Droit Administratif Tome II Le Contentieux Administratif Deuxi Me Dition

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    Droit administratifIILe contentieux administratif

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    La collection Le droit en plus est anime par Patrick Maistre

    du Chambon, doyen honoraire de la facult de droit deGrenoble et Bruno Petit, agrg des facults de droit, en liaisonavec le dpartement de tl-enseignement de la facult de droitde Grenoble.

    PRESSES UNIVERSITAIRES DE GRENOBLE, 2004BP 47 38 040 Grenoble cedex 9Tl. : 04 76 82 56 51 Fax : 04 76 82 78 35

    [email protected] www.pug.fr

    ISBN 2 7061 1196 8

    Le code de la proprit intellectuelle nautorisant, aux termes delarticle L. 122-5, 2 et 3 a, dune part, que les copies ou repro-ductions strictement rserves lusage priv du copiste et nondestines une utilisation collective et, dautre part, que lesanalyses et les courtes citations dans un but dexemple et dillus-tration, toute reprsentation ou reproduction intgrale ou partiellefaite sans le consentement de lauteur ou de ses ayants droit ouayants cause est illicite (art. L. 122-4).

    Cette reprsentation ou reproduction, par quelque procd que cesoit, constituerait donc une contrefaon sanctionne par les articles

    L. 335-2 et suivants du code de la proprit intellectuelle.

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    Michel Rousset et Olivier Rousset

    Droit administratifII

    Le contentieux administratif

    Deuxime dition

    PRESSES UNIVERSITAIRES DE GRENOBLE

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    AVERTISSEMENT

    Ce tome II du Droit administratifest indissociable du premiertome consacr laction administrative ; de nombreux dve-loppements touchant le contentieux ne peuvent se comprendreque si le lecteur a acquis une connaissance suffisante de ce quesignifie le principe de lgalit et de ce que recouvrent les acti-vits et les actes de ladministration.Comme dans le premier tome, on sest efforc de ne citer que

    les arrts de principe reproduits dans les Grands Arrts de lajurisprudence administrative (GAJA) de MM. LONG M.,WEIL P., BRAIBANT G., DELVOLVE P., GENEVOIS B., Sirey, 14e d.20031.Lorsque dautres arrts ont t cits, la rfrence qui en estdonne est celle du Recueil des dcisions du Conseil dtat,publi par Sirey. Elle est indique par la lettre R suivie de

    la page du Recueil correspondant lanne de la dcision.

    1. En dehors du GAJA dont la premire dition est parue en 1956,il existe un autre recueil de ce type : Lachaume (J.-F.) : Les grandesdcisions de la Jurisprudence administrative, PUF, 12e d. 1999.

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    Liste des abrviations

    AJDA : Actualit juridique de droit administratifAss. : Assemble du contentieuxCAA : Cour administrative dappelCE : Conseil dtatCJCE : Cour de Justice de Communauts europennesRDP : Revue du droit public

    RFDA : Revue franaise de droit administratifSect. : Section du contentieuxTA : Tribunal administratifTC : Tribunal des conflits

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    Introduction

    Lorigine du mot contentieux se trouve dans un mot latin,contentiosus, qui signifie querelle , dbat , discussion ,donc contestation. Lexpression contentieux administratif

    peut donc dsigner, dans un premier sens, lensemble deslitiges qui naissent de lactivit administrative, que celle-ci soit

    juridique (acte unilatral ou contrat), ou quelle soit matrielle(par exemple travaux publics, soins mdicaux). Mais dans unedeuxime acception, lexpression contentieux administratif dsigne lensemble des procds juridiques qui permettentdobtenir la solution juridictionnelle des litiges que suscite lac-

    tivit de ladministration ; cest dans ce sens que nousltudierons ici. Ltude du contentieux administratif est donctrs importante du point de vue juridique, mais elle lest toutautant du point de vue de la science administrative.La connaissance des litiges qui naissent de lactivit adminis-trative est particulirement utile pour les autoritsadministratives responsables des services ; en effet, elles ont lapossibilit de dceler les insuffisances de leurs services qui

    peuvent rsulter soit des carences des agents, soit des dfautsde lorganisation ou des rgles de fonctionnement de cesservices ; connaissant la cause de ces litiges, les responsablesseront ainsi en mesure dy porter remde.Il est certain que lomniprsence de ladministration et lacomplexit des procdures administratives sont une cause dela multiplication des litiges sur laquelle il faut agir.

    Mais on sait aussi que la propension contester les dcisionset les agissements de ladministration est galement loriginede la multiplication des recours ports devant le juge.Cette situation de croissance du contentieux administratif dansses deux sens, litiges et recours juridictionnels, rend plus

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    ncessaire que jamais la vigilance des autorits administratives,

    lamlioration du fonctionnement des services et des relationsavec leurs usagers. En effet, les juridictions administrativessont aujourdhui submerges par des recours dont le nombrene cesse daugmenter ; il faut donc agir en amont, en vitantque les litiges naissent et, sil na pas t possible denempcher la survenance, il faut, en aval, tenter de leur trouverune solution qui vite davoir recours au juge. Cest ce que

    lon appelle la prvention du contentieux administratif par ledveloppement des procds non juridictionnels de rglementdes litiges. Les uns sont traditionnels : ce sont les recoursadministratifs gracieux ou hirarchiques ; les autres, plusnouveaux, dont la Section du rapport et des tudes du Conseildtat recommande le dveloppement : conciliation,transaction, arbitrage.On commencera logiquement ltude du contentieux admi-

    nistratif par la description de lordre des juridictionsadministratives et de la procdure quelles mettent en uvrepour parvenir la solution des diffrends qui sont portsdevant elles (premire partie).Lexistence dun ordre de juridictions administratives dcoule,on le sait, du principe de sparation des autorits judiciaires etadministratives proclam par la loi des 16-24 aot 1790 ; ce

    principe veut aujourdhui que seule la juridiction administra-tive soit comptente pour statuer sur les litiges de natureadministrative ; cette comptence a dailleurs fait lobjet duneconscration par le Conseil constitutionnel qui, dans une dci-sion du 25 janvier 1987, a estim que le principe de sparationdes autorits judiciaires et administratives figure au nombredes principes fondamentaux reconnus par les lois de laRpublique ; ce titre, le juge administratif est seul comp-tent pour dcider lannulation ou la rformation des dcisionsprises, dans lexercice des prrogatives de puissance publique,par les autorits exerant le pouvoir excutif, les collectivitsterritoriales de la Rpublique, ou les organismes publics placssous leur autorit ou leur contrle .

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    Quelle est ltendue de cette comptence, comment la

    distingue-t-on de la comptence du juge judiciaire ? Ce sont ldes questions difficiles quil faut examiner ainsi que les mca-nismes qui permettent de rgler les conflits de comptence quiopposent les deux ordres de juridiction (deuxime partie).Enfin, dans une troisime partie, nous tudierons les deuxprincipaux recours : le recours pour excs de pouvoir qui tend lannulation des dcisions administratives et le recours en

    indemnit qui a pour but la mise en cause de la responsabilitde la collectivit publique.

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    PREMIRE PARTIE

    LA JURIDICTION ADMINISTRATIVEET LA PROCDURE ADMINISTRATIVECONTENTIEUSE

    On sait que lexistence dun ordre de juridictions administra-tives rsulte de contingences historiques qui ont prsid sanaissance et son volution ; compte tenu de ce que ces juri-dictions doivent lhistoire il nest pas inutile de rappeler ceque fut cette volution (chapitre I) avant de prsenter lorga-nisation actuelle de ces juridictions (chapitre II) et les caractresgnraux de la procdure suivie devant elles (chapitre III).

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    CHAPITRE I

    Formation et volution

    de la juridiction administrative

    Le systme administratif franais est le produit des circons-tances qui ont engendr la fin de lAncien Rgime et au dbutde la Rvolution, une raction contre les pratiques des parle-ments considres comme abusives par ladministration

    royale ; la cration dun systme spcial de rglement deslitiges ns de laction administrative fit lobjet dune justifica-tion thorique qui vint tayer le principe de sparation desautorits judiciaires et administratives pos par la loi des 16-24 aot 1790.Il fut admis, en sollicitant quelque peu le principe de spara-tion des pouvoirs, que juger ladministration ctait une autre

    manire dadministrer (Portalis) ; ds lors la comptence dujuge judiciaire lgard des litiges administratifs devait nces-sairement tre exclue.Aujourdhui, lexistence de la juridiction administrative reposesur une base rationnelle : la ncessit de confier le rglementdes litiges administratifs une juridiction spcialise.Mais entre ces deux justifications sest coule une longue

    priode de formation de cette juridiction dont on retracerabrivement les grandes tapes avant de prciser ce querecouvre aujourdhui lindpendance de la juridiction admi-nistrative.

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    SECTION ILES TAPES DE LA CRATION

    DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

    On peut distinguer trois tapes principales dans cette priodeformatrice de la juridiction administrative : en 1790 cest lesystme pur et simple de ladministration juge ; en lan VIII, onvoit apparatre un embryon de justice administrative qui fonc-

    tionne sur la base du principe de la justice retenue ; enfin, partir de 1872, la justice administrative saffirme avec la recon-naissance son profit dun vritable pouvoir de juger : cest la

    justice dlgue.

    1 LADMINISTRATION JUGE

    Le lgislateur rvolutionnaire a interdit plusieurs reprises

    aux tribunaux ordinaires de connatre des actes de ladminis-tration (lois des 16-24 aot 1790 et dcret des 7-14 octobre 1790).Il lui faut donc mettre sur pied un mcanisme de rglement deslitiges administratifs ; cest ce quil fait en confiant le soin detrancher ces litiges aux administrateurs eux-mmes.Au niveau central, cest le roi lui-mme, qui reoit cette comp-tence en tant que chef de ladministration gnrale.

    Sur le plan territorial, ce sont les directoires de dpartement etles directoires de district qui reoivent une comptence demme nature pour les affaires de leur ressort.Ce systme nest dailleurs pas totalement nouveau car, souslAncien Rgime, les intendants exeraient un certain nombredattributions contentieuses.Quoi quil en soit ce systme a mal fonctionn pour des raisons

    qui tiennent au contexte politique ; dans un premier temps,lanarchie paralyse le systme, puis, aprs 1793, ce sera larbi-traire avec le gouvernement rvolutionnaire.

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    2 LAN VIII ET LA JUSTICE RETENUE

    Le Consulat va procder une rorganisation administrativegnrale ; il sest naturellement proccup de faire trancherles litiges administratifs dans des conditions acceptables nonseulement pour ladministration, mais aussi pour les justi-ciables.La constitution de lan VIII cre un Conseil dtat ; larticle 52

    de ce texte prcise : Sous la direction des consuls, un Conseildtat est charg de rdiger les projets de lois et de rglementsdadministration publique et de rsoudre les difficults quislvent en matire administrative. Il faut ici galement indiquer que cette cration rpondait un projet qui, sous Louis XV, avait envisag la cration dunorgane collgial compos dadministrateurs spcialiss dans laprparation des textes lgislatifs et le rglement des litiges

    administratifs.Le Consulat cre par ailleurs des conseils de prfecture char-gs, sous la direction du prfet, de rgler un certain nombre delitiges.Ces organismes reoivent ainsi une mission consultative enun double sens ; ils sont chargs de donner des avis aux admi-nistrateurs actifs propos des affaires administratives mais

    aussi propos des affaires contentieuses.Le pouvoir de juger demeure dans les mains de ladministra-tion, mais on voit se dessiner lamorce dune sparation aumoins fonctionnelle, entre ladministrateur actif et ladminis-trateur juge.Cest le systme de la justice retenue : cest le chef de ltatqui, au niveau national, exerce le pouvoir de juger sur propo-

    sition du Conseil dtat ; dans le dpartement cest le conseilde prfecture qui juge, mais, prsid par le prfet, il estcompos de membres dsigns au sein de ladministrationprfectorale.

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    Ce systme qui prsentait la particularit de confier le soin

    dexaminer les litiges administratifs des organes spcialissdistincts de ladministration active, a fait lobjet de vigoureusescritiques de la part des libraux qui dnonaient labsence din-dpendance de ces organismes vis--vis de ladministration ;ces critiques furent particulirement virulentes lencontre duConseil dtat dont lexistence fut menace diverses reprises,notamment en 1814, 1830 et surtout 1871 o il fut remplac

    par une commission provisoire ; cest Duguit qui, la fin dusicle, devait dclarer que la justice administrative participait la nature du pouvoir qui tait larbitraire ; ceci explique lhos-tilit qui lentourait dans les milieux libraux ; toutefois cecourant ne devait pas lemporter et la justice administrativeallait sortir renforce de la crise qui avait suivi leffondrementdu Second Empire.

    3 LA LOI DU 24 MAI 1872 ET LA JUSTICE DLGUE

    Cest la troisime tape de cette volution, celle qui fait pn-trer notre systme administratif dans le monde de ltat dedroit caractris, en ce qui nous concerne, par la reconnais-sance au profit du juge administratif dun vritable pouvoir de

    juger : dsormais le pouvoir de juger lui est dlgu.

    La sparation de ladministration et du juge simpose dsor-mais encore que, jusquen 1889 et larrt Cadot (13 dcembre1889, GAJA. 36), il y ait eu une survivance du systme antrieuravec la thorie du ministre juge en vertu de laquelle le requ-rant devait imprativement saisir le ministre de sa rclamation,ce dernier tant considr comme juge de droit commun ;commentant cette dcision Hauriou crivait : Le juge de droitcommun doit tre un tribunal dont le caractre ne soit pas

    quivoque. Ds lors, la jurisprudence fait sortir son plein et entier effet larticle 9 de la loi du 24 mai 1872 qui dispose : Le Conseildtat statue souverainement sur les recours en matire conten-tieuse administrative et sur les demandes dannulation pour

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    excs de pouvoir forms contre les actes des diverses autorits

    administratives. La loi du 24 mai 1872 crait par ailleurs un Tribunal des conflitscharg de trancher les conflits de comptence qui pourraientslever entre les juridictions judiciaires et administratives,mission qui jusqualors relevait du Conseil dtat.

    SECTION IILINDPENDANCE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

    La justice administrative est dsormais caractrise par deuxtraits essentiels que lvolution ultrieure renforcera : elle estindpendante de ladministration active, elle est galementindpendante de la justice ordinaire.

    1 LINDPENDANCE VIS--VIS DE LADMINISTRATION ACTIVEElle rsulte du principe de sparation de ladministration activeet du juge ; condition de cette indpendance, cette sparationne signifie cependant pas isolement du juge qui est un jugespcialis en matire administrative.

    A. La sparation du juge et de ladministration active

    Cette sparation tait sous la dpendance des procds derecrutement des membres du Conseil dtat ; la constitutioninitiale du corps donna lieu dpineuses discussions ; lesconseillers dtat furent initialement lus par lassemble,tandis que les matres de requtes taient nomms par lex-cutif ; dans les deux cas les proccupations politiques ntaientpas absentes ; en revanche la loi de 1872 cre lauditorat

    compos de deux classes auxquelles on accde par concours ;ainsi tait amorc un processus de recrutement dune grandepartie du corps faisant principalement appel aux capacits desfuturs juges-conseillers de ltat. Cest ce systme de recrute-ment qui subsistera jusqu la cration en 1945 de lcolenationale dadministration.

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    2 LINDPENDANCE VIS--VIS DU JUGE JUDICIAIRE

    Cette indpendance est aujourdhui incontestable et nest plusconteste ; ne des textes rvolutionnaires, elle est aujourdhuiconsacre par le Conseil constitutionnel qui voit dans le prin-cipe de sparation des autorits judiciaires et administrativesproclam par la loi des 16-24 aot 1790 un principe garanti parles lois fondamentales de la Rpublique. Lindpendance desdeux ordres de juridictions est par ailleurs assure par la misesur pied par la loi de 1872 dun mcanisme de rglement desconflits de comptence principalement destin, dailleurs, assurer la protection de la comptence administrative face dventuels empitements de la part du juge judiciaire.Lindpendance du juge administratif se traduit aussi par le faitquil nest tenu de respecter lautorit de la chose juge par le

    juge judiciaire quen ce qui concerne les nonciations de fait

    contenues dans ses dcisions ; en revanche il nest pas li parlapprciation de ces faits laquelle se livre le juge judiciaire,pas plus que par la qualification juridique quil en donne.Mais il faut aussi insister sur le fait que cette indpendance nesignifie pas non plus ici ignorance ; le juge administratifnignore pas le droit priv et lapplication qui en est faite parle juge judiciaire et il peut parfaitement sy rfrer mme sil nele fait pas explicitement ; de la mme faon le juge judiciairefait parfois application de la jurisprudence administrativecomme ce fut le cas dans laffaire Giry o il appliqua la juris-prudence administrative relative la responsabilit sans faute,pour assurer la rparation du dommage subi par un collabo-rateur du service public de la justice (Cassat. Civ. 23/11/1956,GAJA. 503).

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    CHAPITRE II

    Lorganisation actuelle

    de la juridiction administrative

    La juridiction administrative se compose dun assez grandnombre de tribunaux que lon peut classer en deux grandescatgories ; il existe dune part des juridictions administra-tives spcialises dans certains types de contentieux : par

    exemple la Cour des comptes qui est une juridiction financirecoiffant dailleurs, depuis 1982, les chambres rgionales descomptes, la Cour de discipline budgtaire, les organes disci-plinaires des ordres professionnels ou bien encore le Conseilnational de lenseignement suprieur et de la recherche lors-quil sige comme instance dappel des sections disciplinairesdes universits, etc.

    Ces juridictions spcialises relvent du Conseil dtat soit parla voie de lappel, soit par la voie de la cassation.Une deuxime catgorie de juridictions administratives estconstitue par des juridictions qui ont une comptence gn-rale et qui sont soumises au code de justice administrative issude la codification des textes antrieurs, qui est entr en vigueurau 1erjanvier 2001 : ce sont naturellement celles-ci qui prsen-tent le plus grand intrt pour le traitement du contentieuxadministratif et cest leur description que nous consacreronsles dveloppements qui suivent en prsentant le Conseil dtat(section I), les cours administratives dappel (section II), lestribunaux administratifs (section III) ; on examinera enfin larpartition des comptences entre ces juridictions (section IV).

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    SECTION ILE CONSEIL DTAT

    La loi du 24 mai 1872, dlguant le pouvoir de juger au Conseildtat, inaugure ce que lon peut appeler la priode modernede la vie de la haute juridiction. Le Conseil dtat est dsormaisle juge de premier et dernier ressort du contentieux adminis-tratif ; mais il faudra attendre une ordonnance du 31 juillet

    1945 pour quil soit dot dun statut lgislatif qui nestdailleurs, en fait, que la codification dune pratique et de textesqui avaient progressivement dessin les grandes lignes durgime juridique auquel il tait soumis. La croissance consi-drable du volume du contentieux au lendemain de ladeuxime guerre mondiale, principalement due au dvelop-pement de linterventionnisme conomique et social de ltat,va rapidement entraner un encombrement du Conseil dtat

    dsormais incapable dapporter dans des dlais raisonnables,une solution aux recours ports devant lui ; en 1953, le Conseilavait accumul environ six annes de retard et cette situationne pouvait quempirer.Cest pourquoi une profonde rforme devait modifier sacomptence contentieuse ; partir de 1953 (dcret du30 septembre 1953) le Conseil nest plus juge de droit commun

    du contentieux administratif ; cette comptence est transfreen premire instance aux tribunaux administratifs ; le Conseilconserve seulement une comptence dattribution en premireinstance ; en revanche, il devient juge dappel des tribunauxadministratifs.Mais la poursuite de lexpansion du contentieux, certainsparlent mme dexplosion de ce dernier, a de nouveau pos leproblme de lengorgement du Conseil juge dappel, au dbutdes annes 1980 ; une nouvelle rforme va donner naissanceaux cours administratives dappel ; cette rforme, ralise parune loi du 31 dcembre 1987, modifie naturellement la comp-tence du Conseil qui ne conserve en appel quune comptencedattribution. On examinera successivement la composition

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    du Conseil dtat, puis son organisation et enfin ses attribu-

    tions.

    1 LA COMPOSITION DU CONSEIL DTAT

    Le personnel du Conseil dtat slve environ trois centsmembres rpartis entre diverses catgories dont le recrutementvarie mais dont la carrire est identique.

    A. Les membres du Conseil dtat la base du corps se trouvent les auditeurs rpartis en deuxclasses : les auditeurs sont recruts par concours depuis 1872 ;mais depuis 1945, ils sont tous issus de lcole nationale dad-ministration. Les auditeurs de premire classe sont choisisparmi les auditeurs de deuxime classe. Les matres desrequtes sont nomms pour les trois quarts des emplois

    vacants parmi les auditeurs de premire classe ; le dernierquart est ouvert un recrutement extrieur qui permet de faireentrer au Conseil des personnes ayant une autre exprienceque celle acquise par les auditeurs, ds lors quelles satisfont une condition dge (trente ans) et une condition danciennetdes services civils ou militaires dau moins dix ans.La catgorie des conseillers dtat est elle aussi htrogne. Il

    y a tout dabord les conseillers dtat en service ordinaire : ilssont nomms pour les deux tiers des emplois parmi les matresdes requtes ayant une certaine anciennet ; les autres sontnomms au tour extrieur la discrtion du gouvernementqui est seulement limit dans son choix par une condition dge(quarante-cinq ans). Ces nominations, qui se portent enpratique le plus souvent sur des cadres de la haute fonctionpublique, ont une nette tendance depuis quelques annes

    ntre pas dpourvues de toute connotation politique ! Il en estdailleurs de mme pour une deuxime sorte de conseillersdtat : les conseillers en service extraordinaire qui sontnomms pour quatre ans et ne sont pas renouvelables imm-diatement ; la nomination de ces conseillers permet de faire

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    entrer au Conseil dtat des personnes provenant de divers

    secteurs dactivit et dviter ainsi la sclrose qui menace lescorps au recrutement exclusivement endogamique.

    Toutefois, ces conseillers, qui nont pas ncessairement uneformation juridique, ne peuvent pas siger dans les formationscontentieuses du Conseil.

    Un certain nombre demplois de conseiller et de matre desrequtes est rserv aux membres du corps des conseillers des

    tribunaux administratifs et des cours administratives dappel.Les prsidents de sections (six) sont nomms parmi lesconseillers dtat en service ordinaire.

    Le Conseil dtat est dirig par un vice-prsident nomm pardcret du prsident de la Rpublique en Conseil des ministres ;il est choisi parmi les conseillers dtat en service ordinaire etles prsidents de section (depuis 1945 le Conseil a connu cinq

    vice-prsidents : Ren Cassin, Bernard Chenot, Pierre Nicolay,Marceau Long et actuellement Renaud Denoix de Saint-Marc.).

    Cependant, cest le Premier ministre qui est, en titre, prsidentdu Conseil ; en fait il ne le prside quune fois par an, lorsdune sance solennelle et protocolaire et, en tout tat de cause,il ne pourrait prsider la section du contentieux ; cest leministre de la justice, garde des Sceaux, qui assure la

    supplance du premier ministre.

    B. La carrire des membres du Conseil dtat

    Elle est organise de faon assurer leur indpendance ; certesles membres du Conseil sont des fonctionnaires qui, la diff-rence des magistrats de lordre judiciaire, ne bnficient pas delinamovibilit ; mais en fait aujourdhui leur indpendance

    est parfaitement assure.Le Conseil constitutionnel a jug le 22 juillet 1980 quil rsultede larticle 64 de la constitution en ce qui concerne lautorit

    judiciaire et des principes fondamentaux reconnus par les loisde la Rpublique en ce qui concerne la juridiction administra-

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    tive, que lindpendance des juridictions est garantie ainsi que

    le caractre spcifique de leurs fonctions sur lesquelles nepeuvent empiter ni le lgislateur ni le gouvernement .

    Mais cette indpendance rsulte aussi de ce que les promo-tions se font exclusivement lanciennet ; seules lesnominations des prsidents de section et naturellement aussicelle du vice-prsident, sont dcides au choix.

    La procdure disciplinaire est organise par les textes dans le

    mme souci : les sanctions sont prononces par lautorit inves-tie du pouvoir de nomination sur proposition du ministre dela justice ; mais celui-ci doit prendre lavis dune commissionconsultative qui comprend notamment des prsidents desection et des membres dun grade quivalent ou suprieur celui de la personne objet de la poursuite disciplinaire.

    Normalement les membres du Conseil dtat font lobjet dune

    double affectation dans les formations administratives et lesformations contentieuses de faon assurer une certaine unitde vue au sein du Conseil.

    Les membres du Conseil, qui constituent un grand corps deltat, sont trs frquemment sollicits pour occuper des fonc-tions lextrieur du Conseil.

    Le plus souvent, il sagit de fonctions administratives occu-

    pes par voie de dtachement : cabinets ministriels, postesdiplomatiques, direction des administrations centrales, direc-tion dentreprises publiques, etc. Il arrive aussi que, mis enposition de disponibilit, certains exercent une activit profes-sionnelle dans le secteur priv.

    Une situation statutaire particulire est rserve aux membresdu Conseil dtat qui ont t lus dans lune des assemblesparlementaires.

    Au total, cest en permanence le tiers de leffectif du Conseil quise trouve lextrieur de linstitution, situation qui ne peutmanquer de ragir sur son aptitude effectuer les tches crois-santes qui lui sont chues depuis les annes cinquante.

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    Le frquent dtachement de ses membres explique les possi-

    bilits dinfluence que le Conseil peut exercer au plus hautniveau de lappareil dtat et, sans doute aussi, sa rticencedevant des rformes qui auraient pour consquence un accrois-sement significatif de leur nombre.

    2 LORGANISATION DU CONSEIL DTAT

    La direction administrative du Conseil repose sur un secr-

    taire gnral qui dirige les services sous lautorit duvice-prsident. Le secrtaire gnral est nomm parmi lesconseillers dtat et les matres des requtes, par dcret duprsident de la Rpublique, sur prsentation du vice-prsidentdu Conseil dtat et proposition du ministre de la justice etaprs avis des prsidents de section. Le Conseil comporte deuxcatgories de formations qui correspondent ses attributionsconsultatives et juridictionnelles.Cependant une rforme remontant 1963 a eu pour but dvi-ter une trop grande rigidit dans la distinction des deux typesde formation : cela se traduit ainsi quon la vu, par la doubleaffectation des membres du Conseil, certains conseillers dtat,tous les matres des requtes et les auditeurs ds quils onttrois annes danciennet.

    A. Les formations administrativesElles sont constitues par quatre sections administratives entrelesquelles sont rparties les affaires relevant dun certainnombre de ministres ; ces sections sont dsignes par le nomde lun des dpartements correspondant leurs attributions :finances, intrieur, travaux publics, sociale.Chaque section comprend un prsident, un conseiller dtatmembre de la section du contentieux, au moins sept conseillersplus un certain nombre de matres des requtes et dauditeursparmi lesquels figurent des membres de la section du conten-tieux.

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    Les ministres peuvent participer aux travaux des sections

    administratives lorsque ceux-ci concernent les affaires relevantde leur comptence.

    Une cinquime section a t cre ; il sagit de la section durapport et des tudes, aboutissement dune rforme de 1963qui, la suite de laffaire Canal, (CE. Ass. 19 octobre 1962,GAJA. 560), avait notamment donn naissance une commis-sion du rapport charge, chaque anne, de prsenter au

    prsident de la Rpublique un rapport sur lactivit desformations administratives et contentieuses et de proposerles rformes dordre lgislatif, rglementaire ou administratifsur lesquelles elle entend attirer lattention du gouvernement .

    Les attributions de cette commission ont t peu peu lar-gies ; elle peut tre charge par le gouvernement de raliser destudes (1975), elle suit les difficults dexcution des dcisions

    de justice (1976) ; elle instruit les dossiers relatifs aux demandesde condamnation de ladministration des astreintes en casdinexcution des dcisions de justice (1980).

    Finalement sa transformation en section en 1985 qui avait pourbut de rsoudre des difficults circonstancielles de personnes,a eu galement comme justification lutilit de cette nouvelleformation. titre dexemple, on mentionnera le rapport surlurbanisme, Pour un droit plus efficace , auquel la sectiona particip (1992) et le rapport : Rgler autrement les conflits :conciliation, transaction, arbitrage en matire administrative (1993) et les rapports sur Lutilit publique aujourdhui (1999), et Les associations reconnues dutilit publique (2000).

    La section du rapport est enfin charge dassurer les relationsextrieures et internationales du Conseil dtat, notamment

    avec les juridictions administratives suprmes des pays tran-gers dont beaucoup se sont dailleurs dots de juridictionsconstruites sur le modle du Conseil dtat.

    Le prsident de la section est entour de conseillers dtat, dematres des requtes, dun rapporteur gnral ; certains de ses

    29LORGANISATION ACTUELLE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

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    membres sont galement membres des autres sections admi-

    nistratives ou de la section du contentieux.Il faut enfin mentionner lexistence dautres organismes quipermettent au Conseil dexercer ses fonctions administrativesde conseil.Les avis que lon demande au Conseil sont en principe donnspar les sections, sauf en cas durgence o lavis sera donn parun organisme particulier : la Commission permanente.

    Sil sagit daffaires trs importantes, linstruction de laffaire esteffectue par la ou les sections comptentes, mais lavis seradonn par une formation plus solennelle, lassemble gn-rale du Conseil qui peut elle-mme prendre deux formes :lassemble ordinaire compose de trente-cinq membres duConseil, et lassemble plnire qui runit tous les membres duConseil dtat.

    B. Les formations contentieuses

    Cest principalement la section du contentieux qui exerce lesattributions juridictionnelles du Conseil dtat ; mais tantdonn lampleur et la diversit de la tche, la section du conten-tieux est constitue de sous-sections, aujourdhui au nombre dedix, qui sont des organes chargs de linstruction des affaires ;

    chaque sous-section est compose de trois conseillers dtat etde deux commissaires du gouvernement chargs de proposer la formation de jugement une solution pour les affaires dontelle est saisie ; des matres des requtes et des auditeurs sontgalement rattachs la sous-section tout en ayant, ainsi quonla vu, une affectation une section administrative.

    Jusquen 1980, le jugement tait prononc par deux sous-sections runies ; mais dans le souci de permettre au Conseilune plus grande rapidit dans le traitement des affairessimples, il a t dcid que les affaires simples pourraient tretranches par une sous-section. Par ailleurs, et dans le mme

    but, les prsidents de sous-section ont t habilits statuer parordonnance dans un certain nombre de cas : rejet de conclu-

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    sions pour irrecevabilit manifeste, constat de non-lieu

    statuer, donn acte de dsistement, etc.Si lon se trouve en prsence dune affaire dlicate qui met en

    jeu des questions de principe, cest la section du contentieuxqui est saisie de laffaire et qui rend le jugement ; la sectionest compose de son prsident, des trois prsidents adjoints,des dix prsidents des sous-sections, de deux conseillers dtatmembres des sections administratives, du commissaire du

    gouvernement et du rapporteur.Enfin, dans les affaires exceptionnellement importantes, ce seralassemble plnire du contentieux qui jugera ; lassembleest alors compose du vice-prsident du Conseil, des six prsi-dents de section, des trois prsidents adjoints de la section ducontentieux, du prsident de la sous-section charges de laf-faire, du commissaire du gouvernement et du rapporteur.La section du contentieux est dirige par son prsident quipossde par ailleurs des pouvoirs trs importants : il peut parvoie dordonnance ordonner diverses mesures en rfr etstatuer en appel des ordonnances du juge administratif desrfrs ; il possde galement de trs utiles prrogatives qui luipermettent de rgler les difficults de comptence qui peuventslever lintrieur de la juridiction administrative.

    3 LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL DTATLe Conseil dtat a hrit de lhistoire une double comptence :il est le conseil juridique et administratif du gouvernement etil est la plus haute juridiction de lordre administratif.

    A. Les attributions consultatives

    Le Conseil dtat est obligatoirement consult dans un certainnombre de cas : en vertu de larticle 37 de la constitution, ildonne son avis lorsquil sagit de modifier par dcret un textede forme lgislative intervenu dans le domaine rserv aupouvoir rglementaire ; il doit aussi tre consult sur les projetsde loi et dordonnances (articles 39 et 38) ainsi que chaque fois

    31LORGANISATION ACTUELLE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

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    que son avis est requis par une disposition lgislative ou rgle-

    mentaire.Lorsquil sagit de dcrets rglementaires, ils sont dsignsaujourdhui par lappellation de dcrets en Conseil dtat,depuis la disparition du rglement dadministration publique(1980).

    Parfois les textes prvoient que le Conseil dtat doit donnerun avis conforme : par exemple pour la dissolution des congr-

    gations religieuses ou lacceptation des dons et legs par lescollectivits publiques. Naturellement, le gouvernement peuttoujours demander lavis du Conseil, mais dans ce cas sacomptence est simplement facultative.

    Les avis du Conseil dtat ne sont pas publics ; il appartient augouvernement de dcider si lavis peut tre rendu public ; enpratique, dans les cas importants, il y a toujours des fuites en

    sorte que lavis du Conseil est finalement connu.Le Conseil dtat peut enfin soit la demande du gouverne-ment, soit de sa propre initiative, effectuer des tudes sur desquestions juridiques ou administratives et soumettre augouvernement des propositions de rformes des services ou demodification des textes en vigueur.

    B. Les attributions contentieusesLe Conseil dtat est la fois juge de cassation, juge dappel et

    juge en premier et dernier ressort ; ses attributions ont beau-coup volu du fait des deux grandes rformes de 1953 et 1987.

    Alors que depuis 1872 il tait juge de droit commun du conten-tieux administratif en premier et dernier ressort, la rforme de1953 ne lui a laiss quune comptence dattribution ; ce sont

    les tribunaux administratifs qui sont dsormais juges de droitcommun.

    En tant que juge dappel, le Conseil a vu sa comptence serestreindre en 1987 avec la cration des cours administrativesdappel ; dsormais, il reste juge dappel des tribunaux admi-

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    nistratifs dans des cas limits et il est juge dappel de certaines

    juridictions administratives spciales : les juridictions arbi-trales par exemple.Le Conseil dtat est enfin juge de cassation lgard des dci-sions des cours administratives dappel, des dcisions renduesen dernier ressort par les juges des rfrs en matire desuspension et en raison de lurgence ou dautres juridictionsspciales telles la Cour des comptes ou les juridictions disci-

    plinaires des ordres professionnels.

    SECTION IILES COURS ADMINISTRATIVES DAPPEL

    Leur cration rsulte de la loi du 31 dcembre 1987 qui marquelaboutissement de plusieurs tentatives de rforme destines

    rsoudre le problme de lencombrement du rle du Conseildtat du fait de la croissance ininterrompue du nombre desrecours. Alors quil juge environ 6 000 affaires par an, leConseil enregistre partir de la fin des annes 1970 un nombrede recours beaucoup plus lev au point que le nombre daf-faires en instance qui tait de 8 350 en 1981-1982 va passer 9 660 en 1985 et plus de 25 000 en 1987 ; la dure moyennepour juger une affaire slve alors trois ans et demi.Si lon ajoute cette dure, la dure moyenne de jugementdune affaire par le tribunal administratif qui est alors de deuxans, on constate quil faut entre cinq et cinq ans et demi enmoyenne pour obtenir une dcision dfinitive : un tel retardsapparente souvent une sorte de dni de justice.Sans doute a-t-on cherch des solutions ; en 1982, il avait tenvisag de renforcer les effectifs du Conseil dtat en crant

    des conseillers rfrendaires sur le modle de ce qui avait tralis avec succs la Cour de cassation ; mais lhostilit duConseil tout accroissement des membres du corps fit obstacle ladoption de ce projet. Un deuxime projet prvoyait, en1985, la cration de chambres adjointes la section du

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    contentieux ; ces chambres auraient t charges de traiter un

    certain nombre daffaires rputes simples ou techniques dansle domaine du contentieux de la fonction publique ou lecontentieux fiscal. Ce fut cette fois lhostilit du syndicat de la

    juridiction administrative, combine avec celle du Conseil lui-mme, qui conduisit labandon du projet.Finalement, la loi du 31 dcembre 1987 en crant des coursadministratives dappel donne naissance de nouvelles juri-

    dictions alignant ainsi la structure de lordre administratif surcelle de lordre judiciaire.Le partage de comptence entre le Conseil dtat et lesnouvelles juridictions dappel tait lorigine passablementcomplexe ; il a t progressivement simplifi ; en revanche lacroissance du contentieux sest traduite par un allongementimportant du temps ncessaire pour obtenir le jugement desaffaires ; cest pourquoi deux nouvelles cours ont t cres.Il existe actuellement sept cours administratives dappel dontle ressort et lorganisation sont fixs par dcret en Conseildtat : elles sont respectivement tablies Paris, Nancy, Lyon,Bordeaux, Nantes, Marseille et Douai. Une huitime cours a tcre Versailles et commencera fonctionner enseptembre 2004.

    1 COMPOSITION DE LA COUR ET STATUT DE SES MEMBRESLes cours administratives sont prsides par un conseillerdtat ; mais il a t prvu que la prsidence pourrait treconfie un membre du corps des conseillers des tribunauxadministratifs qui, dans ce cas, serait nomm conseiller dtat.La loi de 1987 a confi au secrtaire gnral du Conseil dtatle soin dassurer la gestion des membres des cours ainsi

    dailleurs que celle des conseillers des tribunaux administratifs,les uns et les autres tant dsormais rassembls en un corpsunique.La mise en place de ces nouvelles juridictions a repos surdeux procds ; des conseillers des tribunaux administratifs

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    ayant atteint un certain grade et une certaine anciennet de

    service effectifs ont pu tre affects dans les nouvelles juridic-tions ; par ailleurs, il a t prvu un recrutement particulierparmi certaines catgories de fonctionnaires ou de magistrats

    justifiant dune anciennet de service fixe par les textes.

    Les cours sont divises en chambres dont le nombre est fix pardcret.

    Leur fonctionnement est actuellement rgi par le code de

    justice administrative.

    2 LA COMPTENCE DES COURS ADMINISTRATIVES DAPPEL

    La rforme ayant pour but de dsengorger le Conseil dtatdans sa comptence de juge dappel, il eut t logique de trans-frer aux nouvelles juridictions la totalit des recours en appeldes juridictions de premier degr ; ce nest cependant pas la

    solution qui a t retenue, le Conseil souhaitant garder lecontrle dune partie du contentieux de la lgalit ainsi que lecontentieux dlicat des lections locales (municipales et canto-nales).

    Finalement il y a eu un partage entre le Conseil et les cours,mais un partage susceptible dvolution.

    Au terme de celle-ci, le Conseil dtat ne conserve que lappel

    relatif lapprciation de lgalit sur renvoi de lautorit judi-ciaire, lappel des jugements relatifs aux lections municipaleset cantonales ainsi qu lgard de certaines ordonnances des

    juges des rfrs (rfr libert) et des jugements en matire dereconduite la frontire ; cette dernire comptence devraittre transfre aux cours administratives dappel en 2005.

    La rforme est entre en application le 1er janvier 1989 ; elle

    semble donner satisfaction en ce sens que ces nouvelles juri-dictions fonctionnent normalement et quelles ont russi simposer.

    La preuve en est que les justiciables nont pas t tents duti-liser systmatiquement le recours en cassation. En revanche

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    la croissance gnrale du volume du contentieux sest traduite

    par lallongement de la dure de traitement des affaires qui semontait prs de deux ans et deux mois en 2001 (Rapportpublic du Conseil dtat, 2001, p. 177). Le stock en instanceslevait 38 000 dossiers reprsentant trois fois la capacitannuelle de jugement des cours. Cest pourquoi la loi dorien-tation et de programmation pour la justice du 9 septembre2002, qui prolonge leffort de la prcdente loi du 6 janvier

    1995 qui avait galement pour but damliorer le fonctionne-ment de la justice, a prvu une augmentation des personnelsdes juridictions, non seulement des magistrats mais aussi despersonnels des greffes indispensables au bon fonctionnementdes juridictions.Le corps des magistrats des Cours et des tribunaux qui estpass de 549 604 membres entre 1991 et 2002, devrait ainsiconnatre une nouvelle et importante augmentation dont une

    partie est rserve aux cours administratives dappel.

    SECTION IIILES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS

    Ce sont les hritiers des anciens conseils de prfecture crs parla loi du 28 pluvise an VIII ; prsids par le prfet et compo-ss de membres venant de ladministration prfectorale, ilsnavaient quune comptence dattribution dans des domaineslimits : travaux publics, contributions directes notamment.troitement lis ladministration active, leur indpendancetait inexistante. Mais une volution trs profonde devait trans-former linstitution ; leur fonctionnement fut lobjet delattention du lgislateur qui en 1889 les dota dun code de

    procdure dont les principes sont encore en vigueur aujour-dhui. Enfin, en 1926, ils devinrent interdpartementaux tandisque leur indpendance fut dsormais institutionnellementassure par diverses mesures : suppression de la prsidence duprfet, recrutement des conseillers par concours ; entre-tempsleurs comptences avaient t sensiblement augmentes.

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    Au moment o la crise de la justice administrative se manifeste

    avec acuit, lide de transformer ces conseils va simposer.Le Conseil dtat se trouve en effet dans lincapacit de faireface linflation du contentieux qui prend au dbut des annescinquante un tour particulirement inquitant : en 1953, lar-rir se monte 24 000 affaires alors quil nen juge que 4 000par an et quil en enregistre 6 000.Cest un dcret du 30 septembre 1953, pris sur la base de la loi

    dhabilitation du 11 juillet, qui donne naissance aux tribunauxadministratifs rgionaux et ralise ainsi la plus profonderforme du contentieux administratif depuis lan VIII.Les textes prsidant leur fonctionnement ont t codifis etsont actuellement rassembls dans le code de justice adminis-trative dont nous avons vu quil tait entr en vigueur au1erjanvier 2001.

    1 ORGANISATION DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS ET STATUT DELEURS MEMBRES

    Il existe actuellement 28 tribunaux administratifs en mtro-pole auxquels sajoutent ceux des dpartements et territoiresdoutre-mer.Leur importance est variable et conditionne leur rpartition

    en trois catgories. Le tribunal administratif de Paris est le plusimportant de tous ; il est divis en quatorze chambres rpar-ties en plusieurs sections. Dune faon gnrale, ces juridictionssont divises en chambres composes de trois membres etprsides soit par le prsident soit par le vice-prsident ; ceschambres constituent la formation normale de jugement.Auprs de chaque chambre se trouve un commissaire dugouvernement. Le tribunal est dirig par un prsident qui

    assure la direction des services parmi lesquels il faut citer legreffe qui joue un rle essentiel dans le fonctionnement dutribunal.On a vu que le corps des conseillers de tribunal administratifavait t fusionn avec celui des membres des cours

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    administratives dappel ; il existe donc aujourdhui un corps

    unique ce qui reprsente un intrt indniable pour ledroulement de la carrire.

    Le principe en matire de recrutement est que, comme les audi-teurs du Conseil dtat, les membres de ces juridictionsadministratives sont recruts parmi les lves de lcole natio-nale dadministration. En ralit, il ne sagit que dun principe ;la ralit est toute autre. En effet, les besoins en personnel ont

    t ds le dpart si importants quil eut fallu affecter ces juri-dictions un nombre important dlves issus des promotionsentires de lcole pour faire face au besoin.

    On a donc mis en place des procds particuliers et provi-soires de recrutement qui, depuis 1975, permettent depourvoir aux emplois crs. La mise en place des cours admi-nistratives dappel et la poursuite de linflation du contentieux

    administratif ayant pour consquence une augmentation desbesoins de personnel, les modes de recrutement complmen-taires ont t prorogs par la loi dorientation et deprogrammation de 2002 jusquau terme de la priode quellecouvre, cest--dire 2007.

    Les perspectives de carrire des membres de ce corps ont faitlobjet dune timide ouverture en direction du Conseil dtat ;indpendamment de la possibilit pour un prsident de couradministrative dappel provenant du corps dtre nommconseiller dtat, il a t prvu que les membres du corps destribunaux administratifs et des cours administratives dappelpourraient accder au Conseil dtat mais dans des conditionslimites : un emploi de conseiller dtat sur six emplois vacantset un emploi de matre des requtes sur quatre emplois vacantssont rservs des membres du corps des magistrats des tribu-

    naux administratifs et des cours administratives dappel ayantsatisfait certaines conditions de carrire.

    Pendant longtemps, les tribunaux administratifs ont t grspar le ministre de lintrieur ; cette anomalie sexpliquaithistoriquement par le fait que les Conseils de prfecture de

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    lan VIII relevaient de ladministration prfectorale ; depuis

    1926, lindpendance des conseils avait t assure et les tribu-naux administratifs taient totalement labri de quelquepression que ce soit ; quoi quil en soit, il a sembl logique demettre fin cette situation ; dsormais le corps est gr auministre de la Justice par le secrtaire gnral et le vice-prsi-dent du Conseil dtat ; par ailleurs la loi du 6 janvier 1986consacre lindpendance des membres de ce corps : elle tablit

    une quasi-inamovibilit du fait que lorsquils exercent leursfonctions, ils ne peuvent recevoir sans leur consentementaucune affectation nouvelle mme en avancement . Parailleurs, le lgislateur a cr un Conseil suprieur des tribunauxadministratifs et des Cours administratives dappel qui, sousla responsabilit du vice-prsident du Conseil dtat, fait despropositions lautorit comptente en matire de nomina-tions et promotions et en matire disciplinaire.

    Le fonctionnement des tribunaux administratifs est suivi parune mission dinspection des juridictions administratives rele-vant du Conseil dtat.

    2 ATTRIBUTIONS DES TRIBUNAUX ADMINISTRATIFS

    Comme leurs prdcesseurs, les tribunaux administratifs ontdeux sortes dattributions.

    Ils ont des fonctions de conseils juridiques et administratifsauprs de ladministration et notamment du prfet. Parailleurs, ils participent de nombreux organismes adminis-tratifs qui ont des attributions trs diverses : en matire fiscale,de contrle des lections universitaires, etc. Cette ouverturesur lextrieur est certainement favorable pour la formationdes conseillers et la connaissance concrte des problmes que

    rencontre ladministration active ; mais cet avantage comportevidemment un surcrot de travail pour des juges qui ont deplus en plus de difficult traiter un volume sans cesse crois-sant de recours juridictionnels.

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    Lessentiel des fonctions de ces juridictions cest naturellement

    le rglement des litiges ; or le nombre de ceux-ci est all enaugmentant, malgr laccroissement du nombre des magis-trats, le dveloppement des procdures allges de jugement(juge unique), et lamlioration de la productivit des juges ;pour lanne 2000, le dlai moyen de jugement dune affaireslevait plus dun an et six mois ; le stock des affaires eninstance qui tait de 156 000 en 1992 slevait, bien quen voiede stabilisation, 201 000 en 2000 (Rapport public du Conseildtat, 2001, p. 174).

    Juge de droit commun du contentieux administratif depuis1953, les tribunaux administratifs assurent notamment lecontrle des dcisions des autorits locales ainsi que le traite-ment de certains contentieux particuliers tel celui descontraventions de grande voirie ou des difices menaantruine.

    SECTION IVLA RPARTITION DES COMPTENCES

    ENTRE LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

    Lexistence de plusieurs juridictions constituant lordre admi-nistratif ayant chacune une comptence spcifique peut

    engendrer des difficults ; on indiquera ici les principes quigouvernent lattribution de comptence aux diverses juridic-tions et les mcanismes mis en place pour rsoudre lesdifficults qui en rsultent.

    1 LA COMPTENCE DES DIVERSES JURIDICTIONS

    La question essentielle est celle du partage de comptence

    ralis en 1953 entre le tribunal administratif juge de droitcommun en premire instance de tout le contentieux admi-nistratif et le Conseil dtat qui ne conserve quune comptencedattribution.

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    A. Le tribunal administratif, juge de droit commun

    en premire instance

    La comptence du tribunal est limite matriellement par lacomptence dattribution qui est maintenue au Conseil dtat.Mais elle est galement dfinie territorialement puisquil existeplusieurs dizaines de juridictions qui sont tablies sur len-semble du territoire mtropolitain et doutre-mer.

    Le principe pos en 1953 est que le tribunal comptent estcelui dans le ressort duquel a lgalement son sige lautoritqui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par dlgation, apris la dcision attaque ou sign le contrat litigieux .Ce principe a subi dimportants amnagements de faon viter, tant donn la centralisation du systme administratif,que le tribunal administratif de Paris ne soit cras par unafflux considrable de recours ; les amnagements au principe

    sont trs nombreux.Ainsi pour les litiges concernant les fonctionnaires, cest le lieudaffectation qui est pris en considration ; pour dautres litigesindividuels (dcorations, interns rsistants, anciens combat-tants, etc.) ce sera le lieu de rsidence du requrant. En matirede responsabilit, ce sera le lieu o sest produit le fait gn-rateur du dommage ou le domicile du demandeur, sauf si le

    dommage dcoule dune dcision, la rgle tant alors la mmequen matire dannulation.Pour les litiges immobiliers, la juridiction comptente sera celledu lieu de situation de limmeuble, ceci concerne par exemplelexpropriation, le remembrement, les monuments historiques,le permis de construire, etc. En matire de march, cest le lieudexcution du march et si lexcution se dveloppe dans leressort territorial de deux ou plus de deux tribunaux, ce serale tribunal du lieu de signature du march qui sera comp-tent ; le code de justice administrative prvoit que les partiespeuvent faire lection de domicile en matire de march,contrat ou concession ; il y a l une attnuation du caractredordre public de la comptence territoriale la diffrence de

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    la comptence matrielle qui est dordre public de faon abso-

    lue.

    B. La comptence du Conseil dtat

    On sait que le Conseil est juge de cassation des cours admi-nistratives dappel et de toute une srie dautres juridictions.Le Conseil est galement juge dappel ; en effet, la rforme de1987 lui a laiss dans un certain nombre de cas une comp-tence dattribution comme juge dappel des dcisions destribunaux administratifs, ainsi quon la vu.Mais cest en premire instance que la comptence du Conseildtat a connu la rduction la plus drastique du fait de larforme de 1953 qui ne lui laisse galement quune comp-tence dattribution.Il connat des recours dirigs contre les ordonnances du prsi-

    dent de la Rpublique, contre les dcrets rglementaires etindividuels ; des litiges relatifs la situation individuelle desfonctionnaires nomms par dcret du prsident de laRpublique ; des recours dirigs contre les actes administratifsdont le champ dapplication stend au-del du ressort dunseul tribunal administratif ; des recours contre les actes rgle-mentaires des ministres ainsi que contre leurs actes lorsquilssont pris obligatoirement aprs avis du Conseil dtat ; deslitiges ns ltranger, du contentieux des lections rgionaleset europennes ; des recours dirigs contre les dcisions admi-nistratives prises par les organismes collgiaux comptencenationale des ordres professionnels. Enfin des recours en inter-prtation ou en apprciation de lgalit des actes qui relventde sa comptence en premier et dernier ressort.

    2 LE RGLEMENT DES DIFFICULTS DE COMPTENCELe code de justice administrative comporte une srie de dispo-sitions qui ont pour finalit de permettre un rglement rapidedes difficults de comptence afin que celles-ci ne ralentissentpas le fonctionnement de la justice administrative ; deux sortes

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    de situations sont ainsi envisages : la connexit et le rgle-

    ment prventif des conflits de comptence.

    A. La connexit

    On dit que deux litiges sont connexes lorsque la solution delun dpend ncessairement de la solution qui sera donne lautre. La difficult peut survenir lorsque les deux recoursrelvent normalement de la comptence de deux juridictions

    diffrentes : par exemple la lgalit dun dcret relve duConseil dtat, mais la responsabilit qui peut dcouler delillgalit de ce dcret relve de la comptence dun tribunaladministratif.Lefficacit veut que dans un cas de ce genre, une seule juri-diction puisse rgler les deux litiges ; ainsi en cas de connexitmettant en cause le Conseil dtat et un tribunal administratif,

    ce sera le Conseil dtat qui tranchera ; si les demandesconnexes relvent de deux tribunaux administratifs, le Conseildtat saisi par les prsidents de ces juridictions dsigne cellequi rglera lensemble du litige.Avec la cration des cours administratives dappel la possibi-lit de connexit se prsentant de la mme faon, le code de

    justice administrative leur tend les mmes mcanismes.

    B. Le rglement prventif des conflits de comptence

    Le code de justice administrative fait du Conseil dtat le rgu-lateur des comptences de toutes les juridictionsadministratives.Il permet grce la procdure de rglement des conflits decomptence, dacclrer leur rglement ; ces conflits peuventopposer soit le Conseil dtat aux autres juridictions, soit lescours administratives dappel entre elles ou les tribunauxadministratifs entre eux. Si le Conseil dtat est saisi duneaffaire relevant dune autre juridiction, le prsident de lasection du contentieux dcide par ordonnance quelle est la

    juridiction comptente.

    43LORGANISATION ACTUELLE DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

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    Lorsquun tribunal administratif, ou une cour administrative

    dappel, est saisi dune affaire relevant soit dun autre tribunal,dune autre cour, ou du Conseil dtat, le prsident de la juri-diction saisie transmet laffaire. Toutefois, si la juridictioncomptente apparat vidente, le prsident de la juridictionadministrative saisie tort (cour ou tribunal), transmet direc-tement par ordonnance le dossier la juridiction comptente.Laffaire nest transmise au Conseil dtat que si elle relve desa comptence ou si elle prsente une difficult particulire ;cest alors le prsident de la section du contentieux qui, parordonnance, va dsigner la juridiction comptente.Ces ordonnances nont pas tre motives et elles sont sansrecours. Elles permettent dviter les jugements dincomp-tence et les recours auxquels ils pourraient tre soumis ; cemcanisme amliore ainsi de faon trs apprciable le fonc-tionnement de la justice administrative.

    44 DROIT ADMINISTRATIF LE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

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    CHAPITRE III

    La procdure administrative contentieuse

    La procdure administrative contentieuse prsente un intrtparticulier du fait quelle gouverne le droulement duneinstance dans laquelle, le plus souvent, ladministration quireprsente lintrt gnral est confronte au recours dunadministr qui, lui, ne dfend que son propre intrt ; la proc-

    dure qui tend assurer la protection des parties dans ledroulement du procs va donc tre marque par le fait que lesparties ne sont pas dans une situation identique ; cela se traduitparfois par des rgles plus avantageuses pour ladministra-tion, mais parfois aussi par des rgles destines assurer ladministr requrant une protection renforce.Ces rgles de procdure sont aujourdhui rassembles dans lecode de justice administrative.Les rgles de la procdure civile ne sont pas applicables devantles juridictions administratives ; cependant, en cas de silenceou de lacune des textes, il nest pas interdit au juge adminis-tratif de sinspirer des rgles gouvernant linstance civile. Il lepeut dautant plus que la procdure juridictionnelle repose surun certain nombre de principes fondamentaux qui sontcommuns toutes les juridictions.

    Certains principes gnraux de procdure dcoulent dailleursde la jurisprudence du conseil dtat et ont t proclamscomme principes gnraux du droit : par exemple le principedes droits de la dfense, du double degr de juridiction et dudroit dexercer le recours en cassation.

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    La procdure administrative prsente des caractres gnraux

    qui la distinguent de la procdure civile (section I) ; elle sedroule dans le cadre de linstance (section II) et elle aboutit une dcision contre laquelle sont ouvertes des voies de recours(section III).

    SECTION ILES CARACTRES GNRAUX DE LA PROCDURE

    On peut ramener ces caractres gnraux trois aspects essen-tiels : la procdure est crite, elle est inquisitoire, elle est enfincontradictoire.

    1 LE CARACTRE CRIT

    Le caractre crit de la procdure se justifie par la technicit dudroit administratif et, par voie de consquence, par la ncessitde construire des raisonnements rigoureux dont il subsiste destraces ; ceci est important pour le juge qui trouvera dans ledossier des lments prcis et circonstancis qui lui permet-tront de forger son opinion et donc sa dcision ; cest galementimportant pour les parties qui disposent ainsi de la possibilitde rpliquer bon escient aux arguments de la partie adverse.

    En effet, les parties changent leurs arguments dans le cadre demmoires qui retracent en dtail leur point de vue et la rfu-tation de celui de la partie adverse.

    Le rle de lavocat, lorsque sa prsence est obligatoire, cestdabord de rdiger les diffrents mmoires quappelle le drou-lement de linstance ; laudience son rle se bornera desinterventions orales destines prciser certains points de son

    argumentation sil le juge ncessaire. Le tribunal entend lerapporteur et les conclusions du commissaire du gouverne-ment ; mais rapport et conclusions sont crits et verss audossier.

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    Le ministre davocat nest pas toujours obligatoire et le recours

    pour excs de pouvoir en est dispens depuis 1864 ; enpratique la complexit du droit et la technicit du recoursrendent ncessaire, sinon indispensable, le concours de lavo-cat.

    2 LE CARACTRE INQUISITOIRE

    On oppose la procdure inquisitoire la procdure accusa-

    toire ; celle-ci qui fut avant la rforme de 1976 le propre de laprocdure civile, laisse aux parties le soin de faire avancer leprocs ; loppos, le juge administratif dirige linstance ; lecode de procdure lui en donne les moyens ; cest lui quirclame aux parties les pices quelles doivent fournir et leurfixe les dlais quelles doivent respecter ; cest lui qui dcide dela clture de linstruction et qui fixe la date de laudience ;mais surtout le juge dispose soit du fait des textes rgissant laprocdure, soit du fait de la jurisprudence, de pouvoirs dins-truction particulirement nergiques. Ceci est notammentimportant pour tout ce qui concerne ladministration de lapreuve aussi bien en matire de lgalit, quen matire deresponsabilit : le juge vient ainsi en aide au requrantcompensant de cette faon lingalit qui caractrise souvent lasituation de ladministr face ladministration dont il doit

    dmontrer quelle a commis une illgalit ou une faute denature engager sa responsabilit : CE Ass. 28 mai 1954, Barel.GAJA. 473.

    3 LE CARACTRE CONTRADICTOIRE

    Il sagit dun principe gnral de procdure qui reoit appli-cation devant toutes les juridictions ; ce principe est en effet

    tout fait fondamental car il constitue pour les requrants lagarantie que laffaire sera juge dans la plus parfaite quit : CETry, 20 juin 1913, GAJA. 166. Le Conseil dtat la dailleursraffirm de nombreuses reprises notamment dans larrtdAillires (Ass. 7 fvrier 1947, GAJA. 385). Il en a fait un prin-cipe gnral du droit.

    47LA PROCDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

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    Il signifie que tout argument, tout document produit par une

    partie doit tre communiqu la partie adverse afin que celle-ci soit en mesure dy rpondre : chaque partie doit avoir la possibilit de rpliquer utilement aux moyens qui lui sontopposs mme, depuis un dcret de 1922, sil sagit dun moyendordre public soulev doffice par le juge ; pour ce faire elledoit galement disposer dun dlai suffisant.

    Toutefois, si les mmoires et observations sont automatique-

    ment transmis par les soins du greffe, le Conseil dtat estimeque sagissant de la production dautres pices, le fait daviserles requrants de leur production leur donne connaissance deleur existence et leur assure ainsi la possibilit dy rpondre, cequi est lessence mme du principe du contradictoire. On verraque ce principe gouverne lorganisation de linstruction.

    SECTION IILINSTANCE

    Nous examinerons ici les trois phases essentielles de linstancequi dbute par une requte introductive dinstance, qui sepoursuit par linstruction de laffaire et qui sachve par le

    jugement.

    1 LINTRODUCTION DE LINSTANCE

    Le juge doit tre saisi par une requte introductive dinstancequi est soumise certaines conditions.

    Le requrant doit tre en possession dune dcision pralable ;sa requte est soumise par ailleurs des conditions de formeet de dlais.

    A. La dcision pralable

    Le requrant doit tre en possession dune dcision qui concr-tise la position conteste et permet ainsi de constater la ralitet les donnes du litige.

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    Cette exigence est gnrale sauf en matire de travaux publics,

    exception dont la justification est dailleurs problmatique.Cette exigence, dont la logique est vidente, apparat aujour-dhui dautant plus justifie que lon ne saurait admettrelengagement dune instance si la certitude du litige nest pastablie. La position de ladministration est naturellementconnue lorsque le requrant demande lannulation dune dci-sion excutoire ; mais il peut aussi se trouver dans une

    situation o ladministration na pas pris de dcision ; demme, la victime dun dommage que lui a caus ladministra-tion, ne pourra pas saisir le juge si elle na pas obtenu deladministration une dcision lui refusant partiellement outotalement lindemnit quelle lui a rclame.Lobligation dobtenir une dcision pralable joue ainsi un rlede prvention du contentieux qui est aujourdhui particuli-rement utile compte tenu de linflation des recours contentieux.Toutefois, pour viter quen sabstenant de rpondre unedemande par laquelle ladministr tente dobtenir la dcisionpralable, ladministration ne paralyse laction en justice, lelgislateur a dcid par une loi de 1864, confirme en 1900,que le silence gard pendant plus de quatre mois par ladmi-nistration vaudrait dcision implicite de rejet de la demande.La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans

    leurs relations avec ladministration (dite loi DCRA) a ramence dlai deux mois.Ainsi la requte sera selon le cas dirige contre une dcision deladministration qui pourra tre expresse ou implicite, maisqui donnera au litige une certitude quant son existence etquant son objet.

    B. Les rgles de formeCes rgles sont peu nombreuses ; elles concernent le requ-rant et la requte elle-mme.

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    Le requrant doit justifier quil a la capacit dester en justice

    ce qui ne pose ventuellement de problme que pour lespersonnes physiques mineures ou majeures protges et pourles personnes morales dont les statuts prvoient les conditionsdans lesquelles leurs organes peuvent agir en leur nom. Lerequrant doit alors fournir la preuve quil est rgulirementhabilit agir en justice.

    La requte est prsente sur papier libre devant toutes les juri-

    dictions administratives ; en effet le droit de timbre, supprimen 1977, avait t rendu obligatoire en 1994. Il a t de nouveausupprim compter du 1erjanvier 2004.

    La requte doit tre signe par le demandeur et comporterdiverses nonciations : qualit du requrant, moyens articulscontre la dcision de ladministration dont une copie doitaccompagner la requte, conclusions du requrant qui, selon le

    cas, demande lannulation en tout ou en partie de la dcision,ou qui rclame une indemnit dont le montant doit tre prcis.

    Si la requte ne comporte quun nonc sommaire des faits etdes arguments, elle peut tre dveloppe ultrieurement dansun mmoire ampliatif.

    Ces indications sont importantes en raison du principe selonlequel le juge ne statue pas ultra petita, cest--dire au-del de

    ce qui rsulte des termes de la requte introductive dinstance.Il faut enfin que la requte soit introduite par un avocat sauf enmatire dexcs de pouvoir qui en a t dispens en 1864.Depuis un dcret du 24 juin 2003, le recours au ministre davo-cat est obligatoire devant les cours administratives dappel.Devant le Conseil dtat, les recours sont prsents obligatoi-rement par des avocats au Conseil dtat et la Cour de

    cassation qui constituent des officiers ministriels.Ltat est dispens du ministre davocat la diffrence desautres collectivits publiques.

    Enfin, dans certaines matires, il existe aussi une dispense duministre davocat : lections, pensions, etc.

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    C. Les dlais

    Les dlais de saisine du juge sont gnralement trs brefs :deux mois, sauf en matire de travaux publics o il ny a pasdexigence de dlai.Cette rigueur se justifie par la ncessit de stabiliser les situa-tions juridiques en mettant rapidement un terme aux situationslitigieuses. Pour les actes rglementaires le dlai ne commence courir qu partir de la publication.Pour les actes individuels le principe a t pos que dans tousles cas, et afin de tenir compte des difficults auxquelles seheurtaient les administrs, le dlai ne commencerait courirqu la condition que la dcision individuelle ou laccus derception dune demande adresse ladministration,mentionne lexistence des recours et des dlais correspondant.Pour une dcision individuelle expresse le dlai est donc de

    deux mois compter de la notification dans les conditions quelon vient dexposer. Sil sagit dune dcision implicite de rejet,le dlai du recours est de deux mois lexpiration des deuxmois de silence de ladministration qui ont donn naissance la dcision implicite et la condition que laccus de rcep-tion de la demande ait mentionn les dlais des voies derecours. Une fois le dlai expir, la demande est irrecevable ;

    de mme les moyens articuls dans la requte ne peuvent plustre modifis.En prsence dune dcision implicite ngative dans un cas ola dcision expresse aurait d tre motive, lintress peutdemander ladministration les motifs de son rejet dans lesdlais du recours contentieux ; ces motifs doivent lui trecommuniqus dans le mois suivant sa demande et le dlai durecours est prorog de deux mois compter de la notification

    de ces motifs.La prorogation du dlai peut aussi tre obtenue par lutilisationdes recours administratifs ; la prorogation tient compte dudlai laiss ladministration pour rpondre qui est de deuxmois. Si postrieurement lexpiration de ce dlai, et au cours

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    du dlai du recours contentieux, ladministration prend une

    dcision expresse, cest la date de la notification de cette dci-sion qui est prise en compte pour le calcul du dlai de deuxmois.

    Une fois expir, le dlai du recours peut tre rouvert dans deuxcas ; si ladministration prend une dcision nouvelle, ou biensi des circonstances de droit ou de fait nouvelles et indpen-dantes de la volont des intresss se produisent.

    Naturellement le dlai ne court jamais lgard des actesinexistants. Enfin, lexpiration du dlai du recours en annula-tion laisse subsister la possibilit dutiliser lencontre desactes rglementaires lexception dillgalit.

    2 LINSTRUCTION

    Lorsquil est saisi, le juge peut avoir prendre diverses mesures

    soit la demande des parties soit doffice ; ces mesures relventde la comptence du juge des rfrs cr par la loi du 30 juin2000 intgre au code de justice administrative. Ce juge peutdsormais tre saisi sur la base de deux catgories de proc-dures cres ou rorganises par la loi prcite. Il sagit toutdabord des trois procdures durgence fondamentales, et destrois procdures traditionnelles ; dans tous les cas le juge des

    rfrs statue par ordonnance.Par ailleurs le juge saisi dun recours doit diriger linstructionet ventuellement saisir le Conseil dtat dune demandedavis.

    A. Les procdures durgence

    La loi du 30 juin 2000 cre trois procdures fondamentales :

    deux dentre elles sont dans la continuit de procdures ant-rieures, le rfr conservatoire et le rfr suspension ; latroisime en revanche est une innovation : il sagit du rfrlibert.

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    1. Le rfr conservatoire

    Cette procdure permet au juge, en cas durgence et sur simplerequte, de prononcer toutes mesures utiles sans faire obstacle lexcution daucune mesure administrative ; il peutenjoindre un concessionnaire de service public, lexcutiondune mesure de scurit, une administration, la communi-cation dune dcision ou de documents concernant lesintresss, etc.

    2. Le rfr suspension

    Cette procdure succde au sursis excution mais la suspen-sion peut tre dsormais ordonne dans des conditions moinsrestrictives que celles auxquelles le juge administratif subor-donnait loctroi du sursis.

    La demande de suspension est obligatoirement lie unerequte en annulation (ou en rformation) de toute dcisionadministrative mme de rejet. Le juge des rfrs peut accor-der la suspension deux conditions : quil y ait urgence etquen ltat de linstruction il puisse y avoir un doute srieuxsur la lgalit de la dcision. Il y a donc, du fait de la loi, unassouplissement des conditions qui taient exiges pour loc-troi du sursis, mais cela ne constitue pas une rupture par

    rapport ltat de la jurisprudence antrieure ainsi quentmoignent les dcisions rcentes (CE. Sect. 18 janvier 2001,Commune de Venelles et 5 mars 2001, Saez, GAJA. 836).Par ailleurs le juge peut assortir sa dcision dune injonctiondestine en provoquer lexcution ; lordonnance est rendueen dernier ressort et ne peut faire lobjet que dun recours encassation devant le Conseil dtat.

    3. Le rfr libert

    Il constitue la grande innovation de la loi du 30 juin 2000 ; lejuge des rfrs peut dsormais exercer lgard des libertset de la proprit prive une protection contre les atteintes ou

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    les menaces qui, jusqualors, relevait principalement du juge

    judiciaire dans le cadre de la jurisprudence sur la voie de faitou linexistence. Il faut naturellement que ce soit une libertfondamentale qui soit en cause et que latteinte ou la menacesoit dune relle gravit.

    Enfin le juge doit prononcer des mesures justifies par lur-gence et permettant dassurer la protection demande.

    Lordonnance du juge des rfrs est susceptible dappel

    devant le Conseil dtat.

    B. Le rfr traditionnel

    Le rfr est une procdure qui permet au juge dordonner toutes mesures utiles sans faire prjudice au principal . Cestle lgislateur qui a ouvert cette possibilit au Conseil dtaten 1945 et aux tribunaux administratifs en 1955 ; alors qu

    lorigine il tait limit au cas durgence, cette condition adisparu depuis 1988. Si le rfr existe devant toutes les juri-dictions, cest naturellement par le juge de premire instancequil est le plus couramment utilis. Toutefois le rfr recouvreen fait trois procdures distinctes consacres par la loi du30 juin 2000 qui en a rendu lutilisation plus aise. Ces proc-dures sont respectivement : le rfr instruction, le constat et

    le rfr provision.1. Le rfr instruction

    Le code de justice administrative dispose que le juge desrfrs peut sur simple requte et mme en labsence de dci-sion pralable, prescrire toute mesure utile dexpertise oudinstruction .

    La demande doit tre prsente par un avocat si le recoursprincipal nen nest pas lui-mme dispens ; mais elle peuttre soumise au juge mme en labsence dun recours principal.

    Cest que le but du rfr est souvent de conserver la trace defaits qui risquent de disparatre ; le juge peut ordonner ainsi

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    une expertise, la vrification dune situation de fait ce qui est

    particulirement utile dans le contentieux de la responsabilitou dans les litiges contractuels.Lintrt du rfr dpend souvent de la rapidit avec laquellela mesure est ordonne ; cest pourquoi cest normalement leprsident du tribunal qui dcide par ordonnance immdiate-ment communique au dfendeur qui dispose dun bref dlaipour rpondre.

    Les pouvoirs du juge sont naturellement limits par la notiondutilit des mesures prescrites.La dcision peut faire lobjet dun appel, et sil sagit dunemesure prise par le prsident dune cour administrative, cestle recours en cassation devant le Conseil dtat qui est ouvertdans le dlai de quinze jours.

    2. Le constatCette procdure peut tre utilise soit la demande dun requ-rant potentiel, soit doffice par le juge pour faire constater desfaits susceptibles de donner lieu un litige et dont il convientdonc de conserver une trace certaine.

    3. Le rfr provision

    Cette procdure a t ouverte en 1988 aux juridictions admi-nistratives qui lignoraient jusqualors ; le prsident de la

    juridiction peut accorder la demande du requrant, unesomme titre de provision lorsque le bien-fond de lademande apparat difficilement contestable ; loctroi de cetteprovision peut parfois saccompagner de la constitution dunegarantie de la part de son bnficiaire.

    C. La direction de linstruction

    Cest le juge qui dirige linstance ; ce titre, il veille ce quelchange des arguments et des documents respecte le prin-cipe du contradictoire et les dlais quil assigne aux parties

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    pour produire leurs mmoires en rponse ou en rplique, ou

    leurs observations.Le respect des dlais est garanti par le fait que la partie qui napas rpondu dans le dlai est cense avoir acquiesc aux argu-ments opposs ses prtentions.Naturellement au cours de linstruction le juge peut ordonnerdiverses mesures qui lui paraissent ncessaires : expertises,enqutes, vrifications, etc.

    Le juge joue un rle dterminant dans ladministration de lapreuve ; dans larrt Barel (Ass. 28 mai 1954, GAJA. 473) leConseil dtat rclame ladministration communication dudossier sur la base duquel la dcision conteste a t prise ; lerefus de dfrer cette demande laissant supposer que cedossier ne permettait pas de justifier la dcision, le juge enprononce lannulation ; en prsence dun pouvoir discrtion-

    naire de ladministration le Conseil dtat exige deladministration communication des motifs de fait et de droitsur la base desquels elle a pris sa dcision (Sect. 26 janvier1968, St. Maison Gnestal, R. 62).Si les lments contenus dans le dossier ne lui permettent pasdavoir une vue prcise des donnes de laffaire qui sont aucentre du litige, il peut mme ordonner un transport sur leslieux.

    Tout au long de linstruction peuvent se produire divers inci-dents : intervention dun tiers, dsistement dun requrant,non-lieu statuer par exemple.Dans le fonctionnement des juridictions administratives, cestle rapporteur qui joue le rle prpondrant ; dsign par leprsident de la section ou de la sous-section comptente, ou parle prsident du tribunal, le rapporteur tudie la requte et les

    problmes quelle pose ; cest lui qui propose les mesures dins-truction, suit le droulement de la procdure et propose enfinla solution la formation de jugement.

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    Il appartient au prsident du tribunal, de la cour ou de la

    formation de jugement, de prononcer la clture de linstructionqui est normalement suivie de la fixation de la date de lau-dience au cours de laquelle laffaire sera appele.Entre-temps, le commissaire du gouvernement, qui a t saisidu dossier et du rapport rdig par le rapporteur, tudie laf-faire sous langle du droit afin dclairer la dcision de la

    juridiction.

    D. Questions particulires : la demande davis contentieuxau Conseil dtat

    La loi du 31 dcembre 1987 dans le souci dviter que des dci-sions soient rendues de faon alatoire sur des questionsimportantes incitant ainsi les requrants utiliser les recoursen appel ou en cassation, a prvu une procdure originale

    permettant de saisir le Conseil dtat.Il doit sagir dune requte soulevant une question de droitnouvelle, prsentant une difficult srieuse et se posant dansde nombreux litiges ; dans ce cas le tribunal administratif oula cour administrative dappel peut, par un jugementinsusceptible de tout recours, saisir le Conseil dtat ; celui-ciexamine laffaire dans un dlai de trois mois ; la juridictioninitialement saisie doit surseoir statuer ; laffaire reprend soncours soit aprs que le Conseil a donn son avis, soit lexpiration du dlai. Si le Conseil ne donne quun avis , ilest vident que cet avis sera suivi dans la plupart des caspuisquil reflte le point de vue de la plus haute juridictiondevant laquelle peut aboutir laffaire en cassation. Pour uneapplication de cette procdure, voir CE Ass. avis du 6 avril1990, Cofiroute, GAJA. 706.

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    3 LE JUGEMENT

    Cest la dernire phase de linstance.

    A. Laudience et la confection du jugement

    Laudience est publique ; elle souvre par lappel des affairessuivi par lintervention du rapporteur qui rappelle les faits etles bases juridiques de larrt ; les avocats peuvent ventuel-

    lement prsenter des observations ; le tribunal entend ensuiteles conclusions du commissaire du gouvernement qui prsentela synthse juridique de laffaire et recommande au tribunal lasolution qui lui semble la plus approprie au litige.Laffaire est alors mise en dlibr ; le dlibr est secret ; lecommissaire du gouvernement y assiste mais ne vote pas.Sa prsence au dlibr a t conteste devant la Cour euro-

    penne des droits de lhomme au motif quelle porteraitatteinte lexigence dun procs quitable inscrite dans laconvention europenne des droits de lhomme ; mais il sembleque lon se soit entendu sur le fait que lassistance du commis-saire du gouvernement au dlibr ne signifiant pasintervention, elle ne pouvait pas tre considre comme uneatteinte lexigence dun procs quitable (Affaire Kressc/France, 7 juin 2001, GAJA. 867).

    La dcision est ensuite arrte et lue en sance publique.La dcision arrt ou jugement des juridictions administrativesest rendue au nom du peuple franais ; elle comporte mentiondes magistrats qui ont particip la dcision ; elle doit dans sesvisas faire rfrence aux textes appliqus et aux faits et argu-ments invoqus par les parties ; la dcision doit tresoigneusement et prcisment motive dans un raisonnement

    qui est dvelopp dans des considrants . La dcision setermine enfin par le dispositif, cest--dire la solution retenuepar le juge.

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    Le jugement ainsi rendu doit tre notifi aux parties avec lin-

    dication des recours ventuels et des dlais dont le point dedpart est la date de la notification.

    B. Lexcution du jugement

    Les dcisions des juridictions administratives simposent ladministration qui doit respecter lautorit de la chose juge,ce quelle fait dailleurs dans la grande gnralit des