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ENQUETE SUR L’IMAGE DE L’ADMINISTRATION AU BENIN INTRODUCTION Dans la perspective de l’organisation des états généraux de la Fonction Publique et de la Modernisation Administrative, il a été réalisé une enquête sur l’image des Administrations Publiques. Cette enquête s’est déroulée dans les villes de Cotonou et de Lokossa et a porté sur 457 personnes. L’enquête sur l’image des administrations vise à : - Disposer de premiers éléments de connaissance et de réflexion sur l’image des administrations dans la population. - Déterminer le niveau de satisfaction et de confiance des usagers et des agents publics vis-à-vis des administrations.

En tirer les recommandations pour une amélioration des rapports entre les usagers et les administrations. Avant les résultats de l’enquête, nous présenterons la méthodologie. LA METHODOLOGIE Dans le cadre de l’organisation des états généraux de la Fonction Publique, il a été réalisé dans les villes de Cotonou et de Lokossa du Lundi 26 Septembre au Vendredi 07 Octobre 1994 une enquête sur l’image des administrations. I. Les Travaux Préparatoires Les travaux préparatoires comportaient deux phases : - La rédaction des documents méthodologiques à savoir le questionnaire d’enquête et le manuel d’instruction à l’intention des agents enquêteurs. - Le recrutement et la formation des enquêteurs.

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1-1- L’élaboration des documents méthodologiques Les principaux documents méthodologiques élaborés dans le cadre de cette opération sont les questionnaires d’enquête et le manuel d’instruction pour les agents enquêteurs.

Le manuel fournit un ensemble de concepts, éléments de méthodes et techniques de collecte de données auprès des agents et usagers des administrations. Le questionnaire d’enquête quant à lui comporte deux volets de deux modules chacun soit au total quatre modules. - Le premier volet concerne l’administration publique (usagers et agents). Le second volet se rapporte aux collectivités locales (usagers et agents). 1-2- Recrutement et formation des enquêteurs Il a été recruté pour cette enquête six (6) agents enquêteurs dont quatre (4) pour la ville de Cotonou et deux (2) pour la ville de Lokossa. II- LES DIFFICULTES RENCONTREES Au cours de l’enquête sur l’image des administrations, on s’est heurté à plusieurs difficultés notamment - La sensibilisation des acteurs concernés par l’enquête. Aussi bien les usagers que les agents des administrations ont déploré le fait qu’ils ne soient pas avertis de l’organisation d’une telle opération et qu’aucun média n’en a parlé. - La réticence des enquêtés des usagers même des membres des cabinets ministériels ont refusé de répondre aux questions malgré la présentation de la lettre du Ministre de la Fonction Publique et de la Réforme Administrative.

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III- RECOMMANDATIONS

A la suite des difficultés rencontrées il s’avère nécessaire pour les prochaines opérations de prendre certaines dispositions - La sensibilisation de tous les acteurs concernés doit faire l’objet d’une attention particulière en mettant à profit la participation des médias. - Eviter la complication des procédures afin de permettre un bon démarrage des activités. LES RESULTATS DE L’ENQUÊTE L’enquête sur l’image des administrations organisée à Cotonou et à Lokossa a permis d’interviewer 457 personnes sur les prestations et autres problèmes soulevés par le fonctionnement des administrations publiques.

Cet effectif est un peu en dessous des prévisions établies avant les opérations qui se situaient à 500 personnes. Les usagers sont plus nombreux que les agents et représentent 70 % de l’effectif total enquêté. La répartition des effectifs enquêtés selon le type d’agent économique et par ville se présente comme suit : Ville Type COTONOU LOKOSSA ENSEMBLE Usagers administration publique

139 46 185

Agents administration publique 63 20 83 Usagers collectivités locales 82 53

135 Agents collectivités locales 42 12 54

TOTAL 326 131 457 On note que le plus grand effectif a été enquêté à Cotonou (71,3 %>. Seulement 28,7 % des usagers et agents ont été interviewés à Lokossa. Ceci se fonde sur la forte concentration administrative et humaine existant à Cotonou. A- Performances de l’Administration béninoise Pour mesurer les performances de l’Administration béninoise, la

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question suivante a été d’abord posée à toute personne soumise à cette enquête. - Etes-vous satisfait des prestations de l’administration ? (s’il s’agit des usagers) et - Avez-vous la satisfaction morale d’exécuter les tâches qui vous sont confiées ? (si la question est adressée aux agents). Les résultats obtenus se présentent comme suit : Tableau n° 2 répartition des enquêtés selon qu’ils soient satisfaits ou non des prestations des administrations publiques. degré de satisfaction enquêtées

Oui % Non % Total %

Usagers 107 33 213 67’ 320 70 Agents 75 55 62 45 137 30 TOTAL 182 40 275 60 457 100

Il ressort des résultats du tableau n°2 que globalement les agents notamment les usagers ne sont pas satisfaits des prestations des administrations publiques. En effet 60 % des enquêtés ont déclaré être non satisfaits des prestations. Les résultats diffèrent selon qu’on se place du côté des usagers ou des agents. 67 % des usagers ont déclaré être non satisfaits contre 45 % pour les agents. Les performances de l’administration béninoise sont remises en cause car deux usagers sur trois ont déclaré qu’ils ne sont pas satisfait des prestations offertes par les administrations publiques. Même au niveau des agents chargés d’exercer ces prestations le problème reste posé car un peu moins de la moitié soit 45 % ont déclaré être non satisfaits. L’analyse par ville échantillon ne présente aucune différence notable en ce qui concerne la satisfaction des agents économiques (usagers et agents) vis-à-vis des administrations publiques. 60 % des enquêtés à Cotonou et 61% à Lokossa ont déclaré être non satisfaits des prestations des administrations publiques (Tableau n°3). Il est nécessaire au vue de tout ce qui précède, de rechercher les maux qui minent l’administration béninoise afin d’éviter que la situation ne dégénère véritablement.

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B- Insuffisances de l’Administration béninoise Le degré de satisfaction des agents chargés d’animer la vie de l’administration béninoise étant faible et de l’ordre de 40 % il y a lieu de s’interroger sur les insuffisances de celle-ci - Pourquoi les usagers ne sont pas satisfaits des prestations offertes par les administrations ? - Quelles sont les principales lacunes constatées au niveau du personnel ? - Que reprochent les agents aux usagers ? L’examen de ces différentes questions nous permettra d’apprécier les insuffisances de l’administration béninoise. I- Les raisons de non satisfaction Une réponse négative à la question : "Etes-vous satisfait des prestations de l’administration" suscite naturellement des raisons. Ces raisons sont diverses et varient selon les enquêtés.

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Tableau n° 3 : Répartition des enquêtés selon qu’ils soient satisfaits ou non des prestations des administrations par ville.

COTONOU LOKOSSA ENSEMBLE Ville satisfaction Module

OUI

%

NON

%

OUI

%

NON

%

OUI

%

NON

% M1 34 24 105 76 13 28 33 72 47 25 138 75 M2 31 49 32 51 12 60 8 40 43 52 40 48 M3 41 50 41 50 19 36 34 64 60 44 75 56 M4 25 60 17 40 7 58 5 42 32 59 22 41 ENESMBLE 131 40 195 60 51 39 80 61 182 40 275 60

M1 : Usagers administration publique M3 Usagers collectivités locales

M2 : Agents administration publique M4 : Agents collectivités locale

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1-1-Raisons selon les usagers 1-1-1- Les usagers de l’administration publique Les raisons par ordre d’importance selon les usagers de l’administration publique se présentent comme suit :

Raisons de non satisfaction selon les usagers de l’Administration

%

Délai de satisfaction trop long………………….. Mauvais accueil…………………………………….. Agents corrompus………………………………….. Mauvaise foi des agents……………………………. Agents souvent absents ……………………………..

100 60 41 38 25

Tous les usagers ont reconnu que les agents de l’Administration Publique mettent beaucoup plus de temps pour satisfaire leurs demandes. En effet cette façon d’opérer des Agents de l’Administration Publique béninoise a été décriée à100% par les usagers non satisfaits. Pour ce qui concerne l’accueil, 60% des usagers non satisfaits ont déclaré que l’accueil est mauvais. En plus du délai de satisfaction trop long et du mauvais accueil réservé aux usagers, les agents de l’administration publique sont corrompus et souvent absents. 41% des usagers non satisfaits ont reconnu que les agents sont corrompus tandis que 25% ont constaté qu’ils sont souvent absents. Ces divers comportements adoptés par les agents de l’administration publique interpellent la conscience des uns et des autres. Le bon fonctionnement d’une unité de production dépend entre autres de la volonté de faire des agents qui y travaillent. Il est clair et nul ne peut le constater que de nos jours le problème d’emploi se pose avec beaucoup d’acuité. Pour preuve l’administration béninoise a gelé les recrutements pendant environ huit (8) ans de 1986 à 1994. Si ce n’est que récemment qu’un petit effort a été fait pour recruter quelques éléments. Les diplômés sans emploi, les déflatés, les licenciés des sociétés et offices d’Etat sillonnent tous les jours nos différentes unités de production à la recherche d’un emploi rémunérateur. Si à côté de ce fléau qui suscite tous les jours des réflexions, certaines personnes se permettent le luxe de bâcler ce pourquoi ils ont été recrutés c’est à dire de mal exécuter leurs tâches alors le développement du pays est contrarié.

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Il est important que le phénomène soit examiné au niveau des usagers des collectivités locales afin de mieux tirer les conclusions. 1-1-2- Les usagers des collectivités locales Le tableau ci-dessous présente les raisons de non satisfaction des usagers des collectivités locales par ordre décroissant. Raisons de non satisfaction selon les usagers des collectivités locales

%

Corruption des agents 69 Mauvais accueil 66 Délai de satisfaction long 63 Lenteur des agents 55 Lourdeur des procédures 47 Locaux inappropriés 38 Si tous les usagers non satisfaits de l’administration publique ont reconnu que le délai de satisfaction est long, c’est 63 % des usagers des collectivités locales qui ont soulevé le phénomène ; quant à eux les deux premières raisons de non satisfaction sont la corruption (69 %) et le mauvais accueil (66%. En dehors de ces trois raisons évoquées, ils ont aussi déploré dans l’ordre la lenteur des agents (55 %), la lourdeur des procédures (47 %).

Les réactions des usagers tant de l’administration publique que des collectivités locales témoignent d’une inefficacité dans le fonctionnement de nos administrations publiques. Aussi est-on amené à s’interroger sur les problèmes rencontrés par les agents des administrations publiques pour ne pas exécuter leurs tâches à la satisfaction des usagers. 1-2- Raisons de non satisfaction et problèmes rencontrés par les agents 1-2-1- Les agents de l’administration publique Les raisons évoquées sont diverses et sont surtout liées aux conditions de travail. En effet, il ressort de l’enquête, ce qui suit :

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Raisons de non satisfaction selon les agents de l’administration publique

Manque d’infrastructures et d’instruments travail de travail….. 58 Sécurité non assurée aux agents…………………… ……………… 40 Inadéquation entre formation et emploi…………… ……………… 35 Style de direction inapproprié……………………… ……………… 33 Travail mal organisé………………………………….. ……………… 28 Mauvaise collaboration……………………………….. ……………… 28 Toutes les raisons énumérées sont liées aux conditions de vie et de travail des agents chargés d’animer le fonctionnement de l’administration publique. Plus de la moitié des agents non satisfaits (58 %) ont déploré le manque d’infrastructures et des instruments de travail. 40 % ont critiqué le fait qu’aucune garantie n’est donnée aux travailleurs en matière de sécurité sociale. Même si cette sécurité sociale. existe elle n’est pas bien gérée selon les déclarations des agents. Pour mieux travailler, un minimum de conditions doit être assuré à ceux qui doivent animer le fonctionnement des administrations et des unités de production en général. Il n’est pas rare de voir quatre (4) même six (6) agents dans un bureau destiné à deux personnes voire une personne. Un autre résultat frappant est que le travail n’est pas distribué comme il convient. Il se trouve concentré dans les mains d’une seule personne avec le dessein de s’arroger les avantages. Dans ce cas, le travail est souvent mal fait ou accuse un retard considérable. De tels comportements observés sont engendrés par: - Un style de directions inapproprié - Une mauvaise organisation du travail - La mauvaise collaboration - Le non respect des textes. Toutes les lacunes ci-dessous évoquées, notamment le non respect des textes ne militent pas pour un bon fonctionnement des administrations publiques. Le problème fondamental est que des Chefs protègent certains fonctionnaires en les mettant au dessus des textes. Les autres (ceux qui exercent des parcelles de leurs autorités) adoptent le même comportement, résulta~, seuls les fonctionnaires sans “parapluie” auront un comportement exemplaire. Dans cette hypothèse, la pagaille et la gabegie gagnent tous les secteurs avec son cortège d’absentéisme, de corruption, de mauvais accueil....

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Dans ce cas la promotion ne dépendra plus du mérite mais de la capacité du fonctionnaire à faire jouer ses relations familiales, ethniques, régionales, mystiques et politiques. Or il faut que le caractère impersonnel de l’administration soit garanti. Ainsi les fonctionnaires comprendront que leur promotion dépend de leur mérite individuel et non des facteurs extraprofessionnels. 2-2-Les agents des collectivités locales Les raisons selon les agents, des collectivités locales sont dans les proportions suivantes. Insuffisance ou manque de moyens de travail 80 %. Manque d’intérêt des populations à faire des déclarations 20 %. En général le manque d’infrastructure et de moyens de travail est le problème de premier ordre soulevé par les agents des administrations publiques. Toutefois on ne saurait affirmer que les comportements négatifs observés au niveau des agents sont exclusivement liés à leurs conditions de vie et de travail qui n’ont pas connu d’amélioration notable durant ces vingt (20) dernières années dans la mesure où certains agents ont pu identifier des lacunes au niveau de leurs collègues. Il s’en suit que pour disposer de tous les facteurs explicatifs du mauvais fonctionnement des administrations publiques, il convient d’examiner ces lacunes. Le mauvais fonctionnement des administrations publiques constaté dépend aussi bien des lacunes des agents que du comportement des usagers bénéficiant des prestations. Comme lacunes au niveau des agents on note par ordre d’importance:

. - Manque d’assiduité 41 % - Non respect des textes 40 % - Méconnaissance des procédures 38 % - Absence de performance 37% - Corruption 24% Passons en revue ces lacunes : - Le manque d’assiduité : absentéisme pour la moindre raison, absence en cours de journée du poste de travail (sorties diverses, prolongation de la pause, promenade et bavardage dans les couloirs,

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lecture des journaux, écoute de la radio... etc), - Le mauvais accueil des usagers, que l’on néglige, que l’on fait attendre, que l’on renvoie sans leur avoir donné satisfaction, parce que l’on n’est pas conscient du fait que le service public c’est d’être au service du public et non l’inverse, - La lenteur d’exécution, la nonchalance, la négligence résultant du fait que l’on ne se sent guère tenu à une obligation de résultat sont des maux qui minent 1 ‘administration béninoise, - La corruption dans le secteur public a été aussi dénoncée pour ses conséquences.

La corruption décourage l’esprit d’initiative, entrave l’application d’une saine politique économique et entraîne des surcoûts dans la mise en oeuvre des programmes d’investissements. Les conséquences de ces manifestations sur l’activité administrative sont diverses et peuvent se présenter comme : - Courrier qui traîne ou reste sans réponse - Dossiers en panne, obligeant les personnes concernées à les "suivre" à chaque étape de la procédure pour les voir enfin d’aboutir —conséquence induite perte de temps et absence de ces personnes de leur propre lieu de travail, d’où réaction en chaîne sur le suivi de leurs propres affaires et de celles de leurs clients ou usagers, - impréparation ou improvisation dans le travail, - Mauvaise rentabilisation des crédits publics gaspillage, détournement ou évasion, tant pour les crédits que les moyens matériels d’équipement et de fonctionnement, - Retards généralisés dans le développement économique et social dont l’ensemble de la collectivité supporte les conséquences. Face à ces différentes causes, les agents des administrations ne cessent de faire aux usagers quelques reproches. Les reproches faits aux usagers par les agents sont nombreux et se présentent comme suit par ordre décroissant.

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- Méconnaissance des circuits administratifs 73 % - Sous-Information 59 % - Méconnaissance de leur responsabilité vis-à-vis des administrations 45 % - Manque d’intérêt à accomplir les formalités 38% Ces comportements notés au niveau des usagers et dénoncés par les agents sont le fait de l’absence de communication entre les usagers et les administrations. La conséquence est l’absence de la transparence administrative. L’administration est alors détachée de la population et se présente comme une tour d’ivoire inaccessible. II- CONSEOUENCES SUR LE DEVELOPPEMENT ECONOMIOUE Tous les maux identifiés sont des manifestations de manque de motivation ou simplement d’absence de motivation. Les manifestations sont notamment : - Le manque de ponctualité - Le manque d’assiduité, conduisant à l’absentéisme - Le manque d’initiative et d’imagination - Le mauvais accueil des usagers - La lenteur d’exécution avec la nonchalance et la négligence - La mauvaise volonté avec la désobéissance et accusation contre le supérieur - Le manque d’attention du supérieur envers les subordonnés. Les conséquences de ces maux sont extrêmement néfastes, on notera surtout la lenteur généralisée dans l’exécution des tâches de développement, l’exemple frappant est le faible niveau observé dans la consommation des crédits extérieurs mis en place pour le développement, pendant que nous ne cessons de nous lamenter sur l’état de notre pays. Il convient également de mentionner l’absence de créativité comme pendant de l’absence d’initiative. Ainsi le fonctionnaire ne s’investit plus suffisamment sur le plan intellectuel dans la résolution des problèmes du pays. Il convient également d’analyser les conséquences de quelques infractions à la déontologie observées lors de l’enquête.

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Le népotisme avec sa manifestation évidente qu’est le favoritisme ne permet pas de faire dans l’Administration un recrutement national, donc n’intègre par l’excellence, en définitive le népotisme n’autorise pas une utilisation optimale des ressources humaines. S’agissant de la corruption, elle induit un surcoût pour le promoteur économique, un renchérissement des investissements. Elle a engendré à l’échelon tant national que mondial le fléau de la surfacturation des projets. C- Les Actions Face à l’ampleur des problèmes, les enquêtés ont proposé des actions pour une amélioration de la situation. 1- LES USAGERS 1-1- Les usagers de l’Administration Publique Les actions proposées sont par ordre décroissant. - Développer une nouvelle éthique du travail 67 %

- Inculquer le goût du travail bien fait 56 % - Intégrer le civisme dans les programmes de formation 56 % - Inculquer aux agents la transparence 46 % - Inculquer aux agents l’intégrité 46 % - Rendre la formation plus pratique 34 % - Assainir le climat de travail 25%

L’analyse des propositions fait ressortir qu’il faut agir sur les mentalités. Il s’agit d’arriver à une reconversion des mentalités à travers l’éducation juridique des populations en particulier et l’enseignement en général. Les programmes de formation seront revus en mettant l’accent sur certaines valeurs morales comme la transparence et l’intégrité. Parallèlement, le combat sera mené contre les coutumes, croyances et structures sociales favorisant les maux. 1-2-Les usagers des collectivités locales Les actions proposées par les usagers des collectivités locales sont par ordre décroissant :

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- Création d’un cadre propice de travail 55,6% - Revalorisation du travail 52,4% - Formation appropriée 41,1%

Les actions ci-dessus sont effectivement en adéquation avec la situation dans laquelle se trouve l’Administration territoriale au Bénin. En effet : - Les bâtiments abritant les mairies sont le plus souvent inappropriés, dans un état de délabrement avancé. Aussi le dénuement est-il général pour ce qui est des moyens de travail. - La fonction d’agents de collectivités locales ne suscite pas de fierté au niveau des agents et n’a toujours pas de valeur dans la population. Les agents exerçant dans le secteur ne reçoivent pas avant leur recrutement une formation intégrant les tâches qui leur sont confiées. 2- LA SYNTHESE Les maux relevés dans la présente étude sont des manifestations d’un manque de motivation, engendré par une absence totale de conscience professionnelle. Il se dégage que les actions pour une amélioration de l’image de l’Administration Publique devront aller dans le sens d’une motivation de l’agent pour le service public.

Les actions seront de trois (3) ordres : Moral Il s’agira de faire renaître chez l’agent - l’esprit civique - le sens de l’Etat - l’esprit de service public - la conscience professionnelle - le sens du devoir. Intellectuel Il faut créer chez l’agent :

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- l’intérêt des missions confiées, des taches à réaliser et des responsabilités à assurer. - l’attrait du service public - le goût d’apprendre et de faire - l’implication personnelle dans la fonction Matériel Il s’agit d’éléments concrets et discernables par tous, à savoir : - La sécurité dans l’emploi, c’est la garantie de carrière, c’est-à-dire d’assurance d’un emploi pour la durée de vie active assortie d’une progression minimale automatique - Le traitement assuré à la fin du mois - Le prestige de la fonction dans le milieu social - La retraite garantie. Au delà des trois (3) ordres d’actions ci—dessus évoquées, un accent particulier sera mis sur les mesures suivantes : - Afin de faire connaître l’Administration à l’usager du service en lui montrant ses droits et devoirs vis-à-vis de celle-ci, un guide de l’usager du service sera élaboré. - Dans le souci d’un respect effectif de la déontologie administrative, un manuel du fonctionnaire sera également élaboré - L’agent admis dans la fonction publique doit bénéficier d’une assurance “vie entière” particulièrement sécurisante. - Revoir la rémunération des fonctionnaires : force est de reconnaître que le niveau faible des rémunérations est un élément diffus de démotivation face au travail. - Systématiser la formation administrative pour promouvoir à la fois la compétence technique et l’esprit de service public avec la conscience professionnelle. - Définir suffisamment les objectifs et les missions des services Tout service devra disposer d’un texte définissant avec clarté ses objectifs généraux et ses objectifs opérationnels. Ceux—ci doivent être précisés en termes qualificatifs et quantitatifs et planifiés dans le temps. D’une manière générale chaque service doit être capable de se situer et de savoir quelle est la part de réalisation qui lui revient dans l’effort collectif.

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. Mettre en place un système de mesure des performances et plus généralement, le contrôle de la réalisation des objectifs.... etc Au total

L’orientation générale de la réforme de la Fonction Publique devrait donc reposer sur certaines propositions telles que - La révision complète de la politique de la Fonction Publique par le développement d’une nouvelle éthique du travail et la clarification des objectifs et missions des services administratifs. - L’Amélioration de la gestion du personnel dans le sens d’une plus grande efficacité. Il convient aussi de susciter chez les cadres compétents et responsables une mentalité de formateur, car ils doivent, par l’exemple et le conseil bienveillant mais constant aider leurs collaborateurs à se perfectionner. CONCLUSION L’Administration Béninoise avec les maux qui la minent et la mauvaise qualité de ses prestations ne saurait d’une part répondre aux attentes des usagers et d’autre part être au service d’un développement économique et social du pays. Dès lors les réformes profondes allant dans le sens d’une adéquation entre l’Administration et l’Economie s’imposent. Ces réformes devront intégrer les aspects sociaux et organisationnels.

Sur le plan social les réformes viseront une reconversion des mentalités pour une nouvelle éthique du travail privilégiant une amélioration de la productivité dans tous les compartiments de notre Administration. Enfin, sur le plan organisationnel, elles auront pour objectif une structuration judicieuse de l’Administration en l’intégrant davantage dans la population et en allouant les ressources humaines et matérielles, qualitativement et quantitativement compatibles avec les objectifs clairement définis.