En partenariat avec - eurogroupconsulting.com · territorialisation des politiques publiques. Au-delà des défis de la transition, il importe de bien fixer le rythme de la transformation

En partenariat avec

© Novembre 2015 – Etude RTP7 0


En tant qu’acteur de référence fortement impliqué dans l’évolution du secteur public, EUROGROUP CONSULTING attache une

grande importance aux réflexions engagées depuis plus de six ans en partenariat avec la Direction Générale de la Fonction

Publique et l’Ecole Nationale de l’Administration dans le cadre des Rencontres de la Transformation Publique.

Dans un contexte de transformation importante des missions de l’Etat comme de l’ensemble des entités publiques, le travail de

réflexion sur les nouvelles modalités de l’action publique et du management permet une prise de recul très positive et suscite des

propositions concrètes. Au cours des six précédentes éditions de ces rencontres, des thèmes de fond souvent liés à l’actualité des

politiques publiques ont ainsi été abordés : le management des seniors en 2009, la gestion des hauts potentiels en 2010, les liens

entre secteur public et innovation en 2011, l’articulation entre les valeurs du secteur public et la culture du changement en 2012,

la participation des usagers et des agents aux politiques publiques en 2013 et enfin, le numérique et ses impacts sur les services

publics en 2014.

Cette année, à l’occasion de la 7ème édition des Rencontres de la transformation publique, c’est la réforme territoriale qui est

à l’honneur, thématique à l’actualité forte du fait de l’ensemble des réformes engagées par le Gouvernement et dont le dernier

volet, celui de la clarification des compétences, a été entériné par la promulgation de la loi portant nouvelle organisation

territoriale de la République le 7 août 2015 .

À propos des RTP organisées depuis 2009

par EUROGROUP CONSULTING, en partenariat avec la DGAFP et l’ENA


3

Synthèse de l’étude p.4

La réforme territoriale : une réalité plurielle p. 11

I État des lieux : la nouvelle donne territoriale p. 14

II Des territoires à construire p. 27

III Dix convictions pour une mise œuvre réussie des politiques publiques dans les nouveaux territoires

p. 70

Annexes p. 72

© Novembre 2015 – Etude RTP7

Sommaire

Synthèse de l’étude




Au vu de la feuille de route dessinée aujourd’hui par le passage de 22 à 13 régions, la création des nouvelles métropoles et la réorganisation des

services territoriaux de l’Etat, le mouvement de réforme à l’œuvre ne consiste plus en un simple transfert de compétences du niveau central au niveau

local. Il est aujourd’hui question de clarification et de spécialisation des compétences, de réorganisation et de mise en place de nouvelles

logiques de coopération et de complémentarité entre les acteurs de la politique territoriale.

La complexité et le caractère nouveau de ces enjeux justifient ainsi que l’on interroge les implications à venir des récentes réformes, de la définition de

la stratégie de territoire jusqu’à la mise en place des nouvelles organisations.

Une série de constats peuvent être formulés :

• L’acte III de la décentralisation traduit une volonté de rationaliser l’action publique locale. Ce mouvement va de pair avec une

évolution des pratiques vers plus de coopération, de transversalité et de mise en commun des moyens.

• Les réformes conduites depuis 2013 se caractérisent par la montée en puissance du couple Région-métropole sur la scène

économique et l’affirmation de l’intercommunalité comme nouvel échelon de proximité.

• La volonté de renforcer l’attractivité des territoires soulève la question du juste équilibre à définir entre compétition et équité

territoriale.

• En parallèle, des exigences croissantes sont exprimées par le citoyen à l’égard de l’action publique locale (participation, lisibilité…).

• Enfin, quel que soit l’échelon considéré, ces réformes vont engendrer des réorganisations importantes et des changements de

pratiques inédits au sein des structures territoriales et interrogeront le rôle du manager local.



L’analyse de ces constats, l’enquête réalisée auprès de plusieurs centaines de cadres des collectivités territoriales et de l’Etat et nos différents retours

d’expériences auprès d’acteurs publics et privés nous ont amenés à formuler 10 convictions pour une mise en œuvre réussie de l’action

publique dans les nouveaux territoires :

La stratégie territoriale ne présuppose pas l’existence d’une identité de territoire ; elle peut se construire à partir de projets communs structurants. 1 La construction d’une stratégie territoriale commune constitue un réel défi, notamment pour certaines des grandes régions très

hétérogènes. L’identité d’un territoire, fondée autant sur des habitudes culturelles que sur une histoire commune, facilite la

définition de la stratégie territoriale lorsque la taille et l’homogénéité du territoire le permettent. Ailleurs, construire cette stratégie

autour de projets communs structurants semble constituer un niveau d’ambition pertinent. L’émergence d’une identité commune

viendra progressivement.

Pour garantir la légitimité et l’adhésion au projet de territoire, celui-ci doit être co-construit par un large panel d’acteurs, incluant notamment, au-delà de la sphère publique, le secteur privé et la société civile, afin de s’appuyer sur toute l’intelligence territoriale disponible.

2 Peuvent donc être associés à la définition de la stratégie de territoire à la fois les élus locaux, mais aussi les agents des services

déconcentrés de l’Etat, les opérateurs, les associations, les entreprises privées – qu’il s’agisse des grandes entreprises en réseau ou

des petites et moyennes entreprises- ainsi que les citoyens-usagers.

La mise en cohérence des projets de territoires passe par la généralisation de logiques partenariales prenant la forme de « couples » d’acteurs complémentaires.



3

La réforme territoriale renforce la tendance amorcée depuis plusieurs décennies à la compétition territoriale, notamment entre

régions. Face aux déséquilibres territoriaux qui pourraient s’aggraver dans ce contexte concurrentiel, l’enjeu pour les acteurs

publics est de créer les conditions nécessaires au renforcement de l’attractivité du territoire, tout en garantissant un équilibre

territorial.

Le renforcement de l’attractivité et de la compétitivité des grandes régions et des métropoles doit veiller à préserver l’équilibre territorial et l’égal accès au service public. 4

L’analyse des bonnes pratiques observées à différents échelons territoriaux tend à démontrer que la mise en place plus

systématique de « couples » d’acteurs stratégiques – Etat-Région, Région-Département ou Métropole-Département par exemple –

permet une meilleure articulation des différents projets de territoires.

L’État doit renouveler son positionnement au sein de ces nouveaux équilibres, en jouant pleinement ses rôles de médiateur, de péréquateur et d’incubateur. 5 Le positionnement de l’ État dans les territoires évolue sous l’effet des évolutions impulsées par les réformes. Il peut jouer un rôle de

médiateur, entre les collectivités territoriales aussi bien qu’entre collectivités et acteurs privés. Il est également attendu dans son

rôle de péréquateur face aux inégalités territoriales existantes. Il remplit enfin un rôle d’incubateur dans les territoires, dans la

mesure où il est en capacité de repérer et diffuser les pratiques innovantes à grande échelle.



Ces réformes territoriales doivent être l’occasion de replacer le citoyen au centre des politiques publiques locales. 6 Par nature, la politique locale est une politique de proximité qui justifie une association plus importante du citoyen à la prise de

décision. Le recentrage de ces politiques autour du citoyen passe par une meilleure lisibilité de l’action publique et par le

développement des pratiques participatives. Cette recherche de lisibilité doit être au cœur de la démarche actuelle de

territorialisation des politiques publiques.

Au-delà des défis de la transition, il importe de bien fixer le rythme de la transformation pour marquer rapidement la nouvelle ambition territoriale et se donner du temps pour optimiser les organisations. 7 L’enjeu réside dans la définition du bon « tempo » de transformation afin de « laisser le temps » à la structure d’absorber les

changements sans « perdre de temps » au risque de dégrader la qualité du service rendu. De fait, la durée de la phase de la

transition vers l’organisation cible sera variable : de un à deux ans dans certaines métropoles ou services déconcentrés ; elle

pourrait s’étendre sur une mandature dans quelques-unes des grandes régions.

Il convient d’articuler l’autonomie locale de décision, indispensable à la réactivité attendue de l’action publique, avec la nécessité d’un pilotage stratégique assurant la cohérence au niveau régional. 8 Si l’harmonisation des politiques régionales est un enjeu premier pour « tirer vers le haut » l’ensemble des dispositifs publics, cela

doit se faire en prenant en compte les spécificités locales et en capitalisant sur les savoir-faire présents sur tout le territoire et donc

en associant à la prise de décision les différents acteurs, et pas uniquement ceux du siège.



Les transformations organisationnelles ne procèdent pas uniquement d’une redéfinition des organigrammes : elles nécessitent un renouvellement des pratiques managériales et de la culture administrative vers plus de transversalité et d’agilité.

9 La gestion de la distance avec les équipes, le maintien dans le territoire de la qualité du service, l’efficience de l’activité au travers

d’un fonctionnement « matriciel » et le développement de la transversalité sont autant de défis que les managers locaux de demain

devront relever. Ces transformations représentent également l’opportunité de constituer une culture managériale commune,

appuyée sur des pratiques renouvelées et adaptées au nouveau contexte.

Un travail important de pédagogie et de communication doit être engagé auprès des agents afin de garantir leur adhésion au nouveau projet et de répondre à leurs préoccupations tant individuelles que collectives. 10 Un dispositif d’accompagnement adapté devra permettre à ces agents de s’approprier l’évolution de leurs missions et le cadre dans

lequel elles sont accomplies. Il conviendra en effet d’expliciter les objectifs de la réforme au-delà du seul aspect économique, de

valoriser les nouvelles opportunités d’évolution offertes aux agents et d’associer le plus amont possible l’encadrement intermédiaire

et les représentants du personnel qui constituent des relais essentiels auprès des agents.


La réforme territoriale :

une réalité plurielle

Propos introductif


La réflexion menée sur les impacts des différentes réformes territoriales récemment engagées tire sa

légitimité du caractère pluriel de ces réformes. Au vu de la feuille de route dessinée aujourd’hui par le

passage de 22 à 13 régions, la création des nouvelles métropoles et la réorganisation des services territoriaux

de l’État, le mouvement de réforme à l’œuvre ne consiste plus en un simple transfert de compétences du

niveau central au niveau local, comme ce fut généralement le cas des lois Defferre de 1982 aux révisions

constitutionnelles de 2003 et 2010. Il est aujourd’hui question de clarification et de spécialisation des

compétences, de réorganisation et de mise en place de nouvelles logiques de coopération et de

complémentarité entre les acteurs de la politique territoriale. Autant d’objectifs qui font de cette réforme

l’une des étapes les plus importantes du processus de décentralisation engagé en 1982.

La complexité et le caractère nouveau de ces enjeux justifient ainsi que l’on interroge les

implications à venir des récentes réformes, de la définition de la stratégie de territoire jusqu’à

la mise en place des nouvelles organisations.

Ce renversement de perspective de l’action publique à partir des territoires vise à mieux prendre en compte

les enjeux locaux, les attentes des citoyens et à renforcer les capacités de penser et d’agir des différents

acteurs publics. Cette réforme constitue donc une opportunité de repenser l’action publique territoriale :

• Comment définir un projet stratégique territorial cohérent et partagé dans le cadre d’une

gouvernance locale renouvelée ?

• Comment repenser et organiser la territorialisation des politiques publiques à l’échelle de ces

nouveaux ensembles géographiques ?

• Comment gérer la période de transition tant du point de vue des agents que des usagers ?

• Quelles seront les conséquences de telles transformations sur les organisations et les

pratiques du management local ?


La réforme territoriale : une réalité plurielle

« La France se nomme diversité. » Lucien Febvre

Les répondants à notre enquête estiment que les principaux objectifs de la réforme sont : 1. « Réaliser des

économies budgétaires par la mutualisation des moyens et des ressources » (69 %)

2. « Renforcer la complémentarité des actions des différentes parties prenantes » (57 %)


La réforme territoriale : une réalité plurielle

Clarifier les compétences entre acteurs et améliorer l’efficacité de l’action publique dans les territoires répond

à un enjeu très fort : celui de faire au mieux coïncider les territoires institutionnels avec la pluralité des

bassins de vie en France. Cette adéquation essentielle est à construire dans un contexte par ailleurs de plus en

plus concurrentiel, où chaque acteur public est appelé à contribuer au rayonnement de l’économie nationale.

En parallèle, des évolutions politiques et administratives sont également à attendre à tous les échelons. Les

acteurs de la mise en œuvre de ces réformes territoriales vont donc faire face à des défis multiples une fois

achevée la période de transition :

• Celui de la complémentarité entre territoires et de la bonne articulation entre les différents

territoires de demain. Communes, intercommunalités, métropoles, départements et régions vont ainsi

devoir redéfinir les règles de leur cohabitation afin de s’assurer que les projets qu’ils mènent se complètent

sans se chevaucher ;

• Celui de la cohérence intra-territoriale des nouveaux territoires. Les futures grandes régions vont

pour certaines faire face au défi de la forte hétérogénéité des espaces de vie qu’elles recouvrent ;

• Celui de l’association concrète des citoyens et de l’ensemble des acteurs, publics comme

privés, à la définition du projet de territoire de demain, dans une logique plus coopérative et plus

participative ;

• Celui du renforcement essentiel des liens entre collectivités territoriales et État ;

• Celui de la clarification des compétences entre les différents échelons et de l’amélioration de la

communication entre ces derniers.

État des lieux : la nouvelle donne

territoriale

I



30 ans de réformes territoriales …

Le mouvement de décentralisation, en marche en France depuis l’adoption des lois Defferre en 1982, a ouvert une nouvelle période dans la mise

en œuvre de l’action publique. Les initiatives législatives adoptées depuis (Loi 1992 sur l’administration territoriale de la République, Acte II de la

décentralisation, RéATE, MAPTAM, loi NOTRe…) ont marqué une rupture importante dans la mise en œuvre classique des politiques publiques, en

mettant en place les conditions d’une véritable gouvernance locale et en renforçant l’importance de l’initiative locale.

1982

Acte I de la décentralisation

Loi relative à l’administration territoriale de la République

1992

Lois d’orientation pour l’aménagement et le

développement du territoire (« loi Pasqua »)

1999

Loi relative à la démocratie de proximité

2014

2003

2002Acte II de la décentralisation

2010

Loi de réforme des collectivités territoriales

1995

Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire, dite « Loi Voynet »

Loi sur la modernisation de l’action publique

territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM)

2015

Loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral

2020

Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération

intercommunale, « Loi Chevènement »

Réforme de l’administration territoriale de l’Etat (la RéATE)

Loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe)

Suppression des conseils départementaux ?

Principales étapes de la décentralisation de l’action publique en France


… qui traduisent un passage progressif d’une vision pyramidale à une vision plus transversale de l’action publique territoriale

Cette démarche de décentralisation s’est traduite par plus de territorialisation des politiques publiques et une remise en question progressive

de la vision pyramidale de l’action publique, dans laquelle l’Etat définit la stratégie et assure le fonctionnement des échelons de plus haut

niveau (Université par exemples), à la faveur d’une transition vers un modèle plus transversal où le territoire, au même titre que l’Etat, est devenu

un lieu de définition et de mise en œuvre des politiques publiques.

1. Acte I de la décentralisation

3. Acte II de la décentralisation

4. Réforme de l’administration territoriale de

l’Etat (ReATE)

1982

• Transfert de l’exécutif départemental, jusque là détenu par le préfet au président du conseil général

• Suppression de la tutelle administrative du préfet par la loi complémentaire du 22 juillet 1982

• Mise en place des contrôles a posteriori au détriment des contrôles a priori des actes des collectivités territoriales

• Premier transfert des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État

2004 2014-2015

Grandes étapes de la territorialisation des politiques publiques

Pr

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5. Réforme territoriale (MAPTAM, NOTRe,…)

2010

2. Loi sur l’administration territoriale de la République

• Renforcement de la démocratie locale

• Relance du processus de l’intercommunalité

• Renforcement de l’échelon déconcentré

• Renforcement des pouvoirs du préfet sur les services déconcentrés

1992

• Renforcement du rôle du préfet à l’égard des directions départementales déconcentrées

• Renforcement de la décentralisation

• Mise en place d’un pilotage de l’action administrative d’État par l’échelon régional

• Ancrage du principe de

mise en œuvre de l’action administrative d’État par l’échelon départemental

• Resserrement et nouvelle

organisation des services déconcentrés : création de 7 directions régionales et de 2 (ou 3 dans les grands départements) directions départementales par fusion des anciennes directions

• Renforcement du rôle de la région en matière de développement économique et d’aménagement du territoire

• Renforcement de la

mission de proximité des directions départementales

• Recentrage de l’action des

départements sur la solidarité sociale et territoriale

• Montée en puissance des

intercommunalités

Trois réformes importantes depuis 2013

Promulguée le 07 août 2015, la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), constitue le dernier des trois volets

de la réforme territoriale engagée en 2013. Elle s’inscrit dans la continuité de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et

d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM) promulguée le 27 janvier 2014 et de la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions,

aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Cet ensemble de trois lois, communément appelé « Acte III de

la Décentralisation », se caractérise par l’affirmation des métropoles, le passage de 22 à 13 régions, la réforme des modes de

scrutins, le relèvement à 15 000 habitants du seuil des intercommunalités et la volonté de clarification des compétences.


I.1 De MAPTAM à NOTRe : une volonté de rationaliser l’action publique locale

Loi MAPTAM • Rétablissement de la clause de

compétence générale des régions et des départements

• Création des Conférences Territoriales de l’Action Publique (CTAP)

• Création de 11 métropoles de droit commun et de 3 métropoles à statut particulier

• Désignation de collectivités chefs de file pour certaines compétences

• Possibilité pour l’Etat de déléguer des compétences à une collectivité en faisant la demande

Loi du 16 janvier 2015 • Nouveau découpage régional

• Report des élections régionales

de mars à décembre 2015

• Election de binômes de conseillers départementaux en mars 2015

Loi NOTRe • Suppression de la clause de

compétence générale pour les régions et les départements

• Redéfinition et spécialisation des compétences

• Renforcement de la schématologie régionale (SRDEII, SRADDET,…)

• Relèvement à 15 000 habitants du seuil de constitution des intercommunalités

• Précision portant sur l’architecture de la Métropole du Grand Paris

Une rationalisation fondée sur des logiques plus coopératives entres des territoires aux compétences clarifiées


I.1 De MAPTAM à NOTRe : une volonté de rationaliser l’action publique locale

1 LOI n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République - Exposé des motifs 2 LOI n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales - Exposé des motifs 3 LOI n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles – Art.4

De 1982 à 2010, la France a connu un long et progressif processus de décentralisation. Ainsi, depuis la loi

constitutionnelle du 28 mars 2003, l’article 1er de la Constitution dispose que « l’organisation de la République

est décentralisée ».

Pourtant, depuis la loi du 16 décembre 2010, ce mouvement décentralisateur a laissé place à une volonté de

rationalisation de l’action publique locale basée sur une « clarification de [l’] organisation territoriale »1 afin

de mettre fin au « morcellement des structures » et à « l’enchevêtrement des compétences »2. La suppression

de la clause de compétence générale des régions et départements ou l’augmentation du seuil de constitution

des intercommunalités -prévues par la loi NOTRe- participent de ce mouvement si bien que, plus qu’à un

« Acte III de la décentralisation », nous assistons peut-être à un « Acte I de la rationalisation ».

Cette volonté de clarification des compétences va de pair avec une évolution des pratiques vers plus de

coopération et de mise en commun des ressources et des moyens. Deux tendances principales se dégagent :

• Le renforcement des logiques coopératives à travers l’utilisation croissante des conventions entre

collectivités (comme les « Conventions territoriales d'exercice concerté de la compétence »), ou la

création de scènes locales de concertation comme les Conférences Territoriales de l’Action Publique

(CTAP). Ces CTAP, introduites par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 (article 4), sont constituées au

niveau régional et présidées par le président du Conseil régional. Elles « peu[vent] débattre et rendre

des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques

nécessitant une coordination ou une délégation de compétences »3.

• Un développement des pratiques de mutualisation entre les collectivités à travers l’adoption d’ici

au 31 décembre 2015 de schémas de mutualisation. Ces derniers auront pour objet la mise en place de

services communs, le transfert ou encore la mise à disposition de nouveaux services.

Au-delà de l’objectif de clarification des compétences porté par la loi NOTRe, le législateur a souhaité

renforcer à travers ce texte les prérogatives des régions en matière de développement économique.

À ce titre, elles deviennent les collectivités responsables de la définition « des orientations en matière de

développement économique ». Elle seront ainsi chargées de l’élaboration de deux schémas prospectifs

structurants : le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation

(SRDEII) et le schéma régional d’aménagement de développement durable et d’égalité des territoires

(SRADDET). La principale nouveauté réside dans le caractère obligatoire et prescriptif de ces schémas. Les

actes et documents des collectivités territoriales devront donc obligatoirement être compatibles avec ces

rapports.

En parallèle, depuis la loi MAPTAM les métropoles exercent de plein droit, en lieu et place des

communes membres, les compétences en matière de développement et d’aménagement

économique, social et culturel. De plus, en cas de désaccord avec le SRDEII, elles peuvent, à titre

dérogatoire, ne pas s’y conformer et élaborer leur propre document d’orientation.

Engagée il y a près de deux ans, la série de réformes que nous venons de connaître a donc sensiblement

renforcé le rôle des régions et des métropoles sur le champ du développement économique, de sorte que le

couple qu’elles forment apparaît aujourd’hui comme le fer de lance du développement local.

Un couple région – métropole conforté dans son rôle de leader du développement économique


I.2 La montée en puissance de nouveaux acteurs clés sur la scène locale

Participant à la volonté de rationalisation de l’action publique locale, l’intercommunalité continue de

s’affirmer comme le nouvel échelon pertinent de gestion de proximité. Ainsi, s’inscrivant dans la continuité

des réformes engagées depuis la loi ATR de 1992, la loi NOTRe accroît substantiellement les prérogatives des

intercommunalités à travers notamment de nouveaux transferts de compétences aux communautés

d’agglomération et aux communautés de communes.

Les intercommunalités comme nouvel échelon de proximité

La construction des politiques publiques locales se fait aujourd’hui selon un modèle de plus en plus

transversal et coopératif. Les logiques de co-construction se généralisent à tous les échelons, et la définition

des grandes orientations du territoire s’appuie de fait sur un réseau d’acteurs multiples. Les grands

projets urbains sont par exemple l’occasion d’un dialogue de quartier autour d’ateliers thématiques

permettant une meilleure prise en compte des attentes des citoyens. Les acteurs privés, associatifs ainsi que

des interlocuteurs de territoires voisins sont invités autour de la table dans le cadre de comités de pilotage

renouvelés, à l’image du Conseil paritaire territorial de projet de la future métropole Aix-Marseille-Provence.

Les dynamiques de co-construction observées aujourd’hui dans les territoires sont le fruit d’une évolution

historique de la gouvernance publique à l’œuvre depuis maintenant plusieurs décennies. La maîtrise

d’ouvrage des grands projets territoriaux est de plus en plus déléguée (DSP, PPP…) ou portée par

de grands regroupements d’entreprises et de collectivités - dans le cadre des « clusters » - donnant lieu à la

constitution d’équipes pluridisciplinaires co-responsables de l’animation du territoire. Ce phénomène

structurel crée de nouvelles habitudes métiers.

De nouvelles dynamiques de co-construction des politiques publiques


I.3 De nouvelles modalités d’interaction entre les territoires

Illustration 1 : La politique de l’habitat et du logement

L’Etat, les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux participent chacun à la réalisation des objectifs

en matière de politique de l’habitat et du logement. Plusieurs acteurs portent cette politique à des niveaux

et à des temporalités différents :

• l’État fixe les objectifs nationaux de construction de logement (ex. : objectif de 500 000 logements

par an)

• Le SCoT (schéma de cohérence territorial) est défini conjointement par plusieurs EPCI

• Le PLH (programme local de l’habitat) et le PLUI (plan local d’urbanisme intercommunal) sont eux

définis par chaque EPCI (ou au niveau communal dans le cadre du PLU).

« Les méthodes de

définition d’un projet de territoire doivent être plus coopératives, plus participatives, afin de s’appuyer sur l’intelligence territoriale

disponible». Un secrétaire général de Conseil Régional

Illustration 2 : Le projet Carré de soie à Lyon, dont la définition a donné lieu à l’association d’un large panel d’acteurs

Le projet urbain du Carré de soie à Lyon, qui vise la mutation urbaine d'un vaste secteur du centre-est de l'agglomération, est porté par

le Grand Lyon et les villes de Villeurbanne et de Vaulx-en-Velin. La cohérence et la stratégie d’ensemble du projet sont assurées grâce à

l’existence d’une équipe pluridisciplinaire pilotée par un cabinet spécialisé qui associe des experts en urbanisme, architecture,

développement durable et programmation urbaine. Ce projet fait l’objet d’un processus de concertation régulier de l’ensemble des

parties prenantes. En mars 2015, des ateliers appelés « concertations de proximité » ont été organisés dans différents secteurs de la zone

urbaine afin de recueillir les avis des habitants, promeneurs, employés, entrepreneurs, et commerçants. Ces concertations, démarrées

en 2003, portaient sur des sujets aussi divers que les éco-quartiers, les déplacements, les espaces publics, ou encore le patrimoine.

De nouvelles dynamiques de co-construction des politiques publiques



L’action publique territorialisée est aujourd’hui marquée par une compétition entre territoires. Mouvement

fortement impulsé par la mondialisation, la compétition territoriale invite chaque territoire à favoriser la

création d’entreprises en son sein, à attirer plus d’investissements et d’emplois, ou encore à mettre à

disposition les meilleures écoles, etc. Afin de renforcer leur compétitivité, les territoires s’appuient sur leurs

spécificités et leurs atouts (qualité de vie, emplois disponibles, qualité des infrastructures et des services

publics, richesse et diversité du patrimoine, qualité de l’offre culturelle).

Cette compétition a pour objet d’améliorer le rayonnement international des régions, à l’instar des

interactions observées entre les Länder allemands ou entre les régions italiennes.

Ces nouveaux mécanismes concurrentiels interterritoriaux vont prendre forme, parfois au risque de creuser

les écarts entre territoires. Un enjeu fort apparaît alors autour de l’équilibre entre compétition

territoriale, créatrice de richesses, d’innovation et de rayonnement, et respect de l’équité

territoriale.

La recherche d’une montée en gamme des territoires et le renforcement de la compétition territoriale



Equité territoriale

Homogénéité interterritoriale en matière de : - accès aux services publics - accès à l’emploi - mobilité - niveau de vie

Compétition territoriale

Attractivité du territoire, rayonnement international, amélioration du niveau d’infrastructures et de services disponibles, création d’emplois

« L’État doit veiller à ne pas avoir engendré une concurrence stérile, il doit créer les conditions d’une coopération au niveau territorial. Il doit ensuite laisser ces acteurs assumer le portage de la stratégie qu’ils auront défini ensemble ». Un conseiller départemental

Simplifier et clarifier les rôles des différents échelons territoriaux répond d’abord à un besoin d’accroître la

lisibilité du système dans son ensemble. La superposition de différents maillages territoriaux sur le

territoire national – celui des régions et départements administratifs, celui des rectorats, celui des organismes

de protection sociale etc. – et les différents transferts de compétences opérés au cours des trente dernières

années contribuent à la complexité qui caractérise l’organisation territoriale.

Une volonté d’améliorer la lisibilité du système


I.4 Une action publique territoriale sujette à des exigences citoyennes croissantes

L’égal accès à des services publics de qualité doit être garanti dans l’ensemble des territoires, y compris dans

les territoires dits « déshérités » (zones rurales, quartiers défavorisés). Le mouvement de mutualisation des

services et de concentration de l’activité économique dans les grandes métropoles ne doit pas se faire au

détriment de certaines zones moins attractives, plus isolées. Dans ces territoires, le citoyen doit pouvoir

accéder à un service de qualité.

L’exigence liée à l’égal accès à des services publics de qualité

La démocratie participative locale gagne en importance et prend des formes de plus en plus variées. Plusieurs

outils légaux sont à disposition des décideurs publics dans les territoires pour associer le citoyen à la définition

des politiques publiques : le référendum local, dont le résultat est décisionnel et s’impose à la collectivité

organisatrice, mais aussi d’autres dispositifs de consultations (ateliers de quartiers, ville collaborative,…).

Les thématiques sur lesquelles les citoyens sont invités à participer à la construction des politiques publiques

demeurent aujourd’hui limitées à certains champs précis (dialogue environnemental, urbanisme), champ qui

s’étend de plus en plus (budget participatif mise en place par la mairie de Paris en 2015).

L’ensemble de ces logiques de co-construction ont d’ailleurs fait l’objet d’une étude d’Eurogroup Consulting

dans le cadre des RTP 5 qui portait sur la thématique suivante : « Quelle participation des usagers et des

agents à la conception et à l’évaluation des politiques publiques ? »

Une demande marquée de participation à la définition des politiques publiques

Quel que soit l’échelon considéré, les réformes territoriales vont engendrer dans les mois et années à venir des réorganisations importantes au sein des structures territoriales.

Pour les moins touchées, l’enjeu résidera principalement dans la construction d’une organisation répondant au mieux à la nouvelle répartition des compétences définie par la loi NOTRe, en cohérence avec les évolutions de leurs principaux partenaires institutionnels. Pour les plus concernées, il s’agira de repenser entièrement l’organisation à l’échelle d’un nouveau territoire.

Ainsi, nos retours d’expériences font ressortir trois problématiques organisationnelles majeures auxquelles les décideurs publics locaux sont aujourd’hui confrontés dans le cadre de cette réforme territoriale : définir le bon rythme de transformation, générer des économies, gérer les ressources humaines.

L’émergence de nouveaux enjeux organisationnels… (1/2)


I.5 Des transformations institutionnelles qui invitent à repenser l’organisation et les pratiques managériales au sein des administrations locales

• 51% des répondants à l’enquête estiment que l’impact de la réforme sur les organisations est « fort » à « très fort »

• 73% des répondants jugent que la structure dans

laquelle ils travaillent est capable d’absorber les changements à venir

Pour 60% des répondants à l’enquête, la gouvernance constituera la principale problématique à venir dans la structure pour laquelle ils travaillent. Viennent ensuite les questions de mobilité RH (45%) et financières (42%).

L’émergence de nouveaux enjeux organisationnels… (2/2)


25


Définir le bon rythme de transformation

Le calendrier institutionnel fixé par le législateur impose aux acteurs locaux un rythme de transformation relativement inédit. Tant du côté des collectivités que des services déconcentrés de l’Etat, la plupart des nouvelles organisations auront en effet vu le jour entre le 1er janvier 2015 et le 1er janvier 2017. Cela induit des échéances dès 2016, mais aussi à moyen (phase de transition) et long terme (organisation cible). Dès lors, tout l’enjeu réside dans la définition du bon « tempo » de transformation afin :

• De ne pas « perdre de temps » pour marquer rapidement la nouvelle ambition territoriale

• De se « laisser le temps » nécessaire pour optimiser l’ensemble des processus

Ainsi, en fonction du « tempo » choisi, des écarts importants se feront jour entre les différentes entités territoriales : de 1 à 2 ans dans certaines métropoles ou services déconcentrés, la phase de transition pourrait s’étendre sur une mandature dans quelques unes des « grandes » régions.

1 2 Générer des économies

Contrairement au précédentes vagues de décentralisation, qui reposaient principalement sur des transferts de compétences de l’État vers les collectivités à travers des mécanismes de compensation et d’incitation financière, « l’Acte III de la décentralisation » affiche pour objectif premier la rationalisation de l’organisation territoriale française.

Les transformations organisationnelles opérées doivent donc conduire, à terme, non seulement à une meilleure efficacité de l’action publique locale mais aussi à une plus grande efficience de cette dernière. A ce titre, que ce soit dans le cadre des fusions ou des mutualisations, un effort d’optimisation est demandé aux collectivités. Par nature, certaines fonctions telles que les fonctions supports se prêtent mieux à un tel effort. Pour autant, à moyen ou long terme, les directions métiers seront, elles aussi, appelées à revoir leurs modes de fonctionnement afin de dégager des marges d’optimisation.

3 Gérer les ressources humaines

La volonté et les possibilités de rationalisation des administrations locales se heurtent à certaines contraintes en matière de gestion des ressources humaines. Disponibilité des ressources, diversité des statuts, capacité à accompagner les mobilités fonctionnelles et géographiques constituent en effet autant de facteurs qui tendent à accroître la complexité des transformations organisationnelles prévues dans le cadre de la mise en œuvre des réformes.

À plus long terme, la question des mobilités inter-fonctions publiques et interministérielles devraient émerger comme une problématique RH majeure dans une logique de mutualisation, de préservation de l’expertise technique publique et de mise en cohérence des ressources sur un même territoire.

L’évolution du territoire d’action et du nombre d’agents des structures publiques locales va de pair avec la

transformation du rôle de manager. La réforme territoriale constitue ainsi une opportunité de repenser les

modes et cultures de management en lien avec l’émergence des nouveaux outils participatifs et numériques.

Elle emporte avec elle un certain nombre d’enjeux auxquels devront répondre les managers locaux de demain :

1. Gérer la distance avec les équipes : Pour de nombreux décideurs et managers, il existe un lien très

fort entre qualité du management et proximité. Or, la création de nouvelles structures va se traduire par le

maintien, au moins durant la phase de transition, d’organisations multi-sites. De ce fait, les managers

locaux vont devoir développer de nouvelles méthodes de management à distance avec leurs équipes.

2. Assurer la qualité de service : L’augmentation du nombre de missions, du territoire couvert ou encore

du nombre d’agents sous sa responsabilité interrogera à l’avenir la capacité du manager local à assurer la

qualité du service effectué. Nécessairement plus « éloigné » des dossiers, ce dernier devra mettre en place

les conditions d’une délégation efficace pour en assurer le suivi.

3. Garantir l’efficience de l’activité : Ces transformations s’inscrivent dans un environnement marqué

par la nécessaire maîtrise des dépenses publiques. Dans ce cadre, le manager local devra veiller à préserver

les capacités d’action -et donc les compétences suffisantes- pour intervenir sur l’ensemble du territoire

tout en générant des économies. Cette recherche d’efficience passe nécessairement par la création de

synergies entre les organisations préexistantes et la mise en place de nouvelles méthodes de travail

adaptées, s’appuyant sur des outils performants.

4. Développer la transversalité : Appelé à être en interaction avec des acteurs plus nombreux et

potentiellement plus variés, sur un périmètre géographique éventuellement plus vaste, le manager local de

demain devra de surcroît être « transversal ».

… et managériaux à l’échelle d’un nouveau territoire



« Le défi du management local de demain, c’est d’abord de préserver et pérenniser la compétence collective dont on dispose à l’instant t. Il faut s’assurer de notre capacité à reconstituer le vivier de spécialistes et d’experts nécessaires à la mise en œuvre d’une politique publique. La reconstitution de cette compétence collective est d’intérêt national.» Un directeur central d’un grand ministère

Des territoires à construire

II


II.1. Nouveaux ensembles territoriaux :

des stratégies à repenser


• Stratégie territoriale : ensemble de grandes orientations structurantes d’un territoire en matière de

politiques publiques dont découle la programmation des actions à l’échelle de ce territoire

• Identité territoriale : ensemble de facteurs historiques, géographiques, climatiques, économiques,

culturels à l’origine du sentiment d’appartenance à un territoire

Quelques définitions


II.1.1 Quel niveau d’ambition pour une stratégie de territoire ?

Les défis liés à la définition d’une stratégie de territoire dans le contexte actuel de réformes territoriales sont

nombreux. Dans les nouvelles grandes régions, quelle ambition doit-on se fixer : fédérer autour

d’une véritable identité de territoire ou fonder la stratégie territoriale sur des projets structurants?

D’importants défis à relever

Source : http://www.gouvernement.fr/action/la-reforme-territoriale

Force est de constater que le sentiment d’appartenance est bien souvent

affaire de proximité. On vient d’abord d’une commune, d’un terroir, et dans

certains cas spécifiques d’un espace régional lorsque celui-ci présente une certaine

homogénéité économique, historique et culturelle. La création d’une stratégie

commune au sein des nouvelles grandes régions, qui englobent pour certaines des

entités territoriales très hétérogènes, constitue donc un réel défi. La question se pose

alors du bon niveau d’ambition qu’il convient de se fixer au moment de la définition

des lignes stratégiques qui guident la nouvelle politique territoriale.

L’identité d’un territoire, fondée autant sur des habitudes culturelles que sur une

histoire commune, facilite la définition de la stratégie territoriale lorsque la taille

et l’homogénéité du territoire le permettent. En effet, le défi de la

construction d’une stratégie respectueuse d’une identité de territoire semble difficile

à relever dans certaines grandes régions, à l’instar de la région Aquitaine-Limousin-

Poitou-Charente.

Dans ces régions plus vastes et hétérogènes, construire la stratégie

territoriale autour de projets communs structurants semble constituer

un niveau d’ambition pertinent. L’émergence d’une identité de territoire

pourra venir dans un second temps.



Drapeaux des régions de France

65 % des répondants à l’enquête jugent que dans l’ensemble, ces réformes territoriales visent à « redonner sens et cohérence à l’action publique locale ».

Le titre 1 de la loi NOTRe s’intitule « Des régions renforcées ». Il traduit la volonté des décideurs publics

de voir émerger des régions fortes, dotées d’une « capacité d’investissement plus importante dans les

infrastructures de demain et les filières d’excellence » comme l’indiquait Bernard Cazeneuve dans un

entretien à Acteurs Publics à l’été 2014. Pour cela, les contours des régions ont été redessinés afin de leur faire

atteindre une taille critique – à titre de comparaison, la moyenne est de 5 millions d’habitants pour les Länder

allemands et de 4 millions pour les régions italiennes. En parallèle, leurs compétences en matière de

développement économique ont été renforcées.

Toutefois, le succès de cette prise en main des problématiques de développement économique par les régions

reposera largement sur leur capacité à créer une stratégie de territoire cohérente, sur un territoire

nouveau, devenu dans certains cas notablement hétérogène. De plus, les régions auront pour beaucoup un

travail complexe de mise en cohérence interne, de convergence des pratiques et de création d’une nouvelle

culture administrative et territoriale à mener. A l’inverse, la plupart des métropoles préexistaient –au moins

en partie- à la réforme sous la forme de communautés urbaines ou d’agglomération.

Régions et métropoles : une réforme à plusieurs vitesses (1/2)



« Le premier mandat régional va être marqué par un temps long de mise en cohérence. Les métropoles qui

préexistaient à travers les communautés urbaines ou les communautés d’agglomération n’ont pas mis beaucoup de

temps à atteindre leur maturité politique et administrative, ce qui n’est pas le cas de beaucoup de grandes régions.

Nous risquons donc d’assister alors dans certains territoires à une émergence plus forte des métropoles, au moins le

temps que la région atteigne elle aussi sa maturité ».

Un chef de projet urbain d’une Métropole française

De ce fait , la cohérence interne dont disposent les métropoles leur donne

une avance en matière de leadership sur la définition des projets de territoire.

Dans certains endroits, le temps que la nouvelle région atteigne sa maturité, la

métropole devrait s’affirmer. C’est déjà le cas au vu de la présence de la France dans

les grands salons internationaux dédiés aux infrastructures et aux investissements

publics : les stands allemands sont occupés par des Länder, tandis que les stands

français sont essentiellement occupés par les villes.

Pour relever ce défi, les régions pourraient prendre pour modèle les travaux

menés il y a quelques années par les intercommunalités, qui ont connu

pour certaines les mêmes problématiques au moment de leur création. Les

contrastes qui existaient entre les méthodes de travail et l’identité collective dans la

ville principale et dans la « énième » ville de la couronne urbaine ont parfois rendu

difficile la définition d’une « communauté de destins ». Pourtant des solutions ont

été trouvées par les intercommunalités pour construire de la cohérence interne et

territoriale.

Régions et métropoles : une réforme à plusieurs vitesses (2/2)



Dans de nombreuses intercommunalités, des commissions spécialisées ont été mises en place pour permettre aux représentants des

différentes communes d’échanger sur des thèmes aussi variés que l’accessibilité des transports, le tourisme, et les services à la personne.

Ces commissions optionnelles débouchent sur la constitution d’un dossier par la suite soumis au conseil communautaire. Depuis la réforme

des collectivités territoriales de 2010, ces commissions peuvent être ouvertes à tout conseiller municipal afin de renforcer les liens entre

communes et communautés.

Illustration 3 : le modèle des commissions spécialisées dans les intercommunalités

« Au moment de leur création, les

intercommunalités ont dû créer de

l’adhésion autour d’un projet commun,

d’une communauté de destins, alors même

que des contrastes souvent très importants

existaient entre la ville centrale et les

petites communes environnantes.

Des solutions ont été trouvées pour

rassembler autour d’une symbolique

commune, et les régions pourraient

s’inspirer de ce travail des

intercommunalités pour relever le défi des

fusions. »

Un chef de projet urbain d’une Métropole française



Schéma représentant la possibilité de s’appuyer sur l’identité locale pour définir la

stratégie d’un territoire en fonction de sa taille et de son degré d’homogénéité

Possibilité de s’appuyer sur l’identité locale pour définir la

stratégie de territoire

Territoire réduit et homogène

Territoire de grande taille et

hétérogène

Identité locale forte: ensemble de valeurs communes venant

faciliter la construction de la


Grande diversité des réalités internes.

Possibilité de fonder la stratégie territoriale sur des

projets communs structurants

+ -

La territorialisation est une méthode de définition et de mise en œuvre des politiques publiques dans laquelle

la prise en compte des territoires et de leurs spécificités occupe une place centrale. Elle vise ainsi à répondre

aux enjeux de lisibilité, de cohérence et d’efficacité de l’action publique. De ce fait, elle induit une

évolution dans l’approche et la conduite des politiques publiques basée, notamment, sur une place plus

importante laissée aux acteurs locaux et une valorisation de la proximité. Dans un tel contexte, la définition du

« territoire pertinent » est un enjeu majeur pour garantir le succès de la territorialisation des politiques

publiques.

Les définitions administrative ou géographique d’un territoire ne suffisent souvent pas à répondre aux

attentes de tous les usagers, car ces territoires recouvrent des réalités de développement économique et social

hétérogènes. Les zones (p.ex. zones de R&D mises en place dans le cadre de la politiques des pôles de

compétitivité), bassins de vie ou d’emploi se présentent dès lors comme une alternative pour concevoir et

mettre en place les politiques publiques que ce soit dans le domaine de la santé (p.ex. territoire de santé),

d’accès à l’emploi, de mobilité, etc.

A l’heure où l’organisation de l’action publique territoriale est en profonde évolution impulsée par les récentes

réformes, la territorialisation des politiques publiques est à interroger, et ce à plusieurs niveaux :

• Comment définir le « territoire pertinent » de conception et de mise en œuvre des politiques

publiques ?

• Faut-il réinventer de nouveaux territoires de conduite de l’action publique en faisant fi des

anciennes frontières administratives ?

• Comment concilier les exigences en matière de qualité de service, de rationalisation et

d’optimisation de l’action publique ? La proximité géographique est-elle toujours nécessaire ?

• Plus globalement, comment assurer la complémentarité et la cohérence entre les différents

échelons ? Comment rendre l’action publique plus lisible pour les citoyens ?

Repenser les principales composantes de la territorialisation des politiques publiques


II.1.2 Quel degré de territorialisation des politiques publiques ?

A la question « Au sein de votre territoire, la réforme territoriale a-t-elle été bien anticipée ? » 67% des répondants affirment que non. Pour 83% d’entre eux, cela est dû à « un manque de visibilité sur les changements à venir ».

Les précédentes vagues de décentralisation ont conduit à un enchevêtrement des compétences que ce soit

entre l’Etat et les collectivités territoriales ou entre les collectivités elles-mêmes. Ce phénomène est dû

notamment à certains principes juridiques (libre administration des collectivités, clause de compétence

générale, …), à l’existence de responsabilités partagées dans certains domaines (éducation, transport, …), ou

encore à des périmètres de compétences variables entre collectivités de même échelon (compétences non

obligatoires pour les EPCI, droit à l’expérimentation,…).

En parallèle, depuis l’acte II de la décentralisation, les démarches de territorialisation – tant des politiques

publiques que des services - engagées par les collectivités locales pour accroître la visibilité et l’efficacité de leur

action ont souvent abouti à des organisations complexes, peu lisibles pour le citoyen.

La réforme territoriale engagée depuis 2013 marque un premier pas vers un « désenchevêtrement » des

compétences et une clarification de l’action publique locale. De nombreux observateurs s’accordent

pourtant sur le fait que cette réforme ne sera certainement pas suffisante et que de nouveaux efforts de

clarification devront être engagés dans les années à venir. Pour accélérer ce mouvement vers plus de lisibilité

enclenché par la réforme territoriale, une action autour de 4 leviers nous paraît indispensable :

• Profiter de la suppression de la clause de compétence générale et de la création de nouvelles scènes locales

de concertation telles que les CTAP pour définir des règles de coordination entre les acteurs de la

gouvernance locale et ainsi organiser la lisibilité de l’action publique territoriale ;

• Garantir la cohérence de l’action de l’Etat sur le territoire en ligne avec la charte de la

déconcentration du 7 mai 2015 qui pose le principe de l'action coordonnée des services déconcentrés et des

services territoriaux des établissements publics de l'État sous l’égide des préfets de région et de

département ;

• Repenser les modalités de conception et de conduite des projets de développement territorial pour y

introduire plus de concertation avec l’ensemble des acteurs publics comme privés ;

• S’appuyer sur les différents outils de la territorialisation pour organiser le dialogue territorial et

favoriser la co-production de l’action publique locale.

Amorcer un véritable mouvement de clarification de l’action publique locale...



80% des répondants à l’enquête estiment que la réforme territoriale n’aboutira pas à une organisation plus rationnelle du « mille-feuille » territorial pour le citoyen

La conception et la mise en œuvre des politiques publiques se sont souvent faites selon une logique

pyramidale, dans laquelle les différents maillages s’avèrent difficilement superposables. Ce fonctionnement

tend à générer du cloisonnement entre les différents acteurs, une lisibilité insuffisante pour les usagers et

des difficultés de pilotage de l’action publique.

Or, les politiques publiques étant souvent transversales, leur mise en œuvre ne peut que l’être également.

Certes, il ne s’agit pas de promouvoir systématiquement la transversalité comme opposition à la verticalité de

certaines organisations actuelles, mais d’interroger les secteurs où cette verticalité est encore pertinente

aujourd’hui, et d’adapter l’organisation le cas échéant.

En particulier, dans certains domaines (climat, énergie, infrastructures, …) les projets sont complexes et

nécessitent l’association d’acteurs locaux multiples. Les loi MAPTAM et NOTRe réaffirment cette nécessité de

renforcer des logiques partenariales.

Dans la continuité des dispositifs déjà existants – schémas de mutualisation, plan climat-énergie territorial,

schémas d’amélioration de l’accessibilité des services - il s’agira d’impulser une véritable dynamique de

coopération entre différents échelons locaux, d’encourager de nouveaux modes de coopération innovants

entre territoires, de soutenir la mise en place, au sein de chaque territoire, d’un processus de co-conception

des services publics avec des acteurs privés ou associatifs.

.... et promouvoir la transversalité des services publics



En signant en 2009 la convention des Maires, Metz s’est engagée à réduire de plus de 20% ses émissions de gaz à effet de serre sur son

territoire d’ici 2020. Le plan climat est articulé autour de 5 axes : logements, bureaux/commerces, déplacements, patrimoine municipal,

sensibilisation/conseil.

Le plan climat associe des partenaires à plusieurs niveaux : collectivités territoriales (Conseil Régional de Lorraine, Conseil Général de la

Moselle, Metz Métropole,…), les services de l’Etat (DREAL Lorraine, ADEME, Chambre de commerce et d’industrie de Moselle, Parc

Naturel Régional de Lorraine, …), les entreprises (GRDF, Cerqual, SNCF, La Poste, …), des associations, des partenaires locaux.

Illustration 4 : Plan climat de la Ville de Metz

La diversité des acteurs impliqués dans la mise en place des politiques publiques sur

un territoire, leurs intérêts parfois divergents, le manque de lien « hiérarchique »

entre ces acteurs, constituent autant de sources de complexité dans une démarche de

territorialisation de l’action publique. Dès lors, les acteurs publics ont développé des

outils pour faciliter cette territorialisation : contractualisations, partenariats,

délégations de compétences (dans le domaine du logement), etc. Leur bon usage

s’affirme de plus en plus comme un enjeu majeur pour réussir cette

territorialisation.

Ces outils permettent de répondre à des problématiques diverses : réajustements de

compétences, encouragement à la coopération, mobilisation des moyens financiers

nécessaires pour les projets d’envergure (p.ex. projets d’infrastructure) associant

plusieurs acteurs locaux, etc.

La réforme territoriale, et le nouveau découpage des régions, rebattent les cartes

dans la mise en œuvre territorialisée des politiques publiques. Ce contexte doit

motiver les territoires à repenser l’utilisation des outils de territorialisation,

et d’en développer d’autres, permettant de :

• concilier les enjeux stratégiques des « grandes régions » avec les priorités

locales ;

• lancer une véritable dynamique d’avenir autour de projets communs ;

• pallier les déséquilibres territoriaux.

Assurer le bon usage des outils de la territorialisation



La création des pôles de compétitivité est un

exemple qui reflète une modification profonde

des pratiques d’intervention publique pour le

développement économique local. En effet, ces

pôles de compétitivité réunissent autour d’un

même projet et sur un territoire défini des

entreprises, des laboratoires de recherche, des

établissements de formation, des acteurs

publics, avec l’objectif de développer des

synergies et des coopérations autour d’une

thématique commune.

P.ex. le pôle Aerospace Valley, rassemble en

Midi-Pyrénées et en Aquitaine 840 membres

(entreprises, laboratoires de recherche,

établissements de formation) et a permis,

depuis sa création en 2005, le financement de

381 projets de R&D pour un coût total de

1Md€, dont 420 M€ de financement public.

Illustration 5 : Les pôles de compétitivité



Illustration 6 : Zoom sur la contractualisation de la Région PACA avec 5 agences

d’urbanisme

Pour répondre aux problématiques liées à la territorialisation des politiques publiques dans le domaine du

développement des territoires et de l’aménagement régional, la région PACA a lancé en 2015 un

partenariat avec les 5 agences d’urbanisme présentes sur son territoire. Ce partenariat devrait permettre

de mutualiser les capacités d’ingénierie, d’études et d’observation et d’offrir une meilleure coordination

des politiques publiques.

Le partenariat sera construit autour de 15 actions couvrant de nombreux domaines d'intervention

régionaux, et portera sur des problématiques d’intérêt régional en ligne avec les priorités de la région

PACA (transports, économie, planification urbaine…).

L’intervention des agences consistera à définir des méthodes pour assurer la mise en œuvre au niveau

local des différents schémas régionaux. Cette intervention sera organisée autour de deux volets : expertise

et production d’études sur les thématiques des transports, de la planification, de la transition énergétique,

de l’habitat et du développement économique.

Le partenariat est formalisé dans une convention triennale 2015/2017 déclinée par une convention

annuelle qui précise les actions sur lesquelles les agences sont mobilisées.

Une gouvernance à deux niveaux sera mise en place pour assurer la conduite opérationnelle des actions :

• Comité opérationnel de pilotage partenarial ;

• Groupe de coordination technique associant le service Études – Observation – Prospective de la

Région, AGAM pour la coordination technique et AUPA pour la coordination administrative et

financière au nom des 5 Agences, et DREAL PACA.

Le numérique encourage à repenser et à réinventer le service public, en ce qu’il promeut la mise en place d’un

service public fondé sur la confiance entre usagers, agents et administration, et sur le décloisonnement des

relations et des échanges entre administrations.

Le gouvernement entend aujourd’hui accélérer la transformation numérique de l’Etat pour simplifier

davantage les démarches pour les particuliers. Ouverture des données (ETALAB), FranceConnect, échanges

de données (API entreprises et particuliers): ces initiatives posent les fondations de l’Etat plateforme porté par

la direction interministérielle du numérique et des systèmes d’information et de communication.

L’Etat plateforme s’adresse à toute la fonction publique (administration centrale, territoriale

et hospitalière) et s’applique à toutes les démarches administratives, y compris au niveau

territorial. Il entend décloisonner les données de l’administration pour offrir un meilleur service public pour

les usagers.

La culture numérique se traduit souvent par un plus grand partage entre les différents acteurs, une unification

de l’organisation et des moyens, la dématérialisation complète (échanges, pièces-justificatives…) entraînant la

réduction du poids du réseau physique et la centralisation de la décision (par ex. : mise en place à Amiens de

la plateforme nationale de validation des titres annoncée en août 2015 par le Premier ministre dans le cadre

du projet « préfectures nouvelle génération »).

Cette culture numérique remet ainsi en question l’organisation pyramidale des services publics et bouleverse

les organisations administratives, caractérisées aujourd’hui par la multiplicité des acteurs, la dispersion des

moyens et la fragmentation des décisions.

Rénover la territorialisation des services publics à l’ère de la transformation numérique de l’Etat



Le positionnement de l’Etat dans les territoires se transforme sous l’effet des évolutions impulsées par les différentes réformes. De plus en plus, il est

attendu de la loi qu’elle soit suffisamment ouverte pour laisser aux contrats le soin d’organiser les nouvelles stratégies de territoires.

Pour autant, si ce mouvement de recentrage de l’Etat sur ses compétences propres est en marche, ce dernier est encore attendu dans les

territoires, tant par les collectivités que par les acteurs privés. Sa présence est en effet souhaitée du fait de son impartialité devant la grande

diversité et hétérogénéité des situations locales.


II.1.3 Quel rôle pour l’Etat dans ces nouveaux équilibres ?

Etat médiateur

1 2 3 Etat péréquateur

Etat incubateur

Un rôle de médiateur entre collectivités et acteurs privés : en attendant

que la région déploie des dispositifs harmonisés sur l’ensemble de son territoire,

les entreprises demandent bien souvent à l’Etat de rester présent afin d’assurer le

rôle d’interlocuteur en « dernier ressort » sur des problématiques liées au

développement économique.

Un rôle de médiateur entre les collectivités territoriales : les

mutualisations et coopérations entre collectivités sont parfois complexes. Certains

acteurs font alors le choix de s’appuyer sur l’Etat comme médiateur des premiers

échanges. C’est le cas pour le renforcement de l’intercommunalité : les services

déconcentrés de l’Etat sont souvent sollicités pour faciliter les arbitrages souvent

difficiles. Ce rôle de médiateur entre collectivités est renforcé en cas de crise.

En septembre 2015, le Préfet de la région PACA a désigné un médiateur ayant

vocation à devenir le principal relais entre les collectivités locales, les associations

du département et les initiatives citoyennes pour organiser l’accueil des réfugiés.

L’Etat médiateur

Selon une circulaire du Premier ministre, en

date du 12 décembre 2014, un ou plusieurs

préfets délégués doivent être désignés dans

chaque département en tant que

«facilitateurs de projets» au niveau local

pour faciliter les relations administrations –

entreprises. En cas de blocage administratif,

une entreprise pourrait se tourner vers ce

médiateur de la simplification. Le facilitateur

aurait dix jours pour lui répondre, améliorer

l’efficacité de l’échange et rechercher un

consensus.

Illustration 7 : Des services déconcentrés

médiateurs

Le rapport 2015 de l’Observatoire des finances locales estime que 5% des collectivités –

soit environ 1 800 communes – possédaient à elles seules 80% des bases de la taxe

professionnelle. Aussi, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a érigé la

péréquation en objectif à valeur constitutionnelle : « la loi prévoit des dispositifs de

péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales » (article 72-2).

De par l’expérience et la connaissance dont disposent ses services déconcentrés, l’Etat

bénéficie d’un certain recul et est en capacité de favoriser l’allocation la plus juste et la plus

efficace de la dépense publique et de la richesse entre les territoires.

Le Commissariat général à l’égalité des territoires ou CGET est chargé d’assurer

la continuité territoriale en prenant en compte tous les territoires ruraux, urbains,

périurbains, fragiles, de montagne, littoraux etc. A travers la contractualisation, le CGET

co-construit les projets territoriaux de développement économique et social (contrats de

projets Etat-région, contrats de ville). Il contribue ainsi à réduire les disparités entre les

territoires.

L’Etat péréquateur



L’Etat assure la péréquation géographique dans le domaine des réseaux mobiles en attribuant un premier niveau de ressource publique, les

fréquences, en échange de quoi les grandes entreprises ont l’obligation d’assurer la couverture de tout le territoire.

Les interventions fiscales et budgétaires de l’Etat en faveur de l’égal accès à la fibre optique mais également à l’électricité témoignent du rôle

de péréquateur qu’il est amené à jouer.

Illustration 8 : la péréquation de l’Etat à travers son action dans le domaine du déploiement des réseaux mobiles

« Dans l’espace rural où les

intercommunalités ne dépassent pas les

20 000 habitants, les retombées

positives de l’attractivité économique

des territoires du fait des réformes

tardera à se faire sentir.

L’Etat dans son rôle de péréquateur est encore largement attendu dans ces espaces, pour permettre aux élus locaux d’assurer le niveau minimal de services publics et d’infrastructures légitimement attendu par les habitants. »

Un maire de commune rurale

A travers l’action de certains de ses services, l’Etat peut jouer le rôle de

« laboratoire de l’innovation » en matière de politiques publiques dans les

territoires. Il a à sa disposition de nombreux outils pour diffuser les

bonnes pratiques menées localement dans l’ensemble du territoire

national.

L’INP, Instance Nationale Partenariale du SGMAP, rassemble des

associations d’élus et des représentants des différentes instances de l’Etat

pour accélérer la dématérialisation des démarches

administratives dans les collectivités territoriales. L’INP travaille

actuellement à un nouveau projet de développement des télé-services

locaux. Cette instance a également lancé en septembre 2015 un projet

visant à terme à rendre interopérable datagouv.fr et plusieurs

portails locaux dédiés à l’ouverture des données publiques et à la

transparence de l’action publique. Des expériences intéressantes ont

notamment été menées dans ce cadre par les villes de Rennes et

Montpellier.

L’Etat incubateur



Depuis 1999, le concours national d'aide à la création

d'entreprises de technologies innovantes a permis la

création de 1476 entreprises qui ont généré des emplois

durables. Il est le premier dispositif d'amorçage en

France et assure un rôle de détection de projets de

création d'entreprises innovantes.

Ce concours organisé par le Ministère de l’Enseignement

supérieur et de la recherche permet de faire émerger et

de soutenir les meilleurs projets de création d'entreprises

dans le domaine technologique. Les lauréats de projets

dits « en émergence » reçoivent une subvention d'un

montant maximum de 45 000 euros et les lauréats

« création-développement » (plus avancés) reçoivent une

subvention d'un montant maximal de 450 000 euros

versée à l'entreprise qu'ils auront créée. Ce type de

dispositif d’aide à l’amorçage illustre la capacité de l’Etat

à jouer le rôle d’incubateur et de diffuseur de

l’innovation dans l’ensemble du territoire.

Illustration 8 : Le concours national d’aide à la

création d’entreprises de technologies

innovantes

« Dans les situations de crise, la force de frappe de l’Etat et l’important réseau d’experts techniques, scientifiques qui lui est adossé sont fortement appréciés en appui des territoires. » Un Conseiller départemental

II.2. Coopération, transversalité, compétition :

Les nouvelles règles de la gouvernance locale


La question des acteurs prenant part à la définition de la nouvelle stratégie de territoire se pose aujourd’hui avec d’autant plus d’acuité que certains

territoires sont tout à fait nouveaux, à l’instar des treize grandes régions.

Peuvent donc être associés à la définition de la stratégie de territoire à la fois les élus locaux, mais aussi les agents des services

déconcentrés de l’Etat, les opérateurs, les associations, les entreprises privées – qu’il s’agisse des grandes entreprises en réseau ou de

petites et moyennes entreprises - ainsi que la société civile.


Illustration 9 : Proposition de composition de Conseil paritaire territorial type d’une Métropole (1/2)

Préfet de région

Opérateurs de l’Etat

Président de l'Union des maires du département

Maire de la commune principale

Présidents des établissements publics de coopération intercommunale

Panel de maires de plus petites communes

Responsables d’entreprises privées du territoire

Représentants de la société civile

Représentants des services de l'Etat

Préfet du département

II.2.1 Qui associer à la définition de la stratégie de territoire ?



Illustration 9 : Proposition de composition de Conseil paritaire territorial type d’une Métropole (2/2)

Qui préside ?

Un tel Conseil paritaire pourra être coprésidé par le préfet de la région où est située la nouvelle Métropole et par le maire de la commune

principale.

Quels sujets ?

Pourront être traités au sein de ce Conseil les sujets et problématiques communs à plusieurs communes en travaillant sur la déclinaison

territoriale des politiques métropolitaines. La politique de la ville, les équipements (culturels, sportifs, d’intérêt territorial), les PLU, ou

encore l’action sociale territoriale pourront être à l’ordre du jour.

Avantages d’un tel modèle de Conseil paritaire territorial

Ce modèle type permet d’échanger avec l’ensemble des élus, ainsi qu’avec les citoyens et les acteurs économiques au sujet de la future

organisation territoriale. Ceci permettra aux projets territoriaux d’envergure de bénéficier d’une large adhésion et donc d’une forte

légitimité.

Risques

Seules les problématiques qui touchent l’ensemble des communes concernées doivent être traitées, pour éviter de créer une assemblée du

« cas par cas ».


Illustration 10 : Quelques initiatives du secteur privé pour associer une multiplicité d’acteurs à la réflexion sur la


Certains acteurs privés sont à l’origine d’initiatives

innovantes pour mettre autour de la table une grande

variété d’acteurs des territoires et définir ensemble les

grandes lignes d’une stratégie commune.

Le Think Tank « Ateliers Energie & Territoires »

créé par EDF

Lieu de rencontres et de débats réunissant des chercheurs,

des universitaires, des élus, des aménageurs et des

architectes, ce groupe de réflexion élabore des propositions

concrètes aux problématiques énergétiques auxquelles sont

confrontées les collectivités et les entreprises. Des Forums

régionaux sont organisés sur des thématiques données,

comme par exemple le Forum tenu en mai 2013 à Marseille

sur la politique énergétique locale en région PACA.

Le Forum Vies Mobiles de la SNCF et la Fabrique de

la Cité de Vinci jouent des rôles similaires, offrant des

opportunités à l’ensemble des acteurs des territoires

d’échanger sur les grandes tendances du futur de l’action

publique locale.


Les acteurs locaux doivent renforcer et multiplier les mécanismes de participation du citoyen à la

définition du projet de territoire : le citoyen doit être mieux associé à la définition des stratégies non

seulement urbaines, mais aussi industrielles, économiques et environnementales. La définition de la stratégie

de territoire doit prendre en compte les spécificités et les atouts propres au territoire (tourisme,

qualité de vie, qualité des infrastructures, bassins d’emploi, etc.).

À terme, les nouveaux territoires comme les grandes régions pourront se doter de symboles (drapeaux,

noms, devises) visant à créer l’adhésion et à renforcer le sentiment d’appartenance.



Consulter la société civile au moment de la conception du

projet de territoire

Utiliser au mieux les spécificités et

atouts du territoire

Se doter de symboles qui rassemblent : un territoire drapeau, nom, slogan

4 3

2 1

Porter à tous les échelons un marketing territorial adapté

II.2.2 Comment renforcer les logiques de coopération entre territoires ?

Au vu des bonnes pratiques territoriales observées à différents échelons, la meilleure

articulation des projets de territoire repose sur la mise en place de « couples d’acteurs »

stratégiques. En effet, l’étude des méthodes d’association locales nous conduit à penser que des partenariats

gagneraient à être noués entre les parties prenantes à l’action publique locale, dans le cadre de logiques

coopératives afin d’assurer une meilleure complémentarité de l’action des différents acteurs.

Plusieurs associations d’acteurs peuvent être encouragées :

Le couple Etat-Région : Il est au cœur de la loi NOTRe. Les nouveaux Contrats de Plan Etat-Région seront

dessinés dans un cadre plus multilatéral et plus interministériel. En effet, pour la première fois, plusieurs

opérateurs de l’Etat sont aussi parties prenantes des CPER, comme l’Ademe, l’Agence nationale pour la

rénovation urbaine (Anru) ou les Agences de l’eau.

Le couple Régions – entreprises : la loi NOTRe attribue aux régions une compétence économique

exclusive à destination des entreprises. Les régions seront amenées à jouer un rôle moteur dans la croissance

des entreprises dans leur territoire. Certaines régions ont développé des plateformes à destination des

entreprises répertoriant les leviers de financement et d’aides publiques disponibles.

Le couple Métropoles – entreprises : les métropoles, de par les grands projets d’infrastructure,

d’aménagement, de construction et d’animation des sites d’excellence (incubateurs) qu’elles mènent,

soutiennent le développement des entreprises.


« Il faut une concertation intelligente Etat – Région pour définir la vision la plus partagée d’une stratégie territoriale. » Un directeur central d’un grand Ministère

Le couple Métropole – Région : des complémentarités fortes doivent être identifiées entre Métropole et

Région notamment en matière d’investissement et de soutien à la croissance. Ces complémentarités peuvent

se traduire par exemple par la création de clusters, de pôles d’excellence ou encore de pôles de compétitivité.

La métropole a une capacité d’intervention forte et rapide et la coopération des régions et des métropoles est

déterminante à l’égard du développement territorial.

Le couple Métropole – Département : l’exemple lyonnais constitue un modèle de réussite de cette

association d’acteurs. Dans le contexte du Grand Lyon, la règle choisie a été celle de la complémentarité

territoriale : là où est la métropole, le département n’est plus, et ce dernier s’est concentré sur les espaces non

couverts par la métropole. Dans ces zones complémentaires gérées par le département, celui-ci assure les

fonctions d’ingénierie locale.



« Là où les territoires le permettent, le département doit opérer un recentrage dans la zone non occupée par la métropole : une complémentarité métropole – département est à trouver à l’image du modèle lyonnais ». Un directeur central d’un grand Ministère

Carte du territoire de la Métropole de Lyon et du Nouveau Rhône

La cohabitation cohérente des différents projets de territoire dépend également de la bonne utilisation des

nouveaux outils juridiques comme des anciens.

Les logiques partenariales entre territoires doivent se faire dans le respect de l’interdiction de tutelle d’une

collectivité territoriale sur une autre (Conseil d'État, 12 décembre 2003, Département des Landes). La libre

administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution) doit être préservée dans

le contexte actuel d’horizontalisation des relations entre collectivités et de mutualisation des outils

et des ressources.

La suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions par la loi

NOTRe, clause qui accordait à ces collectivités une capacité d’intervention générale, sans qu’il soit nécessaire

de procéder à une énumération de leurs attributions, va forcer les territoires à une clarification plus nette

et à un recentrage sur leurs compétences obligatoires.



Selon les répondants à l’enquête, trois principaux enjeux stratégiques se dessinent pour les grands ensembles territoriaux qui émergent (Régions, métropoles) : • « Réussir à capitaliser sur les forces de chaque territoire » (61%)

• « Renforcer la solidarité territoriale pour accompagner les différentes parties prenantes dans la mise en

œuvre de leurs projets de territoire » (55%) • • « Assurer la péréquation des ressources entre les territoires » (41%)

La réforme territoriale s’inscrit dans la tendance amorcée depuis

plusieurs décennies à la compétition territoriale, notamment entre

régions. Ainsi, les régions françaises sortent renforcées par la

réforme territoriale et sont aujourd’hui comparables –sous certains

aspects- aux régions allemandes, italiennes ou britanniques. Dotées

d’un nombre croissant de compétences, notamment en matière de

développement économique, les régions deviennent ainsi des

acteurs incontournables pour les entreprises (compétences

régionales en matière d’aide aux entreprises, de soutien à

l’internationalisation, d’aide à l’investissement et à l’innovation…).

Si l’Etat doit garantir la mise en place d’un cadre juridique et

économique favorable au renforcement de la compétitivité, de

l’attractivité et du rayonnement international des territoires, ces

derniers peuvent à leur tour agir sur plusieurs leviers, pour

renforcer leur attractivité :

• S’appuyer sur des spécificités territoriales, des avantages

concurrentiels

• Rechercher la complémentarité avec les territoires voisins

• Construire une stratégie cohérente et partagée des territoires

• Offrir des infrastructures élaborées (R&D, énergie,

transport…)

• Associer toutes les parties prenantes à la conception de la

stratégie territoriale

Libérer le potentiel des régions et renforcer l’attractivité des territoires français … (1/2)


Entre contraintes budgétaires, mondialisation, concurrence

internationale accrue entre les territoires, la recherche de

l’équilibre territorial ne peut plus être fondée uniquement

sur une approche de compensation ou de péréquation

assurée par l’Etat.

Les territoires doivent chercher eux-mêmes les leviers de leur

croissance et de leur attractivité, en s’inscrivant notamment dans une

véritable démarche d’innovation territoriale. Il s’agit pour chacun de

chercher des réponses nouvelles aux défis existants, en s’appuyant sur

les acteurs locaux et en capitalisant sur leurs atouts et spécificités.

II.2.3 Comment assurer l’équilibre territorial dans un environnement concurrentiel ?

Libérer le potentiel des régions et renforcer l’attractivité des territoires français … (2/2)


Illustration 11 : Le programme régional PACA Labs

Le programme régional PACA Labs est un exemple d’innovation territoriale.

Lancé en 2008, PACA Labs vise à soutenir les dynamiques d’innovation dans

la région. Inscrit au cœur de la stratégie régionale de l’innovation de la région

PACA et dans la perspective de favoriser le développement économique

régional, cette initiative vise à développer, avec les acteurs locaux et les

usagers, les nouveaux concepts et services.

Pour la période 2014-2020, PACA Labs se décline en trois dispositifs :

1. PACA Lights : ce dispositif vise à soutenir l’émergence et la réalisation de

projets d'innovation de rupture. Il s’adresse aux acteurs de l’innovation qui

doivent apporter des réponses nouvelles (technologiques, organisationnelles,

…) aux défis sociétaux, économiques, environnementaux, etc. auxquels le

territoire est confronté.

2. Living PACA Labs vise notamment le développement de lieux (FabLabs,

Living Labs,...) et de services d’innovation ouverte «centrée-usager » dans une

optique de développement économique et social.

3. PACA Labs - Innover avec son marché : ce dispositif vise à soutenir le

développement expérimental des projets en ligne avec les Domaines

d’activités stratégiques définis dans la Stratégie régionale d’innovation.


Cette compétition renforcée risque de creuser les déséquilibres entre des territoires dynamiques et d’autres en

décrochage. La compétition peut générer un cloisonnement des territoires et entraîne ainsi le risque

« d’isolement » pour les territoires en décrochage. Face aux déséquilibres territoriaux, l’enjeu pour l’Etat est

de créer une véritable dynamique des territoires, tout en garantissant un équilibre territorial.

Bien placer le curseur entre respect de l’équilibre territorial et compétition nécessaire pour la montée en

puissance des territoires français, devient ainsi un enjeu majeur pour les autorités publiques, pour éviter la

création d’une France à « deux vitesses » sur le plan socio-économique. Dans la continuité des actions

déjà engagées (évolution des zones de revitalisation rurales, contrat de réciprocité dans le cadre des contrats

de plan Etat-région, …) l’Etat doit continuer à se porter garant du respect de l’équilibre territorial, en

organisant son action autour de plusieurs leviers :

• Assurer la péréquation ;

• Organiser le dialogue et la coopération entre différents territoires ;

• Renforcer/ encourager les solidarités entre les territoires dynamiques et territoires en décrochage, et

assurer que le renforcement des métropoles et des intercommunalités promus par la récente réforme

territoriale, permettent aux territoires en décrochage de porter eux aussi des projets d’avenir ;

• Miser sur les atouts différenciants des territoires pour garantir leur compétitivité ;

• Impulser une véritable innovation territoriale.

… tout en garantissant l’équilibre entre les territoires (1/2)



« Au moment de la création des métropoles, beaucoup d’entre elles étaient vécues par les plus petites communes comme un capteur de richesses et de compétences. Aujourd’hui, on mesure les retombées positives d’une zone métropolitaine mieux intégrée et mieux gérée sur l’ensemble des villes voisines, même à 50 km ». Un secrétaire général de Préfecture de région

… tout en garantissant l’équilibre entre les territoires (2/2)


Territoire compétitif

Péréquation intra et inter territoriale

Coopération avec les territoires

voisins

Captation de richesses

extérieures

Valorisation des atouts et

spécialisation

Innovation territoriale

Schéma représentant les différents leviers de la compétitivité territoriale


La territorialisation des politiques publiques fait naître de nouveaux enjeux en matière d’animation

territoriale et suppose une coordination renforcée des actions des différents acteurs, et ce à plusieurs niveaux :

• Entre les différents échelons infra territoriaux : régions, départements, métropoles, communes… ;

• Entre le siège et les unités territorialisées (exemple des ARS) ;

• Entre acteurs publics et privés.

Face à la pluralité d’acteurs et des politiques publiques, l’animation territoriale est un levier majeur

pour assurer la cohérence des actions au niveau local et pour impulser une logique de co-

construction des projets. La modernisation de l’action publique territoriale appelle de nouvelles logiques

d’animation territoriale, autour de plusieurs enjeux clés :

• Définir une stratégie de territoire partagée et garantir l’adéquation de différents projets locaux avec cette

stratégie de territoire ;

• Garantir une cohérence et permettre la complémentarité d’actions des différents acteurs ;

• Encourager un partenariat local autour des projets de territoire et mobiliser les acteurs clés autour des

objectifs partagés ;

• Informer et offrir une meilleure lisibilité sur l’action publique territoriale ;

• Favoriser une approche transversale.

Quelles nouvelles modalités d’animation territoriale ?



« Il serait nécessaire de redéfinir la place du dialogue social territorial et de la démocratie territoriale, et de les organiser autrement en associant les agents, représentants des usagers, les élus, etc. ». Un représentant national d’un grand syndicat

Pour 89% des

répondants, la prise en

compte des territoires

dans la déclinaison locale

des politiques publiques

est aujourd’hui « peu »

voire « totalement

insatisfaisante » (4%).

II.3. Replacer le citoyen au centre de l’action publique

territoriale


Rendre plus lisible l’organisation de l’action publique à tous les échelons renforcera le lien entre le

citoyen et les pouvoirs publics locaux et facilitera de fait la compréhension et l’adhésion du citoyen au projet du

territoire qu’il occupe. Un travail de pédagogie sur les compétences actuelles de chaque territoire et sur les

nouveaux mécanismes nés de la réforme semble donc essentiel pour prolonger efficacement le mouvement de

clarification engagé. Ce travail de pédagogie incombe tant aux services de l’Etat qu’aux collectivités.

Engager un effort de communication et de pédagogie auprès du citoyen


Illustration 12 : L’application pédagogique NOTReFrance

En juin 2014, quelques jours après la présentation du projet de loi

NOTRe, le Ministère de la Décentralisation et de la Fonction Publique a

lancé l’application NOTReFrance permettant de tester ses

connaissances sur la réforme territoriale. Une fois l’application

téléchargée, 3 rubriques sont proposées :

« Nomme » ton territoire : pour s’approprier les contours des 13

nouvelles régions et leur proposer des noms.

« Marque » ton territoire : pour dessiner la carte de son bassin de vie et

comprendre l’enjeu du renforcement des intercommunalités.

« Teste » ton territoire : pour tester ses connaissances sur les

compétences des collectivités territoriales, et comprendre la réforme

proposée par le Gouvernement.

Ce type d’outil pourrait être complété d’un véritable espace

participatif où les utilisateurs pourraient échanger sur les thématiques

territoriales.

II.3.1 Comment apporter une plus grande lisibilité aux citoyens ?

Dans tous les territoires, le citoyen doit pouvoir accéder à un service de qualité, à la fois en matière

d’éducation, de santé ou de mobilité. Si des initiatives diverses sont à l’œuvre pour palier à ces inégalités

territoriales (schémas d’organisation des services au public, maisons des services publics, point information

médiation multi-services (PIMMS), relais services publics), la réponse à cette exigence constitue aujourd’hui un

défi majeur.


II.3.2 Comment garantir l’égalité d’accès au service public dans l’ensemble du territoire ?

Illustration 13 : Les Maisons de Service au Public

Les Maisons de Service au Public remplissent cet objectif. Créées à destination des habitants de tous les territoires, et tout

particulièrement des territoires ruraux et des zones périurbaines, ces structures visent à améliorer l’accès à l’ensemble des

services assurés par les grands opérateurs nationaux et locaux de services de proximité : Pôle emploi, les caisses

d’assurance maladie, de retraite, d’allocations familiales, de mutualité sociale agricole, La Poste et GrDF. Le département et les

services départementaux de l’Etat sont les principaux maîtres d’œuvre de ce projet.

1 000 Maisons de Service au Public devraient être déployées d’ici 2017.



Illustration 14 : Les Maisons et Pôles de Santé

Les Maisons et Pôles de Santé remplissent en milieu rural cette mission de réduction des inégalités territoriales. Créées en

2007, ces structures pluri-professionnelles sont dotées de la personnalité morale et constituées de professionnels médicaux,

d’auxiliaires médicaux ou de pharmaciens offrant des soins courants en journée à la population.

Dans certaines zones rurales, de nombreux facteurs rendent les déplacements particulièrement difficiles (âge des personnes,

incapacités physiques, matérielles ou financières, inexistence de transports collectifs…) ce qui a une incidence sur l’accès aux soins.

Maisons et pôles de santé avec ouverture prévue en 2013 ou en 2014 estimation au 31 janvier 2013 : 288 projets



Illustration 15 : Les Visioguichets, réinventer les notions de proximité et d’accessibilité du service public grâce au

numérique

Afin de limiter les effets d’enclavement en milieu rural, plusieurs

communes ont mis en place des Visioguichets qui permettent

aux citoyens de dialoguer avec un agent de l’administration via une

webcam. Grâce au scanner intégré, des pièces justificatives

peuvent par ailleurs être transmises en temps réel.

L’Etat soutient ces initiatives en créant des labels. Ainsi par

exemple, le projet Relais Services Publics a été lancé en 2011 et

vise à faciliter l’accès des usagers aux services publics, à renforcer

la qualité du service public, notamment en milieu rural.

Les structures Relais Services Publics permettent aux usagers

d’obtenir des informations et d’effectuer des démarches relevant

de plusieurs administrations ou organismes publics, grâce aux

nouvelles technologies. Le Relai peut être porté par une mairie,

une structure intercommunale, un service d’Etat ou même une

association, qui doivent respecter la charte nationale garantissant

la qualité de l’accueil et des services proposés (lieu d’accueil équipé

d’une connexion internet ; présence d’un ou plusieurs animateurs

formés par les services publics partenaires pour répondre aux

attentes des usagers, … ).

Pôle Emploi, l’assurance maladie, la caisse d’allocations familiales,

participent à la mise en place des ces Relais services publics.

Le réseau RSP est déployé sur 40 départements.

Carte des points d’accueil CAF (physique et à distance) installés dans le département de la Mayenne

Depuis les années 90, les « formes » de démocratie participative se multiplient en

France et dans plusieurs pays européens. Conférences de consensus, budget

participatif, conseils de quartier,… Tous ces dispositifs ont un point commun :

associer d’avantage les citoyens dans les discussions et dans la prise de décisions

dans le cadre de l’élaboration des politiques publiques.

Cet essor des nouvelels formes de « démocratie participative » encourage à repenser

l’action publique territorialisée en laissant plus de place au débat et à la

participation, afin de légitimer le service public, de rapprocher citoyens et élus /

administration, d’améliorer la qualité des services publics rendus à l’usager et de

placer l’usager au cœur de la conception des politiques publiques.

La réforme territoriale doit être l’occasion de :

• Rénover les conditions de la démocratie participative en France ;

• Mettre en place de nouvelles pratiques démocratiques ;

• Donner les moyens de garantir cette démocratie participative ;

• Redessiner la place du citoyen dans la conception, la mise en place et

l’évaluation des politiques publiques.

Renforcer la démocratie participative


II.3.3 Comment mieux associer le citoyen dans la conception des politiques publiques ?

Depuis les années 80, les «conférences de

consensus » sont mises en place au Danemark

pour répondre aux défis démocratiques posés

par l’évolution des sciences et des

technologies. Ces conférences de consensus

permettent d’associer les citoyens au

processus d’évaluation d’un choix de politique

scientifique ou technologique aux

conséquences sociales incertaines. Ces

« conférences de consensus » sont organisées

sous forme d’un dialogue public entre le panel

de citoyens et des experts. A l’issu du dialogue,

le panel des citoyens rédige un avis ou des

recommandations, remis aux décideurs et au

grand public.

Le modèle des « conférences de consensus »

est aujourd’hui utilisé dans plusieurs pays

européens.

Illustration 16 : les « conférences de

consensus au Danemark


II.3.3 Comment mieux associer le citoyen dans la conception des politiques publiques ?

Illustration 17 : Les exemples budget participatif au Brésil

Le budget participatif, initié dans les années 80 au Brésil, est une innovation démocratique majeure.

Montant annuel et total des budgets participatifs des villes de Paris, Chengdu et Porto Alegre (source : Lemonde.fr)

Porto Alegre est la capitale de Rio Grande do Sul, Etat situé

au sud du Brésil. Elle compte 1.350.000 habitants. La

municipalité y co-décide avec ses citoyens 20 % de son budget

annuel depuis 1989.

Le système mis en place à Porto Alegre prévoit une

participation citoyenne sur base territoriale : la ville a été

divisée en 16 secteurs et tous les citoyens sont invités à des

réunions publiques par secteur, au cours desquelles ils peuvent

exprimer leurs besoins et préciser leurs priorités.

Ce mécanisme est appuyé par un discours de pédagogie sur les

enjeux et le vocabulaire budgétaire ainsi que par une forte

mobilisation des populations les plus pauvres et les plus

éloignées des centres décisionnels (actions des associations de

quartiers, mise à disposition de bus gratuits les jours de

concertation publique budgétaire).

La mairie de Paris expérimente depuis 2014 la budgétisation

participative. Ce processus concerne 5% du budget municipal

consacré aux investissements, soit 426 millions d’euros. Ainsi,

à l’automne 2014, les Parisiens étaient amenés à choisir 15

projets sur un site internet dédié.

A Chengdu, capitale de la province de Sichuan, dans le

centre ouest de la Chine, six millions de citoyens prennent

part aux décisions budgétaires locales depuis 2009. La ville

de Chengdu revendique un budget participatif annuel de

270 millions d’euros, répartis entre les différents villages de

la province. L’utilisation de ces budgets est confiée aux

habitants, qui sont chargés de surveiller et évaluer les

différents projets.

II.4. Repenser l’organisation et les pratiques

managériales au sein des administrations locales


La capacité des nouvelles entités publiques locales à assurer une mise en œuvre plus cohérente et plus efficiente -en lien avec une meilleure

adéquation au territoire- des politiques publiques dont elles auront la charge passe par la mise en place d’organisations adaptées et pérennes. Pour ce

faire, 4 points nous semblent essentiels :

Construire une organisation pérenne


II.4.1 Comment assurer l’ancrage durable de l’organisation et du management de demain dans les territoires ?

Elaboration d’un

diagnostic

Définition de

la stratégie

Construction

du schéma

En amont du travail de définition de

la nouvelle organisation, établir un

état des lieux multidimensionnel

détaillé afin de disposer du matériel

nécessaire pour alimenter la réflexion

stratégique. Dans le cas d’une fusion

entre deux structures, ce diagnostic

doit permettre d’identifier les points

de convergence et de divergence entre

les entités afin de repérer au mieux les

complémentarités et les difficultés qui

pourraient se poser. Diverses

approches peuvent être utilisées :

• Approche par les organisations

• Approche par les processus métiers

• Approche par les outils

01 02 03 En s’appuyant sur cet état des

lieux, définir des grands axes

stratégiques qui constitueront

la base de la nouvelle

structure et orienteront les

choix organisationnels. Ces

derniers doivent être peu

nombreux, explicites et en

lien étroit avec les grands

enjeux institutionnels et

territoriaux de sorte à donner

du sens à la nouvelle

organisation tant pour les

partenaires que pour les

agents.

Nommer des directeurs

préfigurateurs, le plus en

amont possible, afin de

construire le schéma

d’organisation et ses principes

directeurs. Ces derniers

doivent par la suite être les

porteurs du projet auprès du

management intermédiaire et

des équipes afin de créer les

conditions de l’adhésion au

projet et ainsi faciliter la mise

en œuvre opérationnelle de la

nouvelle organisation.

La phase de bascule vers la

nouvelle structure constituant

un enjeu majeur pour assurer

la continuité de service,

construire un dispositif

complet d’identification et de

suivi des processus métiers

critiques et des risques liés à

la bascule pour chacun d’entre

eux. Afin de sécuriser la

transition, des groupes de

travail peuvent être constitués

en amont pour identifier ces

processus et proposer une

démarche de travail pour

rendre opérationnelle la

nouvelle structure dès sa

création.

Sécurisation

de la bascule 04

L’une des principales questions organisationnelles auxquelles vont être confrontés les décideurs locaux est

celle de l’articulation entre le siège et les directions/antennes territoriales. En effet, que ce soit à l’échelle

métropolitaine ou –plus encore- à l’échelle des grandes régions, la prise en compte des problématiques

locales, la question de l’animation des sites territoriaux, de leur rôle dans l’élaboration de la stratégie ou

encore les modalités de leur association au processus décisionnel constituent des éléments centraux dans la

définition de la nouvelle organisation. La question est d’autant plus marquée pour les sites sièges des

anciennes capitales régionales qui, demain, constitueront des directions territoriales et peuvent craindre une

perte d’influence dans la définition de la stratégie. L’équation est complexe à résoudre puisqu’il s’agit de bien

articuler besoin en autonomie locale de décision, indispensable à la réactivité attendue de

l’action publique, avec la nécessité d’un pilotage stratégique au niveau régional ou

métropolitain.

D’un point de vue managérial, l’enjeu principal réside dans la préservation de compétences variées sur

les sites territoriaux, la valorisation de ces compétences voire leur mutualisation afin

d’assurer conjointement l’adhésion des agents et le maintien du niveau d’expertise dans les

territoires.

D’un point de vue organisationnel, ces questions se formalisent lors de la construction de

l’organigramme et de la définition des modalités d’animation des instances. Comment assurer

une articulation cohérente entre directions métiers et directions transverses ? Comment mettre en place les

conditions d’une organisation matricielle efficiente et lisible pour tous les agents ? Quelles modalités

d’animation et de coordination des filières adopter ? Quel doit-être le rôle des DGA territoriaux et comment

doivent-ils coordonner leur action avec les DGA métiers et fonctions supports ? Faut-il positionner l’ensemble

des DGA métiers à proximité du DGS ou est-il préférable de les répartir entre les sites ? Quelle doit être la

composition des instances de type CODIR ? A quelle fréquence les réunir et sur quel(s) site(s) ? Toutes ces

questions sont au centre des réflexions organisationnelles qui se posent ou se poseront demain aux décideurs

locaux.

Relations sièges – sites locaux



De l’adhésion des agents dépendra la réussite ou non de ces

réformes. Or, les retours d’expérience et éléments de dialogue social

liés aux démarches de réorganisation d’ores et déjà engagées font

ressortir l’existence d’un risque pour les décideurs locaux de « se

couper » d’une partie de leurs agents. Nos expériences montrent que

trois facteurs principaux viennent expliquer ce phénomène :

• Un manque de compréhension globale des objectifs de la réforme ;

• La « fatigue » et la lassitude exprimées par une partie des agents

face à la succession des réformes et réorganisations ;

• Une inquiétude face au calendrier des chantiers en cours ou à

venir.

Afin de limiter ce risque, le rôle du manager est central. La mise en place

d’une charte managériale, co-construite avec les agents, peut constituer

un levier d’adhésion et de mobilisation et de mobilisation autour du

nouveau projet d’organisation (cf. illustration 17)

Créer du sens



Alors que la période qui s’ouvre d’ici à la mise en place des

organisations cibles pourrait voir les acteurs locaux se concentrer

principalement sur des questions organisationnelles, budgétaires et

RH plus que sur des questions de projet, la capacité des décideurs

locaux à convaincre et entraîner leurs équipes demeure encore

inconnue.

Dès lors, plusieurs points apparaissent centraux dans la conduite des

changements à venir.

1. Expliciter les objectifs de la réforme au-delà de l’objectif financier.

Il est essentiel que les agents soient convaincus qu’ils sont partie-

prenante d’un projet ; qu’il s’agisse d’un projet politique, d’un

projet de territoire ou même d’un projet de service.

2. Faire preuve de pédagogie quant aux choix organisationnels

effectués

3. Sécuriser la communication auprès des agents en lien avec les

échéances des instances représentatives du personnel.

4. Associer le plus tôt possible l’encadrement intermédiaire : il

constitue un relai essentiel auprès des agents dans le portage des

choix stratégiques et organisationnels.


Illustration 18 : Une charte managériale pour développer les compétences managériales de l’URSSAF régionale

Limousin

Dans un contexte de création des URSSAF régionales, et de mise en place de la nouvelle gouvernance du réseau, l’URSSAF régionale

Limousin a défini une charte de management régionale, visant à préciser dans un cadre commun, les valeurs, les pratiques et les

comportements attendus de tous les managers au sein de la région.

Construit dans une démarche participative, la charte de management définit 6 valeurs déclinées en axes de travail communs et concrets

visant à développer les compétences managériales et à assurer la coopération et l’implication de tous les managers.

Charte de management de l’URSSAF Limousin


L’accompagnement des personnels constitue un enjeu majeur dans la gestion de la

phase de transition. Afin d’en assurer la réussite, nos retours d’expérience

démontrent que plusieurs conditions doivent être réunies :

1. Disposer d’une vision claire des postes composant l’organisation actuelle et

des postes nécessaires dans l’organisation cible.

2. Elaborer une cartographie du devenir de chacun des postes dans la

nouvelle organisation selon une segmentation définie en amont (poste supprimé,

poste en doublon, poste connaissant une mobilité fonctionnelle, poste

connaissant une mobilité géographique,…)

3. Evaluer les conséquences pour les agents positionnés sur ces postes et

identifier les premières possibilités d’affectation pour ces derniers dans la

nouvelle organisation

4. Construire un dispositif d’accompagnement de ces personnels visant à les

conseiller sur leurs choix de positionnement dans la future organisation, anticiper

leurs besoins potentiels en formation, mais aussi les accompagner suite à leur

prise de poste. Afin d’assurer un suivi adapté, chaque agent impacté doit être

accompagné de façon individuelle. Ce suivi est effectué par une personne

disposant des compétences RH nécessaires, faisant fonction de conseiller

mobilité carrière (CMC).

Ce travail nécessite une collaboration forte entre les services RH et les directeurs

préfigurateurs de la nouvelle organisation. Il constitue un préalable à la construction

d’une politique de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) au

sein de la future organisation.

Accompagner les agents tout au long de la réorganisation


II.4.2 Quels leviers sont disponibles pour renouveler les pratiques managériales et mobiliser autour d’un projet commun ?

Dans le cadre de la réforme des services

régionaux de l’Etat, une feuille de route de

l’accompagnement RH a été définie par le

ministère de la Décentralisation et de la

Fonction Publique.

Organisée autour de 4 axes principaux, elle se

développe en 13 engagements visant

notamment à garantir les conditions du

dialogue social, le caractère individualisé de

l’accompagnement ou encore l’égalité de

traitement des agents.

Illustration 19 : Feuille de route

accompagnement RH de la réforme des

services régionaux de l’Etat

Les transformations au sein du bloc local vont conduire au développement du management à distance. Sachant que les premières organisations

multi-sites verront le jour dès le 1er janvier 2016, parvenir à mettre en place un système de management à distance à la fois efficace et efficient dans

ces délais constitue un véritable défi. Pour parvenir à le relever, six éléments nous semblent constituer des facteurs clés de succès :

Zoom sur les défis du management à distance


II.4.2 Quels leviers sont disponibles pour renouveler les pratiques managériales et mobiliser autour d’un projet commun ?

1. Identifier et prioriser les activités : la mise en place

d’organisations multi-sites induit à la fois un accroissement

potentiel du nombre de missions effectuées mais aussi un temps

plus important de gestion du fait des nouvelles contraintes spatio-

temporelles liées à un périmètre d’intervention plus étendu. En

amont, le manager doit donc réaliser un important travail

d’inventaire des missions à réaliser et de priorisation de ces

activités afin d’identifier précisément son niveau d’implication ou

de délégation sur chacune d’entre-elles.

2. Mobiliser les équipes autour d’une identité et un projet

« métier » communs : l’éloignement rend complexe la création

d’un sentiment d’appartenance à une même équipe. Le manager

doit donc veiller à « donner du sens » au projet et partager un

certain nombre de valeurs à l’ensemble de ses équipes. Cela peut

passer par différents leviers de mobilisation tels que l’animation de

réunions de service périodiques, l’organisation de séminaires ou de

groupes de travail inter-sites.

3. Définir des règles de travail claires et harmonisées sur

l’ensemble des sites : La performance d’une organisation multi-

sites est avant tout subordonnée à la cohérence et l’harmonisation

du cadre de fonctionnement. Cela peut passer, par exemple, par la

rédaction d’une charte définissant les règles du travail à distance.

4. Définir les responsabilités de chacun et les systèmes de

délégations : chaque agent doit trouver sa place au sein de

l’organisation et bien identifier le niveau de responsabilité qui est

le sien à l’échelle de l’ensemble des sites couverts par le service.

Cet effort de clarification doit s’accompagner d’un travail de

définition des délégations et des modalités de leur déploiement.

5. Se doter des outils de communication adaptés :

l’amélioration constante des outils numériques de

vidéoconférence et de visualisation à distance (partage d’écrans,

partage de documents,…) permet de faciliter les pratiques de

management à distance. En effet, ces moyens de communication

doivent être privilégiés (par rapport aux mails par exemple) car

ils permettent de recréer des conditions proches de celles du

travail en proximité directe.

6. Ne pas « se couper » des équipes : malgré la distance, le

manager doit conserver des moments de présence physique

auprès des agents de chacun des sites afin d’éviter que ne se

développe un sentiment d’exclusion ou de distance, notamment

par rapport au manager. Cette présence peut être assurée par des

réunions à échéances fixes, des permanences régulières assurées

sur chacun des sites…

10 convictions pour une mise en œuvre

réussie de l’action publique dans les

nouveaux territoires

III


La stratégie territoriale ne présuppose pas l’existence d’une identité de territoire ; elle peut se construire à partir de projets communs structurants.

Pour garantir la légitimité et l’adhésion au projet de territoire, celui-ci doit être co-construit par un large panel d’acteurs, incluant notamment, au-delà de la sphère publique, le secteur privé et la société civile, afin de s’appuyer sur toute l’intelligence territoriale disponible.

La mise en cohérence des projets de territoires passe par la généralisation de logiques partenariales prenant la forme de « couples » d’acteurs complémentaires.

Le renforcement de l’attractivité et de la compétitivité des grandes régions et des métropoles doit veiller à préserver l’équilibre territorial et l’égal accès au service public.

L’État doit renouveler son positionnement au sein de ces nouveaux équilibres, en jouant pleinement ses rôles de médiateur, de péréquateur et d’incubateur.

Ces réformes territoriales doivent être l’occasion de replacer le citoyen au centre des politiques publiques locales.

Nos convictions

Nos convictions sur la stratégie pour une mise en œuvre réussie de l’action publique dans les nouveaux territoires


1

2

3

4

5

6

Au-delà des défis de la transition, il importe de bien fixer le rythme de la transformation pour marquer rapidement la nouvelle ambition territoriale et se donner du temps pour optimiser les organisations.

Il convient d’articuler l’autonomie locale de décision, indispensable à la réactivité attendue de l’action publique, avec la nécessité d’un pilotage stratégique assurant la cohérence au niveau régional.

Les transformations organisationnelles ne procèdent pas uniquement d’une redéfinition des organigrammes : elles nécessitent un renouvellement des pratiques managériales et de la culture administrative vers plus de transversalité et d’agilité.

Un travail important de pédagogie et de communication doit être engagé auprès des agents afin de garantir leur adhésion au nouveau projet et de répondre à leurs préoccupations tant individuelles que collectives.

Nos convictions


Nos convictions sur l’organisation pour une mise en œuvre réussie de l’action publique dans les nouveaux territoires

7

8

9

10

Annexes


Méthodologie

Annexe 1


La méthodologie suivie pour la réalisation de cette étude est fondée sur trois outils complémentaires.


L ’analyse

documentaire

Etude documentaire

approfondie de divers

rapports publics et

articles de presse et

recherche web sur un

large panel de sites

publics et privés

1 2 3 La réalisation d’une

enquête en ligne

Sous forme d’un

questionnaire diffusé

auprès des acteurs

concernés par les réformes

territoriales

Des entretiens

qualitatifs avec

des personnalités

qualifiées

Intervenant à différents

échelons territoriaux et

dans des structures

variées

Les grands défis liés à la mise en œuvre des réformes territoriales Méthodologie

4 Nos propres

retours

d’expériences

Auprès de structures

aux enjeux divers, dans

le secteur public comme

privé

Intervenants à la conférence

du 3 novembre 2015

Annexe 2


Titulaire d'une maîtrise d'aménagement du territoire, Marylise LEBRANCHU est nommée Ministre de la

Réforme de l'État, de la Décentralisation et de la Fonction publique en 2012, puis ministre de la Décentralisation

et de la Fonction publique en 2014.

Elle entame sa carrière professionnelle comme chargée d'étude à la Société d'économie mixte du Nord-Finistère

de 1973 à 1978, puis comme assistante parlementaire du député PS Marie Jacq de 1978 à 1993.

Après avoir été conseillère municipale entre 1983 et 1995, elle est élue maire de Morlaix, dans le Finistère en juin

1995. Elle reste deux ans à la tête de la commune avant d’être élue pour la première fois en 1997 députée dans la

circonscription du Finistère. Elle rejoint en 1997 le gouvernement en tant que secrétaire d'État aux PME, au

commerce, à l'artisanat et à la consommation de 1997 à 2000, et, entre 2000 et 2002 en tant que ministre de la

Justice de 2000 à 2002.

Elle quitte le gouvernement en 2002, et est réélue députée dans la circonscription du Finistère en 2002, en 2007

et en 2012.

Elle laisse son fauteuil de députée pour rejoindre en juillet 2012 le gouvernement en tant que ministre de la

Réforme de l’État, de la Décentralisation et de la Fonction publique.

Marylise LEBRANCHU est présidente de la Fédération nationale des élus socialistes et républicains, depuis juin

2010.


Marylise LEBRANCHU Ministre de la Décentralisation et de la Fonction Publique

Nathalie LOISEAU, ministre plénipotentiaire, est diplômée de Sciences Po Paris et de l'INALCO en chinois.

Entrée au ministère des Affaires étrangères en 1986, elle a notamment servi à la direction de la communication

et de la presse, à la direction d'Asie et à la direction des Nations unies.

Elle a servi en qualité de conseiller technique au cabinet du ministre des Affaires étrangères de 1993 à 1995. Elle

a également été affectée à Jakarta (1990-1992), Dakar (1995-1999), Rabat (1999- 2002), et en qualité de Chef du

service d'information et de presse à l'ambassade de France à Washington, d'août 2002 à juillet 2007. Sous-

directrice d'Afrique du Nord (2007-2008), elle fut ensuite Directrice adjointe d'Afrique du Nord et du Moyen-

Orient au Quai d'Orsay (2008-2009). Directrice des ressources humaines au ministère des Affaires étrangères et

européennes (2009-2011), Nathalie LOISEAU fut nommée en novembre 2011 Directrice générale de

l'administration et de la modernisation au ministère des Affaires étrangères.

Elle est directrice de l’Ecole nationale d’administration depuis 2012.


Nathalie LOISEAU Directrice, Ecole nationale d’administration


Thierry Le Goff, a été nommé Directeur Général de l’Administration et de la Fonction Publique le 14 octobre

2015. Né le 28 mai 1962, il est diplômé de l’École nationale d’administration, promotion Marc Bloch (1997), et

agrégé d'histoire.

Il débute sa carrière en tant qu’enseignant (1985-1994), puis devient en 1997 Chef du bureau des enseignements

professionnels et de l'apprentissage à la direction des lycées et collèges au ministère de l'Éducation nationale, de

la Recherche et de la Technologie. De 1999 à 2001, il est Chef du bureau du partenariat avec le monde

professionnel et des commissions professionnelles consultatives au sein de ce même Ministère. Il devient en

2001 Directeur du Service inter-académique des examens et concours des académies de Créteil, Paris et

Versailles. Il rejoint par la suite la direction des personnels enseignants au ministère de l'Éducation nationale, de

l'Enseignement supérieur et de la Recherche, Ministère où il occupera le poste de DRH de 2007-2009. Il sera par

de 2009 à 2013 DRH de la Mairie de Paris, puis occupera le poste de Secrétaire général adjoint de la Mairie de

Paris, en charge du pôle Fonctions supports et appui aux directions (2013-2014).

Il rejoint en 2014 la Direction générale de l'administration et de la fonction publique en tant que Directeur

adjoint.

79

Thierry LE GOFF Directeur Général de l’Administration et de la Fonction Publique

Chevalier de la Légion d’Honneur, et officier de l’Ordre National du Mérite, Stéphane Fratacci appartient à la

promotion « Liberté-Egalité-Fraternité » 1987 de l’ENA.

Né à Monaco le 2 juin 1963, cet ancien élève d'HEC et de la promotion "Liberté-Egalité-Fraternité" de l'ENA en

1987 a commencé sa carrière au Conseil d'État (1989-1994) avant d'être rapporteur adjoint auprès du Conseil

constitutionnel (94-96) puis de prendre ses fonctions de chargé de mission auprès du directeur général de

France 2 (97-98).

Après un passage au ministère de la Fonction publique, il devient en mai 2001 Directeur des libertés publiques et

des affaires juridiques au ministère de l'Intérieur. Poste qu'il occupera jusqu'en janvier 2006. Préfet de l'Aisne de

2007 à 2009, il sera nommé en mai 2009 secrétaire général à l'immigration et à l'intégration avant d'être

nommé préfet de Franche-Comté le 7 novembre 2012 en conseil des ministres.


Stéphane FRATACCI Préfet de la région Alsace, Préfet du Bas-Rhin, Préfet préfigurateur de la région Alsace-Champagne Ardenne – Lorraine

Ingénieur spécialisée en économie du développement agricole, Brigitte JUMEL est Secrétaire général de la CFDT

Fonctions publiques depuis mars 2008.

Chargée de mission au Ministère de l’agriculture de Côte d’Ivoire pendant 8 ans puis chargée d’études auprès

d’une Fédération régionale des groupements de développement agricole, elle a rejoint en 1988, le ministère en

charge de l’Agriculture en tant que directrice d’établissement d’enseignement agricole public.

Elle est membre du bureau national de la CFDT, du conseil commun de la fonction publique et du conseil

national des services publics. Elle est également membre du conseil d’administration de l’ENA et de celui de

l’IRA de Nantes.

Elle est négociatrice pour la CFDT des principaux accords conclus dans la fonction publique depuis 2008 –

notamment les accords de Bercy sur le dialogue social, ceux de 2009 sur la santé au travail dans la fonction

publique, ceux de 2013 sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.


Brigitte JUMEL Secrétaire générale, CFDT Fonctions Publiques

Diplômé en droit international de l’Université de Pise, titulaire d’un doctorat en droit communautaire de l’Ecole

supérieure Sainte-Anne de Pise, Enrico LETTA est doyen de l’Ecole des Affaires internationales, PSIA de

Sciences Po, depuis le 1er septembre 2015.

Ancien député au Parlement italien et au Parlement Européen, il a été aussi ministre des Affaires Européennes

(1998-1999), de l'Industrie et du Commerce Extérieur (1999-2001) ainsi que Secrétaire d'Etat à la Présidence du

Conseil des Ministres et Secrétaire du Conseil dans le Gouvernement de Romano Prodi (2006-2008).

Il a été Premier ministre d'Italie entre 2013 et 2014.


Enrico LETTA Ancien Président du Conseil des Ministres d’Italie, Doyen de l’École des Affaires Internationales de Sciences Po Paris

Membre de la commission des lois, Olivier MARLEIX est député Les Républicains d’Eure-et-Loir depuis juin

2012.

Diplômé de Sciences-po Paris, il a été membre de plusieurs cabinets ministériels, notamment en charge des

collectivités territoriales, et conseiller à la Présidence de la République sous le mandat de Nicolas SARKOZY de

2007 à 2011.

Il a été également Directeur général des services départementaux d’Eure-et-Loir de 2001 à 2005.

Conseiller général d’Eure-et-Loir de 2008 à 2014, Olivier Marleix est maire d’Anet depuis 2008 et 1er vice –

président de la communauté d’agglomération du Pays de Dreux.

Au sein des Républicains, il est aujourd’hui en charge des questions d’intégration.


Olivier MARLEIX Député d’Eure-et- Loir, Maire d’Anet

Jean-Michel Thornary est diplômé de l'Institut d'études politiques de Paris et de l’ENA (promotion Liberté

Egalité Fraternité). Il a été nommé en 2006 Directeur général des services de la Région Ile-de-France, où il

occupait depuis 2004 le poste de directeur de cabinet du président du conseil régional, Jean-Paul Huchon.

Il entame sa carrière en 1979 comme Chargé d'études au service technique des bases aériennes à la Direction

générale de l'aviation civile. En 1984, il devient Rédacteur à l'agence judiciaire du Trésor avant de devenir en

1989 : Auditeur à la Cour des comptes. Il y occupe par le suite le poste de Conseiller référendaire, avant de

devenir Conseiller technique au cabinet de Michel Sapin au ministère de l'Économie et des finances (1992-1993).

De 1995 à 97, Jean-Michel Thornary occupe le poste Délégué général de la Fédération internationale des experts

comptables francophones et directeur de la coopération de l'Ordre des experts comptables et de la Compagnie

nationale des commissaires aux comptes.

Il devient par la suite Conseiller pour les affaires budgétaires et financières au cabinet de Charles Josselin au

ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie (1997-1998)? Puis Conseiller spécial au sein de ce même

cabinet.

Après un passage de deux ans au Secrétaire général de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes-

CNCC (2000-2001), il devient Rapporteur adjoint auprès du Conseil constitutionnel (2002-2004) et Auditeur de

la 54e session de l'Institut des Hautes études de Défense nationale (2003-2004).

Depuis 2008, Jean-Michel Thornary est Conseiller maître à la Cour des comptes.


Jean-Michel THORNARY Directeur Général des Services de la Région Île-de-France

Stéphane GEFFRIER est diplômé de Sciences-Po (Service Public, 1994) et est également titulaire du DESS de

Gestion Publique de Paris-Dauphine. Il a débuté sa carrière chez EUROGROUP CONSULTING en 1999 ; il est

associé au sein du Secteur Public et Santé.

Depuis une quinzaine d’années, Stéphane GEFFRIER est spécialisé dans le secteur public. Il accompagne les

administrations d’Etat, les opérateurs publics et les collectivités territoriales dans leurs projets de

transformation. Il est intervenu à de nombreuses reprises dans le domaine de la Défense et sur les politiques

publiques régaliennes et également sur le domaine Santé/social. Ses domaines d’expertises couvrent notamment

les projets de fusion, les démarches d’analyse stratégique, l’optimisation des organisations, l’amélioration de la

qualité de service pour les usagers et l’évaluation des politiques publiques


Stéphane GEFFRIER Associé chez Eurogroup Consulting

Remerciements


Nous souhaitons adresser nos plus sincères remerciements à la Direction Générale de l’Administration et de la Fonction publique, ainsi qu’à l’ENA. Nous remercions très chaleureusement les intervenants de la soirée-débat qui s’est tenue à l’ENA le 3 novembre 2015. Nous tenons également à remercier tous les interlocuteurs qui ont accepté de nous recevoir, de partager leur expérience et leurs réflexions sur ces sujets. Merci également aux consultants qui ont participé à la rédaction de cette étude.

Stéphane GEFFRIER Gilles BONNENFANT

Associé d’EUROGROUP CONSULTING Président d’EUROGROUP CONSULTING

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