisons d’un conflit de juridiction

  Raisons du conflit de juridiction et de la compétence des tribunaux judiciaires.

Sur la base de la jurisprudence antérieure (Commune de Monségur)

  Procédure : raisons du conflit

B. l’hypothèse exceptionnelle d’un travail public exercé pour le compte d’une personne privée.

  Théorie de l’accessoire du TP (21 janvier 1927)

cf Cie gle des eaux (supra) et embrayer « pour le compte d’une personne publique »...

II - L’opération de travail public : une notion susceptible d’une double acception

A. L’extension de la notion de travail public

  reprise du critère du service public pour déterminer compétence de la juridiction administrative, si c’est une mission de SP (Blanco), cofirmé par Sté Le Béton

  critère organique : sous la maîtrise d’une personne publique et pas nécessairement exécutée par elle

B. La coexistence des deux conceptions

  Effimief ne remplace pas l’ancienne JP

confirmé TC 1961, Grimouard...

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Plan du Prof :

Quand l’arrêt est placé au milieu d’une évolution, respecter la chronologie :

I- Les critères retenus par l’arrêt pour la qualification de TP

A) L’arrêt élargit la notion traditionnelle de TP

  Rappeler la jurisprudence traditionnelle et Monségur : Cette notion exclue a priori les travaux effectués par une personne publique pour une personne privée

  Et montrer qu’on est ici en face de la concrétisation de l’ouverture (théorie de l’accessoire 1927)

B) Les critères en commun : personne publique et immeuble

1) Discuter la notion de personne publique (lieu, maîtrise), et discuter la notion d’immeuble.

2) Montrer que l’arrêt permet d’éviter les débordements avec le critère de mission de service public par rapport au critère d’IG

II - L’apport de l’arrêt

A) L’application extensive de la jurisprudence Effimieff

  Discuter la notion extensive de la notion de TP (Grimouard, Mimouni...)

  Société entreprise Peyrot : TP par nature.

  Notion de plus en plus large.

B) L’extension du champ de compétence des tribunaux administratifs

  Effet attractif de la notion de TP.

De plus en plus de situations sont soumises au droit administratif, plus favorable à la victime que le droit privé.

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