Evaluation des appuis français à l’intégration régionale ... report UEMOA.pdf · C2G Conseil…

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DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 2 - Sigles utiliss 2IE Institut International de lEau et de lEnvironnement (Ouagadougou) ABG Aide Budgtaire Globale (Trsor Franais/ AFD) ABV Autorit du Bassin de la Volta (Ouagadougou) ACAME Association Africaine des Centrales d'Achat de Mdicaments Essentiels (Ouagadougou) AFD Agence franaise de Dveloppement (France) AFRICATIP Association Africaine des Agences dexcution des Travaux dIntrt Public AGETIPE Agence dExcution des Travaux dIntrt Public pour lEmploi APE Accord de Partenariat Rgional (Commission Europenne) AT Assistance Technique BAD Banque Africaine de Dveloppement BCEAO Banque Centrale des Etats de lAfrique de lOuest BID Banque Interafricaine de Dveloppement (institution de la CEDEAO) BOAD Banque Ouest Africaine de Dveloppement BRVM Bourse Rgionale des Valeurs Mobilires CAMES Conseil Africain et Malgache pour lEnseignement Suprieur CEDEAO Communaut Economique des Etats de lAfrique de lOuest CESAG Centre Africain d'Etudes Suprieures en Gestion (Dakar) CREPMF Conseil Rgional de lEpargne et des Marchs Financiers CSLP Cadre Stratgique de Lutte contre la Pauvret C/UEMOA Commission de lUEMOA CEFEB Centre dEtudes et de Formation en Economie Bancaire CILSS Comit Permanent Inter Etats de Lutte contre la Scheresse dans le Sahel CIMA Confrence Inter-Africaine des Marchs dAssurance CNPE Comits Nationaux de Politique Economique CORAF Conseil Ouest et Centre Africain pour la Recherche et le Dveloppement Agricole CRCA Conseil Rgional de contrle des Assurances DCP Document Cadre de Partenariat DATC Direction de lAmnagement du Territoire Communautaire, des Transports et du Tourisme (C/UEMOA) DDE Dpartement du Dveloppement de lEntreprise, des Tlcommunications et de lEnergie (C/UEMOA) DDRE Dpartement du Dveloppement, des Ressources Naturelles et de lEnvironnement (C/UEMOA) DDSC Dpartement du Dveloppement Social et Culturel (C/UEMOA) DMRC Direction du March Rgional, du Commerce, de la Concurrence et de la Coopration (C/UEMOA) DPE Dpartement des Politiques Economiques et de la Fiscalit Intrieure (C/UEMOA) DSAF Dpartement des Services Administratifs et Financiers (C/UEMOA) EISMV Ecole inter Etats de mdecine vtrinaire FAIR Fonds dAppui lIntgration Rgionale FAO Organisation des Nations-Unies pour lAlimentation et lAgriculture FEER Fonds de l'Eau et de l'Equipement Rural (Burkina Faso) C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 3 - FRDA Fonds Rgional de Dveloppement Agricole FDE Fonds de Dveloppement de lEnergie FSP Fonds de Solidarit Prioritaire (MAEE) IMOA/WAMI Institut Montaire Ouest Africain IRED Initiative Rgionale pour l'Energie Durable MAEE Ministre des Affaires Etrangres et Europennes (France) MEIE Ministre de lEconomie, de lIndustrie et de lEmploi (France) MOD Matrise dOuvrage Dlgue OIG Organisme Intergouvernemental OMS Organisation Mondiale de la Sant PACER Programme dAppui aux Centres dExcellence Rgionaux PACITR Programme dAction Communautaire des Infrastructures et des Transports Routiers PAPED Programme dAppui et Programme de lAPE pour le Dveloppement (Commission Europenne) PAU Politique Agricole de lUnion (UEMOA) PCD Programme de Dveloppement Communautaire (UEMOA) PER Programme Economique Rgional (UEMOA) PIB Produit Intrieur Brut PIR Programme Indicatif rgional (UE) PNUD Programme des Nations-Unies pour le Dveloppement PRMN Programme de Programme de Restructuration et de Mise Niveau de lIndustrie des Etats membres de lUEMOA PTF Partenaires techniques et financiers ROPPA Rseau des Organisations Professionnelles Agricoles (Ouagadougou) SCAC Service de Coopration et dAction Culturelle (auprs des Ambassades de France) SPIDS Syndicat Professionnel des Industries et des Mines du Sngal UEMOA Union Economique et Montaire Ouest Africaine UPS Unit de Programmation Stratgique ZMAO/WASM Zone Montaire Ouest-Africaine C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 4 - Sommaire Chapitre I. Contexte et dispositif des appuis franais lUEMOA........................................ 8 1. Contexte des appuis franais ............................................................................................. 8 1.1 Contexte conomique ....................................................................................................................... 8 1.2 Contexte institutionnel et politique ................................................................................................ 13 2. Le Programme conomique rgional (PER)....................................................................... 16 2.1 Conception initiale .......................................................................................................................... 16 2.2 Ralisations ..................................................................................................................................... 17 2.3. Problmes rencontrs ..................................................................................................................... 24 2.4 Recommandations pour le PER 2 .................................................................................................... 26 3. Le dispositif franais dappuis lUEMOA......................................................................... 27 3.1 Assistance technique....................................................................................................................... 27 3.2 Le FSP 2002-45 ................................................................................................................................ 28 3.3 LABG ............................................................................................................................................... 29 Chapitre II. Mthodologie ............................................................................................... 31 1. Reconstitution du cadre logique ...................................................................................... 31 1.1 Conditions gnrales dintervention............................................................................................... 31 1.2 Analyse des bnficiaires et des intervenants ................................................................................ 32 1.3 Arbre des problmes et arbre des objectifs .................................................................................... 32 1.4 Diagramme du cadre logique .......................................................................................................... 35 2. Investigations et collecte des donnes ............................................................................. 37 2.1 Entretiens ........................................................................................................................................ 37 2.2 Questionnaires ................................................................................................................................ 37 3. Stratgie danalyse et traitement des donnes................................................................. 38 3.1 Cartographie des interventions franaises...................................................................................... 38 3.2 Cas pays........................................................................................................................................... 39 3.3 Analyse approfondie de certaines interventions ............................................................................ 39 3.4 Examen limit des procdures de la C/UEMOA .............................................................................. 40 3.5 Enqute de perception.................................................................................................................... 40 4. Grille dvaluation........................................................................................................... 40 Chapitre III. Analyse globale des interventions ............................................................... 51 1. Cartographie des interventions : analyse des moyens mis en uvre par type dappuis, par point dimpact et par objectif.................................................................................................. 51 1.1 Les intrants ...................................................................................................................................... 51 1.2 Les points dimpact ......................................................................................................................... 52 C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 5 - 1.3 Les objectifs viss ............................................................................................................................ 54 1.4 Recours lassistance technique et synergie des interventions ..................................................... 55 2. Coups de projecteur ........................................................................................................ 57 2.1 Le secteur de lagriculture et du dveloppement rural................................................................... 57 2.2 Le secteur de la sant...................................................................................................................... 63 2.3 Le domaine de la gouvernance conomique et financire ............................................................. 65 Chapitre IV. Rponses aux questions dvaluation .......................................................... 71 1. PERTINENCE.................................................................................................................... 71 2. EFFICIENCE...................................................................................................................... 79 3. COORDINATION-COMPLEMENTARITE-COHERENCE........................................................... 83 4. EFFICACITE ...................................................................................................................... 88 4bis. QUALITE DU PARTENARIAT AVEC LUEMOA.................................................................. 90 5. IMPACT........................................................................................................................... 94 6. DURABILITE..................................................................................................................... 95 Chapitre V : Conclusions et recommandations ................................................................. 98 Annexe 1 : Analyse des capacits de gestion financires et comptables, ainsi que des capacits de gestion du cycle des projets de la Commission ............................................115 1. Gestion financire et comptable .....................................................................................115 1.1 Le systme financier et comptable au niveau de la Commission......................................................... 115 1 .1.1 La gestion de la dpense ............................................................................................................. 116 1.1.2 Suivi budgtaire ............................................................................................................................ 118 1.1.3 LAudit interne .............................................................................................................................. 119 1.1.4 Comptabilit et reporting ............................................................................................................ 119 1.1.5 Contrle externe ........................................................................................................................... 121 1.2 Capacits de scurisation des fonds relatifs aux subventions franaises ............................................ 122 1.3 Capacit dabsorption......................................................................................................................... 122 1.3.1 Niveau 1 : bailleur / bnficiaire .................................................................................................. 122 1.3.2 Niveau 2 : de la C/UEMOA au matre douvrage dlgu ............................................................. 127 1.3.3 Niveau 3 : du matre douvrage dlgu au matre duvre........................................................ 128 1.4 La capacit rendre compte ............................................................................................................... 129 1.5 La capacit de contrle sur lutilisation des fonds .............................................................................. 132 2. Capacit de gestion du cycle des projets .........................................................................134 2. 1 Les capacits de la C/UEMOA dfinir une stratgie conomique et des politiques sectorielles communes.................................................................................................................................................. 134 2.2 La capacit de la C/UEMOA dans la mise en uvre du projet ............................................................ 135 2.2.1 Le dispositif de mise en uvre du PER ......................................................................................... 135 C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 6 - 2.2.2 Phase de prparation des projets ................................................................................................. 137 2.2.3 Capacit dexcution des projets financs sur laide franaise..................................................... 139 2.2.4 La capacit de la C/UEMOA au suivi valuation............................................................................ 150 3. Les perspectives par rapport aux rformes......................................................................152 3.1 Le mouvement de rformes depuis 2008............................................................................................ 152 3.1.1 Le nouveau rgime financier......................................................................................................... 152 3.1.2 La mise en place de lUnit de planification stratgique ............................................................. 152 3.1.3 Lintroduction de la gestion axe sur les rsultats...................................................................... 153 3.2 Les perspectives ouvertes par les rformes ........................................................................................ 154 3.2.1 Au niveau organisationnel ............................................................................................................ 154 3.2.2 Au niveau de la gestion du cycle du projet ................................................................................. 154 3.2.3 Au niveau du renforcement des capacits.................................................................................... 154 4. Conclusion gnrale .......................................................................................................155 Annexe 2 : Analyse de la coordination-complmentarit des PTF....................................156 1. Alignement........................................................................................................................156 1.1 Linnovation franaise ......................................................................................................................... 156 1.2 Les rticences des autres bailleurs ...................................................................................................... 156 2. Coordination - complmentarit.....................................................................................158 2.1 La Coordination entre les diffrents partenaires ................................................................................. 158 2.2 La complmentarit des interventions des bailleurs ........................................................................... 159 2.2.1 Au niveau des stratgies ............................................................................................................... 159 2.2.2 Au niveau des domaines dintervention ...................................................................................... 162 Annexe 3 : Examen du renforcement des capacits au travers de lAT et du financement de personnels .....................................................................................................................174 1. Rcapitulatif des appuis..................................................................................................175 2. La 1re logique dappui (politiques conomiques et politiques sectorielles).....................178 3. La 2nde logique dappui (gestion du PER) ..........................................................................181 4. Analyse dtaille de lassistance technique sectorielle mobilise auprs de la Commission sur la priode 2002-09 ...........................................................................................................185 Annexe 4 : Examen de deux projets du PER financs par la France ..................................206 1. Le Programme dAppui aux Centre dExcellence Rgionaux (PACER)....................................206 2. Le Programme de Restructuration et de Mise Niveau de lIndustrie des Etats membres de lUEMOA (PRMN)...................................................................................................................209 C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 7 - Annexe 5 : Etude de cas pays Sngal ..........................................................................212 1. Le degr darticulation entre les appuis franais au niveau rgional et au niveau national....212 1.1 Les axes de la stratgie dappui franaise au niveau national.............................................................. 212 1.2 Degr de prise en compte du rgional dans la programmation des appuis......................................... 213 1.3 Cohrence dans les appuis effectivement dploys ............................................................................ 214 2. Efficacit et efficience de la mise en uvre de projets rgionaux du PER mens au Sngal.216 2.1 Projets mens au travers dune matrise douvrage dlgue............................................................. 216 2.2 Le mode de gestion directe ................................................................................................................. 219 2.3 Comparaison avec les projets rgionaux mens par les autres bailleurs en passant par le canal national ...................................................................................................................................................... 222 3. Les avances du Sngal en matire de normes communautaires dans les domaines de la gouvernance financire et du march commun ......................................................................222 Annexe 6 : Etude de cas pays Burkina Faso ..................................................................227 1. Le Burkina Faso a bnfici de lUEMOA .............................................................................227 1.1 Les atouts du Burkina Faso................................................................................................................... 227 1.2 Echanges commerciaux ........................................................................................................................ 229 1.3 Relations avec lUEMOA : dispositif institutionnel et stratgique en appui a lintgration rgionale . 230 2. Le degr darticulation entre les appuis franais au niveau rgional et au niveau national....230 2.1 Les axes de la stratgie dappui franaise au niveau national.............................................................. 230 2.2 Degr de prise en compte du rgional dans la programmation des appuis........................................ 231 2.3 Cohrence dans les appuis effectivement dploys ........................................................................... 233 3. Mise en uvre de projets rgionaux du PER mens au Burkina Faso ...................................234 3.1 Projets mens au travers dune matrise douvrage dlgue............................................................ 234 3.2 Le mode de gestion directe ................................................................................................................. 238 4. Les avances du Burkina Faso en matire de mise en uvre des rformes et des normes communautaires ...................................................................................................................242 Annexe 7 : Bilan sur les instruments ...............................................................................247 Annexe 8 : Liste des personnes rencontres ....................................................................254 C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 8 - Chapitre I. Contexte et dispositif des appuis franais lUEMOA 1. Contexte des appuis franais La France intervient auprs dinstitutions quelle a portes sur les fonts baptismaux, et quelle accompagne dans leur dveloppement. La cration de lUEMOA est contemporaine de la dvaluation du FCFA en janvier 1994, et destine principalement (i) assurer la stabilit et la viabilit du nouveau taux de change travers une stricte discipline macroconomique, faisant lobjet dune surveillance multilatrale au moyen du suivi dindicateurs de convergence inspirs de ceux du trait europen de Maastricht qui instituait lEuro, (ii) instituer une union douanire et (iii) parachever lintgration conomique en crant un march commun ouvert et concurrentiel, bas sur la libre circulation et le droit dtablissement dans toute lunion des personnes, ainsi que la libre circulation des biens, services et des capitaux. Les deux premires tapes ont t franchies respectivement en 1999 (adoption du pacte de stabilit) et en 2000 (union douanire). Ltape suivante tait la cration dun march commun. Les appuis franais qui font lobjet de la prsente valuation sinscrivent dans la perspective de cette troisime tape. 1.1 Contexte conomique Aprs la reprise qui avait suivi la dvaluation, intervenue dans un contexte favorable avec la hausse des cours des matires premires, la situation conomique sest assombrie, et linstitution de lunion douanire en 2000 na pas dop les conomies ni les changes intra-rgionaux en raison de facteurs dfavorables. Parmi ces facteurs figure la crise ivoirienne, compte-tenu de la complmentarit de lconomie de ce pays avec les conomies sahliennes et de sa contribution aux changes intra-rgionaux qui excdait alors 80%. Un autre facteur dfavorable a t la hausse de leuro par rapport au dollar jusquen 2008, quand les autres pays du sud, qui occupent une place croissante dans les changes de la sous-rgion et qui sont ses principaux concurrents sur les marchs europens, ont gnralement leur monnaie arrime au dollar. Enfin, le ralentissement de la croissance de lEurope, qui reste de loin le principal partenaire de la zone, a beaucoup pes. C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 9 - Taux de change $/, 2002-10 (moyenne annuelle) Depuis 2000, les conomies de lUEMOA sont la trane (taux de croissance annuels moyens en %) 0%1%2%3%4%5%6%7%8%9%10%1994-20002000-20092010-15 ** Projections du FMI (base de donnes des Perspectives de lEconomie Mondiale, octobre 2010) C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 10 - FACTEURS STRUCTURELS Trois des pays de lUEMOA sont classs comme fragiles. Plusieurs sont instables politiquement. La qualit des institutions figure parmi les facteurs qui influent sur la comptitivit et qui font que plusieurs pays de lUEMOA forment un groupe distinct de celui des pays forte croissance non exportateurs de ptrole. Par rapport ces derniers, les pays de lUEMOA y compris ceux qui connaissent la croissance la plus rapide obtiennent de moins bons rsultats sur le plan de la corruption et, plus encore, sur le plan de la primaut du droit. 1 Comptitivit structurelle : indicateurs 1 FMI, Perspectives conomiques de lAfrique, octobre 2010. C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 11 - Comptitivit prix Source: FMI, Perspectives Economiques pour lAfrique, octobre 2010 Les taux de change effectifs rels (TCER) sapprcient. Jusqu lamlioration rcente des termes de lchange (envole des cours du cacao, du coton, de lor), cette apprciation a pes sur le solde extrieur courant. Elle est en forte contraste avec les TCER des conomies arrimes au dollar, notamment les conomies asiatiques, ce qui empche les pays de lUEMOA (et de lAfrique en gnral lexception de lAfrique du sud), dont ces conomies sont des partenaires comme des rivales de plus en plus importantes, dadopter le mme mode dinsertion dans lconomie mondiale par lindustrialisation C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 12 - FACTEURS CONJONCTURELS Parmi les facteurs qui expliquent aussi les meilleures performances de pays comme le Nigeria : la hausse des cours du ptrole, alors que les pays de lUEMOA ne sont pas producteurs ( lexception de la CDI). A partir de 2008 survient une crise alimentaire provoque notamment par la hausse des cours des produits alimentaires imports, tandis que la crise conomique mondiale provoque un ralentissement conomique. La reprise se dessine aujourdhui, porte par la reprise mondiale, de bonnes rcoltes, la bonne orientation voire lenvole (coton, or, cacao) du cours de matires premires et la hausse de la production minire, lor ayant dtrn le coton comme premire recette dexportation au Mali et au Burkina Faso. Evolution des cours dune slection de matires premires exportes par lUEMOA Source : Banque mondiale, Commodity markets review, septembre 2010 C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 13 - 1.2 Contexte institutionnel et politique Depuis linstitution de lunion douanire en 2000, les rformes se sont succd un rythme soutenu. La lgislation communautaire de la concurrence a t adopte en 2001. Les principales politiques sectorielles communes (industrie, agriculture, mines, nergie, promotion de lartisanat) ont t adoptes au tournant des annes 90 et 2000. Ces politiques ont progressivement t mises en uvre durant la priode couverte par la prsente valuation, et ont t compltes par des politiques et des programmes couvrant lamnagement du territoire, lenvironnement, la sant, lenseignement suprieur et la recherche, la promotion du secteur priv et des investissements. Le code de transparence dans la gestion des finances publiques ainsi que la rforme des marchs publics ont t adopts en 2000. De nouvelles directives modernisant le cadre des finances publiques devraient entrer en application au niveau des Etats au 1er janvier 2012. Cependant une priode transitoire de 5 ou 7 ans selon les directives est prvue pour laisser le temps aux Etats-membres daccomplir ce lourd travail juridique. Le programme conomique rgional (PER), un trs ambitieux programme dinterconnexion des conomies, notamment par lamlioration des infrastructures, couvre la priode 2006-10. Il est en cours dvaluation. Un second PER devrait lui succder. C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 14 - Intgration conomique : Les principales ralisations ce jour POLITIQUE COMMERCIALE Union douanire (2000) COORDINATION DES POLITIQUES ECONOMIQUES Union montaire Pacte de stabilit et de convergence (1999) Harmonisation et modernisation du cadre des finances publiques Conseil de stabilit financire POLITIQUES ET PROGRAMMES PRIORITAIRES Politiques communes et/ou programmes pour : lindustrie (1999), les mines (2000), lagriculture (2001), la sant (2000) et la pharmacie (2005), la promotion de lartisanat (2001), lnergie (2001 et 2009), lamnagement du territoire (2004), lenvironnement (2008), le tourisme (2010), lenseignement suprieur et la recherche, la promotion du secteur priv et des investissements Programme Economique Rgional 2006-2010 SYSTEME FINANCIER Banque centrale commune (BCEAO) Banque de dveloppement commune (BOAD) Bourse rgionale des valeurs Conseil Rgional de lEpargne et des Marchs Financiers Organismes de supervision communs (banques, assurances, marchs financiers) Cadre des affaires commun pour les assurances (CIMA) Centrale des bilans commune Compagnie rgionale de r-assurance Institution rgionale de micro-finance ENVIRONNEMENT DES AFFAIRES Cadre comptable commun (SYSCOA) Lgislation communautaire de la concurrence, organisme rgional pour la rforme du droit des affaires (OHADA) Adoption dun code rgional dinvestissement Organisme rgional dinspection douanire Rgime fiscal simplifi pour les PME Cour rgionale darbitrage Cependant, en raison du contexte densemble et dune application souvent dfaillante par les Etats (malgr la cration de points focaux leur niveau), ces rformes nont pas encore abouti la cration dun march commun, ouvert et concurrentiel. Les changes souffrent encore dentraves considrables sur les axes routiers et aux postes frontires2. Les obstacles 2 Bien que ltat physique des routes soit raisonnablement bon, la vitesse implicite de dplacement du fret ne dpasse pas 10 kilomtres lheure ( peu prs celle dune voiture cheval). Cette lenteur est imputable aux dlais normes, de 10 30 heures, imposs au passage des frontires et dans les ports. Les temps de parcours entre les principales villes sont trs longs par rapport aux normes internationales (AFD/ Banque mondiale, Infrastructures africaines : une transformation imprative (2010) p. 148). C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 15 - de diffrente nature sur les routes gnent aussi la circulation des personnes. Par ailleurs, on note les lenteurs dans la traduction dans lordre juridique interne des Etats de toutes les dispositions sur le droit dtablissement ( lexception de celles sur le droit dtablissement des architectes, des avocats et des experts comptables), ainsi que dans la mise en uvre des politiques sectorielles, mme si elles sont dj labores (politique nergtique, politique industrielle, politique de lartisanat, et politique agricole). Mme dans ce cas, lapplication des dispositions dj adoptes souffre parfois dautres pesanteurs ( lexemple des dispositions sur le droit dtablissement des experts comptables qui tardent obtenir lavis favorable de la part de lordre des experts sngalais). Les rformes nont pas non plus contribu amliorer lattractivit de la sous-rgion ni attirer les investisseurs en dehors des secteurs de rente, en raison dune mauvaise comptitivit (cots des facteurs levs) et dun environnement des affaires qui, en dpit de toute lattention porte lharmonisation des politiques et du cadre juridique, et des autres avantages (monnaie unique, langue commune) reste dfavorable3. Enfin, elles nont que partiellement abouti un dcloisonnement des marchs et une rgionalisation des chanes de valeur, ce qui permettrait une meilleure spcialisation, une intensification des changes intra-branches, des rendements dchelle, crant ainsi les bases dune reprise de lindustrialisation, actuellement bloque, et dune meilleure insertion dans lconomie mondiale. Faible spcialisation intra-branches en Afrique de lOuest Exportations intra-zone en % du PIB de la zone Lintensit des changes intra-rgionaux hors UEMOA a rattrap les changes intra-UEMOA Mais ces niveaux dchanges restent faibles en comparaison avec dautres rgions ayant dvelopp une division interne du travail Source: base de donnes de la CNUCED 3 Le FMI nattribue pas au taux de change fixe le dcrochage de la zone UEMOA par rapport au reste de lAfrique, ni la gestion budgtaire, laquelle samliore, mais fait une analyse des difficults structurelles de la zone UEMOA (mauvaise comptitivit hors prix, faiblesse des institutions, faiblesse des infrastructures) dont le prsent document sinspire. Par contre, son analyse ne couvre pas la dimension de lintgration rgionale. Selon le FMI, les efforts fournir concernent les rformes structurelles et le rattrapage des infrastructures (Afrique subsaharienne, rsilience et risques : chapitre 3, La qute dune croissance plus soutenue dans lUEMOA et ses consquences pour la politique budgtaire (Octobre 2010). C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 16 - 2. Le Programme conomique rgional (PER) 2.1 Conception initiale Ce programme trs ambitieux, adopt par la confrence des chefs dEtat de novembre 2006, a pour origine un papier sur la neuvime conomie par lancien gouverneur de la BCEAO Charles Konan Banny. Lobjectif primordial est de rattraper le retard en infrastructures des pays de lUEMOA, qui reste ce jour abyssal : Analyse comparative des infrastructures de lUEMOA et d'autres rgions UEMOA CEDEAO Pays faible revenu d'AfSS Autres pays faible revenu Densit des routes revtues 14 31 31 134 Densit des lignes principales 6 28 10 78 Densit de la tlphonie mobile 50 72 55 76 Densit d'Internet 2 2 2 3 Capacit de gnration 20 31 37 326 Couverture en lectricit 17 18 16 41 Eau amliore 60 63 60 72 Assainissement amlior 33 35 34 51 Source: AICD (cit par le FMI, Perspectives conomiques en Afrique, octobre 2010) La gouvernance du PER est constitue : dun comit de pilotage associant les trois institutions de lUEMOA (Commission, BCEAO et BOAD), rcemment largi aux partenaires techniques et financiers ; dune cellule technique de gestion au sein de la Commission. Le relais auprs des Etats est assur par des points focaux nationaux. Gnralement il sagit des Comits Nationaux de Politique Economique ou CNPE crs dans le cadre du dispositif de surveillance multilatrale notons que cette origine soulve un problme, dans la mesure o les CNPE regroupent plutt des spcialistes suivant les aspects macroconomiques que des experts en gestion de projets. Les montants initialement envisags, sils avaient t raliss sur la priode du programme (2006-10) auraient reprsent une part significative de leffort dinvestissement public de la zone. Lenveloppe, qui tait de FCFA 2 900 milliards, a t rvise FCFA 3 470 milliards pour tenir compte des rvisions de cots et de laddition de nouveaux projets, ce qui reprsente 2,2% du PIB ralis par lUEMOA sur la priode 2006-10. Le taux dinvestissement public de lUEMOA sur cette priode tait de 7,3% dont 3,9% sur financement intrieur et 3,4% sur financement extrieur. C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 17 - Linvestissement dans lUEMOA Source : FMI, base de donnes des Perspectives de lEconomie Mondiale (octobre 2010) et rapports sur les pays 2.2 Ralisations SYNTHESE Lcart entre les intentions et les ralisations est important, puisque les dcaissements fin septembre 2010 slevaient 870 milliards de FCFA, soit 25% du montant corrig du PER qui est de 3 470 milliards dEuros. PER : des intentions aux ralisations 0500000100000015000002000000250000030000003500000Montant initial du projetMontant corrig du projetFinancement acquisDcaissementsBonne gouvernance et approfondissement de l'intgration conomiqueRhabilitation et modernisation des infrastructures physiquesConstruire un appareil productif intgrDvelopper les ressources humainesMettre en place un partenariat pour la mobilisation des ressources et le suivi /valuationC2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 18 - 54% des fonds ncessaires sont acquis (FCFA 1 880 milliards, soit un peu plus de deux fois les financements acquis au lancement du programme en 2006, qui slevaient alors FCFA 908 milliards). Sur ces fonds runis, 46% (FCFA 870) ont t dcaisss. Le PER contient la fois des projets rgionaux et des projets nationaux ; ces derniers portent sur les infrastructures routires et ferroviaires. Les financements acquis pour le volet rgional slvent FCFA 328 milliards soit 49% de lenveloppe globale corrige du PER pour ce volet, et 17% de lensemble des financements acquis. Les financements acquis pour le volet national slvent 1 552 milliards, soit 55% de lenveloppe globale corrige du PER pour ce volet, et 83% de lensemble des financements acquis. Sagissant de lexcution physique des projets, le pointage projet par projet dans lvaluation mi-parcours du PER1 a mis en vidence : Limportance du programme non dmarr (14,9%) ou ltat dtudes (27,9%) La faible proportion du Programme termin (12 %) La part majoritaire du Programme en cours dexcution (45,2%) Programme Economique Rgional Etat dexcution physique des projets Non dmarr ; 14,9%Etudes ; 27,9%AO en cours ou termin ; 3,0%Excution 80%; 16,8%Termin ; 12,0%0,0%5,0%10,0%15,0%20,0%25,0%30,0%Source : C24, Evaluation mi-parcours du Programme Economique Rgional de lUEMOA 2006 2010 (mars 2011) Compte tenu de la dure moyenne de ralisation des projets, le rapport estime qu fin 2011 environ 30% du PER 2006-2010 sera termin. C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 19 - Excution du PER : tableau de synthse C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 20 - ANALYSE PAR SECTEUR La ventilation sectorielle des projets en montants comme celle des financements franais se prsentent comme suit : Ventilation sectorielle des interventions et positionnement franais 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%Amnagement du territoireEnergieGenre et dveloppementSecteur financierInfrastructures routiresTransport arienTlcommunications et TICInfrastructures ferroviairesPCAEEnseignement suprieur et rechercheConvergence conomiquePromotion du march communSantIndustrieRenforcement institutionnelPAUPart de la France dans le secteurPart du secteur dans les interventions de la FrancePart du secteur dans le total des interventionsPAU : Politique Agricole Unique PCAE : Politique Commune dAmlioration de lEnvironnement CONTRIBUTION FRANCAISE La contribution franaise au volet rgional du PER, qui constitue laffectation principale de lAide Budgtaire Globale (ABG), slve 20%. LABG est bien adapte au PER. En dpit dun certain saupoudrage , et dune contribution totale au PER de seulement 4%, la spcificit du positionnement de la France a permis celle-ci dtre prsente de faon significative dans certains secteurs, notamment la mise en uvre de la PAU qui reprsente prs de la moiti de ses interventions, et plus de 80% des interventions dans ce domaine. La France comble un vide : ainsi en est-il galement de ses interventions dans les domaines du renforcement institutionnel, de lindustrie et de la sant. Le graphique ci-dessous compare, par secteur, limplication financire franaise avec la mobilisation des fonds et lexcution financire des projets C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 21 - Implication franaise, mobilisation des fonds et excution financire par secteur 0%20%40%60%80%100%120%Part des financements franaisPart des projets o la France est prsenteTaux de mobilisation financireTaux d'excution financireSi les projets franais pris individuellement ont souvent bien march, leur impact au niveau sectoriel nest pas vident. Ils ne semblent pas avoir jou un rle catalyseur ni dop lexcution financire par secteur (faible corrlation entre la part des projets o la France est prsente ou la part des financements franais, dun ct, et le taux de mobilisation des fonds ou le ratio paiements/ montants acquis de lautre). LE CAS DES INFRASTRUCTURES La ralisation du programme rgional dinfrastructures dinterconnexion, raison dtre du PER (laxe 2 qui y est consacr reprsente 88% de son montant corrig, avec 3 038 milliards de FCFA sur 3 470 milliards) accuse un retard important. Par ailleurs, dans ce programme les projets routiers se taillent la part du lion, une attention trs insuffisante est porte lnergie et aux transports ferroviaires, deux secteurs trs sous-quips. Mise en uvre du volet infrastructures du PER par grands axes - 500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000 3 500 000 Montant corrig du projetFinancements acquisMontants paysMontant corrig du projet Financements acquis Montants paysInfrastructures routires 2 776 020 1 525 399 667 956 Infrastructures ferroviaires 36 877 32 283 18 992 Transport arien 123 450 62 935 62 317 Energie 83 000 83 000 41 500 Technologies de l'Information et de la Communication 18 469 10 134 8 098 Globalement, sagissant des infrastructures 56% des montants planifis ont t mobiliss, et 47% des montants mobiliss ont t dpenss. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 22 - Infrastructures : taux de mobilisation des fonds et taux dexcution financire 0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%Infrastructures routiresInfrastructures ferroviairesTransport arienEnergieTechnologie de l'Information et de la CommunicationTotal InfrastructuresTotal PER1Taux d'excution financire (paiements/financements acquis)Taux de mobilisation des fondsEn dpit de leur retard, les montants consacrs aux infrastructures ferroviaires ont t limits des tudes et de la rhabilitation (ligne Dakar-Bamako) sans construction de ligne nouvelle. Les lignes existantes ne sont pas interconnectes. Une compagnie arienne rgionale (Asky) a t cre lan dernier et est oprationnelle. Un seul projet a t lanc dans le domaine de lnergie : linterconnexion Cte dIvoire-Mali, ralise dans sa partie malienne. 41,5 milliards ont t dpenss. A titre de comparaison, lInitiative Rgionale pour lEnergie durable (IRED) porte sur plus de 20 000 milliards, jusquen 2030, soit plus de 1 000 milliards pas an. Une autre caractristique du volet infrastructures du PER est la non implication du secteur priv, en dehors de la cration de la compagnie Asky capitaux partiellement privs et de la concession du chemin de far Dakar-Bamako. Dans le domaine des infrastructures routires, qui comptent pour 91% du volet infrastructures du PER, on observe dnormes disparits entre pays dans la ralisation. Ainsi la Cte dIvoire, implique dans 7 itinraires rgionaux, na lanc la ralisation que dun seul tronon. Il arrive, par consquent, que les projets nationaux du PER reoivent un faible degr de priorit dans les programmes dinvestissement public des Etats. Cest au point quil est souvent demand la BOAD de financer la contrepartie nationale des projets communautaires. Si les montants des projets nationaux inscrits au PER reprsentent 37% de leffort effectif dinvestissement public dans la zone UEMOA sur la priode 2007-2010, en ralisation ils nen reprsentent que 9%. MODES DEXECUTION La ralisation directe reste la norme pour les projets nationaux. Plusieurs Etats ont recours diverses formes de partenariat public priv pour la ralisation de leurs investissements, ou pour la gestion patrimoniale et/ou oprationnelle de certains services publics. Mais ce recours est limit pour les projets dinfrastructures routires qui constituent lessentiel des projets nationaux. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 23 - Le recours la matrise douvrage dlgue reprsente 20% des projets rgionaux en nombre (8 sur 41) et 32% des projets rgionaux financs par la France. En montants, ils reprsentent 36% des projets rgionaux et 71% de ceux financs par la France (dont 46% pour un projet dhydraulique agricole). La ralisation par le bnficiaire concerne un projet dans lenseignement suprieur et la recherche co-financ par la France. Le recours la concession est observ dans un projet national cofinanc par la France (rhabilitation du chemin de fer Dakar-Bamako). La France est implique dans le financement de tous les projets en mode dexcution autre que direct : 8 projets en matrise douvrage dlgue, un projet ralis par le bnficiaire (Programme dAppui aux Centres dExcellence Rgionaux ou PACER), le projet en concession. Lexamen plus approfondi de certains cas dintervention en matrise douvrage dlgue dans le prsent rapport conclut leur efficacit. Ventilation des projets par mode dexcution Modes de ralisation Nombre de projets Financement acquis dont France Montants paysNat Reg Nat Reg Nat Reg Nat RegDirect 12 16 561 502 162 870 233 479 106 654 Sans participation franaise 12 16 561 502 162 870 233 479 106 654 Bnficiaires 1 2 290 2 290 1 523 Concession 1 31 000 1 202 18 527 Direct 9 16 959 579 45 558 10 157 9 582 432 318 16 238 MOD 8 117 048 52 207 61 631 Total 1 10 25 990 579 164 896 11 359 64 079 450 845 79 392 Total gnral 22 41 1 552 081 327 766 11 359 64 079 684 324 186 046 Avec participation franaiseProjets financs par la FranceFINANCEMENT On constate la trs faible participation du secteur priv, impliqu dans un seul projet sur 63 (cration dune compagnie arienne rgionale). Financement du PER (montants acquis fin septembre 2010) UEMOA (Commission + BCEAO + BOAD)8%Financements multilatraux57%Financements bilatraux31%Financements privs4%C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 24 - 2.3. Problmes rencontrs Les principales complications dans lexcution du PER semblent tre les suivantes : la plupart des projets inscrits en taient au stade initial didentification, sans avoir fait lobjet dune tude de faisabilit le cycle du projet pour les investissements dinfrastructure est long, au minimum de 5 ans la gestion de projet nentrait pas dans la vocation initiale de la C-UEMOA, qui est encore en phase dapprentissage. Ainsi, daprs lvaluation mi-parcours du PER1 la fonction de chef de projet reste dfinir. Ltude dvaluation mi parcours du PER1 a mis en vidence que le systme de gestion de la Commission nest pas adapt la gestion de projet. La budgtisation dun projet est souvent clate en plusieurs rubriques. Labsence de gestion par autorisation de programme maintient la budgtisation dans une approche annuelle des activits et des financements de projet la crise nergtique sest aggrave, cest seulement maintenant avec lIRED, que ce secteur retient toute lattention ncessaire leffort de mobilisation des ressources a t insuffisant les montants des investissements raliser sont considrables, une participation du secteur priv est ncessaire. Les conditions doivent en tre runies (cadres rglementaires harmoniss, ouverture des marchs, technicit des parties prenantes) Lamlioration de la gestion du cycle du projet est une condition primordiale du succs futur. Il convient, dune part, de renforcer les capacits dvaluation et de hirarchisation des projets : Il est souhaitable que les dcisions dinvestissement se fondent sur des analyses de la viabilit conomique qui soient fiables. Les investissements devraient tre compltement intgrs dans des cadres budgtaires moyen terme et des cots dentretien significatifs sont prvoir. La qualit des dpenses ne doit pas tre affecte par des hausses brutales des dpenses en capital. 4 Il convient, dautre part, de renforcer les capacits techniques et financires dexcution. A cette fin, linstallation dun logiciel de gestion de projet auprs de la cellule de gestion du PER est envisage. Un appui la gestion du PER est reu de lAFD. Il porte sur la gestion de lAide Budgtaire franaise (ABG), ddie au PER. Par ailleurs, par les soins de lAFD, un consultant a t sollicit, qui va rflchir la mise en place dun dispositif dvaluation rtrospective. Enfin deux cadres de lAFD se sont succds auprs du Prsident de la Commission de lUEMOA comme conseiller sur financement de lABG. Ce conseiller appuie la cellule de gestion du PER au sein de la Commission de lUEMOA. Il appuie galement certains dpartements sectoriels sur les projets du PER. Enfin, il assure linterface avec lAFD sur les montages des appuis. Ainsi lAFD a-t-elle organis un partenariat avec le Centre dEtudes Financires, Economiques et Bancaires (CEFEB) pour la formation. Par ailleurs, le conseiller franais assure la mise en place des financements propres de lAFD. Dans le cadre de la prparation 4 FMI, Perspectives Economiques pour lAfrique, octobre 2010 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 25 - du PER2, le conseiller alors en poste a prpar une note de cadrage avec description du chemin critique. Labsence deffet de levier de la contribution franaise est, quant elle, imputable notamment une faible implication de la BOAD : il tait initialement prvu que cette dernire joue le rle pilote dans la mise en uvre du PER, ce qui na pas t le cas faute daccord avec lUEMOA sur ses modalits dintervention jusqu une date rcente (protocole daccord sign le 23 aot dernier). Sur les FCFA 65,6 milliards (100 millions) de lABG franais, au 10 septembre 2010, FCFA 8,6 milliards auraient t attribus la BOAD, uniquement pour des projets routiers, dont FCFA 3,6 milliards auraient t effectivement reus du FAIR (donnes en provenance de la BOAD). Etat rcapitulatif des dpenses relatives aux projets nationaux inscrits au programme d'intervention du FAIR au 20 septembre 2010 N d'ordre Dsignation Montant reu Dpenses effectues Montant restant dcaisser Burkina 1 Projet de construction de routes Markoye frontire du Niger et Markoye-frontire du Mali 631 000 000 577 019 894 53 980 106 Togo 2 Projet de rhabilitation de routes rurales et de construction d'ouvrage d'art et hydrauliques 1 074 000 000 846 406 768 227 593 232 Mali 3 Projet de bitumage de la route Bandiagara-Bankass-Koro-frontire du Burkina Faso 1 125 000 000 436 595 922 688 404 078 Niger 4 Projet d'amnagement et de bitumage de la route Niamey- Quallam dans la rgion de Tillabery 562 500 000 834 691 054 -272 191 054 Guine Bissau 5 Rhabilitation des routes secondaires dans les rgions de Quinara, Tombali, Qio et Biomba: tudes 231 245 000 422 148 648 -190 903 648 Projet amnagement des sections urbaines de l'axe communautaire n1 - 261 589 959 -261 589 959 Bnin 6 Amnagement route Djougou-Quak - 473 595 679 -473 595 679 TOTAL 3 623 745 000 3 852 047 924 -228 302 924 Source : BOAD Pour cette raison, les financements franais nont pas t dmultiplis travers la bonification dintrts pour des investissements dun montant beaucoup plus important, ni travers les cofinancements par les autres banques de dveloppement, partenaires de la BOAD, avec dans les deux cas un impact prennis par le caractre renouvelable des prts ainsi suscits, la diffrence des financements fonds perdus. La faiblesse des cofinancements au niveau du FAIR reflte la mauvaise excution des projets du PER que les C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 26 - autres partenaires confient la Commission, et leur opinion (relaye par une valuation rcente de la Cour des comptes europenne) que la Commission na pas pour vocation de grer des projets. Une plus forte implication de la BOAD parat justifie : elle matrise le cycle du projet ; elle monte en rgime financirement ; de nombreux programmes du PER lintressent: nergie, interconnexion ferroviaire, eau, transports ariens ; leffet de levier des interventions franaises dpend de la BOAD, travers la bonification dintrts et les cofinancements: la BOAD matrise le cycle du projet, les montages financiers complexes, et donc est mieux mme dattirer des cofinancements, ainsi que sur des institutions spcialises y compris celles de lUEMOA comme agences dexcution ; la BOAD est chef de file pour lInitiative Rgionale pour lEnergie Durable (IRED). 2.4 Recommandations pour le PER 2 Sappuyer davantage sur la BOAD, qui matrise le cycle du projet, les montages financiers complexes, et est donc mieux mme dattirer des cofinancements, ainsi que sur des institutions spcialises y compris celles de lUEMOA comme agences dexcution. Envisager de consacrer une partie de laide franaise directement auprs de la BOAD soit lIRED (contribution au fonds de dveloppement nergtique), soit la bonification des intrts des prts. Jouer la carte rgionale: assurer une bonne articulation / coordination entre le PER2 et le Programme Communautaire de Dveloppement (PDC) que la CEDEAO est en train dlaborer, crer des marchs rgionaux dots dune supervision rgionale (pour lnergie, en tout premier lieu) afin de dimensionner les investissements ces marchs, et partant dassurer leur cohrence et doptimiser leur rentabilit conomique. Impliquer davantage les Etats pour une bonne articulation entre volet rgional et volet national (notamment au niveau de la programmation des projets par les Etats), pour dmanteler les monopoles publics et privs sur des marchs nationaux protgs, pour amliorer la gouvernance externe des secteurs, pour introduire un systme intgr de suivi-valuation. Se baser sur la fixation dobjectifs, une valuation des besoins et un suivi des rsultats (lvaluation du PER mi-parcours propose des indicateurs de rsultats). Se baser sur un cadrage macroconomique, ventuellement un cadre de dpenses moyen terme (CDMT) intgrant les dpenses de fonctionnement induites par les dpenses dinfrastructures, et tenir compte des capacits financires des Etats. Inscrire les projets ayant dj fait lobjet dune tude de faisabilit technique et conomique. Actualiser le PER chaque anne. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 27 - Etre plus actif dans la recherche de financements. Lvaluation mi-parcours du PER1 propose la cration dun comit technique tripartite cet effet. Avoir davantage recours aux partenariats public/priv et au march financier. Fdrer autour du PER le Fonds dAppui lIntgration Rgionale (FAIR), le Fonds Rgional de Dveloppement Agricole (FRDA), le Fonds de Dveloppement de lEnergie (FDE), mais aussi les programmes rgionaux des bailleurs : Programme Indicatif Rgional (PIR) et Programme dAppui et Programme de lAPE pour le Dveloppement (PAPED), etc. Renforcer la cellule de gestion du PER, les dpartements techniques impliqus dans le PER, les cellules nationales de suivi. Adapter loutil budgtaire de la Commission. 3. Le dispositif franais dappuis lUEMOA Les appuis franais se sont dploys travers trois instruments : lassistance technique, un projet du Fonds de Solidarit Prioritaire, une Aide Budgtaire Globale. Le prsent paragraphe propose une simple prsentation du dispositif instrument par instrument, alors que son analyse densemble intervient au chapitre 3, et son valuation au chapitre 4. En outre, une valuation spcifique de lassistance technique est donne en annexe au rapport. 3.1 Assistance technique La France a dploy auprs de la C/UEMOA, compter de 2001, un dispositif dassistance technique dont la ventilation figure ci-dessous : Lassistance technique a concern la plupart des Dpartements de la C/UEMOA (DPE, DDRE, DDS, DEMIAT), lexception notable du Dpartement des Services Administratifs et Financiers, malgr des propositions franaises. Elle a couvert les trois axes suivants, qui sont aussi ceux du FSP : gouvernance conomique et financire, dans les domaines de la fiscalit, de la statistique et des politiques conomiques politiques sectorielles : lAT a contribu llaboration et la mise en uvre de politiques sectorielles comme la Politique Agricole de lUnion (PAU), la Politique 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Finance s publiques Statistiques Macro-conomie Agri culture, dveloppe ment rural et e nvironne ment Mdecine vtri naire Coton Sant MinesAppui la ce llule de gestion du PERAppui au PERNombre d'as sistants techniques en fin d'anne 2 2 2 4 5 4 7 6 6 3Gouvernance conomi que et Renforce ment institutionnelPoli tiques sectoriel lesC2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 28 - Commune dAmlioration de lEnvironnement (PCAE), la Politique Minire Commune (PMC) et la Politique Energtique Commune (PEC). Elle est galement intervenue dans les domaines de la sant et des mdicaments. renforcement institutionnel : appui la cellule de Gestion du PER puis au PER directement auprs du prsident de la Commission Depuis la rforme de lassistance technique de 2009, les postes dAT sectoriels sont financs par lAFD, alors que les autres AT dpendent du MAEE. Cas spcifique : le Conseiller du Prsident pour le PER est financ sur lABG et mis disposition de la Commission par lAFD. 3.2 Le FSP 2002-45 Le projet FSP 2002-45 a pour objet de contribuer au renforcement et lapprofondissement de la construction communautaire au sein de lUnion Economique et Montaire Ouest-Africaine et de favoriser sa convergence avec la Communaut Economique des Etats dAfrique de lOuest . Dun montant de 4 Mn, il comporte les trois composantes prcites dappui au renforcement institutionnel, dappui aux politiques conomiques et financires, et surtout dappui la conception et la mise en uvre de politiques sectorielles. Le projet a t rparti en 20 programmes dont certains dcaisss en plusieurs tranches, soit une gestion trs lourde (40 conventions faisant chacune lobjet dun rapport technique dexcution et dun contrle de la Cour des comptes, de sorte que 19 dentre elles taient encore en instance de contrle par la Cour des comptes en aot 2010). Adopt en 2002, sa mise en uvre na dbut quen 2004 et sa date de clture, initialement fixe janvier 2006 a t reporte fin 2008. La ventilation des interventions par grandes composantes et par dpartement est prsente ci-dessous : Projet FSP 2002-45: ventilation par grandes composantes et par dpartement ou organe bnficiaire Communication4%Gouvernance conomique et financire19%Politiques sectorielles56%Renforcement institutionnel21%Ventilation par grandes composantesDPE19%DDRRNE18%DATCTT18%DDETE12%Commission (service non spcifi)12% DDSC9%DSAF5%Direction de la communication, de la documentation et des archives3%Cour de justice2%Cour des comptes1%Appareils judiciaires nationaux1%Autre7%Ventilation par dpartement ou organeDPE : Dpartement des Politiques Economiques ; DDRE : Dpartement du Dveloppement Rural, des Ressources Naturelles et de lEnvironnement ; DATC : Dpartement de lAmnagement du Territoire Communautaire, des Transports et du Tourisme ; DDE : Dpartement de Dveloppement de lEntreprises, des Tlcommunications et de lEnergie ; DDS : Dpartement du Dveloppement Social et Culturel Source : mission C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 29 - 3.3 LABG Cette aide budgtaire est une nouveaut dans les modalits dintervention franaise auprs dune institution rgionale. Elle a t occasionne par une modification du dispositif du compte doprations de la BCEAO : la quotit de dpt obligatoire des avoirs extrieurs, rmunre un taux plus favorable, est passe de 65% 50%, et cette modification a donn lieu une contrepartie sous forme dune aide budgtaire rgionale de 20 millions dEuros/an. Les Chefs dEtat ont dcid de laffectation de ce montant au Programme Economique Rgional (PER), adopt le 18 mai 2004 par le conseil des ministres de lUEMOA en vue dimprimer une croissance acclre lUnion . Ces fonds sont mis la disposition de la C/UEMOA travers le Fonds dAide lIntgration Rgionale (FAIR), que la C/UEMOA gre. Ils financent principalement le Programme Economique Rgional (PER). Laide budgtaire a fait lobjet de conventions financires annuelles en 2005 et 2006, puis dune convention triennale couvrant la priode 2007-09. Une convention annuelle a t signe le 09 septembre 2010. Au 31 dcembre 2009, le taux dexcution des deux premires conventions et des trois tranches de la convention triennale taient respectivement de 100%, 99,6%, 58,5%, 48% et 41,6% (taux dexcution global : 73,4%). La rpartition des interventions par les cinq grands axes du PER et par dpartement gestionnaire se prsente comme suit : Construction d'un appareil productif intgr63%Dveloppement des infrastructures conomiques16%Bonne gouvernance et approfondissement de l'intgration conomique9%Dveloppement des ressources humaines5%Mise en place d'un partenariat pour la mobilisation des ressources et le suivi-valuation4%Projets nationaux3%Ventilation par axe du PER Source : mission DATC Direction de lAmnagement du Territoire Communautaire, des Transports et du Tourisme DDE Dpartement du Dveloppement de lEntreprise, des Tlcommunications et de lEnergie (C/UEMOA) DDRE Dpartement du Dveloppement, des Ressources Naturelles et de lEnvironnement (C/UEMOA) DDSC Dpartement du Dveloppement Social et Culturel (C/UEMOA) DMRC Direction du March Rgional, du Commerce, de la Concurrence et de la Coopration (C/UEMOA) DPE Dpartement des Politiques Economiques et de la Fiscalit Intrieure (C/UEMOA) LABG a t paramtre de manire particulire avec : des conditionnalits qui portent sur la gouvernance financire de linstitution, mais pas sur les politiques menes, et donc une absence de cadre logique explicite C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 30 - lannexion dune liste de projets du PER chaque convention et laffectation un fonds particulier ce ciblage rpondant une volont de traabilit de laide et partant de limitation du risque fiduciaire). Les projets proposs par la Commission font lobjet dun dialogue avec la partie franaise, qui a exclu deux projets (lun relatif la cration dune compagnie arienne sous-rgionale et un autre plus rcemment relatif au programme de dveloppement de llectricit en Guine Bissau, car destin des dpenses de fonctionnement). laffectation dune partie de lABG au renforcement des capacits de la Commission, avec annexion chaque convention dune liste dactions, pour accompagner la monte en charge conscutive la mise disposition des fonds de lABG et plus largement la gestion du PER cette affectation traduit le souci franais (i) daccompagner lorganisation dans son volution mais aussi (ii) de favoriser les effets de renforcement des capacits escompts de la mobilisation de ce type dinstrument. C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 31 - Chapitre II. Mthodologie Les consultants ont eu non seulement accs aux documents de conception des interventions, mais ont galement bnfici des clairages de leurs concepteurs oraux et crits. Ils ont rencontr ou ont chang avec les Conseillers rgionaux de coopration qui se sont succds au Service de Coopration et dAction Culturelle (SCAC) de Ouagadougou, ont consult les rapports de missions et de revues, et sont donc galement au fait de lintelligence tactique des interventions et des problmes rencontrs durant lexcution. Par ailleurs, bien que les trois modalits dassistance technique (AT, FSP et ABG) aient t mobilises de manire indpendante, il est possible de reconstituer a posteriori un cadre logique global, embrassant tout le dispositif dappui. 1. Reconstitution du cadre logique 1.1 Conditions gnrales dintervention Un aspect fondamental qui se dgage est limportance accorde aux conditions gnrales dintervention. Elles sont prsentes dans les documents de conception, mais galement dans les rapports de deux conseillers rgionaux [tous deux impliqus dans la prparation du FSP]. Lvolution du contexte conomique et politique y est analyse. Au contexte initial de lUEMOA, dop par la dvaluation du FCFA et une volution favorable des termes de lchange, succde une priode de difficults, marque notamment par la crise traverse par la Cte dIvoire, le pays le plus important conomiquement lUEMOA. Ce contexte affecte le taux de croissance conomique mais galement les changes, et enfin la capacit des Etats tenir leurs engagements, y compris financiers, vis--vis de lUEMOA. Cest dans ce contexte que se met en place lunion douanire, compter de 2000, et que la France appuie lUEMOA au dbut de la priode sous valuation. Un autre aspect qui ne peut tre pass sous silence tient aux interrogations par rapport au poids conomique important du Nigria et linfluence qui en dcoule. On peut se demander si elles nont pas influ sur la faible part du dispositif consacre au rapprochement CEDEAO-UEMOA, alors mme que ce rapprochement fait partie (i) de lobjet dclar du FSP 2002-45 (daprs le Rapport de prsentation du projet) et (ii) des objectifs de lUEMOA (daprs le DSRP). Si lappui stratgique ce rapprochement a man de la Commission Europenne (via notamment une programmation conjointe du PIR Afrique de lOuest)5 , la 5 LUEMOA et la CEDEAO ont galement eu lappui de la Banque mondiale pour la prparation du DRSP rgional, qui est conjoint aux 2 organisations. C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 32 - France, aprs y avoir semble-t-il song6, na pas appuy le secrtariat technique conjoint UEMOA-CEDEAO (cration dcide en 20047). 1.2 Analyse des bnficiaires et des intervenants Mme si elle est en partie implicite, cette analyse est manifeste dans la conception du dispositif, le choix de ses points dapplication, larticulation du dispositif avec les autres interventions, et justifie son bien fond (nous reviendrons sur ces aspects lorsque nous valuerons pertinence, cohrence et complmentarit). A lpoque, la Commission de lUEMOA ne disposait ni de diagnostic organisationnel, ni de plan stratgique, ni de plan de formation, et ni la qualit ni la transparence de sa gestion notamment financire ntaient ce quelles sont aujourdhui. En outre, la Cour des comptes avait besoin dtre renforce. Les concepteurs ont su faire avec les moyens du bord : sur le plan stratgique lapproche de lintgration rgionale quils ont appuye tait dans la continuit des prcdentes interventions (appui aux politiques sectorielles et au processus de convergence conomique) et, lvaluation le montrera, lappui au renforcement institutionnel rvle une analyse des besoins, notamment de nature assurer le succs des interventions franaises. Par ailleurs, les concepteurs ont fait preuve daudace en intervenant selon les procdures du bnficiaire, tout en prenant les prcautions ncessaires pour cantonner les risques fiduciaires (vrification du service fait et contrle a posteriori de lexcution de chaque convention par la Cour des Comptes sagissant du FSP) ; nous y reviendrons. Ensuite, les concepteurs ont intgr une volution marquante de linstitution avec la mise en uvre du Programme Economique Rgional (ils lont prpare et y ont contribu, au point dy consacrer dsormais lessentiel de leurs appuis). Par ailleurs, les concepteurs ont cherch une complmentarit avec les appuis des autres bailleurs de fonds, et notamment avec lUE. Ainsi, le PARI II de la Commission Europenne couvrait la politique commerciale et la convergence conomique et financire, puis la Commission Europenne a continu occuper le terrain travers et autour des ngociations de lAPE et avec le PAPED. En regard, laide franaise na presque pas couvert le dpartement en charge du commerce. La convergence conomique et financire a en revanche bnfici dun appui de sa part. Mais la plus grosse part des interventions est alle aux politiques sectorielles, qui ntaient pas couvertes par les autres bailleurs. 1.3 Arbre des problmes et arbre des objectifs Si larbre des problmes na pas t construit par les concepteurs, il a paru possible de reconstituer les chanes de causalit partir (i) des analyses quils ont formules (ii) des objectifs quils ont spcifis et (iii) du dispositif lui-mme. 6 Cette intention na t mentionne que par un interlocuteur et mrite dtre corrobore. 7 Le STC a certes t cr en 2004, mais ce nest quen 2009 quil a t dot en personnel (1 personne recrute ct UEMOA, mme chose ct CEDEAO). Auparavant, le STC nexistait de fait que quelques jours par an, le temps de la runion UEMOA-CEDEAO. Il ntait pas vraiment pertinent dans ce contexte dappuyer une structure qui restait encore virtuelle, ce qui nest plus le cas actuellement. C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 33 - Arbre des problmes : problmes conomiques et dfis relever Fragilit de certains Etats Capacit des Etats mettre en uvre les politiques communautaires Obstacles aux changes LUEMOA na plus de ple moteur Coexistence de deux organisations rgionales, OIG fdrer, coordonner ou mettre en rseau Dtrioration et insuffisance des infrastructures Environnement des affaires, pratiques anormales Monopoles publics ou privs Cots des facteurs, faible comptitivit Faible intensification des changes, faible croissance conomique Fragmentation et taille insuffisante des marchs Application insuffisante des dispositions communautaires Absence de rgionalisation des chanes de valeur Vulnrabilit des conomies aux chocs exognes Dficits des changes, agricoles, nergtiques, manufacturiers Difficult atteindre les OMD, problmes environnementaux Insuffisante mobilisation des ressources publiques Faibles diversification et dveloppement des conomies Camions et bus sont surchargs Dficits financiers, problmes de dette et de balance des paiements Croissance dmographique et urbanisation Manque despace budgtaire pour la lutte contre la pauvret, sous-investissement dans les infrastructures Crise ivoirienne Interconnexion physique des conomies Accs aux biens publics (eau, nergie) Scurit alimentaire Renforcement des institutions rgionales Circulation des personnes et des biens, application du droit communautaire Politiques de sant, dducation, denvironnement Renforcement et diversification du tissu conomique Convergence con. Transi-tion fiscale Retard du dveloppement humain Intgration conomique Faible attractivit Dialogue avec les Etats C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 34 - Arbre des objectifs Renforcement des Etats Capacit des Etats mettre en uvre les politiques communautaires Moins dentraves aux changes LUEMOA retrouve un rle moteur Nouvelle architecture de la gouvernance rgionale Amlioration des infrastructures dinterconnexion Amlioration de lenvironnement des affaires, normalisation de certaines pratiques Ouverture des secteurs la concurrence Amlioration de la comptitivit Intensification des changes, acclration de la croissance conomique Rgionalisation des marchs Meilleure application des dispositions communautaires Amorce dune rgionalisation des chanes de valeur Moindre vulnrabilit des conomies aux chocs exognes Rquilibrage des changes, agricoles, nergtiques, manufacturiers Atteinte des OMD, meilleure protection de lenvironnement environnementaux Meilleure mobilisation des ressources publiques Diversification et dveloppement des conomies (feed back) Contrle des poids des vhicules Amlioration des fondamentaux Politiques urbaines Plus despace budgtaire pour la lutte contre la pauvret, sous-investissement dans les infrastructures Rsolution de la crise ivoirienne Interconnexion physique des conomies Accs aux biens publics (eau, nergie) Scurit alimentaire Renforcement des institutions rgionales Circulation des personnes et des biens, application du droit communautaire Politiques de sant, dducation, denvironnement Renforcement et diversification du tissu conomique Convergence con. Transi-tion fiscale Plus de dpenses prioritaires pour lducation et la sant Intgration conomique Meilleure attractivit Dialogue avec les Etats C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 35 - 1.4 Diagramme du cadre logique Une combinaison de diffrents types dappuis porte sur les points dimpact slectionns dans larbre des objectifs, avec des rsultats attendus, eux-mmes axs sur un ou des objectifs spcifiques. C2G Conseil Evaluation appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 36 - Reconstitution de larbre des objectifs : graphique simplifi Intrants (types dappui) Combinaison dinterventions Points dimpact/rsultats Objectifs spcifiques Conception et mise en uvre des politiques Etude projet Formation Transports facilits Dveloppement rural AT FSP ABG Appui projet ou programme Ralisation dinfrastructures Renforcement institutionnel Investissts de mise en valeur agricole Amliorat. syst. sant C/UEMOA renforce Cr comptes renforce Syst. judiciaire renforc Consolider les institutions rgionales Aml. sys. enseigt sup. Contribuer la mise en uvre des programmes prioritaires de lUEMOA Harmoniser la lgislation des Etats membres Convergce conomique et financire suivie Amliorer la gouvernce conomique & financire Promouvoir la femme Susciter ladhsion de la socit civile Secteur priv, nergie, mines Communication renforce Amnagt du territoire Objectifs gnraux (daprs larticle 4 du Trait de lUEMOA) Environnement * Y compris tude et acquisition de logiciels ; fonds dexpertise nationale Convergence des politiques conomiques Renforcement de la comptitivit des activits conomiques et financires march commun, harmonisation des lgislations Coordination des politiques sectorielles nationales actions commune, politiques communes + Renforcement du pilotage, de lefficacit et de la gouvernance de la CUEMOA C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 37 - 2. Investigations et collecte des donnes Nous avons eu recours la lecture dune abondante documentation (dont une partie recueillie sur le terrain), des entretiens et lexploitation de questionnaires. 2.1 Entretiens Une grande partie de nos entretiens Ouagadougou, Lom et Dakar a t sollicite et programme par le Service de Coopration et dAction Culturelle (SCAC) de lambassade de France Ouagadougou. Des entretiens additionnels la C-UEMOA ont t organiss soit spontanment, soit notre demande par celle-ci (principalement par la Cellule de Gestion du PER, que nous tenons remercier). Les entretiens dEugne Mampassi Abidjan, o il rside, ont t organiss linitiative de la mission, aprs non objection du MAEE, et sous couvert du reprsentant local de lUEMOA. Il nous a en effet paru bon dillustrer le rapport avec des constats ou des exemples tirs de la principale conomie de la sous-rgion (40% du PIB, plus de 80% des changes intra-rgionaux avant la crise que ce pays a travers), et dont le rle de locomotive na pu tre remplac. Ces entretiens ont couvert les diverses catgories de parties prenantes : institutions de lUEMOA (Commission, Cour des Comptes, BCEAO, BOAD) Organismes intergouvernementaux (OIG) autorits franaises et AFD autres partenaires techniques et financiers Etats membres (trois dentre eux : Burkina Faso, Sngal et Cte dIvoire) agences de matrise douvrage dlgue des projets destinataires de lun des projets (Centres dExcellence Rgionaux) organisations de la socit civile et des milieux conomiques (principalement syndicats et milieux daffaires) LAT dtach de lAFD en tant que Conseiller du Prsident de la C-UEMOA pour le PER, et un reprsentant de la Cellule de coordination du PER ont assist voire particip activement une grande partie des entretiens la C-UEMOA. Les entretiens en Afrique de lOuest ont permis de rassembler une abondante documentation, qui est venue complter celle dont nous disposions pour le rapport prliminaire. 2.2 Questionnaires Un questionnaire cibl (structur autour des actions exerces par la France les concernant) a t distribu aux principaux dpartements de la C-UEMOA auprs desquels la France est intervenue. Ces dpartements sont : Politiques Economiques (DPE), Dveloppement rural, C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 38 - ressources naturelles et environnement (DDRE), Dveloppement social, ducation et sant (DDS), Amnagement du territoire et transports (DATC), Energie et Industrie (DDE). Nanmoins, seules les rponses du DDS et du DPE nous sont parvenues. Les questions couvrent : les trois modalits dintervention (FSP, AT et ABG); les formations reues ; le financement dexperts nationaux. Un constat est demand (activits et formations ralises, collaboration avec la CEDEAO ou une OIG sil y a lieu, contribution de lassistance technique sil y a lieu avec dtails sur ses activits et sa production et le transfert de connaissances ralis) ainsi que des apprciations raisonnes bases sur les critres suivants : lments positifs, lments ngatifs, difficults rencontres, effets et prolongements. 3. Stratgie danalyse et traitement des donnes Nous avons procd une cartographie ( mapping ) des interventions franaises, reconstitu a posteriori le cadre logique des interventions, analys des cas pays et des cas dinterventions, et utilis en tant que de besoin des outils auxiliaires danalyse. 3.1 Cartographie des interventions franaises La base de donnes a t construite sous EXCEL avec les champs danalyse et les nomenclatures prsentes ci-dessous. Champs danalyse et nomenclatures : Interventions lmentaires (montants en FCFA). Dans le cas du FSP, cltur, les montants indiqus correspondent aux engagements, car les reliquats doivent tre reverss. Dans le cas de lABG, les montants indiqus couvrent lintgralit des fonds mobiliss sur cinq ans (2005-9), soit lquivalent en FCFA de 100 millions dEuros. En effet, lintgralit des fonds est ou sera affecte et non reverse. Objectifs spcifiques poursuivis (sur la base du cadre logique reconstitu des interventions). Ils sont au nombre de 7 : Consolider les institutions rgionales, pour mener bien leurs missions et pour une pleine efficacit de lappui franais ; renforcer les rgles et moyens dintervention des organes de lUnion ; Contribuer la mise en uvre de programmes prioritaires de lUEMOA, notamment dans le domaine des politiques sectorielles ; Harmonisation de la lgislation des Etats membres ; Appuyer la formulation des politiques ; Promotion de la femme ; Susciter ladhsion de la socit civile Modalits dintervention : appui budgtaire global (ABG), appui projet au titre du Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP) et hors FSP8, assistants techniques en poste dans les secteurs dintervention 8 Interventions hors PSP (en FCFA): - Appui la mise en uvre et au suivi du programme commun de transport arien des Etats membres de l'UEMOA 131 191 400 - Appui l'organisation de la runion sectorielle des experts de la mutualit sociale 7 200 000 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 39 - Types dappui : renforcement institutionnel, conception et mise en uvre des politiques, formation, appui projet ou programme, tude projet, investissement sous forme de mise en valeur agricole ou de ralisation dinfrastructures. Points dimpact : Dveloppement rural, transports routiers, secteur priv, renforcement des institutions, environnement, enseignement et recherche, convergence conomique et financire, commerce, transport arien, sant-pharmacie, amnagement du territoire, nergie, mines, communication, transports internationaux maillon maritime, TIC, mutualit sociale. Politiques : deux nomenclatures ont t utilises, qui sont celles de lenqute dopinion ralise par le PNUD dans le cadre de la prparation du plan stratgique de la commission de lUEMOA Perception des politiques : au titre de ladquation et au titre de lefficacit. Ce sont celles de lenqute dopinion du PNUD (notations de 0 4). Croisement des champs danalyse Les croisements ont ensuite t oprs en utilisant la fonction tableaux croiss dynamiques du logiciel EXCEL. 3.2 Cas pays Conformment une dcision prise par le COPIL, deux cas-pays ont t retenus : Burkina Faso et Sngal, auxquels il nous a t possible dajouter quelques investigations sur la RCI. La grille utilise pour les tudes de cas pays est drive de la grille gnrale dvaluation, dont elle retient les questions et critres de jugement pertinents lchelon national. 3.3 Analyse approfondie de certaines interventions Les coups de projecteur sont donns sur : trois domaines dintervention du FSP : gouvernance conomique et financire, politique agricole de lUEMOA, sant trois projets de lABG : hydraulique villageoise, Programme dAppui aux Centres dExcellence Rgionaux (PACER), Programme de Renforcement et de Mise Niveau de lIndustrie des Etats membres de lUEMOA (PRMN). lassistance technique - Suivi de la mise en uvre des actions relatives la scurit arienne et aux ngociations d'accords ariens 229 584 950 - Total 367 976 350 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 40 - 3.4 Examen limit des procdures de la C/UEMOA Cet examen dvelopp en annexe fonde lvaluation de la gouvernance de linstitution, et des risques (fiduciaires notamment, mais aussi oprationnels) associs des interventions confies au bnficiaire selon ses propres procdures. Lexamen limit porte sur les fonctions suivantes : Analyse, planification, suivi, valuation ; Capacits oprationnelles (de mise en uvre des actions en direct ou par recours MO dlgue) ; Gestion financire ; Audit et contrle ; Reporting vis--vis des PTF et des pays membres, qualit du dialogue avec eux. Une attention particulire est porte la ralit du renforcement de capacits la cellule de gestion du PER et dans les postes clefs (matrise du cycle du projet, amlioration des connaissances et comptences et contribution relle lamlioration des performances de lorganisation). On vrifie notamment la prsence de la notion de transfert de comptences (vs tches oprationnelles confies aux AT) dans les termes de rfrence et sa visibilit sur le terrain : capacit des agents de lUEMOA accomplir leur mission, accompagner les oprations de laide et grer les RH internes et externes. A cet gard, les entretiens avec les principaux dpartements bnficiaires et leurs rponses aux questionnaires distribus ont livr beaucoup dinformations. Lexamen limit a t galement facilit par la mise notre disposition de plusieurs rapports daudit, notamment les rapports annuels de lauditeur externe de la C/UEMOA, KPMG. La mission a vrifi dans quelle mesure les recommandations contenues dans des rapports de diagnostic comme dans le rapport annuel des auditeurs extrieurs (KPMG) ont t suivies. Gestion du cycle du projet. Lvaluation couvre la manire dont le travail a t excut par chaque partenaire durant les diffrentes tapes du cycle du projet. 3.5 Enqute de perception Nous avons exploit lenqute de perception ralise par le PNUD dans le cadre de la prparation du plan stratgique de la C/UEMOA, afin de dterminer si les appuis franais staient concentrs sur les activits de la C/UEMOA juges les plus pertinentes et les plus efficaces. 4. Grille dvaluation La grille dvaluation propose est conforme la mthodologie de lUnion Europenne ( laquelle renvoie le guide du MAEE9). Elle comporte les domaines dvaluation couramment utiliss : pertinence, efficacit, efficience, les 3 C (coordination, cohrence, complmentarit), impact et durabilit. Nous avons cherch dterminer si l'aide apporte par la France a effectivement contribu amliorer l'intgration rgionale et dans quels domaines ; et si les modalits retenues taient adaptes. Au del du soin mis apporter, 9 Guide de lvaluation 2007 (op. cit.) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 41 - dans la mesure du possible, des rponses aux interrogations souleves et aux points numrs dans nos termes de rfrence, cette grille vise formuler, sur une base rtrospective, un diagnostic sur lequel fonder de faon prospective une mise jour de la stratgie dintervention : les interventions doivent-elles se poursuivre sous leurs formes actuelles, ou bien doit-on les faire voluer ? Enfin, nous avons voulu pour apprcier lefficacit des interventions : 1) couvrir la conduite tactique des interventions, afin que lvaluation ne soit pas purement stratgique, mais galement oprationnelle. Nous nous sommes donc penchs sur les instruments utiliss, leur matrise et leur combinaison, notamment pour valuer les effets de synergie 2) combiner indicateurs dimpact, de rsultat et doutput. Les indicateurs doutput ne posaient pas de problme de disponibilit, en ce qui concerne le FSP 2002-45 : la convention de financement portant sur chaque intervention spcifiait les livrables, et les rapports techniques ainsi la vrification du service fait dans le cadre du contrle financier de la Cour des comptes permettent de savoir prcisment ce qui a t fait ou non. En revanche, les conventions formulaient les rsultats atteindre de faon trop gnrale et pas assez SMART 10 pour en effectuer le suivi, ce qui a compliqu lvaluation de lefficacit des interventions. Les questions fondamentales auxquelles nous avons cherch une rponse sont : Questions dvaluation PERTINENCE L'aide apporte par la France sert-elle effectivement amliorer l'intgration rgionale? EFFICIENCE Les bnficiaires disposaient-ils des capacits de grer les interventions bonne fin, dans la transparence, selon un bon rythme dexcution et un cot raisonnable, et y ont-ils apport les moyens et lattention quils mritaient ? COORDINATION-COMPLEMENTARITE-COHERENCE Un (des) cadre(s) dharmonisation des appuis entre institutions bnficiaires et bailleurs et entre chelon rgional et chelon national a(ont)-t-ils opr de faon satisfaisante? EFFICACITE Les interventions ont-elles apport les principaux rsultats attendus dans les domaines clef ? Les interventions ont-elles fait appel aux meilleures pratiques, en conformit notamment avec les principes de la dclaration de Paris? 10 Spcifiques, Mesurables, dun cot Abordable, Rassemblant linformation pertinente, et cals dans le Temps. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 42 - IMPACT Lappui franais a-t-il contribu dynamiser lintgration rgionale et renforcer les institutions bnficiaires ? DURABILITE Une stratgie dattnuation des risques est-elle mise en uvre, avec lappui franais ? C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 43 - Grille dvaluation 1. PERTINENCE : Quel est le bien fond des orientations suivies et des choix effectus ? L'aide apporte par la France contribue-t-elle effectivement au processus d'intgration rgionale ? Critre de jugement Indicateurs Sources Investigations au niveau pays C1-1 Une stratgie bien formule dappui lintgration rgionale a sous-tendu les interventions et bien intgr les instruments, en identifiant les enjeux et dfis majeurs dans la poursuite des objectifs Evaluation qualitative Documents stratgiques et entretiens C1-2 En labsence dune telle formulation, jugement port sur la stratgie implicite reconstitue ex post et sur les choix oprs au regard des impratifs rgionaux, de la politique et des priorits de lUEMOA Evaluation qualitative Documents stratgiques, cartographie des interventions (secteurs, thmatiques), entretiens C1-3 Les interventions ont t alignes sur lagenda dintgration rgionale Evaluation qualitative Documents stratgiques et entretiens X C1-4 Les points de vue, attentes et revendications des milieux daffaires et de la socit civile ont t pris en compte Evaluation qualitative Documents stratgiques et entretiens X C1-5 Le positionnement franais a tenu compte des capacits et de lavantage comparatif de laide franaise Evaluation qualitative Documents stratgiques et entretiens C1-6 Les bons instruments ont t choisis pour mettre en uvre laide franaise au regard des diffrents points dapplication : aide budgtaire globale, aide projet (FSP), AT Evaluation qualitative Conventions de financement, lettres de mission et entretiens C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 44 - 2. EFFICIENCE : Les bnficiaires disposaient-ils des capacits de grer les interventions bonne fin, dans la transparence, selon un bon rythme dexcution et un cot raisonnable, et y ont-ils apport les moyens et lattention quils mritaient ? Critre de jugement Indicateurs Sources Investigations au niveau pays C2-1 Conditions de matrise des risques fiduciaires Qualit et dlais du reporting, existence de contrles internes, dun audit externe, procdures de passation de march Examen limit des procdures et documents comptables C2-2 Gouvernance Existence dun comit de pilotage Procs-verbaux Cadre efficace de gestion des projets au niveau technique Examen limit de lorganisation et documents de la cellule de gestion du PER Taux dexcution, retards Documents de suivi et compte rendus C2-3 Capacits dexcution Procdures de mobilisation et de dcaissement des fonds Statuts du FAIR, manuels de procdure C2-4 Moyens mis en uvre Personnel affect Applications ddies Mise en place de la contrepartie ou du cofinancement national Examen limit de lorganisation et documents de suivi C2-5 Utilisation de lassistance technique Implication dans le conseil stratgique et/ou le renforcement institutionnel Feuilles de route, rapports de mission, outputs, interviews C2-6 Cot des interventions Cots unitaires Comptabilit analytique ou calculs ad hoc sur la base de la documentation disponible C2-7 Recours la matrise douvrage dlgue Dfinition claire des procdures de dlgation de matrise douvrage Procdures de passation des marchs (pour la dsignation du MOD et pour la dsignation du matre duvre et des entreprises) Dlais de mise disposition des fonds Qualit du reporting Qualit du contrle et de la supervision Existence dune valuation a posteriori Rapports de la Cour des comptes Convention de dlgation de matrise douvrage Rglement UEMOA s/ recours MOD Rapports des MOD Rapport dvaluation X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 45 - 3. COORDINATION-COMPLEMENTARITE-COHERENCE : Un (des) cadre(s) dharmonisation des appuis entre institutions bnficiaires et bailleurs, ainsi quentre organisations intergouvernementales a (ont)-t-ils opr de faon satisfaisante ? Y a-t-il eu une bonne articulation entre les appuis franais au niveau rgional et au niveau national ? Critre de jugement Indicateurs Sources Investigations au niveau national C3-1 Dispositifs pour assurer la coordination avec les autres bailleurs de fonds et ralit de fonctionnement de ces dispositifs Un protocole daccord sur une feuille de route a t conclu multilatralement avec les bailleurs Missions de suivi conjoint des ralisations Systme de reporting inclusif selon un format harmonis Protocole, compte rendus, rapports sur les engagements et dcaissements des bailleurs C3-2 La coordination des PTF est de la responsabilit de la Commission qui assure le leadership de la coordination de laide et des ressources affectes Prsidence des instances de coordination et de pilotage, programmation et suivi inclusifs par le bnficiaire Compte rendus, documents de programmation et de suivi C3-3 Collaboration avec les autres organisations rgionales et intergouvernementales (CEDEAO notamment) Contacts rguliers aux niveaux politique et technique, fonctionnement du secrtariat technique conjoint UEMOA-CEDEAO, collaboration sur les politiques sectorielles CUEMOA et organisations concernes X Lien MEIE-MAEE-AFD dans la programmation et lexcution des interventions Interviews C3-4 Coordination franco-franaise Lien coordination rgionale et par pays (SCAC et AFD) Interviews X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 46 - 4. EFFICACITE : Les interventions ont-elles apport les principaux rsultats attendus dans les domaines clef ? Critre de jugement Indicateurs Sources Investigations au niveau pays C4-1 Qualit de la prparation des interventions Objectifs SMART, analyse des problmes et des risques, cohrence interne vrifie dans un cadre logique, chiffrage dtaill Documents de prparation et dvaluation a priori X C4-2 Progrs dans les politiques appuyes Harmonisation des lgislations Directives, codes Politiques communes Documents de politiques sectorielles, activits et ralisations Critres de convergence Rapports dexcution de la surveillance multilatrale Efficacit du renforcement institutionnel Cf. grille spcifique Cf. grille spcifique C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 47 - EFFICACITE DU RENFORCEMENT INSTITUTIONNEL : grille spcifique Critre de jugement Indicateurs Sources Investigations au niveau pays C4-3 Les appuis ont t bass sur une analyse des besoins de lorganisation Existence dun plan stratgique de linstitution renforcer bas sur un audit organisationnel et oprationnel Analyse des besoins en formation et existence dun plan de formation Bnficiaire C4-4 Les principaux dfis institutionnels ont t analyss et relevs Dveloppement et renforcement des capacits humaines et institutionnelles, de conception comme de gestion ; Introduction dune planification stratgique Introduction dune culture du rsultat Amlioration de la gestion du cycle des projets et appui spcifique pour la mise en uvre de certaines actions et de certains projets ; Amlioration du systme organisationnel et administratif pour en assurer une plus grande efficience Etablissement de relations de travail entre les diffrentes institutions charges de mettre en uvre le PER et les projets qui en font partie : CUEMOA, BOAD, Etats-membres, la fois pour llaboration des programmes, le choix des projets, leur financement et leur mise en uvre MOD, BCEAO, BOAD Etats (CNPE et points focaux) X C4-5 La dmarche de renforcement des capacits accompagne au mieux la mise en uvre des programmes constitutifs du FSP et du PER Ventilation de lappui institutionnel par fonctions appuyes Documents MAE/ SCAC C4-6 Les capacits de gestion des appuis franais au sein de lUEMOA ont t spcifiquement renforces AT consacre la CG-PER et aux procdures de gestion financire Outils de gestion et de reporting Rapports de prsentation des comptes, daudit, systmes dinformation de gestion C4-7 Qualit des termes de rfrence et du systme de suivi (dispositif de reporting, valuation externe) de lactivit des AT Existence et utilisation des outils mentionns Documents correspondants C4-8 LAT est habille Moyens daccompagnement prvus et mis en uvre tels que des voyages dtudes, des visites de terrain, des stages, des bourses Documents correspondants C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 48 - 4bis. EFFICACITE : Les interventions ont-elles fait appel aux meilleures pratiques, en conformit notamment avec les principes de la dclaration de Paris? Critre de jugement Indicateurs Sources Investigations au niveau pays C4bis1 APPROPRIATION : Les organes de lUEMOA exercent une relle matrise sur leurs politiques et stratgies de dveloppement et assurent la coordination de laction lappui du dveloppement Qualit du dialogue avec les institutions de lUEMOA, mesure laune des initiatives prises et de la force de proposition manifeste (expression de la demande ex ante) dans la dfinition du contenu et des modalits de laide franaise Documents stratgiques, dcisions de la zone franc, documents de programmation (PER et FSP) et de ngociation, entretiens avec les dcideurs Concordance avec DSRP rgional et missions de linstitution Convention de financement, DSRP, statuts de lUEMOA C4bis2 ALIGNEMENT : Les donneurs font reposer lensemble de leur soutien sur les stratgies rgionales de dveloppement, les institutions et les procdures des pays partenaires Utilisation et renforcement des procdures de gestion et de passation des marchs du bnficiaire Convention de financement, moyens consacrs au renforcement de la gestion comptable et financire et du contrle C4bis3 HARMONISATION : Les actions des donneurs sont mieux harmonises et plus transparentes, et permettent une plus grande efficacit collective Les donneurs mettent en place des dispositifs communs et simplifient leurs procdures (Cf COORDINATION-COMPLEMENTARITE-COHERENCE) Cf COORDINATION-COMPLEMENTARITE-COHERENCE C4bis4 GESTION AXEE SUR LES RESULTATS : Grer les ressources et amliorer le processus de dcision en vue dobtenir des rsultats La stratgie se dcline en programmes par grands axes avec objectifs et indicateurs de performance Documents de stratgie, de programmation, de suivi et dvaluation, applicatifs utiliss, nomenclature comptable C4bis5 RESPONSABILITE MUTUELLE : Les donneurs et les pays partenaires sont responsables des rsultats obtenus en matire de dveloppement Evaluations mutuelles des progrs accomplis dans lexcution des engagements souscrits Compte rendus des comits de pilotage C4bis6 SUBSIDIARITE Les interventions de la France au niveau rgional et de la CUEMOA portent sur des questions qui peuvent tre traites plus efficacement au niveau rgional. Le principe de subsidiarit sapplique galement aux projets (ou leur mise en uvre) Evaluation par la mission du caractre intgrateur des interventions X C4bis7 Les interventions ont-elles eu un effet catalytique/ de synergie/ de levier (conomies dchelle + ont suscit dautres appuis additionnels Financements induits par les bonifications dintrt et les cofinancements X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 49 - 5. IMPACT : Lappui franais a-t-il contribu dynamiser lintgration rgionale et renforcer les institutions bnficiaires ? Critre de jugement Indicateurs Sources Investigations au niveau pays Prise en compte de lobjectif dintgration rgionale dans les processus de dcision de lUEMOA Orientation des politiques sectorielles Slection des projets du PER financs par la France Documents de politiques sectorielles Document sur lexcution du PER Dynamisme commercial Evolution des parts de march, taux de croissance des exportations Donnes nationales/ ONU/ DOITS (FMI) Spcialisation intra-rgionale, approfondissement de lapparail productif et diversification des activits Part des changes intra-rgionaux et ventilation des exportations, indice TCI Donnes nationales/ ONU Comptitivit Taux de change effectif rel FMI Environnement des affaires Classements doing business Cots de transport et obstacles aux changes Etat des infrastructures Application des directives dans lordre juridique interne des Etats Banque mondiale Observatoire des pratiques anormales X Attractivit Investissements directs trangers CNUCED X Politique commerciale Taux effectif rel de protection, barrires non tarifaires, application des obligations au titre de lunion douanire Rapports OMC/ DTIS X Protection de lenvironnement et des ressources naturelles Application des normes environnementales Lgislation C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 50 - 6. DURABILITE : Une stratgie dattnuation des risques est-elle mise en uvre, avec lappui franais ? Critre de jugement Indicateurs Sources Investigations au niveau pays C6-1 Contribution franaise la dfinition et la mise en uvre dune stratgie dattnuation des risques Appuis aux dpartements chargs des politiques conomiques et financires, commerciales et de la concurrence, DGAP Documents et entretiens C6-2 Surveillance de la convergence et la stabilit conomique et financire Indicateurs de convergence Existence dun suivi de la stabilit financire CUEMOA/ Rapports dexcution de la surveillance multilatrale, compte rendus des comits nationaux de politique conomique, du nouveau comit de stabilit financire C6-3 Surveillance de la politique commerciale des Etats Infractions aux engagements communautaires en matire de politique commerciale UEMOA, ministres de lintgration X C6-4 Surveillance des obstacles la circulation des marchandises et des facteurs de production Suivi des pratiques anormales Observatoire des pratiques anormales X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 51 - Chapitre III. Analyse globale des interventions 1. Cartographie des interventions : analyse des moyens mis en uvre par type dappuis, par point dimpact et par objectif Lanalyse ci-dessous se rfre larbre des objectifs prsent au chapitre prcdent, dont elle reprend les grandes tapes, qui reconstituent un cadre logique. 1.1 Les intrants Les types dappui ( lexception de lassistance technique, pour laquelle la mission ne dispose pas des montants) se ventilent comme suit : Ventilation des types dappuis 05 000 000 00010 000 000 00015 000 000 00020 000 000 00025 000 000 00030 000 000 00035 000 000 00040 000 000 000Appui projet/ programmeConception et mise en uvre des politiquesEtudes projets Mise en valeur agricoleRalisation de projets d'infrastructuresRenforcement institutionnelEn FCFAHors FSPFSPABGCette ventilation volue entre le FSP et lABG, avec le passage la phase de ralisation des projets dinfrastructure (hydraulique villageoise essentiellement) et de mise en uvre agricole. Evolution des types dappui entre le FSP et lABG Conception et mise en uvre des politiques72%Renforcement institutionnel19%Fonds d'expertise nationale4%Formation et sminaires4%Etude et acquisition de logiciels1%FSPAppui projet/ programme16%Conception et mise en uvre des politiques9%Etudes projets7%Mise en valeur agricole9%Ralisation de projets d'infrastructures53%Renforcement institutionnel6%ABGC2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 52 - 1.2 Les points dimpact Le dveloppement rural reprsente la part la plus importante des appuis, suivi par les transports routiers, lappui au secteur priv, le renforcement des institutions, lenvironnement, lenseignement et la recherche, la convergence conomique et financire. Les autres points dimpact sont lobjet dun saupoudrage. Tab. 13 Ventilation des points dimpact de laide -5 000 000 000 10 000 000 000 15 000 000 000 20 000 000 000 25 000 000 000 30 000 000 000 35 000 000 000 FSPABGAutre fait intressant : le dplacement des points dimpact privilgis entre le FSP et lABG. Ventilation des points dimpact de laide (en pourcentage) 0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%Dplacement des points d'impact entre FFSP en ABG Hors FSPFSPABGC2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 53 - Dveloppement rural10%Transports routiers4%Secteur priv7%Renforcement des institutions22%Environnement4%Enseignement & recherche1%Convergence conomique et financires20% Sant-pharmacie8%Amnagement du territoire7%Energie6%Mines5%Communication4%Transports internationaux maillon martitime2%Autre24%FSPDveloppement rural48%Transports routiers19%Secteur priv11%Renforcement des institutions7%Environnement6%Enseignement & recherche5%Convergence conomique et financires2%Commerce2%Sant-pharmacie0%TIC0%Autre4%ABGVentilation des points dimpact de laide (donnes en FCFA) Politiques sectorielles ABG FSP Hors FSP Total gnralAmlioration de l'environnement 3 675 598 975 3 675 598 975 Amnagement du territoire 158 513 500 158 513 500 Convergence conomique 1 481 821 614 473 442 000 1 955 263 614 Energie 136 784 000 136 784 000 Industrie 6 942 073 909 168 991 442 7 111 065 351 Mines 115 397 500 115 397 500 Politique agricole de l'Union (PAU) 31 710 820 735 335 115 079 32 045 935 814 Promotion du march commun 1 141 301 664 1 141 301 664 Renforcement institutionnel 4 846 126 675 627 023 970 5 473 150 645 Social et culturel 3 436 456 804 222 219 430 7 200 000 3 665 876 234 Tlcommunications et TIC 12 487 195 12 487 195 Transport 12 349 032 629 291 376 000 360 776 350 13 001 184 979 Total gnral 65 595 720 200 2 528 862 921 367 976 350 68 492 559 471 Modalit d'interventionOn note une meilleure slectivit des interventions et une meilleure concentration sur un nombre plus limit de points dimpact avec lABG. Les points dimpact suivants sont abandonns : amnagement du territoire, nergie, mines, communication, transports ariens et transports internationaux maillon maritime. Notons toutefois que les mines ont bnfici en outre dune assistance technique non chiffre et dun FSP SIGAfrique non compris dans le primtre danalyse. Notons aussi que le secteur de lnergie va compter de lABG 2010 recevoir une attention et des moyens croissants de la part de la France. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 54 - 1.3 Les objectifs viss Somme de Montant en FCFA Modalit d'intervention (en FCFA)Objectif spcifique ABG FSP Hors FSP Total gnralAmlioration de la gouvernance conomique et financire 90 368 924 330 089 500 420 458 424 Consolider les institutions rgionales, pour mener bien leurs missions et pour une pleine efficacit de lappui franais. Renforcer les rgles et moyens dintervention des organes de lunion 4 846 126 675 678 882 970 5 525 009 645 Contribuer la mise en uvre de programmes prioritaires de lUEMOA, notamment dans le domaine des politiques sectorielles 59 622 036 796 1 226 540 951 367 976 350 61 216 554 097 Harmonisation de la lgislation des Etats membres 1 037 187 805 43 342 500 1 080 530 305 Appuyer la formulation des politiques 158 513 500 158 513 500 Promotion de la femme 13 143 000 13 143 000 Susciter ladhsion de la socit civile 78 350 500 78 350 500 Total gnral 65 595 720 200 2 528 862 921 367 976 350 68 492 559 471 Modalit d'intervention (en % du total)Objectif spcifique ABG FSP Hors FSP Total gnralAmlioration de la gouvernance conomique et financire 0,1% 13,1% 0,0% 0,6%Consolider les institutions rgionales, pour mener bien leurs missions et pour une pleine efficacit de lappui franais. Renforcer les rgles et moyens dintervention des organes de lunion 7,4% 26,8% 0,0% 8,1%Contribuer la mise en uvre de programmes prioritaires de lUEMOA, notamment dans le domaine des politiques sectorielles 90,9% 48,5% 100,0% 89,4%Harmonisation de la lgislation des Etats membres 1,6% 1,7% 0,0% 1,6%Appuyer la formulation des politiques 0,0% 6,3% 0,0% 0,2%Promotion de la femme 0,0% 0,5% 0,0% 0,0%Susciter ladhsion de la socit civile 0,0% 3,1% 0,0% 0,1%Total gnral 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Le FSP se concentrait sur 3 axes : Renforcement institutionnel Gouvernance conomique et financire Politiques sectorielles ( travers trois objectifs spcifiques : formuler les politiques, harmoniser la lgislation et mettre en uvre des projets et des programmes) Ventilation du FSP par objectif Des actions dun faible montant ont t consacrs la promotion de lgalit hommes-femmes et susciter ladhsion de la socit civile. LABG se situe dans la continuit du FSP. Elle poursuit le renforcement institutionnel et lharmonisation des lgislations (en leur consacrant des moyens moins importants en C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 55 - pourcentage, mais plus importants en valeur absolue). Surtout, elle poursuit la mise en uvre des politiques sectorielles, principalement sous forme de projets. ABG : ventilation par objectif spcifique Bonne gouvernance et approfondissement de l'intgration conomique9%Rhabilitation et modernisation des infrastructures physiques19%Construire un appareil productif intgr63%Dvelopper les ressources humaines5%Partenariat pour la mobilisation des ressources et le suivi /valuation4%ABGLes actions en vue de ladhsion de la socit civile et de la promotion de lgalit hommes-femmes ne sont pas retenues dans lABG. 1.4 Recours lassistance technique et synergie des interventions Lassistance technique a concern la gouvernance conomique et financire, les politiques sectorielles et le renforcement institutionnel (appui au PER). Evolution de lassistance technique 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Finance s publiques Statistiques Macro-conomie Agri culture, dveloppe ment rural et e nvironne ment Mdecine vtri naire Coton Sant MinesAppui la ce llule de gestion du PERAppui au PERNombre d'assistants techniques en fin d'anne 2 2 2 4 5 4 7 6 6 3Gouvernance conomi que et Renforce ment institutionnelPoli tiques sectoriel lesC2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 56 - On note le soutien continu depuis 2004 en macroconomie et en sant. Il ny a actuellement plus dappui en agriculture (aprs un soutien quasi continu entre 2001 et 2009) ni en mines (fin du projet FSP SIGAfrique). LAFD est actuellement en train dinstruire un appui lUEMOA pour repositionner un AT auprs du DDRE, alors que le poste AT Mines est par contre dfinitivement ferm. Le dpartement en charge des affaires administratives et financires na pas reu dassistance technique, quoique ce ft envisag. Un expert comptable est rclam pour y accompagner les rformes. Ceci est compens par le recrutement de cadres sur financement de la ligne de renforcement des capacits de lABG. Le conseiller plac par lAFD auprs du Prsident pour le PER est financ sur lABG. Les assistants techniques sectoriels seront dsormais pris en charge par lAFD et non plus par le MAEE. Des ouvertures ou reprises de poste sont envisages pour lagriculture et lnergie. SYNERGIES UTILISEES On observe : Une synergie des interventions avec les domaines couverts par certains assistants techniques durant cette priode (macroconomie, dveloppement rural, sant) Une synergie avec dautres FSP, ainsi : dans le domaine du dveloppement rural : Renforcement de lapproche rgionale dans le partenariat Europe-Afrique sur le coton et Actions rgionales pour la qualit dans le secteur agro-alimentaire en Afrique ; dans le domaine minier (projet SIGAfrique) ; dans le domaine de la sant. Une complmentarit des interventions du FSP avec certains projets du PER, que ces interventions ont contribu prparer Moyens quont actionns les assistants techniques * Le 1er AT Mines a bnfici de lappui du FSP SIGAfrique, qui nentre pas dans le primtre de la prsente valuation. Montants en FCFAABG FSP Hors FSP Total gnralFinances publiques 143 352 500 143 352 500 Macro-conomie 90 368 924 330 089 500 420 458 424 Statistiques 1 391 452 690 1 391 452 690 Agriculture, dvelopment rural, environnement9 042 242 115 335 115 079 9 377 357 194 Mdecine vtrinaire 119 228 875 119 228 875 Mines* 115 397 500 115 397 500 Sant, protection sociale 130 000 000 185 526 930 7 200 000 322 726 930 Total gnral 10 773 292 604 1 109 481 509 7 200 000 11 889 974 113 Modalit d'interventionPolitiques sectoriellesGouvernance co-nomique et financireSecteurC2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 57 - 2. Coups de projecteur 2.1 Le secteur de lagriculture et du dveloppement rural Il sagit dun domaine sectoriel dans lequel la coopration franaise a particulirement soutenu la C/UEMOA, depuis la conception de la politique (financement de ltude sur les grandes orientations de la PAU et contribution au financement des ateliers de validation) jusqu sa mise en uvre partir de 2002. Les assistants techniques, prsents de faon quasi continue de 2001 dbut 2009, ont actionn les moyens les plus substantiels : presque la moiti des appuis franais si lon inclut le programme dhydraulique villageoise. Les appuis se sont rpartis comme suit, par type et par instrument : Somme de Montant en FCFAPoint d'impact Type d'appui Intervention _ intitul ABG FSP Total gnral Dveloppement rural Appui projet/ programme Contrle phytosanitaire 119 228 875 119 228 875 Renforcement de la scurit alimentaire dans les Etats-membres 1 030 000 000 1 030 000 000 Total Appui projet/ programme 1 149 228 875 1 149 228 875 Conception et mise en uvre des politiquesAppui la mise en uvre de la politique agricole (tude sur la comptitivit des grandes filires agricoles et d'levage) 91 123 500 91 123 500 Appui la mise en oeuvre des politiques agricoles (cadres de concertation-comit de prparation aux ngociations internationales sur l'Agriculture) 155 908 579 155 908 579 Total Conception et mise en uvre des politiques 247 032 079 247 032 079 Mise en valeur agricolePromotion des investissements privs agricoles l'Office du Niger au Mali 5 823 805 365 5 823 805 365 Total Dveloppement rural 6 973 034 240 247 032 079 7 220 066 319 Environnement Appui projet/ programme Lutte contre l'rosion ctire 1 487 162 225 1 487 162 225 Ralisation de projets d'infrastructuresProgramme rgional de lutte contrre l'ensablement du fleuve Niger et des vgtaux flottants 2 188 436 750 2 188 436 750 Renforcement institutionnelAppui au renforcement des capacits techniques et institutionnelles de l'UEMOA dans le cadre du dveloppement rural et de l'environnement 88 083 000 88 083 000 Total Environnement 3 675 598 975 88 083 000 3 763 681 975 Rduction de l'ingalit d'accs l'eau Ralisation de projets d'infrastructures Hydraulique villageoise 24 737 786 495 24 737 786 495 Total Rduction de l'ingalit d'accs l'eau 24 737 786 495 24 737 786 495 Total gnral 35 386 419 710 335 115 079 35 721 534 789 Modalit d'intervention On note la palette large et la synergie des appuis et des instruments, avec une bonne prparation des projets au titre du PER (financs par lABG) par le renforcement institutionnel et la conception et mise en uvre des politiques travers le FSP. Il convient galement de noter : La bonne intgration des appuis franais dans le second programme triennal 2009-2011 de mise en uvre de la PAU, pour lexcution duquel leur contribution est trs significative Une synergie avec dautres FSP dehors du primtre dintervention de la prsente valuation : Renforcement de lapproche rgionale dans le partenariat Europe-Afrique sur le coton et Actions rgionales pour la qualit dans le secteur agro-alimentaire en Afrique La bonne coopration tablie par les assistants techniques avec leurs collgues du Dpartement auquel ils taient affects, et avec dautres OIG. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 58 - Les appuis mobiliss par la France partir de 2002 ont touch plus particulirement : Le renforcement des capacits techniques et institutionnelles au travers du fonds dexpertise nationale dtache du FSP 2002-45 et de la ligne renforcement des capacits de lABG. Ce fonds permet le recrutement de cadres originaires des pays de lUEMOA. Ont t recruts : - un expert en agronomie au sein de la Direction de lagriculture et de la scurit alimentaire (FSP, 2005) - deux experts affects au Secrtariat Permanent du Comit Rgional du Mdicament Vtrinaire au sein de la Direction des ressources animales et halieutiques (FSP, 2008) - un expert en scurit alimentaire (ABG, 2009) - un expert charg des ressources en eau (ABG, 2009) Ce renforcement a t durable, puisque les experts financs par le FSP ont t repris sur budget propre de la Commission. La mise en uvre de la PAU : les programmes n8 et n10 du FSP 2002-45 (volet 1 de la composante 3 dappui aux politiques sectorielles) ont eu un rle important pour engager la mise en uvre de la politique. Ils ont appuy les activits suivantes : - ltude sur la comptitivit des grandes filires agricoles et dlevage - la mise en uvre de cadres de concertation dans le domaine de lagriculture, de llevage et de la pche - la mise en place dun comit de prparation aux ngociations internationales sur lagriculture - lharmonisation de la lgislation du mdicament vtrinaire et la mise en place du mcanisme dautorisation de mise sur le march (y inclus la formation) La mise en uvre de projets du PER relevant du secteur rural et de la scurit alimentaire avec en particulier : - le Programme Hydraulique Villageoise - le Programme Office du Niger (amnagement de 5500 ha) - ltude dlaboration des plans nationaux et le programme rgional de scurit alimentaire au sein de lUEMOA - ltude et latelier dlaboration du programme rgional et des plans nationaux de renforcement des capacits des institutions dans les domaines du contrle et de la surveillance phytosanitaire, zoo sanitaire et de la scurit des aliments - le plan damnagement concert des pches et de laquaculture au sein de lUEMOA C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 59 - Axes majeurs dintervention Modalits dappui Activits ralises Rsultats Limites Etat davancement et perspectives Appui institutionnel et organisationnel Programmation de la mise en uvre de la PAU Rorganisation du dpartement AT, financement dexperts Participation des AT la dfinition de programmes triennaux de mise en uvre de la PAU (2002-04 et 2009-11). Le second AT a par ailleurs eu un rle important pour accompagner le dpartement dans le passage du dpartement aux budgets-programmes et la gestion axe sur les rsultats. Coordination par le second AT des rflexions et prparation du projet de dcision pour la rorganisation du DDRE. Le second programme triennal a t valid par les membres du Comit consultatif rgional des filires agricoles prioritaires fin avril 2009. La proposition de rorganisation du Dpartement a t valide en dcembre 2008. Amlioration de la comptitivit compare des grandes filires agricoles Axe 1 de la PAU AT, FSP Le programme n8 du FSP a financ ltude sur la comptitivit des filires agricoles dans lUEMOA (2005) ainsi que les ateliers de validation. Le premier AT a particip au lancement de cette tude alors que le second a suivi son exploitation (participation lorganisation de latelier de validation et la prparation du Rglement relatif au Plan Directeur et des TDR des tudes complmentaires). Adoption en 2007 du Plan Directeur des Filires Agricoles Prioritaires de lUEMOA : identification de 14 filires prioritaires, parmi lesquelles 5 ont t slectionnes (filires coton, riz, btail-viande, aviculture et mas) pour la dclinaison de plans dactions. Le second AT a particip llaboration de ce plan. Une seconde tude des modles de filire sous les aspects conomique, financier, commerciaux a t mene. Longueur du processus, initi ds 2002 : les plans dactions dtaills viennent dtre valids mais ne sont pas encore mis en uvre. Les plans daction pour soutenir la comptitivit des 5 filires retenues sont en cours de dfinition : le rapport provisoire dune tude IRAM finance sur ressources propres pour l'laboration du programme d'actions dtaill des filires agricoles prioritaires , a t remis mi 2010 et valid par un atelier rgional organis en octobre 2010. A noter : la mise en uvre de ces plans daction reposera sur C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 60 - loprationnalisation du FRDA, non soutenu par la France et qui tarde soprationnaliser (cf. infra). Le dialogue sectoriel au niveau de la zone AT, FSP Le FSP a financ ltude initiale pour la mise en place des cadres de concertation sur les filires et sur lenvironnement de production, ralise en 2006, pour la constitution de ce dispositif de dialogue avec les organisations professionnelles rgionales et nationales. Rglement n12/2007/CM/UEMOA portant cration et modalit de fonctionnement du Comit consultatif rgional des filires agricoles au sein de lUEMOA. Le dispositif a t mis en place en 2009, suite ladoption du rglement. Les membres du Comit consultatif rgional des filires agricoles prioritaires ont fin avril 2009 le second programme triennal de mise en uvre de la PAU. En 2010, la Commission na jusqu prsent pas eu de dossier prsenter au Comit. Le dispositif devrait nouveau tre sollicit, en particulier pour lexamen des plans dactions par filires (cf. supra), et terme, le suivi de leur mise en uvre. Les ngociations internationales dans le domaine agricole. AT, FSP Etude en 2006 sur la mise en place dun dispositif institutionnel pour les ngociations agricoles au sein de lUEMOA . Echange dexprience avec le CARICOM en matire de prparation des ngociations commerciales au niveau rgional Organisation de la collaboration avec le Dpartement des politiques commerciales pour permettre limplication du DDRE dans les ngociations APE sur le volet agricole. Ltude sur les ngociations agricoles internationales a t valide lors dun atelier organis Cotonou en mars 2007. Mission auprs de la Commission de lUEMOA dun ancien responsable du Mcanisme Rgional de Prparation des Ngociations des Carabes (CRNM en anglais) Prparation de textes relatifs aux dispositifs rgionaux de prparation des ngociations commerciales : 1 Projet de rglement C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 61 - portant cration dun Comit consultatif rgional pour les ngociations commerciales internationales, qui constituera un cadre de concertation entre lUEMOA, les Etats membres et les OPA pour la prparation des positions de ngociation. 2 Projet de dcision relatif la cration dun Comit des mandats . Autres axes peu soutenus par la France Le financement du secteur agricole. Mise en place du Fonds Rgional de Dveloppement Agricole Axe 1 de la PAU AT En dehors de lAT, la mise en place de ce dispositif qui vise rpondre au besoin de financement de lagriculture na pas t soutenue spcifiquement par la France. Lobjectif fondamental du FRDA est de financer les actions prioritaires et indispensables concernant le dveloppement et la modernisation des filires agricoles, notamment par la contribution la mise en uvre dun systme de crdit. Les champs dintervention couvrent : lamlioration de la productivit agricole et le renforcement des capacits ; les amliorations foncires ; le Cration du FRDA par lacte additionnel 03/2006 adopt par les Chefs dEtat en mars 2006 Adoption du rglement 06/2006/CM/UEMOA fixant les modalits dintervention, dorganisation et de fonctionnement du FRDA. Dfinition dun cadre oprationnel dtaill pour la mise en uvre effective du Fonds avec lappui de la FAO via le Programme de Coopration Technique : laboration dun projet de manuel de procdures et identification et validation En 2009, le FRDA navait pas t activ, bien quil ait dj t abond par la Commission (12.300.000 000 FCFA fin 2009 + nouvelle dotation de 10Md de FCFA sur le budget 2010, financs via le PCS). Ce retard illustre la difficult de la Commission mettre en place des instruments de financement / effet de levier. On soulignera que sagissant de linstrument de Le FRDA devait tre oprationnel en 2010. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 62 - renforcement des capacits de production par la mcanisation et la motorisation ; laccroissement de la production vivrire et sa diversification ; les investissements institutionnels. Ce fonds doit avoir un effet de levier pour le financement du secteur agricole. lors dun atelier rgional Dakar en octobre 2009 des premiers projets soumettre au financement du Fonds. financement de laxe n1 de la PAU (adaptation des filires agricoles), ce retard pourrait affecter la mise en uvre des activits de la PAU et en particulier la mise en uvre des plans dactions pour le renforcement de la comptitivit des filires agricoles. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 63 - Bilan sur lefficacit des appuis franais la PAU : Les appuis franais ont globalement eu une bonne efficacit. Les AT ont en particulier appuy la production rglementaire importante en matire agricole durant la priode (notamment semences, pesticides). Les processus sont toutefois longs, et, si la mise en place du cadre institutionnel et des instruments de pilotage a notablement avanc durant la priode, les instruments de financement devant encore tre oprationnaliss, les ralisations concrtes sont encore en attente. On soulignera cet gard que le FSP na pas mis laccent sur les instruments de financement du secteur (Fonds Rgional de Dveloppement Agricole FRDA), dont la mise en uvre effective tarde. Or, la traduction effective des autres actions finances par la France, telle la dfinition de plan dactions au niveau communautaire pour le renforcement de la productivit des filires agricoles, seront trs largement dpendantes de cette oprationnalisation. Un appui de la FAO a t mobilis en 2008-09. Il convient enfin de noter que les appuis franais interviennent dans un contexte o lUEMOA doit encore relever les dfis suivants : - Des duplications avec les politiques suivies au niveau dECOWAP, le pendant de la PAU la CEDEAO. - Des relations volutives avec son environnement institutionnel. Ainsi, le CILSS va devenir une institution spcialise de la CEDEAO. Cette institution bnficie dappuis franais. - Les rflexes protectionnistes, qui ont conduit notamment une mauvaise gestion de la crise alimentaire de 2008. La plupart des pays de lUEMOA enregistrent un dficit cralier, de sorte que la scurit alimentaire restera une proccupation permanente. Cette anne les rcoltes ont t bonnes dans lensemble, mais le Niger nen a pas moins connu une crise alimentaire - La trs faible rgionalisation et intgration des filires agro-alimentaires (seuls les olagineux dpassent le stade de la seconde transformation et donnent lieu des changes de produits manufacturs, savons et cosmtiques) - Le fait que les Etats se concertent peu pour la dfinition de leurs politiques agricoles respectives, pour lesquelles la PAU comme ECOWAP ne fournissent encore quun cadre assez lche. 2.2 Le secteur de la sant La France a soutenu le secteur de la sant auprs de la Commission de lUEMOA travers : Une assistance technique depuis janvier 2004 (avec une interruption dun an en 2008-2009) ; Deux FSP (2002-45 et 2004-44) qui ont cofinanc avec lOMS (projet OMS/UE/ACP politiques pharmaceutiques ) le plan daction communautaire pour la promotion des Mdicaments Essentiels Gnriques (MEG) et des Mdicaments Traditionnels amliors (MTA) ; C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 64 - Un projet financ par son appui budgtaire (mise en place dun rseau rgional de rfrence en soins spcialiss mdicaux et chirurgicaux de haut niveau). Secteur conomique Sant, pharmacieMontant en FCFAType d'appui Intervention _ intitul ABG FSP Hors FSP Total gnralAppui projet/ programmeMise en place d'un rseau rgional de centres de rfrence en soins spcialiss mdicaux et chirurgicaux de haut niveau 130 000 000 130 000 000 Appui la promotion des mdicaments essentiels (tude sur la fiscalit des mdicaments - mission de suivi des achats groups) 34 728 800 34 728 800 Appui la promotion des mdicaments essentiels au sein de l'UEMOA 89 268 630 89 268 630 Promotion des mdicaments essentiels au sein de l'UEMOA 61 529 500 61 529 500 sous-total 185 526 930 185 526 930 Formation et sminairesAppui l'organisation de la runion sectorielle des experts de la mutualit sociale 7 200 000 7 200 000 Total gnral 130 000 000 185 526 930 7 200 000 322 726 930 Modalit d'interventionConception et mise en uvre des politiquesNB : ce tableau ninclut pas les interventions au titre du FSP 2004-44, en dehors du primtre de notre tude. Une intervention prvue dans le cadre du FSP sur le suivi des achats groups a t supprime par le 4me comit de pilotage du FSP, qui a constat que les conditions nen taient pas remplies. Les deux assistants techniques qui se sont succd (un conomiste de la sant dtach de lINSERM puis un administrateur de la sant actuellement en poste) ont t impliqus dans la conception et la mise en uvre des politiques, dans le cadre du mandat confi la Commission par le conseil des ministres de lUnion11, ainsi que de la promotion du march commun (droit dtablissement des personnels de sant). La Direction de la Sant, de la Protection Sociale et de la Mutualit au sein du Dpartement de Dveloppement Social (DDS) comprend 5 personnes. Ses activits couvrent actuellement : Activits Implication franaise Lidentification dun rseau de centres de soins de haut niveau en vue de rduire les vacuations sanitaires hors de lespace UEMOA ; Projet financ par la France dans le cadre de lABG. Un des centres dactivit de lassistant technique actuel llaboration dun cadre harmonis des comptes nationaux de la sant dans les pays membres de lUEMOA ; La libert de circulation et droit dtablissement des professionnels de sant au sein de lespace UEMOA ; Un des centres dactivit de lassistant technique actuel La lutte anti vectorielle ; La France appuie la lutte anti vectorielle par son assistance technique auprs de la dlgation de 11 Le mandat de la Commission de lUEMOA en matire de sant et de protection sociale est fix par : la recommandation 06/1997/CM/UEMOA relative la mise en uvre dans lunion dactions communes en matire de sant ; la recommandation 01/2000/CM/UEMOA laquelle est annex le plan daction communautaire pour la promotion des MEG et des MTA, la fabrication et le contrle de la qualit des mdicaments ; le rglement du 25/06/2009 sur la protection sociale. (Sources : Rapport de fin dactivit de M. Foulon et note de M. Deroux) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 65 - lOMS Ouagadougou (5 personnes). La mutualit et la couverture du risque maladie ; Le projet dappui lextension de la couverture du risque maladie dans les tats membres de lUEMOA , dun montant de 5,4 M (y compris lassistance technique), a t approuv fin septembre 2010 par lAFD ; la composante 2 de ce projet appuiera la mise en uvre de la rglementation communautaire sur la mutualit sociale dans les Etats-membres de lUEMOA. La Surveillance pidmiologique et information sanitaire dans les Etats membres de lUEMOA ; Lharmonisation de la rglementation et de la coopration pharmaceutique (une cellule pour lharmonisation et la rplication de la coopration pharmaceutique [CHRCP] a t cre au sein de lUEMOA La France appuie la politique pharmaceutique auprs de la Commission (FSP + forte implication du 1er AT, lAT actuel nest pas impliqu). Elle appuie galement lAssociation Africaine des Centrales d'Achat de Mdicaments Essentiels (ACAME), organisme intergouvernemental regroupant les centrales dachat de mdicaments, en cours de restructuration pour le positionner comme agence dexcution rgionale. Un assistant technique rencontr par la mission est plac auprs de cet organisme. 2.3 Le domaine de la gouvernance conomique et financire Lappui a port sur lconomie, les statistiques, les finances publiques et la fiscalit. Domaine Gouvernance conomique et financireMontant en FCFAType d'appui Intervention _ intitul ABG FSP Total gnralAppui au programme d'harmonisation des finances publiques 143 352 500 143 352 500 Appui au renforcement de la surveillance multilatrale au sein de l'UEMOA et changes avec la CEDEAO 330 089 500 330 089 500 Programme de renforcement du dispositif de la surveillance multilatrale 90 368 924 90 368 924 Programme de renforcement du systme statistique rgional 1 391 452 690 1 391 452 690 Total Conception et mise en uvre des politiques 1 481 821 614 473 442 000 1 955 263 614 Total gnral 1 481 821 614 473 442 000 1 955 263 614 Modalit d'interventionConception et mise en uvre des politiquesTrois AT sont intervenu dans le domaine de lconomie (surveillance multilatrale) depuis 2001, dont un est actuellement en poste, un AT est intervenu dans le domaine des statistiques (pendant 9 mois en 2009-2010), et un AT est intervenu dans le domaine de la fiscalit et de lappui lENAREF (de 2003 mars 06). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 66 - Deux consultants nationaux ont t recruts (un spcialiste du TOFE et un spcialiste du Plan Comptable de lEtat) sur une convention du FSP non recense dans le tableau. La prorogation de la convention FSP avait t ncessaire, en raison du dlai de leur recrutement. Depuis 2009, ils ont t reconduits sur ressources propres de la Commission. A noter que lassistant technique auprs de lENAREF a bnfici dun FSP spcifique non recens dans le tableau (FSP n 2001-35 appui aux programmes de formation des cadres des administrations conomiques et financires de la zone UEMOA), car ce FSP nentre pas dans le primtre de la prsente valuation. ECONOMIE Le premier assistant technique avait dvelopp un modle driv de la programmation financire (qui permet de faire le cadrage macroconomique selon la mthodologie du FMI, avec des projections cohrentes des comptes financiers) en enrichissant ce qui nest lorigine quun cadre quasi-comptable avec des relations de comportement. Ce modle a t appliqu aux huit pays de lUEMOA pour lappui la surveillance multilatrale (il permet de projeter les critres de convergence). Il a dsormais besoin dtre actualis, tant en ce qui concerne la base de donnes quen ce qui concerne les tests conomtriques. Deux cadres sont chargs de convertir la base de donnes (BDSM, actuellement sous EXCEL), qui est prcieuse car elle comporte des sries harmonises de tous les comptes pour tous les pays depuis 1985. Paralllement : Un modle dquilibre gnral calculable (MEGC) horizon plus lointain est en cours de dveloppement, avec lappui actuellement dun consultant recrut sur ressources propres par la Commission de lUEMOA. Ce travail a galement ncessit une formation pralable des 4 cadres impliqus (y compris lassistant technique franais) Dakar auprs du Consortium pour la Recherche Economique et Sociale (CRES, qui bnficie notamment de lappui technique et financier du Centre de recherches pour le dveloppement international canadien). Ce modle permettra des simulations dimpact (de mesures de politique conomique comme de chocs exognes) et danalyser les effets de diffusion. Il permettra galement danalyser les volutions des profils de pauvret. La constitution des matrices de comptabilit sociale est en cours (4 pays termins). Des modles quasi-comptables type TABLO centrs sur un TES seront galement dvelopps pour les projections intgres court terme Une autre activit est le conseil au commissaire sur les politiques conomiques. Lassistant technique actuel a t mis contribution, sous forme de notes de synthse et notes dtude, sur les trois thmes suivants : obstacles la croissance dans la zone UEMOA ; comptitivit (taux de change effectif rel) ; revue par les pairs (le projet de directive prpar a t cart par le Conseil des Ministres). Ce travail nourrit les discussions lors des runions de la zone franc, et galement le dialogue avec le FMI : aussi bien la surveillance bilatrale avec chaque Etat de lUEMOA (deux cadres du Dpartement des Politiques Economiques et de la Fiscalit Intrieure [DPE] sont gnralement convis aux runions de consultations au titre de larticle IV) que les consultations annuelles entre le FMI et lUEMOA. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 67 - Le second assistant technique sest impliqu dans la rvision des critres de convergence en 2004. Enfin, la formation et lappui aux cadres fait galement partie de lettres de mission des assistants techniques, mme si la formation a t peu effective pour le 1er AT. Les interventions sur FSP puis lABG ont t complmentaires : elles ont permis de financer de nombreuses formations et la participation des runions. Le travail en quipe semble avoir trs bien fonctionn. La collaboration entre le second assistant technique et la division de la surveillance multilatrale a dbouch sur deux publications12, dont les cadres se sont partag les chapitres. STATISTIQUES La direction des tudes statistiques et conomiques emploie sept statisticiens. La rorganisation des activits statistiques est envisage, mais trop tard pour impliquer lassistant technique franais, parti fin juin-dbut juillet 2010. Celui-ci sest notamment occup de la coopration avec AFRISTAT. Les projets englobent : La mise en place dun centre rgional statistique Lextension de lIndice Harmonis des Prix la Consommation (IHPC), qui couvre actuellement le Burkina Faso, la Guine, le bnin, la RCI, aux quatre autres pays de lUEMOA Une base de donnes intgre sous 2GLDB (avec lappui de la Banque mondiale) Un indice des prix la production (logiciel en prparation) Un indice des chiffres daffaires pour le Commerce Des recensements dmographiques harmoniss Un projet sur ltat civil en collaboration avec la CEDEAO Un projet de statistiques agricoles en liaison avec le Dpartement du dveloppement, des Ressources naturelles, et de lEnvironnement (DDRE) FINANCES PUBLIQUES La direction des finances publiques et de la fiscalit intrieure a reu un appui pour rcrire les directives des finances publiques et recruter trois consultants qui se sont respectivement occups de celles sur la loi de finances, sur la comptabilit publique et le Plan Comptable de lEtat. Sur les deux autres directives (sur la nomenclature budgtaire et le TOFE) la dernire 12 Le second assistant technique a crit et coordonn la publication de deux ouvrages diffuss par lditeur franais Economica. Le premier ouvrage, publi en 2007 et prfac par le Commissaire Korsaga, traitait de la politique budgtaire et de la dette dans les pays de lUEMOA. Le second ouvrage, publi en 2008 et coordonn par lAT et le Commissaire Sakho, traite des enjeux des politiques macroconomiques dans les pays de lUEMOA. Dix auteurs, tous des cadres du DPE, ont particip la rdaction de ce dernier ouvrage. (extrait du rapport de fin de mission du second assistant technique). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 68 - a reu lappui dAFRITAC/ Ouest. Le code de transparence dans la gestion des finances publiques (mars 2009) a galement reu un appui du FMI. Des ateliers et de missions circulaires ont t financs sur ressources propres, le reliquat des conventions FSP ne suffisant pas. Depuis ladoption des 5 directives, le 6/06/2009, le programme dappui au renforcement des finances publiques se poursuit, avec ses composantes suivantes : Dissmination-communication (rdaction dun guide didactique pour chaque directive, plus un glossaire) Formation initiale, travers un partenariat avec les coles Transposition des directives au niveau des Etats avec pour date butoir le 31/12/2011, suivie dune priode transitoire de 5 ou 7 ans Suivi-valuation Adaptation et renforcement des systmes dinformation au niveau des Etats. Un consultant doit faire ltat des lieux des systmes informatiques, qui doivent permettre la tenue dune comptabilit en droits constats. Cest la Banque mondiale qui coordonne lappui dans ce domaine, auquel contribuent galement la BAD, le FMI, le PNUD (ple de Dakar) et la Commission Europenne. Elle a fourni un consultant international appuy par un consultant local. Le consultant international a rdig le guide sur le rglement international de comptabilit publique. Le ple de Dakar du PNUD a t mis t mis contribution sur le guide dutilisation de la directive portant loi de finances, tandis que le FMI/ AFRITAC Ouest a rdig les guides sur le TOFE et le Plan Comptable de lEtat. Les guides ont t valids lors dune runion Lom, au cours de laquelle les Etats ont fait le point sur le processus de transposition. Deux rencontres par an sont prvues pour faire ce point. Aprs la transposition, le programme appuiera le suivi-valuation. Les finances locales (sur ressources propres) sont le second chantier depuis cette anne. Les projets de texte ont t examins Cotonou au cours dun atelier les 20-24 septembre 2010. Dans le cadre du Partenariat pour le Dveloppement Municipal (PDM), un consultant avait t recrut pour rdiger le rgime financier des collectivits locales, la nomenclature budgtaire et le plan comptable. Une formation des lus tait ensuite prvue. Notons cependant que larrt prochain du PDM, suite larrt du soutien de la France et du Canada, posera la question des modalits de poursuite de ces actions13. FISCALITE Lassistant technique pour la fiscalit, quoique plac auprs de la Commission, sest en ralit surtout occup de lEcole Nationale des Rgies Financires (ENAREF). Auprs de la Commission, il a recens les besoins de formation des cadres (mission circulaire), et apport des appuis ponctuels dans le cadre de lharmonisation de la fiscalit (prparation dateliers, 13 Une partie des attributions du PDM pourraient revenir au nouveau Conseil de Collectivits Territoriales rattach la C-UEMOA. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 69 - de prsentations Power Point pour le directeur de la fiscalit). Auprs de lENAREF, il sest pench sur la rforme du programme de formation et la ractivation du partenariat avec les coles franaises. Lassistant technique a jug ncessaire un renouvellement de lencadrement de lENAREF pour mettre sa rforme en uvre. La mise en place tardive des crdits du FSP 2002-45 (en 2004 seulement) a diffr le dmarrage des activits prvues. APPRECIATION Une vive satisfaction a t exprime quant lassistance en matire conomique : que ce soit sur limplication des quipes dans des tudes qui ont dbouch sur deux publications14, ou son implication dans la modlisation. Sagissant de cette dernire, lintrt se manifeste au point que la Commission finance sur ressources propres les services dun consultant qui dveloppait en octobre-novembre 2010 un modle dquilibre gnral calculable (MEGC) avec lassistant technique franais. Le noyau de trois cadres forms la modlisation Dakar sera form lconomtrie, form au modle et impliqu dans son application aux pays de lUEMOA au cours des six prochains mois. Compte tenu de la petite taille de lquipe dconomistes, il est important quils tendent leurs changes avec les centres de recherche sous-rgionaux, et les associent la rflexion et la recherche sur les thmes qui les occupent, afin datteindre la taille critique. On note que les thmes sur lesquels les assistants techniques appuient le commissaire sont particulirement pertinents pour nourrir la rflexion sur la convergence conomique et financire, lintgration conomique et le dialogue avec les pays membres ( loccasion des runions priodiques de la zone franc) comme avec le FMI (le DPE envoie des reprsentants aux consultations bilatrales au titre de larticle IV du FMI avec les pays de lUEMOA ; ce dpartement maintient aussi un dialogue direct avec cette institution sur les politiques conomiques et financires lchelle de lensemble de la zone, avec une priodicit quasi-annuelle) Lappui lharmonisation des finances publiques a donn des rsultats concrets : il a port sur trois des cinq directives qui ont t promulgues. Il a t gn par le fait quil intervenait prs de la date de clture du FSP 2002-45, et na pas eu la dimension quelle aurait pu prendre sans cette contrainte. Le leadership est dsormais exerc par la Banque mondiale, mais la France reste associe, la collaboration entre les PTF est bonne, et les activits, qui portent maintenant sur la diffusion et lappui aux Etats au moyen de guides, se droulent de faon satisfaisante, selon un concept quil conviendrait de gnraliser. Lappui lENAREF a t gn par le retard avec lequel lassistant technique a dispos des moyens du FSP ddi cette institution (qui nentre pas dans le primtre de la prsente valuation). Il semble quune assistance technique de plus long terme soit ncessaire, de prfrence loge directement auprs de lENAREF, dont on notera quelle ne figure pas parmi les centres dexcellence rgionaux appuys par le PACER financ par la France. Lharmonisation de la fiscalit sexerce dsormais au niveau des Etats : lassistant technique a t peu impliqu. Cest la Commission dexprimer un besoin ventuel. 14 Cf. note 10 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 70 - Lassistance technique au renforcement des statistiques a t de trop courte dure (un an) pour avoir un impact, dautant plus quelle est intervenue avant que le nouveau programme dactivits soit lanc. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 71 - Chapitre IV. Rponses aux questions dvaluation La grille dvaluation est prsente avec le cadre mthodologique (chapitre II). Elle vise (i) une valuation la fois stratgique et tactique, dont les enseignements peuvent servir orienter les appuis futurs lUEMOA ; (ii) rpondre au mieux aux proccupations et interrogations exprimes dans nos termes de rfrence. 1. PERTINENCE : Quel est le bien fond des orientations suivies et des choix effectus ? L'aide apporte par la France appuie-t-elle le processus d'intgration rgionale ? C1-1 et C1-2. Une stratgie bien formule dappui lintgration rgionale a sous-tendu les interventions et bien intgr les instruments, en identifiant les enjeux et dfis majeurs dans la poursuite des objectifs. En labsence dune telle formulation, jugement port sur la stratgie implicite reconstitue ex post et sur les choix oprs au regard des impratifs rgionaux, de la politique et des priorits de lUEMOA Le jugement sur ce critre est fond sur lvaluation du cadre logique reconstitu (ce dernier est prsent au chapitre II), mais aussi de son excution. En effet, (i) nous avons not que les priorits avaient volu avec les rsultats acquis et les circonstances ; (ii) la bonne intgration des instruments ne peut svaluer que dans lexcution. A. Prsentation synthtique de la stratgie franaise Dans un premier temps, la stratgie franaise a t axe sur deux approches de lintgration rgionale : AXE 1 Lintgration des politiques conomiques via le dveloppement doutils permettant le suivi des tendances macro-conomiques des pays et la surveillance du respect du pacte de convergence. Cet appui sest effectu essentiellement au travers de lassistance technique. AXE 2 Lintgration par les politiques sectorielles communes, avec un accent mis sur lagriculture, la sant, la mdecine vtrinaire, les mines. La France est le seul PTF ayant soutenu cette approche, et son rle cet gard est relev par plusieurs dpartements. Cette approche, qui relevait de lassociation de financements spcifiques du FSP et de lassistance technique, pourrait se prolonger dans le domaine de la gouvernance. Elle a eu un rle dimpulsion important. Les retards pris dans la mise en place des instruments financiers devant permettre de financer les politiques rgionales (le FRDA par exemple), ont limit la porte de lappui. AXE 3. Dans un second temps, elle a t axe sur une approche de lintgration conomique au travers de la ralisation de projets intgrateurs, ces projets pouvant tre conduits au niveau de la Commission ou au niveau des Etats. Il y a l la fois une rupture et une continuit par rapport aux appuis aux politiques sectorielles prcdemment menes : C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 72 - continuit dans la mesure o certains de ces projets correspondent bien au dploiement de politiques sectorielles, voire reprennent des projets initis dans le cadre du FSP (exemple du Programme dAppui aux Centres dExcellence Rgionaux) rupture dans la mesure (i) o plusieurs points dimpact sont dlaisss, (ii) les fonds sont plus concentrs. AXE 4. Durant toute la priode dintervention, la Commission, la Cour des comptes et la Cour de justice ont, en outre, bnfici dinterventions en renforcement institutionnel, multiformes, destines sagissant de la Commission renforcer les capacits stratgiques, de conception et de mise en uvre des politiques, de gestion des programmes et des projets, et sagissant galement de la Cour des comptes avec une attention plus particulire porte la bonne excution des interventions finances par la France. Ces 4 axes correspondent aux quatre objectifs spcifiques principaux des appuis franais que nous avons identifis. AXES OBJECTIFS SPECIFIQUES Axe 1 Convergence des politiques conomiques et financires Appuyer la formulation des politiques Harmonisation de la lgislation des Etats membres Appuyer la formulation des politiques Axe 2 Dfinition et mise en uvre des politiques sectorielles Contribuer la mise en uvre de programmes prioritaires de lUEMOA, notamment dans le domaine des politiques sectorielles Axe 3 Ralisation de projets intgrateurs Contribuer la mise en uvre de programmes prioritaires de lUEMOA, notamment dans le domaine des politiques sectorielles Axe 4. Renforcement institutionnel Consolider les institutions rgionales, pour mener bien leurs missions et pour une pleine efficacit de lappui franais, renforcer les rgles et moyens dintervention des organes de lunion Conclusion partielle. Comme dj not avec larbre des objectifs, ces objectifs sont en adquation avec les objectifs gnraux du trait de lUEMOA. Cette adquation tait garantie par (i) limplication franaise dans la prparation du trait de lUEMOA ; (ii) la dmarche participative qui a prsid llaboration du FSP. La France a ensuite accompagn la mise en uvre du PER dcide en 2006. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 73 - B/ Positionnement franais Nous avons dj not travers la cartographie des interventions, que certains aspects envisags navaient pas mobilis des moyens importants : 1) le rapprochement avec la CEDEAO, qui faisait partie de lobjet du FSP dans son document initial 2) la communication, ainsi que le dialogue avec les Etats et la socit civile (objectif 6) Par ailleurs, nous avons not que les politiques commerciales avaient t peu couvertes, parce que couvertes par dautres bailleurs, notamment la Commission Europenne (projets PARI, accords APE, PAPED). Au niveau des points dimpact des interventions franaises, comme dj not sur la cartographie des interventions, il y a concentration croissante sur les suivants : dveloppement rural, facilitation des transports, appui au secteur priv, renforcement des institutions, environnement, capital humain, convergence conomique et financire. Par rapport aux dfis relever par lUEMOA et partant aux problmes rsoudre, identifis dans larbre des problmes, il y a donc spcialisation. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 74 - Spcialisation des interventions franaises rvle par larbre des problmes Fragilit de certains Etats Capacit des Etats mettre en uvre les politiques communautaires Obstacles aux changes LUEMOA na plus de ple moteur Coexistence de deux organisations rgionales, OIG fdrer, coordonner ou mettre en rseau Dtrioration et insuffisance des infrastructures Environnement des affaires, pratiques anormales Monopoles publics ou privs Cots des facteurs, faible comptitivit Faible intensification des changes, faible croissance conomique Fragmentation et taille insuffisante des marchs Application insuffisante des dispositions communautaires Absence de rgionalisation des chanes de valeur Vulnrabilit des conomies aux chocs exognes Dficits des changes, agricoles, nergtiques, manufacturiers Difficult atteindre les OMD, problmes environnementaux Insuffisante mobilisation des ressources publiques Faibles diversification et dveloppement des conomies Camions et bus sont surchargs Dficits financiers, problmes de dette et de balance des paiements Croissance dmographique et urbanisation Manque despace budgtaire pour la lutte contre la pauvret, sous-investissement dans les infrastructures Crise ivoirienne Interconnexion physique des conomies Accs aux biens publics (eau, nergie) Scurit alimentaire Renforcement des institutions rgionales Circulation des personnes et des biens, application du droit communautaire Politiques de sant, dducation, denvironnement Renforcement et diversification du tissu conomique Convergence con. Transi-tion fiscale Retard du dveloppement humain Intgration conomique Faible attractivit Dialogue avec les Etats C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 75 - Conclusions partielles. On note que les dfis suivants ont reu peu dattention : dialogue de la Commission avec les Etats circulation des personnes et des biens, application du droit communautaire On note que, l o la France est intervenue, les problmes de fonds nont pas toujours t attaqus de front, ou pas de faon vigoureuse : gnralement parce que les solutions ncessitent une implication beaucoup plus forte des Etats (environnement des affaires, pratiques anormales, ouverture de certains marchs nationaux la concurrence) sagissant des infrastructures dinterconnexion, parce quelles nont pas occup dans lexcution du PER la part dominante qui tait prvue. Ce dernier point sera voqu de nouveau sous langle de limpact des appuis franais. C. Perception des politiques Les politiques appuyes apparaissent modrment corrles avec les domaines dans lesquels lUEMOA est perue comme lgitime par les parties prenantes (daprs une enqute dopinion ralise dans le cadre de la prparation du plan stratgique de lUEMOA). Part des interventionsDegr d'adquation des politiquesConvergence conomique 2,6% 2,37Transport 19,0% 2,1Tlcommunicatins et TIC 0,0% 2Politique agricole de l'Union (PAU) 46,8% 2,03Energie 0,2% 1,93Amlioration de l'environnement 5,4% 1,9Social et culturel 5,4% 1,87Industrie 8,7% 1,85Amnagement du territoire 0,2% 1,85Mines 0,2% 1,66 1,51,61,71,81,922,12,22,32,42,50,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0%Adquation des politiquezsPart de l'appui franaisPriorits sectorielles : orientation stratgiques Une valuation de certaines politiques sectorielles ayant mobilis de gros moyens sans rsultats probants est ncessaire (agriculture) Etablir un consensus politique, notamment pour crer un march rgional de lnergie A travers les politiques sectorielles, rechercher la ralisation du march commun, et viser les gains defficacit conomique: dcloisonner les marchs (optique demande) et dfragmenter les chanes de valeur (optique offre) Encourager la participation du secteur priv, dans linvestissement comme dans la gestion Concentration de lappui franais sur un nombre plus limit de priorits. Favoriser les secteurs o lUEMOA est perue comme lgitime, et son action potentiellement perue comme efficace C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 76 - D/ Intgration des instruments Cette question a dj t voque loccasion des coups de projecteur sectoriels donns dans le chapitre 3. La conception des instruments a permis voire vis cette intgration (ainsi, dans les lettres de mission des assistants techniques), les problmes se sont davantage poss au stade de lexcution (les retards dans la mise en uvre du FSP ont t ressentis comme handicapants par certains assistants techniques et certains experts nationaux). C1-3. Les interventions ont t alignes sur lagenda dintgration rgionale Aprs lunion douanire, ltape suivante dans lagenda dintgration rgionale est la ralisation du march commun. Lapproche du march commun par lUEMOA a t travers la dfinition de politiques sectorielles communes, lharmonisation du cadre juridique et fiscal des affaires et la leve des obstacles aux changes. Il rsulte de nos entretiens avec les services de la Commission que les interventions franaises se sont bien intgres dans les activits de plusieurs dpartements, et y ont contribu significativement, notamment sous ces aspects. Pour autant, le march commun, cest--dire la libre circulation des personnes et des biens, avec pour effets lintensification des changes, la rgionalisation des marchs et lintgration des chanes de valeur, a peu progress dans les faits. Les obstacles qui demeurent renvoient aux problmes de fonds voqus sous C1-2, non rsolus. C1-4. Les points de vue, attentes et revendications des milieux daffaires et de la socit civile ont t pris en compte Nous navons pas eu mention dchanges avec les milieux daffaires ni de la socit civile lors de la conception du dispositif franais. La Commission elle-mme communique peu avec les reprsentants de milieux patronaux : ceci est li la perception tide de la commission par ces milieux, rvle par lenqute dopinion et nos propres entretiens. Cette perception renvoie elle-mme un dficit dmocratique tant que le Parlement nest pas en place, des efforts insuffisants de communication de la part de la commission, peu appuys par la France15 , limpulsion donner la chambre de commerce rgionale base Lom, et surtout ce que la Commission ne deviendra pour les milieux daffaires le lieu o les problmes se rglent et o les actions de lobbying doivent sexercer que grce une meilleure application du droit communautaire par les Etats. En revanche, le point de vue des organisations agricoles, fdr au sein du ROPPA, a t pris en compte depuis que cet organisme a vu le jour en 2001. Le ROPPA est, pour la Commission, un partenaire : ainsi le responsable que nous y avons rencontr avait eu loccasion de rencontrer les assistants techniques franais appuyant la PAU. 15 Interventions, toutefois, sur les cadres de concertation des politiques agricoles, par des campagnes pilote de communication et politique commune de l'image. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 77 - C1-5. Le positionnement franais a tenu compte des capacits et de lavantage comparatif de laide franaise La Commission en a tenu compte aussi. Comme nous lavons dj soulign, la France sest positionne notamment sur les politiques sectorielles, et dans des domaines o son exprience, notamment comme membre de lUnion Europenne, lui confrait une lgitimit. Lexprience de lAFD dans la gestion du cycle du projet a t applique au PER. Les conomistes et le statisticien affects au Dpartement des Politiques Economiques ont bnfici sans doute de la bonne rputation des conomistes-statisticiens franais, trs prsents dans les institutions denseignement et de recherche en Afrique de lOuest. Ceci tant, le dialogue sur les politiques conomique et financires est avec le FMI (consultations au titre de larticle IV) tout autant quavec la France ( loccasion des runions de la zone franc). La prsence dexperts franais auprs des OIG avec lesquels la Commission travaille16, dans les mmes domaines qu la Commission, renforce la crdibilit de lassistance technique. Lun des cadres de la Commission a regrett quavec la disparition de la DATAR, celle-l perdait un interlocuteur apprci sur les politiques damnagement du territoire. De faon gnrale, il ressort de nos entretiens, des rponses aux questionnaires et de la lecture des rapports des assistants techniques que les interventions ont t de qualit. Dans le domaine des politiques commerciales, peu couvertes17 , dautres PTF (Commission Europenne, Banque mondiale, CNUCED, OMC, etc.) sont plus lgitimes de par leur caractre multilatral pour traiter ces questions, et travers lAPE rgional, la multilatralisation des accords commerciaux, la rgionalisation des politiques dinvestissement, outre un appui technique, ces organisations ngocient avec la Commission sur ces questions. Dans le domaine des finances publiques, la France est lgitime, pour avoir introduit chez elle la budgtisation par objectifs, pour tre intervenue aussi auprs de la CEMAC, et travers le ple de Dakar. Elle a t implique dans la rdaction de trois des cinq rglements sur leur harmonisation. Le relais a t pris par dautres partenaires, notamment la Banque mondiale. Sagissant de la formation des cadres de la Commission, la France est lgitime grce ses organismes de formation bien connus, notamment le CEFEB, et la Commission a conclu rcemment un protocole daccord avec lAFD pour la prparation de son plan de formation. C1-6. Les bons instruments ont t choisis pour mettre en uvre laide franaise au regard des diffrents points dapplication : aide budgtaire globale, aide projet (FSP), AT Cest bien lenseignement que nous tirons des points dapplication sur lesquels nous avons donn un coup de projecteur au chapitre 3. Lorsque nous aborderons la question de 16 Daprs un document communiqu par le MAEE, au 01/07/2008 30 AT rgionaux taient en poste, dont 8 lUEMOA, 5 lOMS et 17 dans les OIG ou dans les centres dexcellence rgionaux. 17 Deux interventions toutefois, au titre de lABG : Poursuite du dispositif de surveillance commerciale et Programme de renforcement des capacits en matire de concurrence pour l'UEMOA et les Etats membres C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 78 - lefficacit de laide franaise, sous langle de la qualit du dialogue avec la Commission, nous mentionnerons les amnagements au dispositif envisageables. SYNTHESE sur la pertinence La question du bien fond de lappui franais et de sa contribution lintgration conomique doit sapprcier des points de vue de la construction et de la consolidation des institutions concernes, des politiques conomiques suivies et des programmes visant cette intgration (daprs nos termes de rfrence). Sagissant de la consolidation des institutions concernes, laide franaise a renforc plusieurs dpartements de la Commission, et la Cour des comptes. Elle a accompagn la Commission dans une nouvelle vocation de gestion de projets. Elle finance lintervention du PNUD sur le plan stratgique et le CBMT de la Commission. Sagissant des politiques conomiques suivies, laide franaise a contribu au processus de convergence conomique, lharmonisation des finances publiques, la dfinition et la mise en uvre des politiques sectorielles Sagissant des programmes visant cette intgration, certains des programmes financs par la France (PACER, PRMN, hydraulique villageoise) poursuivent des objectifs spcifiques qui participent indirectement lintgration rgionale. De faon gnrale, lappui franais a t align sur les objectifs gnraux du trait de lUEMOA. Cet alignement tait garanti par (i) limplication franaise dans la prparation du trait de lUEMOA ; (ii) la dmarche participative qui a prsid llaboration du FSP. La France a ensuite accompagn la mise en uvre du PER dcide en 2006. On note que les dfis suivants ont reu peu dattention : dialogue de la Commission avec les Etats ; circulation des personnes et des biens, application du droit communautaire On note que, l o la France est intervenue, les problmes de fonds nont pas toujours t attaqus de front, ou pas de faon vigoureuse : gnralement parce que les solutions ncessitent une implication beaucoup plus forte des Etats (environnement des affaires, pratiques anormales, ouverture de certains marchs nationaux la concurrence) sagissant des infrastructures dinterconnexion, parce quelles nont pas occup dans lexcution du PER la part dominante qui tait prvue. RECOMMANDATIONS Le cadre logique des appuis ncessite une mise jour : Objectifs, moyens et modalits dintervention doivent dsormais voluer, en fonction des circonstances et des dfis relever, et en tirant les leons des interventions passes Parmi les axes du plan stratgique de la Commission doivent tre privilgis ceux qui sattaquent aux obstacles majeurs lintgration, notamment laxe n 1 (ralisation du march commun) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 79 - 2. EFFICIENCE : Les bnficiaires disposaient-ils des capacits de grer les interventions bonne fin, dans la transparence, selon un bon rythme dexcution et un cot raisonnable, et y ont-ils apport les moyens et lattention quils mritaient ? C2-1. Conditions de matrise des risques fiduciaires Lexamen partiel des capacits de gestion de la Commission sur la priode 2002-08 (soit avant lintroduction du nouveau rglement financier) [voir Annexe 1] fait apparatre des dysfonctionnements. La capacit de la Commission a t faible dans les domaines du suivi, du reporting, de la passation des marchs, du contrle interne et de lvaluation de la mise en uvre des projets du fait dune gestion dfectueuse du circuit administratif, du systme budgtaire et comptable au cours de cette priode. On notera en particulier la lourdeur des procdures de passation des marchs. Les tats financiers et les documents comptables ne sont produits ni dans les dlais, ni selon les normes internationales (IFS). Linformation produite sest heurte des problmes de fiabilit au cours de la mme priode. Les contrles internes, de mme que les valuations indpendantes sur la mise en uvre ont t trs insuffisants pour linterne et absents pour lexterne (alors que paradoxalement, dans le mme temps la C/UEMOA sest volontairement prte de nombreux audits institutionnels). Par contraste, la gestion des subventions franaises a t en partie sous-tendue par des rgles spcifiques (sous systme ABG et FSP), ce qui a dbouch sur un bon suivi (surtout pour lABG) de ces financements, malgr des faiblesses dans lvaluation de la mise en uvre des projets. Celle-ci est en effet quasi inexistante, lexception dactions dvaluation qui ont t engages par la Cour des comptes. Les perspectives dgages par le mouvement de rformes lanc en 2008 et qui pourraient se traduire par une amlioration de lenvironnement institutionnel et organisationnel au sein de la Commission et par un renforcement de capacits en ressources humaines en en logistique sont de bon augure pour la Commission, le partenaire franais et les autres bailleurs. C2-2. Gouvernance Existence dun Comit de pilotage Un comit de pilotage de lABG existe : il regroupait au dpart la C/UEMOA ; la BCEAO et la BOAD. A la demande des bailleurs, il a t largi depuis 2007, aprs la table ronde des bailleurs de 2006 aux Partenaires techniques et financiers et au secteur priv. Cadre efficace de gestion des projets au niveau technique Le cadre institutionnel existe : Comit de pilotage, Chefs de projets au niveau des Dpartements, Cellule de gestion au niveau central et Cellules nationales. Mais la structure nest pas oprationnelle en amont (identification et prparation des projets) et en aval (suivi valuation de la mise en uvre). Les dysfonctionnements ainsi voqus mettent en relief les dfaillances de la Commission dans le cycle du projet. Elle nen a pas encore la matrise C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 80 - cause dun dficit en ressources humaines et en logistique (logiciels et matrice des indicateurs). C2-3. Taux dexcution, retards, procdures de mobilisation et de dcaissement des fonds Les taux dexcution sont levs, tant pour lABG que pour le FSP, grce lapplication de rgles spcifiques (cf. supra). Nanmoins, le passage des conventions du FSP dans le systme traditionnel conjugu une organisation peu adapte lorigine ainsi qu des retards au dmarrage des projets expliquent lexistence de blocages et de retards lexcution. Ce qui sest traduit par lexistence de reliquats (limits) au moment de la clture. C 2-4/5. Moyens mis en uvre et utilisation de lassistance technique Personnel affect, applications ddies, mise en place de la contrepartie ou du cofinancement national Un dficit en personnel a t constat au niveau des structures de laudit interne, de lUnit de planification stratgique, et de la structure de suivi des fonds FSP. Utilisation de lassistance technique LAssistance technique a t bien utilise mais son affectation la Commission de lUEMOA a eu parfois des rats (cas de la rupture de contrat de lAT positionn auprs de la CG-PER, pour cause de dsaccord sur la nature de la mission ; absence daboutissement du positionnement dun AT auprs de la Direction du Trsor et de la comptabilit le 1er AT stant dsist et le second profil propos nayant pas convenu au bnficiaire) qui mettent en relief les limites du dialogue entre la C/UEMOA et son Partenaire franais. C2-6. Cot des interventions Limportance de cots a t souligne dans le cas du mode de matrise douvrage dlgu. C2-7 Recours la matrise douvrage dlgue Le recours au mode de matrise douvrage dlgu a rgl la question de lexcution des projets, mais des interrogations demeuraient quant ce mcanisme qui ntait pas rglement. De manire plus prcise : la procdure de passation de march tait inadquate au niveau 2 : C/UEMOA-Agence dexcution, alors quelle fonctionnait bien au niveau 3 Matre douvrage dlgu-matre duvre. Le nouveau rglement financier de 2008 et ses textes dapplication (cf. encadr ci-dessous) devraient dsormais encadrer efficacement ce processus de slection. Par ailleurs les procdures dexcution sont encore perfectibles : si la mise disposition des fonds, le contrle financier et la supervision technique fonctionnent bien (avec toutefois quelques lenteurs), les valuations a priori font dfaut. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 81 - RECOURS A LA MAITRISE DOUVRAGE DELEGUEE Larticle 43 du rglement financier de lUEMOA relatif aux Principes gnraux dexcution du budget de lUnion dispose que () La Commission peut faire appel, en cas de ncessit, aux services d agences dexcution de droit public ou de droit priv qualifies, en simple agence ou en matrise douvrage dlgue, pour accrotre l'efficacit et la productivit de ses oprations. Peuvent intervenir en qualit dagence dexcution, notamment les structures ci-aprs : - service spcialis relevant dune administration publique ; - entit autonome spcialise, sous la tutelle technique dune administration publique ; - socit nationale ou tablissement public ; - agence gouvernementale spcialise ; - organisation non gouvernementale ; - socit prive. La Commission peut galement confier une mission de matrise douvrage dlgue un Etat membre sur le territoire duquel des oprations de dveloppement sont menes. Le choix des agences dexcution doit suivre les procdures de passation des marchs dfinies au Titre 6 du prsent rglement financier. Sans prjudice des contrles effectuer par la Commission, les agences dexcution et les matres douvrage dlgus sont tenus de prendre les dispositions idoines pour sassurer de la bonne gestion des ressources mises leur disposition. Ces dispositions sont rendues excutoires par le rglement dexcution N010/2008/COM/UEMOA rgissant le recours aux agences dexcution et le contrle de leurs oprations, modifi par le rglement dexcution N 001/2010/COM/UEMOA. En application de ces textes, une convention de matrise douvrage dlgu qui rgit les relations entre la C/UEMOA, matre douvrage, et le matre douvrage dlgu dans le cadre de lopration qui est confie ce dernier. La slection du matre douvrage dlgu suit dsormais les nouvelles procdures dappel doffres de la Commission (Cf. dcision N 005/2009/COM/UEMOA portant cration, composition, attributions et modalits de fonctionnement de la commission des marchs et contrats de organes de lUEMOA). Le matre douvrage dlgu fait lui-mme appel la concurrence pour recruter le matre duvre, comme stipul dans la convention de MOD. Synthse sur lefficience La France en acceptant de faire excuter les conventions de financement signes avec la Commission de lUEMOA au titre de lABG et des FSP suivant les procdures de lUEMOA a pris le soin de mettre en place des rgles spcifiques afin de minimiser les risques fiduciaires et de garantir une bonne mise en uvre du PER. Lvaluation a conclu que ses objectifs ont C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 82 - t atteints. Paralllement la France a soutenu la C/UEMOA dans la remise en cause de son dispositif institutionnel et de gestion antrieur 2007 et a prpar ses cadres une adaptation rationnelle au nouvel environnement de rformes (nouveau rgime financier et Budget excut selon la logique de rsultats) travers ses appuis au renforcement des capacits. Lvolution de la situation par rapport lexcution des conventions de financements sus viss montr que la France avait raison de faire ce choix. RECOMMANDATIONS En attendant que toutes ces rformes produisent leurs effets (horizon du moyen terme qui correspondra la mis en uvre du PER 2) il serait souhaitable que la France : conserve des rgles spcifiques pour mettre en uvre lABG. En effet, la consolidation de cette exprience originale devrait permettre davoir un effet de levier sur les autres bailleurs poursuive ses appuis au renforcement des capacits de la C /UEMOA y compris travers le positionnement des AT reprenne le dialogue avec la C/UEMOA pour rpondre la demande dun AT la Direction financire et comptable. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 83 - 3. COORDINATION-COMPLEMENTARITE-COHERENCE Un (des) cadre(s) dharmonisation des appuis entre institutions bnficiaires et bailleurs, ainsi quentre organisations intergouvernementales a (ont)-t-il(s) opr de faon satisfaisante ? Y a-t-il eu une bonne articulation entre les appuis franais au niveau rgional et au niveau national ? C3-1. Dispositifs pour assurer la coordination avec les autres bailleurs de fonds et ralit de fonctionnement de ces dispositifs Ces dispositifs restent crer. Ils incluent, comme mentionn dans la grille dvaluation : Un protocole daccord sur une feuille de route conclu multilatralement avec les bailleurs Des missions de suivi conjoint des ralisations Un systme de reporting inclusif selon un format harmonis C3-2. La coordination des PTF est de la responsabilit de la Commission qui assure le leadership de la coordination de laide et des ressources affectes Les indicateurs retenus sont : la prsidence des instances de coordination et de pilotage, programmation et suivi inclusifs par le bnficiaire. La Commission assure la prsidence du comit de pilotage du PER, mais des progrs sont raliser dans lassociation des PTF la gouvernance du PER18 (par exemple, travers un comit technique de suivi) et la prparation du PER2. Par ailleurs, le suivi des ralisations du PER ne couvre pas les projets nationaux. Sagissant des appuis techniques la Commission, le cadre reste bilatral. Si plusieurs bailleurs (outre la France, la Commission Europenne, la BAD et la Banque mondiale) font de lintgration rgionale une priorit, ceux-ci communiquent peu sur ce thme. C3-3. Collaboration avec les autres organisations rgionales et intergouvernementales (CEDEAO notamment) et avec les Etats-membres Collaboration de la Commission : Avec la CEDEAO La collaboration avec la CEDEAO a t marque depuis 2004 par un approfondissement du dialogue et un rapprochement entre les deux institutions. Le processus est en cours, et un cadre commun a dj t dfini pour faire avancer de concert et de conserve le dossier de lintgration. Il comporte : - Un programme de convergence entre les deux institutions. Aux termes dun accord de coopration, un secrtariat technique conjoint a t tabli. Les chefs de lexcutif 18 Cf rapport ADE : Etude sur le cadre institutionnel de mobilisation des ressources, de mise en uvre et de suivi-valuation du Programme Economique Rgional (PER). Rapport rvis (avril 2008) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 84 - se runissent deux fois par an, ainsi que le secrtariat technique pour prparer les sommets. - Une rpartition des responsabilits. Ainsi la CEDEAO est-elle chef de file dans les ngociations APE. Les documents de politique sectorielle de lUEMOA ont en retour inspir ceux de la CEDEAO. Cette dernire essaime : elle a en effet cr de nouvelles institutions rgionales spcialises (cration dune Unit de prparation et de dveloppement des projets (PPDU) Lom et dun Centre de la CEDEAO pour les nergies renouvelables et l'efficacit nergtique (ECREEE) Praia, qui viennent sajouter aux autres agences spcialises de la CEDEAO - OOAS, CCRE, GIABA, Centre CEDEAO pour le dveloppement du genre) ou envisage la filiation dOIG pr-existantes (CILSS), pour lappuyer dans la mise en uvre de ses politiques sectorielles. De son ct, lUEMOA prfre sappuyer sur les institutions existantes, travers la maitrise douvrage dlgue, plutt que promouvoir la cration de nouvelles institutions rgionales spcialises. Pour autant, de nombreux chevauchements et des problmes de coordination subsistent entre les deux institutions, mentionns dans les rapports de mission des assistants techniques et des conseillers rgionaux. Le secrtariat technique conjoint fonctionne au ralenti, le rythme de deux runions par an nayant pas t tenu (pas de runion ce jour en 2010). Lexamen du procs-verbal de la dernire runion en 2009 rvle quon sen tient un change dinformations plutt qu la dfinition de positions communes et lharmonisation des agendas. Avec la BOAD La Commission et la BOAD ont sign le 23 aot 2010 un protocole sur lutilisation du FAIR (annex au prsent rapport). Les financements reus du FAIR sont consacrs la fois la bonification des intrts des prts et la contrepartie nationale des financements rgionaux. Daprs les statistiques que la BOAD a communiques la mission : sur les FCFA 65,6 milliards (100 millions) de lABG franaise, au 10 septembre 2010, 8,6 milliards de FCFA leur auraient t attribu, dont 3,6 milliards auraient t effectivement reus du FAIR. La BOAD voudrait tre davantage implique dans les projets financs par la France, et, de faon plus gnrale, elle estime que le rle dagence dexcution du PER devrait plutt relever de sa responsabilit car elle estime avoir une meilleure matrise du cycle du projet. Outre une meilleure efficacit, la BOAD pense que lappui franais aurait alors un effet de levier plus puissant, par la bonification des intrts des prts et en catalysant les cofinancements, notamment des autres banques de dveloppement. En outre, les financements ne seraient plus ncessairement fonds perdus, car les remboursements permettent de les recycler. Avec les OIG La Commission a pass des conventions avec plusieurs organismes, dont lOOAS (que la mission na pas rencontr), le CILSS et certaines agences de bassin. Le problme rside dans le caractre ponctuel de ces accords, avec des organismes dont certains sont (OOAS) ou vont devenir (CILSS) des institutions spcialises de la CEDEAO. Il y a une rflexion mener sur la C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 85 - structuration des relations entre les membres de cette nbuleuse (une quarantaine dorganismes) et leur mise en rseau, ceci afin de dmultiplier et au besoin dexternaliser les capacits de conception, laction et les moyens dintervention de la Commission. avec les Etats-membres. Les points focaux fonctionnent bien pour la gouvernance conomique et financire, quoiquavec une implication de Comits Nationaux de Politique Economique (CNPE) trop souvent limite la transmission de statistiques, mal ou pas du tout pour le suivi de lintgration rgionale, les politiques sectorielles et le PER, pour lequel manque un systme de suivi inclusif et dans toutes ses composantes. Collaboration de la France avec les organisations rgionales : La France est souvent prsente dans la gouvernance de ces institutions, et y a souvent plac des assistants techniques. La coordination de lassistance technique est assure par le conseiller rgional lambassade de France au Burkina Faso pour ceux qui dpendent du MAEE, qui suit notamment le processus de rapprochement de lUEMOA avec la CEDEAO. La question qui se pose parfois, compte tenu des duplications observes des activits, est : o placer les assistants techniques ? Par ailleurs, la France travers lAFD cofinance certains projets du PER confis la BOAD. C3-4. Coordination franco-franaise Sagissant de larticulation entre lchelon rgional et lchelon tatique : La France ne dispose pas de document de programmation lchelon rgional ( la diffrence de lUE, qui a des PIN au niveau national et le PIR au niveau rgional), qui serait utile pour viser cette articulation. Les COCAC nationaux avaient t consults par le conseiller rgional de coopration lors de la prparation du FSP 2002-45. Toutefois, larticulation entre les Documents-cadre de partenariat au niveau des Etats et la stratgie dintervention au niveau rgional laisse dsirer [voir le cas du Sngal Annexe 4]. Pour donner un exemple, la France soutient la fois lcole statistique dAbidjan vocation rgionale dans le cadre du projet rgional PACER, et linstitut quivalent Dakar dans le cadre de la coopration bilatrale. A contrario, on peut mentionner le cas de lEISMV ou de 2iE, qui bnficient dun appui dans le cadre du PACER sur financement ABG, mais aussi de FSP spcifiques et dAT MAEE ainsi que dun financement sur prt de lAFD pour 2iE. LAFD a rcemment nomm un correspondant au sige pour les projets vocation rgionale. Sur les relations entre les conseillers rgionaux MAEE et leur administration centrale, organise selon une logique sectorielle plutt que rgionale, nous avons recueilli des opinions contradictoires. Sagissant de la coordination Trsor-MAEE-AFD : elle est effective au niveau de lvaluation des appuis, comme nous pouvons en tmoigner. Par ailleurs, si ltude sur les perspectives C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 86 - et les enjeux de lintgration rgionale en Afrique a t lance par lAFD19 , elle est partage avec le MAEE. En revanche, depuis la redistribution de lassistance technique entre MAEE et AFD (cette dernire dsormais en charge de lAT sectorielle), des divergences de vue peuvent apparatre sur le positionnement franais. Synthse sur coordination complmentarit cohrence Les diffrents problmes mentionns sont pour beaucoup dans : la mauvaise gestion du cycle du projet, le faible taux de ralisation du PER 1 et labsence de systme de suivi global ; le faible effet de levier de lappui franais. Larticulation rgional-national devient cruciale pour la bonne mise en uvre des politiques communautaires au niveau des Etats, qui devra lavenir retenir toute lattention des parties prenantes. RECOMMANDATIONS DENSEMBLE 1) Le lancement rapproch du plan stratgique, du CBMT et du PER 2 fournit loccasion dune remise plat densemble du dispositif de coordination Commission-PTF, avec comme principaux lments pour amliorer lefficacit de laide (Cf. aussi dveloppements consacrs plus loin lapplication des principes de la dclaration de Paris) : La multilatralisation de limplication des bailleurs aux diffrents stades du cycle du projet, avec une plateforme commune sur les politiques appuyes et la feuille de route, lharmonisation des modalits dintervention, la mise en pool des ressources et les obligations mutuelles Lamlioration du systme de reporting et de suivi (caractre inclusif, avec implication des Etats, mais aussi indicateurs de rsultat, les taux dexcution, actuellement seul indicateur utilisable par lUnit de Planification Stratgique (UPS) de la Commission pour son rapport annuel de performance, constituant un outil danalyse trs insuffisant). Par ailleurs les PTF, et pas seulement la France, dans une approche mutualise visant une cohrence densemble des interventions des PTF dans la sous-rgion, doivent tre encourags amliorer larticulation de leurs appuis entre le niveau rgional et le niveau national, tant au stade de la conception (documents stratgiques nationaux20) quau stade de lexcution (systme de suivi densemble) 2) Des dispositions doivent tre prises aux fins dassurer le meilleur effet de levier aux interventions franaises, dautant plus que les financements de lABG (CFA 78,7 milliards en incluant la convention 2010 signe le 9/09/2010) sont relativement faibles compars lenveloppe densemble du PER (FCFA 2.800 milliards). 19 STRADEVCO, Etude prliminaire sur les perspectives et les enjeux de lintgration rgionale en Afrique , rapport phase 1, version 1 du 8 juin 2010 20 Cette observation rejoint, en ce qui la concerne, celle de la Cour des comptes europenne, laquelle dans son valuation des appuis du FED aux organisations rgionales dAfrique de lOuest et de lEst juge insuffisant leffort de mise en cohrence des Programmes Indicatifs Rgionaux (PIR) et Nationaux (PIN). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 87 - 3) Le rapport spcial n 18 de la Cour des Comptes Europennes sur lEfficacit de lappui du FED lintgration conomique rgionale en Afrique de lEst et de lOuest (prcit) recommande de subordonner la poursuite de lappui lintgration rgionale la signature rapide dun accord sur la manire de parvenir la convergence ncessaire entre les diffrentes organisations rgionales dune mme rgion dans un dlai fix lavance, ainsi qu une plus large adhsion des autorits nationales au processus dintgration rgionale . Sans adopter une position aussi drastique, qui risquerait de compromettre les projets, les progrs et la dynamique en cours, au moins ces deux dossiers mritent-ils dtre inclus dans les ngociations sur une plateforme commune dappui au processus dintgration rgionale en Afrique de lOuest. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 88 - 4. EFFICACITE : Les interventions ont-elles apport les principaux rsultats attendus dans les domaines clef ? Quelle a t la qualit du partenariat entre la France et lUEMOA ? CRITERES GENERAUX C4-1. Qualit de la prparation des interventions Les indicateurs examins sont : des objectifs SMART, lanalyse des problmes et des risques, la cohrence interne vrifie dans un cadre logique, un chiffrage dtaill. La rponse est positive sur tous ces points lexception des objectifs SMART, aussi bien pour le projet FSP (prpar avec grand soin et, comme il a dj t mentionn, de manire participative) que pour lABG (qui appuie un programme PER de qualit). Il manque des objectifs SMART autres que des taux de ralisation (les seuls, par exemple, qui nourrissent le rapport de performance annuelle mis par lUPS de la Commission), cest--dire des indicateurs de rsultats. Par contre, les conventions pour la mise en uvre du FSP dcrivent les outputs avec prcision, et chiffrent souvent les cots dans des devis-programme dtaills, ce qui a autoris la vrification du service fait. Dans le cas du PER, le chiffrage prcis nintervient quau stade de ltude de pr-faisabilit. C4-2. Progrs dans les politiques appuyes Les rsultats, formuls en termes doutputs, sont significatifs, et de diverses natures : mentionnons la ralisation dun plan stratgique de dveloppement de linformatique, le recrutement dexperts, des formations, la toilette de la rglementation des finances publiques, la formulation et/ou la mise en uvre de politiques sectorielles et de programmes dans les domaines de lagriculture, de la gestion de leau et de lenvironnement, des infrastructures et des transports routiers, de la sant et de la pharmacie, de lenseignement suprieur et de la recherche, de la mise niveau des entreprises, du transport arien. Les coups dclairage sectoriels ont permis de vrifier par sondage la ralit et la qualit des prestations. REALITE DU RENFORCEMENT INSTITUTIONNEL C4-3. Les appuis ont t bass sur une analyse des besoins de lorganisation Les indicateurs sont : lexistence dun plan stratgique de linstitution renforcer bas sur un audit organisationnel et oprationnel ; lanalyse des besoins en formation et lexistence dun plan de formation. Ni plan stratgique ni plan de formation nexistaient lpoque de la conception du dispositif, la Direction des Ressources Humaines avait elle-mme besoin dtre renforce et ne pouvait pas apporter un rel appui [Voir Annexe 2]. En revanche, la France avait une C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 89 - connaissance de lintrieur de la Commission de lUEMOA, travers lassistance technique et les interventions dj en place, dont une partie a t poursuivie travers le FSP. Elle a pu faire avec les moyens du bord, et accompagner de faon pragmatique une institution elle-mme en pleine mutation. C4-4. Les principaux dfis institutionnels ont t analyss et relevs Les indicateurs sont : Dveloppement et renforcement des capacits humaines et institutionnelles, de conception comme de gestion ; Introduction dune planification stratgique ; Introduction dune culture du rsultat ; Amlioration de la gestion du cycle des projets et appui spcifique pour la mise en uvre de certaines actions et de certains projets ; Amlioration du systme organisationnel et administratif pour en assurer une plus grande efficience ; Etablissement de relations de travail entre les diffrentes institutions charges de mettre en uvre le PER et les projets qui en font partie : CUEMOA, BOAD, Etats-membres, la fois pour llaboration des programmes, le choix des projets, leur financement et leur mise en uvre. La rponse est oui, quoique ce ne soit que partiellement du fait des appuis franais. On admirera la mutation dune institution qui dans un dlai trs court : sest dote de capacits stratgiques (panel de haut niveau, UPS, plan stratgique) ; sest lance dans la conception puis la mise en uvre du PER, impliquant une vocation nouvelle (gestion du cycle du projet) et linstauration de relations de travail avec les parties prenantes au PER, avec des rsultats satisfaisants sagissant des projets financs par la France ; a amlior sensiblement sa gestion comptable et financire (nouveau rglement financier en 2008, nouveau systme informatique intgr), ses procdures daudit et de contrle, ses procdures dachat, la gestion de son patrimoine (suivi des recommandations des auditeurs externes), son organisation (nouvel organigramme en 2007) comme sa gouvernance et sa culture (introduction dune budgtisation pluriannuelle par objectifs et dune culture du rsultat). C4-5 et C4-6. La dmarche de renforcement des capacits accompagne au mieux la mise en uvre des programmes constitutifs du FSP et du PER. Les capacits de gestion des appuis franais au sein de lUEMOA ont t spcifiquement renforces La France a particip travers la ligne de renforcement des capacits de lABG au cofinancement de lintervention du PNUD sur les aspects stratgiques, a appuy la gestion du PER, tandis que ses exigences concernant lexcution des interventions quelle finanait ont galement contribu renforcer linstitution. Elle a plac aux lieux clefs pour ses propres interventions des assistants techniques, et la mission a recueilli plusieurs tmoignages de compagnonnage russi et de bon travail en quipe avec les cadres de la Commission. Une mention particulire doit tre faite du recrutement dexperts nationaux travers le FSP et au travers de la ligne de renforcement des capacits de lABG, qui ont acclr lacquisition de comptences par la Commission. La plupart de ces experts ont vu leur contrat renouvel ou ont t titulariss. [Voir Annexe 2] C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 90 - C4-7. Qualit des termes de rfrence et du systme de suivi (dispositif de reporting, valuation interne) de lactivit des AT Les indicateurs sont lexistence et utilisation des outils mentionns. La mission a eu accs aux lettres de mission et aux rapports dactivit des AT. Les lettres de mission et plusieurs rapports sont de qualit. Lvaluation externe (par la France) des assistants techniques na pas t rclame ni vrifie. C4-8. LAT est habille Les indicateurs sont les moyens daccompagnement prvus et mis en uvre tels que des voyages dtudes, des visites de terrain, des stages, des bourses. La rponse est oui, quoique parfois avec retard sagissant des interventions finances par le FSP. 4bis. QUALITE DU PARTENARIAT AVEC LUEMOA : Les interventions ont-elles fait appel aux meilleures pratiques, en conformit notamment avec les principes de la dclaration de Paris? Aux principes adapts de la dclaration de Paris, qui concernent les relations avec les Etats, nous avons ajout celui de subsidiarit, propre aux organisations rgionales. LEtude AFD/MAEE prcite sur Les perspectives et les enjeux de lintgration rgionale en Afrique 21 note que la collaboration entre les bailleurs dun ct et les organisations rgionales est, de faon gnrale, difficile, pour plusieurs raisons : certaines ne sont pas habilites intervenir sous forme de dons (cela na pas gn lAFD, qui a agi au titre dun mandat et avec largent de lEtat, mais peut gner les banques de dveloppement multilatrales, cest--dire constituer un obstacle aux appuis franais dans un cadre multilatral); la plupart articulent mal leurs stratgies et modalits dintervention entre le niveau rgional et le niveau national (nous lavons dj voqu); les interventions au niveau rgional sont peu visibles et ont peu dimpact au niveau des Etats. En Afrique, une multiplicit dorganisations rgionales se chevauchent, gographiquement comme en termes de comptences (cest le cas de lAfrique de lOuest avec lUEMOA et la CEDEAO), ce qui conduit soit arbitrer entre lune ou lautre, soit mnager la chvre et le chou en incitant les organisations rgionales collaborer entre elles (nous lavons dj voqu). 21 STRADEVCO, op. cit. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 91 - C4bis1. APPROPRIATION : Les organes de lUEMOA exercent une relle matrise sur leurs politiques et stratgies de dveloppement et assurent la coordination de laction lappui du dveloppement Lindicateur est la qualit du dialogue avec les institutions de lUEMOA, mesure laune des initiatives prises et de la force de proposition manifeste (expression de la demande ex ante) dans la dfinition du contenu et des modalits de laide franaise. La rponse est positive dans lensemble: comme dj mentionn, le FSP a t labor selon un processus participatif ; travers lABG, la France soutient le PER prpar par lUEMOA son initiative (dcision de la Confrence des chefs dEtats) ; par contre, sagissant du choix et du positionnement des AT, les initiatives sont franaises mais la C/UEMOA donne son accord et est associe llaboration de leurs lettres de mission. C4bis 2. ALIGNEMENT : Les donateurs font reposer lensemble de leur soutien sur les stratgies rgionales de dveloppement, les institutions et les procdures des pays partenaires Les indicateurs sont : la concordance avec le DSRP rgional (document conjoint UEMOA-CEDEAO) et les missions de linstitution ; lutilisation et renforcement des procdures de gestion et de passation des marchs du bnficiaire. Sagissant du premier point, la concordance avec les missions de linstitution a dj t examine sous C1 (Pertinence). La concordance avec le DSRP rgional est plus approximative (cf. tableau ci-dessous) : lobjectif gnral de ce dernier est la rduction de la pauvret, tandis que les appuis franais ciblent lintgration rgionale. Il faut descendre dans le dtail du contenu des axes pour identifier les points dadquation. Concordance des axes dintervention franais avec ceux du DSRP rgional AXES FRANAIS AXES DU DSRP REGIONAL Convergence des politiques conomiques et financires Gestion des conflits et promotion de la bonne gouvernance (inclut la gouvernance conomique) Dfinition et mise en uvre des politiques sectorielles (inclut la sant et lducation)) Intgration approfondie de lespace conomique (inclut les politiques sectorielles) Axe 3 Ralisation de projets intgrateurs Dveloppement/ interconnexion de infrastructures Axe 4. Renforcement institutionnel Renforcement du capital humain (sant et ducation) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 92 - C4bis 3. HARMONISATION : Les actions des donateurs sont mieux harmonises et plus transparentes, et permettent une plus grande efficacit collective Lindicateur est : les donateurs mettent en place des dispositifs communs et simplifient leurs procdures. La rponse est non (Cf. critres C31 et C32 sous COORDINATION-COMPLEMENTARITE-COHERENCE) C4bis 4. GESTION AXEE SUR LES RESULTATS : Grer les ressources et amliorer le processus de dcision en vue dobtenir des rsultats Lindicateur est : La stratgie se dcline en programmes par grands axes avec objectifs et indicateurs de performance. Grands axes et objectifs oui, indicateurs de performance non. C4bis 5. RESPONSABILITE MUTUELLE : Les donateurs et les pays partenaires sont responsables des rsultats obtenus en matire de dveloppement Lindicateur est : valuations mutuelles des progrs accomplis dans lexcution des engagements souscrits. Le comit de pilotage du FSP associait la Commission. Les missions franaises de revue sont loccasion de procder ces valuations mutuelles, mais laccent est mis sur les engagements de la Commission plus que sur les engagements de la France. C4bis 6. SUBSIDIARITE Lindicateur est : les interventions de la France au niveau rgional et de la CUEMOA portent sur des questions qui peuvent tre traites plus efficacement au niveau rgional. Le principe de subsidiarit sapplique galement aux projets (ou leur mise en uvre). Dans la plupart des cas, les interventions portaient sur la convergence ou lharmonisation des politiques et des lgislations, ou des projets intgrateurs. Le caractre rgional des projets dhydraulique villageoise, tient ce quils tendent la rduction dans les ingalits daccs un bien public (ce qui les rapproche des interventions europennes dans le cadre des fonds de cohsion). En gnral, la matrise douvrage des projets est dlgue aux AGETIPE et agences dexcution nationales (exception : le PACER, gr en direct par la Commission). [Voir Annexe 1 2.2.3, Annexe 3, Annexe 4 2] Synthse Lapprciation de lefficacit des interventions est complique par labsence dindicateurs de rsultats. Or, la Commission de lUEMOA est prcisment en train dintroduire une budgtisation pluriannuelle par objectifs, cest--dire axe sur les rsultats, ce qui ncessite un systme de suivi bas sur de tels indicateurs. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 93 - Logiquement cette volution devrait saccompagner du passage dune approche projets une approche programmes. Un tel changement prsente en outre un caractre fdrateur : elle permettrait de mieux mobiliser les ressources des partenaires autour de la plateforme commune dj recommande. Il permettrait en outre le passage un appui budgtaire gnral non cibl, et faciliterait ladoption des meilleures pratiques refltes dans les principes de la dclaration de Paris. RECOMMANDATIONS Les recommandations rejoignent celles dj formules sur la base de lvaluation du tryptique coordination-complmentarit cohrence : Appuyer la mise en place par la Commission dun systme de suivi des rsultats ; encourager les donateurs intervenir sur une plateforme commune selon un protocole cosign avec la Commission. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 94 - 5. IMPACT : Lappui franais a-t-il contribu dynamiser lintgration rgionale et renforcer les institutions concernes? Mesurer limpact en termes macroconomiques des appuis franais sur lintgration rgionale nest pas possible. Ce que lon peut et doit mesurer, cest si lintgration conomique rgionale a progress durant la priode o lUEMOA a bnfici des appuis franais. Ceci requiert lexistence dun systme de suivi de lintgration rgionale, complmentaire du systme de surveillance multilatrale dj en place. Le constat fait est quun tel systme nest pas au point : aucun systme de suivi ne permet dapprcier globalement lvolution du processus dintgration conomique rgionale dans les diffrents pays concerns 22 A ce jour la seule exprience aboutie de construction dun systme oprationnel dindicateurs dintgration rgionale a t ralise par UNECA dans le cadre de son rapport ARIA (UNECA, 2002) ; non dnu de critiques mises par certaines OIR ACP, ce systme na pas perdur, faute de moyens. 23 Dautres dveloppements sont en cours, par le secrtariat ACP (documentation transmise par lAFD la mission), par UNU-CRIS, par la Banque mondiale et la BAD. Les outils danalyse que nous proposons consistent en une batterie dindicateurs drivs de nombreuses tudes 24 et qui se rapportent trois niveaux danalyse : macro, mso et micro-conomiques. On notera que certains Etats de lUEMOA (et de la CEDEAO) sont sujets des troubles ou se remettent dun conflit et sont classs comme fragiles, ce qui signifie que leur capacit respecter leurs engagements et mettre en uvre la rglementation communautaire, voire lever les obstacles illicites la circulation des personnes et des biens est limite. Les indicateurs de gouvernance tablis par la Banque mondiale seront suivis. RECOMMANDATIONS En complment du suivi de la convergence et dans le cadre de la surveillance multilatrale, la C-UEMOA devrait se doter dun systme de suivi de lintgration rgionale bas sur de tels indicateurs. 22 Source : Rapport spcial n 18 de la Cour des Comptes Europennes sur lEfficacit de lappui du FED lintgration conomique rgionale en Afrique de lEst et de lOuest, 2009 23 AFD/STRATEVCO, Etude sur les perspectives et les enjeux de lintgration rgionale en Afrique, rapport phase 1, version 1 du 8 juin 2010. 24 Au nombre desquels certains lments de ltude en cours prcite du Secrtariat ACP. Il faut citer galement plusieurs documents de travail du FMI, raliss gnralement dans le cadre de la prparation des consultations au titre de larticle IV avec lUEMOA. Ces documents figurent dans la liste des documents consults annexe au rapport provisoire. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 95 - 6. DURABILITE : Une stratgie dattnuation des risques est-elle mise en uvre, avec lappui franais ? C6-1. Contribution franaise la dfinition et la mise en uvre dune stratgie dattnuation des risques La stratgie dattnuation des risques fait partie du plan stratgique de lUEMOA, prpar avec lappui du PNUD sur financement franais, qui devait tre adopt en octobre 2010. LUEMOA a t sensibilise une approche holistique (non limite aux seuls risques financiers) des risques par une inondation de ses locaux cause par des pluies diluviennes en septembre 2009. Les auditeurs externes ont recommand la cration dun registre des risques et dun plan de continuit des affaires, mais ces recommandations nont pas encore t suivies. Au sein du Dpartement des Services Administratifs et Financiers (DSAF), la direction des Affaires Gnrales et du Patrimoine est charge de la gestion des risques. C6-2. Surveillance de la convergence et la stabilit conomique et financire Outre lUnion Douanire, le systme de surveillance multilatrale, inspir de celui mis en place par lUnion Europenne en application du trait de Maastricht instaurant lEuro, et qui bnficie de lappui franais aux projections macroconomiques et aux analyses de sensibilit, est lun des deux grands acquis de lUEMOA. De lapplication dune stricte discipline macroconomique et financire par les Etats dpend la stabilit et lexistence mme de la monnaie unique. C6-3 Surveillance de la politique commerciale des Etats Une telle surveillance est indispensable pour combattre le protectionnisme insidieux (barrires tarifaires et non tarifaires), suscit par la crise, qui menace lUnion douanire. Ainsi plusieurs Etats avaient-ils ragi contre-sens, de manire non cooprative et en contradiction avec les dispositions de lUEMOA en faveur du march commun lors de la crise alimentaire de 2008, en introduisant des restrictions la circulation inter-Etats des crales qui ont aggrav les difficults. Plus rcemment, le Sngal a bloqu les importations dhuile de palme ivoirienne et le Mali a restreint les importations de bl en provenance du Sngal. La Commission ragit nanmoins : en vertu des textes communautaires en matire de concurrence (qui interdisent toute entrave aux changes communautaires), elle a demand au Sngal, suite un avis du comit consultatif de la concurrence de lUEMOA, de lever cette suspension frappant la commercialisation de lhuile de palme raffine ivoirienne25. Par ailleurs, certains Etats ont introduit ou maintiennent des taxes spcifiques perues au cordon douanier. Enfin, certains Etats tels que le Nigria semblent favorables lintroduction dune cinquime bande tarifaire 35% du Tarif Extrieur Commun, et sy prparer (quand ils ne lont pas dj introduite, comme la Cte dIvoire, ce qui a suscit la critique des services 25 Cf. http://www.uemoa.int/actualite/2010/Decision07.PDF C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 96 - du FMI en 2009)26. Il faut toutefois souligner que le principal problme nest pas tant les taxes spcifiques que les prlvements illicites perus le long des principaux corridors routiers (voir les rapports de lObservatoire des Pratiques Anormales sur ce sujet). De plus, dans certains cas, les taxes spcifiques peuvent savrer plus efficaces que les droits ad valorem pour protger certaines filires face de fortes hausses des importations (cas des importations de bas-morceaux de volailles en Cte dIvoire). Cette surveillance est exerce par la Commission. Une dcision rcente de la C/UEMOA concernant la leve de cet obstacle la libre circulation dans le march intra communautaire des biens fabriqus dans un Etat membre, na pas encore eu dapplication intgrale dans certains Etats rfractaires. Aussi la politique commerciale mriterait-elle sans doute dtre incluse dans le primtre de la surveillance multilatrale, au moyen dindicateurs ddis. Notons que la C/UEMOA a ralis en ce sens en 2007 une tude pour la mise en place dun dispositif de surveillance commerciale au sein de lUEMOA (sur financement UE). C6-4. Surveillance des obstacles la circulation des marchandises et des facteurs de production Le racket opr sur les grands axes routiers de lUEMOA opr par les policiers, gendarmes, douaniers et en Cte dIvoire par les forces nouvelles est suivi par un Observatoire des Pratiques Anormales (OPA, qui est un dispositif conjoint UEMOA-CEDEAO), ainsi que par un projet rgional de lUSAID (projet ATP) et par lObservatoire du Corridor Abidjan-Lagos (OCAL, mis en place dans le cadre dun projet de facilitation du commerce financ par la Banque mondiale)27. Un rapport trimestriel de lOPA relve les infractions sur les principaux corridors routiers de lUEMOA. Une directive prise en 2005 par lUEMOA sur la rduction des points de contrle nest applique par aucun Etat28. La mise en uvre par les Etats des dcisions de lUEMOA en faveur de la libre circulation et du droit dtablissement des personnes est galement dfaillante. Le problme rside notamment dans lapplication au 1er octobre 2009 de la reconnaissance mutuelle des visas, adopt par rglement. Linstitution du visa communautaire semble nanmoins faire lobjet dun suivi29. 26 La cration dune 5me bande tarifaire mane dune demande du Nigeria, qui demandait initialement une 5me bande 50% ; le principe de la cration de cette 5me bande a t formellement valide par lensemble des Chefs dEtats de la CEDEAO (y inclus ceux des 8 Etats membres de lUEMOA) en juin 2009 (mais le taux finalement retenu est 35%) ; les Dpartements sectoriels de la Commission de lUEMOA (agriculture et industrie) y taient favorables alors que les responsables du dpartement commerce y taient plutt opposs (il en va de mme au niveau de la Commission de la CEDEAO). 27 Cf 2me rapport conjoint OPA-ATP-ALCO (aout 2010) : http://www.watradehub.com/sites/default/files/resourcefiles/oct10/joint-alco-th-atp-english-1-web.pdf 28 Directive No 08/2005/CN/UEMOA du 16/12/2005 29 Document sur lEtat de mise en uvre des rformes au sein de lUEMOA prsent la 14me session ordinaire de la confrence des chefs dEtat et de Gouvernement de lUEMOA (mars 2010). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 97 - Synthse sur la durabilit La France, associe la gouvernance de la zone franc, se montrera sans doute soucieuse de la surveillance exerce et des mesures prises pour protger les acquis de celle-ci et prserver ses institutions au sein de lUEMOA, et pour lever les obstacles qui demeurent linstauration dun march commun. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 98 - Chapitre V : Conclusions et recommandations Aprs la priode de forte reprise des annes 1994-2000 qui a suivi la dvaluation du franc CFA, la cration de lUEMOA et la mise en place de lunion douanire, les dix dernires annes ont t difficiles sur tous les plans pour la sous-rgion. Le taux de croissance a t infrieur celui de lensemble de lAfrique sub-saharienne et en particulier des autres pays de lAfrique de lOuest, les Etats-membres dcrochant au regard de latteinte des objectifs du Millnaire pour le dveloppement et restant en queue de classement pour les indices du dveloppement humain. Dans ces conditions, lintgration conomique a peu progress, et on est loin de la ralisation dun march commun : les fruits des atouts de lUEMOA (monnaie unique, langue commune, droit des affaires et des assurances ainsi que systme comptable harmoniss) ne sont donc pas pleinement rcolts. Les points forts de lUEMOA sont demeurs lis sa stabilit macroconomique et montaire, succs imputable lexistence de la zone franc, aux mcanismes de convergence et la discipline financire induite des Etats. Cette situation sest traduite de faon plutt favorable dans ltat des finances et de lendettement publics. De ce fait, la sous-rgion a assez bien rsist la crise mondiale, y compris son secteur bancaire. De mme, son march financier rgional (qui existait il est vrai bien avant lUEMOA) fonctionne, et les Etats (y compris ceux prouvant des problmes de solvabilit sur leurs emprunts extrieurs) y lvent des montants importants. Au cours de la priode, des progrs ont t enregistrs sagissant de la rgionalisation de certains secteurs (tlcommunications, transports, banques). En outre, les marchs ont t porteurs pour les matires premires de la zone, notamment lor, le coton, le cacao, la banane, le caoutchouc et le bois. Aprs une phase de consolidation, uranium et ptrole sont de nouveau bien orients. Les institutions de lUEMOA ont travers la priode sans dommage, et se sont mme renforces. Cest le cas de la Commission et de la Cour des comptes. Les appuis franais y ont contribu. La priorit est de lever les diffrents freins la croissance de la zone : Dans son analyse de la faible croissance de lUEMOA30, le FMI relve les facteurs suivants: LUEMOA, y compris les pays les plus performants du groupe, sont distancs en ce qui concerne toute une srie de facteurs qui dterminent la croissance par habitant : investissement public et priv, certains indicateurs de la comptitivit hors prix (notamment le dveloppement et le cot des infrastructures), autres facteurs tels que lexpansion des marchs financiers, la sant et lducation. Cette analyse, en mettant laccent sur le retard rattraper en matire dinfrastructures, conduit au niveau de lUEMOA mettre laccent sur une relance du PER, et une mise en uvre efficace de la rcente Initiative Rgionale pour lEnergie Durable (IRED) 30 FMI, Perspectives Economiques Rgionales. Afrique sub-saharienne, Rsilience et Risques. Octobre 2010 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 99 - Cette analyse couvre implicitement, travers la comptitivit hors prix, des facteurs relevs dans larbre des problmes, qui appellent une relance du processus dintgration rgionale: lenvironnement des affaires et les obstacles la circulation des marchandises et des biens. Laide franaise ne sest pas porte sur certains problmes de fonds, qui doivent retenir toute lattention : Lunion douanire na pas permis dinstaurer un march commun, en raison de la persistance dobstacles la circulation des personnes et des biens. La fragilit de certains Etats et parfois le manque de volont politique handicapent la mise en uvre des rformes communautaires. La dynamique dintgration rgionale ne soutient pas fortement les conomies, qui souffrent dun manque de comptitivit, restent peu attractives en dehors des secteurs de rente, et dont la faible diversification peut contribuer les exposer aux chocs exognes. Elles croissent moins vite que les autres conomies dAfrique sub-saharienne. Nos recommandations tournent principalement autour de deux axes : Concentrer lappui franais sur les obstacles lintgration rgionale travers le PER, lamlioration de lenvironnement des affaires, la construction du march commun, en veillant limplication des Etats-membres. Renforcer les effets de levier des interventions franaises Le tableau ci-dessous reprend de faon thmatique nos conclusions et recommandations. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 100 - Prsentation synoptique des principales conclusions et recommandations Thme Constat ou conclusion Recommandation Destinataire France UEMOA La France manque dune stratgie dappui lintgration rgionale Objectifs, moyens et modalits dintervention doivent dsormais voluer, en fonction des circonstances et des dfis relever, et en tirant les leons des interventions passes Appuyer les axes du plan stratgique de la Commission qui le mritent le plus : notamment laxe n 1 (ralisation du march commun) sur lequel si peu de progrs ont t raliss X X Stratgie dintervention Larticulation entre les interventions franaises au niveau rgional et au niveau national mrite dtre renforce Etablir un document-cadre de partenariat pour lAfrique de lOuest, qui couvrirait lensemble des appuis apports aux organisations rgionales dans cette rgion : UEMOA et CEDEAO, mais aussi les organisations rgionales spcialises (telles que le CILSS, les agences de bassins, etc.), linstar du PIR pour lUnion Europenne X X Impact des interventions franaises Si laide franaise a t efficace et a eu un impact sur la consolidation des institutions, elle a eu peu dimpact sur lapprofondissement de lintgration rgionale, notamment la ralisation du march commun, qui aprs lunion douanire constitue ltape suivante. Ceci parce quelle na pas ou a peu contribu rsoudre certains problmes de fond : amliorer lenvironnement des affaires, (malgr tout le travail sur les politiques sectorielles et lharmonisation de la lgislation et des finances publiques) ; acclrer la ralisation des infrastructures dinterconnexion (malgr la contribution au PER) ; surmonter les obstacles juridiques et illicites, tarifaires et non Rformes pour amliorer lenvironnement des affaires, avec implication plus forte des Etats Suppression des obstacles la circulation des personnes et des biens, avec forte implication des Etats Points dimpact privilgis des rformes : les secteurs (productifs, dinfrastructures) X X X X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 101 - tarifaires, la circulation des personnes et des biens ; amliorer la mise en uvre des rformes par les Etats. Une part minoritaire de lABG franaise a t affecte aux investissements rgionaux dinterconnexion, principalement pour des tudes de faisabilit routire. Son impact sur lintgration rgionale a emprunt dautres canaux : consolidation des institutions ( laquelle, la suite du FSP, une partie des moyens de lABG a t consacre), rduction dans lingalit daccs aux biens publics (hydraulique villageoise), mise en valeur agricole par lamnagement dun bassin fluvial, mise en uvre de la politique commune denvironnement ( travers la lutte contre lrosion ctire), mise niveau des entreprises pour quelles affrontent la concurrence et bnficient de louverture des marchs. LABG franaise exerce un faible effet de levier. Les interventions des autres bailleurs auprs de la Commission sont peu efficientes. Ils cofinancent peu les appuis franais. Une faible part des financements franais a t rtrocde la BOAD, mme si cette part est susceptible daugmenter la suite de laccord conclu entre les deux institutions le 23 aot dernier. Pour cette raison, les financements franais nont pas eu le plein effet de levier qui se serait Programme dinfrastructures (relance du PER, pour lequel lessentiel des financements franais sont mobiliss) Lamlioration de la gouvernance de la Commission justifie une utilisation des fonds des autres bailleurs selon les procdures de la Commission. La France peut sen faire lavocate, pour un meilleur cofinancement de ses propres interventions Une plus forte implication de la BOAD est justifie : Elle monte en rgime financirement De nombreux programmes du PER lintressent : nergie, interconnexion ferroviaire, eau, transports ariens Leffet de levier des interventions franaises en dpend, travers la bonification dintrts et les cofinancements que la X X X X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 102 - exerc soit travers la bonification dintrts pour des investissements dun montant beaucoup plus important, soit travers les cofinancements par les autres banques de dveloppement, partenaires de la BOAD, avec dans les deux cas un impact prennis par le caractre renouvelable des prts ainsi suscits, la diffrence des financements fonds perdus. BOAD peut mobiliser autour de dossiers bien prpars La BOAD est chef de file pour lIRED Qualit du partenariat La qualit du partenariat entre la France et lUEMOA travers ces appuis est bonne, avec un respect des meilleures pratiques contenues dans les principes de la dclaration de Paris nanmoins handicap par son caractre bilatral, et le maintien dune approche projet plutt que programme mme dans lappui budgtaire, qui reste cibl, lappui de projets spcifiques (qui, il est vrai, sinscrivent dans un programme densemble) plutt que des politiques rgionales, ou de la stratgie de la Commission. Lintensit du dialogue sur les politiques sen ressent. Larticulation entre les interventions des PTF auprs de lUEMOA ncessite dtre renforce Le dialogue entre la Commission et la France doit se focaliser sur les principaux obstacles lintgration rgionale, et sur les conditions de ralisation du march commun (axe 1 du plan stratgique de la Commission). De faon gnrale, la France doit (i) favoriser les secteurs o lUEMOA est perue comme lgitime, et son action potentiellement perue comme efficace, et (ii) concentrer ses appuis ou son dialogue sur un nombre plus limit de priorits, et dans les domaines o la France dispose dun avantage comparatif manifeste. La qualit du partenariat entre la France et la Commission de lUEMOA serait encore meilleure, davantage conforme aux meilleures pratiques dcoulant de lapplication des principes de la Dclaration de Paris (qui ne sapplique pas la coopration rgionale, mais gagnerait y tre tendue), si elle sexerait dans un cadre multilatral, autour dune plateforme commune formalise 31 entre la Commission et ses partenaires, avec alignement sur la stratgie de linstitution, mise en pool des ressources ou financements budgtaires directs et non cibls, X X X X 31 Notons que lambassade de France Ouagadougou a en ce sens initi des rencontres informelles entre bailleurs pour changer sur les bonnes pratiques. 32 Par analogie avec les trois conditions dligibilit lappui budgtaire gnral de la Commission Europenne : existence dun document de stratgie inclusif (DSRP), dun cadre macroconomique (programme avec le FMI) et dun plan de renforcement des finances publiques. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 103 - recours aux procdures du bnficiaire non seulement par la France, mais aussi par les autres partenaires, coordination de leurs appuis par la Commission, responsabilits mutuelles. La Commission, avec ladoption dun plan stratgique, les projections conomiques et financires associes la surveillance multilatrale, lamlioration de sa gouvernance financire, ladoption dune gestion axe sur les rsultats, bientt dun CBMT, est prte pour une telle mutation.32 La France peut user de son influence auprs des autres PTF et sefforcer de les convaincre. Dans le mme esprit, la France pourrait envisager plus ou moins long terme, en fonction des progrs dans la gouvernance financire de lUEMOA, le passage une aide budgtaire non cible, et nourrir autour de lABG un dialogue avec la Commission sur les politiques communautaires, avec un suivi bas sur des indicateurs de performance et des objectifs convenus en commun. X Le dialogue sur les politiques ncessite un systme de suivi et dvaluation En liaison avec la prcdente recommandation, la France devrait appuyer la conception dun ensemble dindicateurs dintgration rgionale, largi dautres aspects que la seule convergence conomique et financire, voire la mise en uvre du dispositif correspondant. Ce travail inspirerait utilement les autres communauts rgionales dAfrique. Le systme de suivi de lintgration mettre en place doit des indicateurs macroconomiques et mso-conomiques (commerciaux, de mobilit et cots des facteurs, dintgration des filires productives, dindustrialisation, dattractivit et de comptitivit : y compris le taux de change effectif rel, pour lequel des mesures existent et des sries ont t calcules par le FMI) comme microconomiques (environnement des affaires). Ces indicateurs ont t pour bon nombre dentre eux dfinis et X X 33 Nota bene : un travail a t ralis dans le cadre du projet Monitoring regional intgration financ par lUE. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 104 - suivis par la Commission (statistiques commerciales), le FMI dans le cadre de ses consultations rgulires au titre de larticle IV (surveillance) avec lUEMOA, et par la Banque mondiale (indicateurs Doing Business) ainsi que lONUDI (enqutes sur le climat des affaires). Ils ont fait lobjet de nombreuses publications33. Priorits et politiques sectorielles Lagriculture et le dveloppement rural occupent une place importante. En dpit dune qualit relle des interventions ayant dbouch sur la dfinition de politiques et leur mise en uvre et du bon droulement des projets, limpact autre quinstitutionnel et juridique est peu probant (mauvaise gestion de la crise alimentaire, maintien dun dficit cralier, faible diversification, faibles rendements) A lexception des transports routiers et ariens, lappui aux infrastructures a t nglig, notamment au vu de la place que les infrastructures auraient du occuper dans le PER (78% des montants) Par ailleurs, la France na pas toujours rsist la tentation du saupoudrage et les interventions nont pas ncessairement concern les secteurs o les politiques taient perues comme les plus adquates ni les plus efficaces (p.m.) [subordonner lappui aux politiques sectorielles une bonne collaboration entre lUEMOA et la CEDEAO] Sinspirer des principes suivants : Concentration de lappui franais sur un nombre plus limit de priorits, concertes avec lUEMOA Favoriser les secteurs o lUEMOA est perue comme lgitime, et son action potentiellement perue comme efficace Privilgier les infrastructures, et appuyer les axes du plan stratgique de la Commission qui le mritent le plus: notamment laxe n 1 (ralisation du march commun) avec des points dimpact sectoriels. Poursuivre lappui existant lagriculture et la scurit alimentaire, tant au niveau de lUEMOA que de la CEDEAO, en veillant ce que les activits finances soient cohrentes. Envisager soit un appui budgtaire non cibl, soit de consacrer une partie de laide franaise lIRED auprs de la BOAD (contribution au fonds de dveloppement nergtique), soit la bonification des intrts des prts de cette dernire. X X X X X X Rattrapage du retard en matire dinfrastructures Le PER na pas permis le rattrapage du retard de lUEMOA en matire dinfrastructures, pour une varit de raisons. Sans prjuger des conclusions de lvaluation en cours du PER 1: Laide franaise doit contribuer, directement ou indirectement, au rattrapage du retard en matire dinfrastructures dinterconnexion, qui constitue lun des enjeux majeurs pour la sous-rgion, notamment dans une optique dintgration rgionale. LEFFICACIT de laide franaise doit se mesurer exclusivement au X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 105 - Les investissements rgionaux dinterconnexion, qui taient la raison dtre du PER cofinanc par la France, et devaient mobiliser les montants les plus importants, accusent des retards, dus leur complexit, leur prparation insuffisante, la dure du cycle du projet en ce qui les concerne, aux capacits dabsorption de la Commission qui les grent pour la plupart. La plupart des projets inscrits en taient au stade initial didentification, sans avoir fait lobjet dune tude de faisabilit Le cycle du projet pour les investissements dinfrastructure est long, au minimum de 5 ans Nonobstant lappui de lAFD la cellule de gestion du PER, La Commission nest pas encore pleinement quipe, organise et comptente pour grer le cycle du projet, car ce nest pas sa vocation initiale La crise nergtique sest aggrave, cest seulement maintenant avec lIRED, que ce secteur retient toute lattention ncessaire Les montants des investissements raliser sont considrables, une participation du secteur priv est ncessaire. Les conditions doivent en tre runies (cadres rglementaires bon droulement des programmes et projets quelle finance, mais son IMPACT dpend du bon droulement du PER dans son ensemble. Le soutien franais au PER2 doit tre subordonn la pleine prise en compte, dans sa prparation et avant son lancement, des enseignements de lvaluation en cours du PER1. Sur la base des rsultats de lvaluation du PER1, dautres modalits dexcution du PER2 pourraient tre envisages: recours accru la BOAD (voire la BIDC) pour la gestion des projets ; intensification du recours des institutions spcialises telles que les agences de bassin, le CILSS, etc. pour la mise en uvre des programmes sectoriels Lamlioration de la gouvernance de la Commission justifie une utilisation des fonds des autres bailleurs selon les procdures de la Commission. La France peut sen faire lavocate, pour un meilleur cofinancement de ses propres interventions Inclure parmi les actions pralables au lancement du PER2 : La signature dun protocole conjoint dappui portant sur les engagements financiers, mais aussi sur les modalits dintervention Dcrire dans ce protocole la gouvernance du PER2 Disposer dans ce protocole que les PTF respectent les principes de la dclaration de Paris et mettent en pool leurs ressources dans le FAIR Revoir le dispositif des points focaux pour une meilleure articulation rgional-national Sappuyer davantage sur la BOAD, qui matrise le cycle du projet, les montages financiers complexes, et donc mieux mme dattirer des cofinancements, ainsi que sur des institutions spcialises y c. celles de lUEMOA comme agences dexcution Jouer la carte rgionale : crer des marchs rgionaux dots X X X X X X X X X X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 106 - harmoniss, ouverture des marchs, technicit des parties prenantes) Les projets et programmes rgionaux financs par la France dans le cadre du PER sexcutent bien, mieux que ceux financs par les autres partenaires selon leurs propres procdures. Le choix franais de confier leur gestion la Commission selon ses procdures tait le bon. Le renforcement ultrieur de la gouvernance financire de la Commission, cantonnant les risques fiduciaires, et de sa matrise du cycle du projet (avec lappui de lAFD), les modalits judicieuses, bien dfinies et mises en uvre avec soin, quoique avec lenteur, auxquelles la Commission a eu recours pour lexcution de la plupart des projets travers la matrise douvrage dlgue, leur dfinition et leur mise en uvre soigne, font que le pari de jouer la confiance a t gagn. dune supervision rgionale (pour lnergie, en tout premier lieu) afin de dimensionner les investissements ces marchs, et partant dassurer leur cohrence et doptimiser leur rentabilit conomique. Impliquer davantage les Etats pour une bonne articulation entre volet rgional et volet national, pour dmanteler les monopoles publics et privs, amliorer la gouvernance externe des secteurs, tablir un systme inclusif de suivi-valuation Se baser sur la fixation dobjectifs et une valuation des besoins Se baser sur un cadrage macroconomique, et tenir compte des capacits financires des Etats Inscrire les projets ayant dj fait lobjet dune tude de faisabilit technique et conomique Actualiser le PER chaque anne Etre plus actif dans la recherche de financements. Lvaluation mi-parcours du PER1 propose la cration dun comit technique tripartite cet effet Avoir davantage recours aux partenariats public/priv et au march financier Fdrer autour du PER le FAIR, le FRDA, le FDE, mais aussi les programmes rgionaux des bailleurs (PIR, PAPED, etc.) Renforcer la cellule de gestion du PER, certains dpartements techniques, les cellules nationales de suivi Adapter loutil budgtaire de la Commission X X X X X X X X X X X Ralisation du march commun Les entraves persistantes la circulation des biens et des personnes, alors que la crise conomique et alimentaire a multipli les tentations protectionnistes, La priorit est de construire un consensus politique sur ces questions, lies par ailleurs au bon droulement du programme dinfrastructure. Linfrastructure rgionale suppose un haut degr de confiance entre les pays, ne ft-ce qu cause de la X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 107 - sopposent toujours la rgionalisation des marchs et des chanes de valeur. dpendance quelle implique vis--vis des voisins pour des ressources cl comme leau et llectricit . 34 Les approches transversales doivent prvaloir, y compris dans la dfinition des politiques sectorielles, toujours tournes vers la normalisation et la qualit (y compris sanitaire), domaines o la France est dj intervenue, mais galement vers la gouvernance des secteurs, leur ouverture la concurrence, le dmantlement des monopoles publics et privs. Il convient de se concentrer sur la traduction dans lordre juridique interne des Etat de la rglementation communautaire et leur application, au moyen dactions ddies ( linstar de celle en cours pour prparer les Etats lharmonisation de leurs finances publiques), ainsi que dune bonne articulation des interventions entre le niveau rgional et le niveau national par la Commission (revoir le dispositif des points focaux) comme par la France (prise en compte de la dimension rgionale dans les DCP) Des institutions multisectorielles et pourquoi pas rgionales de supervision et de rgulation peuvent tre envisages, contribuant ainsi inscrire dans les faits lharmonisation et la rgionalisation du cadre rglementaire Au niveau sectoriel, les acteurs sont sensibiliss ladquation des politiques commerciales et de la concurrence, voire prts des actions de lobbying : ces aspects sont certes plutt du ressort de lUnion Europenne ou des institutions de Bretton Woods, mais ne peuvent tre ngligs dans le dialogue franais avec lUEMOA et les Etats au sujet des politiques sectorielles. Il en va de mme des pratiques anormales Les interventions doivent tre prolonges auprs des Etats, par un dialogue politique et par un accompagnement technique. X X X X X 34 Banque mondiale/ AFD : Infrastructures africaines : une transformation imprative , juin 2010 (page 141) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 108 - Les progrs dans lapplication de la rglementation communautaire doivent faire lobjet dun suivi non plus ponctuel, mais rgulier. X Renforcement institutionnel Les appuis franais ont contribu au renforcement des institutions. Ils ont acclr lacquisition de nouvelles comptences. Ils ont soutenu llaboration et la mise en uvre de politiques sectorielles, un domaine que les autres partenaires de la Commission ne couvraient pas. Ils accompagnent la Commission dans sa nouvelle vocation de gestion de projets, notamment dinvestissements. Ils financent la rflexion stratgique en cours. Ncessit dune stratgie des ressources humaines clairement dfinie au sein de la Commission de lUEMOA (besoin dabaisser la moyenne dge du personnel par un recrutement accru de jeunes, de rduire la dure des dlais de recrutements par une amlioration des procdures ddies, dtablir un plan de recrutement afin danticiper les prochains dparts en retraite, dun plan de formation, etc.) Mme si la Commission sest considrablement renforce sur la priode, institutionnellement comme financirement, lUEMOA mrite toujours de recevoir des financements franais. En effet, les besoins de financement du Programme Economique Rgional sont considrables, la Commission ne peut en financer quune faible partie sur ressources propres, et elle na pas eu jusqu prsent pour vocation de sendetter. Pour tre efficaces, les actions de formation doivent contribuer la mise en uvre dun tel plan, tabli sur la base dune identification des besoins, elle-mme bass sur des descriptions de poste (un appui va tre reu de lAFD pour la prparation de ce plan) X X X Gouvernance : gestion axe sur les rsultats Lnorme travail sur lharmonisation des politiques et des rglementations, appuy par la France, se traduit plus en textes quen rsultats, par insuffisance dactions daccompagnement ou de sensibilisation Le travail sur la rglementation doit se traduire dans lordre juridique interne des Etats et tre reflt dans les indicateurs sur la facilitation des affaires. Laccompagnement des rformes communautaires au niveau des Etats doit devenir un axe majeur, et le point principal darticulation X X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 109 - au niveau des Etats (exceptions : en matire judiciaire et de finances publiques) entre les actions au niveau rgional et au niveau national. Gnraliser les interventions visant linstar de ce qui est fait actuellement pour harmoniser les finances publiques faciliter lintroduction des rformes par les Etats. Rflchir au rle que lUEMOA pourrait jouer pour amliorer la qualit des institutions des Etats membres, par exemple en introduisant un dialogue sur leur gouvernance Utiliser le travail sur la rglementation communautaire comme un levier pour amliorer les classements Doing Business des Etats. La France peut appuyer certains points dapplication, auprs de lUPS (prparation du CBMT travers le PNUD) comme auprs de certains dpartements sectoriels, dans la continuit des interventions passes X X X X Coordination entre les organisations rgionales et OIG intervenant en Afrique de lOuest Le rapprochement entre la CEDEAO et lUEMOA marque le pas, do des chevauchements et duplications, cest--dire des pertes defficacit et des gaspillages de ressources. Quoique que cela figurt dans lobjet du FSP, les appuis franais ont trs peu contribu au rapprochement entre lUEMOA et la CEDEAO. La mauvaise collaboration entre les deux institutions et la duplication de leurs activits, des initiatives contradictoires ou non concertes, dans un environnement o les capacits et les moyens sont limits et prcieux, sont un luxe qui nest pas permis. La coopration entre lUEMOA et les OIG prend la forme de rencontres et de protocoles daccord sur une base Un accent particulier doit tre mis, avec lappui de la France, redfinir la stratgie et les modalits de rapprochement de lUEMOA et de la CEDEAO, et ractiver le processus. Lappui franais aux politiques sectorielles doit tre sujet la bonne coopration entre les deux institutions dans ces domaines. Il est en particulier ncessaire de : transformer le DSRP conjoint en document oprationnel assurer une bonne articulation / coordination entre le PER2 et le Programme Communautaire de Dveloppement (PCD) que la CEDEAO est en train dlaborer La France, prsente auprs de lUEMOA comme auprs de nombreuses OIG rgionales, pourrait accompagner une rflexion par la Commission sur les voies et moyens de structurer ses relations avec ces OIG, au-del daccords ponctuels de coopration, en tirant ventuellement les enseignements des X X X X X X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 110 - ponctuelle, alors que la CEDEAO cre des institutions spcialises nouvelles ou rige des institutions existantes en institutions spcialises (cas du CILSS et de lOOAS) directions prises par la CEDEAO en ce domaine La France peut utiliser son influence auprs des OIG et les appuyer pour une meilleure implication (ainsi, des agences de bassin) dans lexcution du PER X Modalits dintervention Le dispositif franais a t pertinent et efficace : En phase avec les objectifs de lorganisation Positionnement en fonction des avantages comparatifs franais et des vides combler Bonne synergie entre les modalits dintervention, malgr les lenteurs dans la mise en uvre du FSP Les modalits dintervention, en utilisant avec certains garde-fous les procdures des organes, au mieux ont renforc la gouvernance, et ce renforcement a parfois t accompagn par les interventions elles-mmes (cas de la Cour des comptes), au pire ne lui ont pas nui. Les garde-fous ont bien contrl les risques fiduciaires. Il a toutefois souffert de certains handicaps : Faible contribution aux investissements dinterconnexion Effet de levier insuffisant Caractre bilatral en contradiction avec la multilatralisation de laide Les meilleures solutions sont associes lalignement des procdures, lharmonisation des actions des donateurs et la multilatralisation du cadre dintervention, dans lesprit de la dclaration de Paris Les rserves des autres partenaires quant aux procdures de la Commission sont fondes sur des rapports daudit antrieurs un ensemble de rformes qui depuis 2007 ont amlior sensiblement la gouvernance de linstitution. Une mise jour est ncessaire : la France sur la base de sa propre exprience pourrait plaider auprs des autres PTF la cause de lUEMOA. Les modalits de gestion et de mise en uvre dun FSP successeur du 2002-45 doivent tre simplifies, le nombre de conventions doit tre limit et le nombre dinterventions resserr sur les points dimpact prioriss. Les assistants techniques franais, prsents dans de nombreux organismes rgionaux, doivent ltre aussi la Commission de lUEMOA qui en constitue le pivot. Toutefois, avec le renforcement de la Commission, leur prsence permanente peut sans doute tre lgre, stratgique et dtache des activits de substitution, et complte par des missions de conseil ponctuels, dautant plus que la Commission a lhabitude de, et sait travailler avec les consultants. Les assistants techniques doivent tre placs soit auprs de linstitution qui exerce le leadership dans leur domaine, soit auprs de linstitution spcialise qui joue le rle dagence dexcution. X X X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 111 - dans lesprit de la Dclaration de Paris Si certains autres PTF (Commission Europenne) ont partiellement utilis les procdures de la Commission, ce nest pas avec le mme succs (faible taux dexcution des projets). Leurs rserves quant aux procdures de la Commission sont fondes sur des rapports daudit antrieurs un ensemble de rformes qui depuis 2007 ont amlior sensiblement la gouvernance de linstitution. Une mise jour est ncessaire: la France lappelle de ses vux, et sur la base de sa propre exprience pourrait plaider auprs des autres PTF la cause de lUEMOA. Les projets et programmes rgionaux financs par la France dans le cadre du PER sexcutent bien, mieux que ceux financs par les autres partenaires selon leurs propres procdures. Le choix franais de confier leur gestion la Commission selon ses procdures tait le bon. Le renforcement ultrieur de la gouvernance financire de la Commission, cantonnant les risques fiduciaires, et de sa matrise du cycle du projet (avec lappui de lAFD), les modalits judicieuses, bien dfinies et mises en uvre avec soin, quoique avec lenteur, auxquelles la Commission a eu recours pour lexcution de la plupart des C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 112 - projets travers la matrise douvrage dlgue, leur dfinition et leur mise en uvre soigne, font que le pari de jouer la confiance a t gagn. Les difficults dans la mise en uvre du projet FSP sont imputables aux deux partenaires : complexit excessive et difficults budgtaires du ct franais, (nombre trop lev dinterventions, trononnage par tranches des interventions avec multiplication des conventions, faisant chacune lobjet dun contrle spcifique, retards dans la mise disposition des fonds), lenteurs rvlant les limites de la capacit dabsorption du ct de la Commission. La synergie des trois modalits dintervention franaise a t bonne. Les assistants techniques ont t placs aux bons endroits pour actionner le FSP, et les interventions au titre du FSP ont prpar celles finances par lABG. Cette synergie et t encore meilleure si les assistants techniques et les experts nationaux recruts sur financement franais avaient dispos sans retard de certaines interventions au titre du FSP. Certains assistants techniques ont, en outre, actionn dautres FSP non inclus dans le primtre de la prsente valuation. Ils ont travaill en liaison avec certaines OIG rgionales et ont bnfici de la prsence dautres assistants C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 113 - techniques franais dans ces organismes, contribuant ainsi la mise en rseau de lassistance franaise comme de ces organismes. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 114 - Annexes C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 115 - Annexe 1 : Analyse des capacits de gestion financires et comptables, ainsi que des capacits de gestion du cycle des projets de la Commission La mission a men une analyse rtrospective des capacits de la C/UEMOA en gestion financire et comptable et en gestion du cycle des projets sur la priode 2002-2008. Cette analyse est suivie dune prsentation des rformes que la Commission met en uvre depuis 2008, suite ladoption dun nouveau rgime financier. Lobjectif principal de lanalyse est : - de vrifier si tout au long de la premire priode la Commission de lUEMOA disposait bien des capacits de grer les interventions bonne fin, dans la transparence, selon un bon rythme dexcution et un cot raisonnable, et si elle y a apport les moyens et lattention quils mritaient - de montrer en quoi le mouvement de rformes lances par la Commission depuis 2008 est porteur de perspectives en particulier en termes de renforcement de capacits Lanalyse a repos sur lexploitation des documents mis la disposition de la mission et des lments dentretien Ouagadougou et lors des missions de terrain Abidjan et au Sngal. La mission a galement examin les rapports des diffrents audits antrieurs. Il sagit des rapports suivants : Audit organisationnel des services de la Commission de lUEMOA, effectu par Deloitte & Touche en 2005 ; Analyse du systme de gestion et du rglement financier de lUEMOA, effectue par Deloitte & Touche en 2005 ; Evaluation finale du PAR II, effectue par POHL Intl. Consultants en 2005. 1. Gestion financire et comptable Cette partie analyse les capacits de gestion de la Commission travers la capacit (i) scuriser les fonds dgags par laide franaise lUEMOA, (ii) excuter les conventions de financement, (iii) minimiser les risques fiduciaires et (iv) mettre en uvre les projets financs sur les subventions franaises (y compris le suivi-valuation). 1.1 Le systme financier et comptable au niveau de la Commission Que ce soit pour le FSP ou pour lABG, la France a accept de faire prvaloir les procdures de la C/UEMOA, l o les autres bailleurs se montrent rticents, mettant en avant les dysfonctionnements de ce systme. Une analyse de la qualit du systme budgtaire et comptable de la Commission est ds lors ncessaire. Il faut souligner que tout en utilisant les procdures de la Commission, la France C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 116 - nen pas moins mis en place des rgles et procdures spcifiques en vue de scuriser les fonds des subventions et dassurer leur utilisation optimale. Nous les dsignerons par les termes de sous systmes dans la suite de lanalyse. Ils concernent en particulier : (i) lobligation dune comptabilit auxiliaire spcifique afin de garantir un reporting fiable des flux lis laide franaise et (ii) le recours au mode de matrise douvrage dlgue, par opposition au mode de gestion directe utilis dans le cas des subventions FSP. 1 .1.1 La gestion de la dpense Sagissant des dpenses du Budget propre la Commission et aux autres organes qui sy rattachent, les Articles 6 et 53 du rgime financier de 2001 statuent que le Prsident de la Commission est lOrdonnateur principal et donc le prescripteur de lexcution des recettes et dpenses, charg de ltablissement des comptes administratifs. LArticle 55 prvoit que lAgent Comptable tablit et prsente les comptes de gestion la Commission. Il est ensuite galement stipul que les comptes administratifs et de gestion sont transmis la Cour des Comptes de lUnion. Larticle 64 du rglement No 10/2001/CM/UEMOA stipule que la Cour des Comptes doit examiner chaque anne les comptes administratifs et les comptes de gestion qui lui sont transmis par le Prsident de la Commission. Aussi, larticle 38 du rglement 01/2000/CM/UEMOA du 30 mars 2000, fait obligation la Cour des Comptes de produire un rapport annuel et un certificat de conformit des comptes des organes de lUEMOA. A la date daujourdhui seule lanne 95 a t certifie par la Cour des Comptes. A. La procdure de passation des marchs Larticle 38 du Rglement 10/2001/CM constitue la base de la rglementation en matire de passation de marchs au sein de la Commission. Il y est dfini trois procdures distinctes relatives aux formes dexcution des dpenses : Gr gr (un seul bon de commande) ; Consultation restreinte (auprs de minimum trois fournisseurs) ; Appel doffres. La Dcision 914/2002/PC, quant elle, dtermine les principes de base applicables aux oprations dacquisition de biens et services en son article 2 : La Commission doit mettre en uvre une gestion transparente et efficace des fonds des Organes de LUnion ; Toute acquisition doit respecter les principes : 1. de libre jeu de la concurrence 2. dobjectivit et de neutralit dans le choix des fournisseurs 3. de publicit des projets dachats et de commandes Les diagnostics tablis sur ce volet notamment par les structures ayant dj particip des procdures de passation de march au niveau de la Commission (BNETD en Cte dIvoire et Agences C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 117 - dexcution au Sngal) et par les Audits lancs par les bailleurs de fonds (UE en particulier) mettent laccent sur les lenteurs qui caractrisent cette procdure. B. La procdure de paiement Le circuit de la dpense peut tre rsum comme suit au sein de la Commission : Elaboration dune DAS (Demande dachat ou de services) par le service demandeur, signe par le Responsable du Service et lOrdonnateur ou son Dlgu ; Aprs acceptation, laboration dun Bon de Commande par la Direction des Affaires Gnrales et du Patrimoine (DAGP), vise par le Contrleur Financier et signe par lOrdonnateur ou son Dlgu ; Sur cette base, une Fiche dEngagement de Dpenses (FED) est tablie par la Direction des Fonds et du Budget (DFB), vise par le Service Ordonnateur, le Contrleur Financier et signe par lOrdonnateur ou son Dlgu ; A la livraison, au vu du bordereau, et aprs vrification de la DAGP, la liquidation de la dpense peut tre confirme moyennant ltablissement de la Fiche de Liquidation de Dpenses (FLD), galement vise par le Service Ordonnateur, le Contrleur Financier et signe par lOrdonnateur ou son Dlgu ; LOrdonnance de Paiement peut alors tre tablie. Celle-ci est vise par le Contrleur Financier, signe par lOrdonnateur Principal et lAgent Comptable ; Un Bordereau dEmission contenant le titre de paiement de la dpense est soumis lAgent Comptable. Un Ordre de Virement ou de Rglement en Espces, constituant le titre de paiement, est annex et sign par lAgent Comptable et le Prsident. Au vu de la procdure utilise au sein de la Commission dans le cadre de ses dpenses, les constats suivants peuvent tre formuls : Une lourdeur dans le cycle des achats du fait de la multiplication des intervenants et des contrles ncessitant un visa ou une signature. Le nombre de documents signer est important. Les documents contrler doivent transiter par de nombreux services, ce qui engendre notamment en cas derreur ou de modification de la commande, une prolongation de dlai importante et contraignante pour le service demandeur. Le Prsident de la Commission, ou son Dlgu, intervient tous les niveaux de la chane des dpenses en contrlant et signant les documents relatifs la commande, lengagement, la liquidation, lordonnancement et le paiement ; Le Contrleur Financier intervient galement aux mmes niveaux de lexcution des dpenses, hormis ltape finale du paiement ; La Prsidence cumule les fonctions dordonnateur et de payeur (signataire des titres de paiement). Cette procdure est trs critique par les cranciers de la C /UEMOA qui supportent trs difficilement les longs dlais dexcution qui entourent la plupart de ces tapes et expliquent les retards de paiement qui sont constats. La lourdeur de la procdure serait lorigine de ces dysfonctionnements qui sont diagnostiqus depuis la procdure de passation des marchs. La C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 118 - slection du bnficiaire par appel doffre mais aussi la signature du contrat et le dmarrage des travaux sont pnaliss par des lenteurs. La centralisation excessive qui apparat tout au long de la procdure et qui met en avant lOrdonnateur principal du Budget ou son Reprsentant explique en grand partie ces lourdeurs. Les cranciers ordinaires de la C /UEMOA qui ont subi ces dysfonctionnements incriminent la lourdeur et la complexit des procdures de la C/UEMOA. La majorit des bailleurs de fonds abondent dans ce sens lorsquils apprcient ces procdures. LUE et la BAD sont particulirement critiques : le premier bailleur rejette le recours la procdure de passation des marchs en vigueur la Commission de lUEMOA tandis que le second ne comprend pas lexistence de cette centralisation excessive, dont la source se trouve dans le rle que les textes ont attribu lOrdonnateur principal du Budget de la C/UEMOA, qualifi de juge et partie. Bien plus, lexamen du Rglement financier en vigueur lpoque montre bien que la centralisation excessive impute lOrdonnateur principal du Budget de la Commission ne figure pas dans les textes puisque le mme texte admet la possibilit dune dlgation de signature. Ainsi, certaines manifestations du centralisme quon impute la Commission pourraient tre vites si les textes taient bien appliqus. En effet, dans lArticle 6 du Titre II du Rglement Financier de 2001, lArticle 6 du Titre II portant sur les intervenants chargs de lapplication du dit rglement dit : Le prsident de la Commission peut dlguer ses pouvoirs dOrdonnateur et dAdministrateur Principal et oprer des dlgations de signatures dans les conditions fixes lArticle 7 ci-aprs. Le mme Article 7 ajoute que Le Prsident de la Commission est habilit dlguer ses pouvoirs dOrdonnateur (i) un membre de la Commission et (ii) aux Prsidents des Organes de lUnion pour lordonnancement des dpenses affrentes aux crdits budgtaires accords auxdits organes . Le rglement Financier prvoit donc la fonction dAdministrateur de Crdit et/ou dOrdonnateur dlgu. Lapplication de cette disposition tait susceptible dattnuer la centralisation dont il est question plus haut En effet, selon le rapport Deloitte-Detouche de 2004, la ralisation des programmes est compromise par le manque de souplesse dans les procdures internes (budget, contrle financier et administration financire) quand des paiements de prestataires de services devant se faire en un ou deux mois accusent des retards de six voire huit mois. Les procdures externes notamment en ce qui concerne les dcaissements par les partenaires sont galement une source de retard dans lexcution des programmes annuels dactivit de la Commission. Cette situation a prvalu tout au long de la priode 2002-2008. 1.1.2 Suivi budgtaire Lorsque le budget tait vot, les services de la Direction du Budget de la Commission prenaient des dispositions afin dintgrer les crdits arrts par ligne budgtaire dans le logiciel E Procurement. Le suivi se faisait de manire quotidienne sur base des DAS, en vrifiant si le budget est en adquation avec la demande. Une situation mensuelle devait faire le point entre lensemble des engagements et les lignes budgtaires correspondantes. Chaque fois que la Commission constatait en cours dexercice que lexcution du budget diffrait ou devait diffrer sensiblement des prvisions, elle avait la possibilit C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 119 - de soumette au Conseil des Ministres un projet de Budget rectificatif dnomm collectif budgtaire . Le suivi semestriel qui prsentait une planification des programmes dactivit est un dispositif qui ne retient, quant lui, pas lattention de tous les dpartements oprationnels. Les informations inhrentes nont pas t systmatiquement communiques la DFB. Par ailleurs, la fonction de suivi au niveau de la C/UEMOA a t insuffisamment ralise par manque de moyens adapts (absence dune logistique intgre). Comme on le verra plus loin, le suivi de la mise en uvre des projets a t encore moins effectif par manque de ressources humaines spcialises et doutils adquats ainsi que de schmas de travail cohrents. 1.1.3 LAudit interne La Commission de lUEMOA, comporte un Service dAudit Interne, disposant de deux auditeurs. Suivant le Rglement Financier en vigueur, la Direction de lAudit interne se rattache la Prsidence. Lorganigramme de la Commission traduit cette organisation mais place le Directeur du Cabinet du Prsident de la Commission, comme lment intermdiaire, entre le Prsident de la Commission et lAuditeur Interne. LAuditeur Interne est nomm, suivant larticle 33 du Trait de lUEMOA, par le Prsident de la Commission. Les rapports de lAuditeur Interne sont directement adresss au Prsident de la Commission. Le budget de lAuditeur interne est approuv, comme tout autre service, par le Prsident de la Commission. Un dficit en ressources humaines coupl une organisation peu adapte empchait donc la structure de lAudit interne de jouer pleinement son rle. Le manque dattention des autorits de la Commission, pour cette structure ntait pas de nature corriger toutes ces dfaillances. 1.1.4 Comptabilit et reporting La nomenclature comptable, adopte par le Prsident de la Commission, sinspire du plan comptable gnral dfini par le systme comptable OHADA. LAgence Comptable avait mis en place le plan comptable en tenant compte de la nomenclature budgtaire. Il a t tabli par des audits que la prsentation des comptes au niveau des services de la Comptabilit ne rpondait pas aux normes internationales (Norme IFS) en la matire. Dans le mme sens, les tats financiers (Compte de gestion en particulier) taient produits sans annexe alors que leur absence tait de nature empcher la diffusion dune information financire et comptable complte. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 120 - A. Enregistrement des oprations comptables Trois systmes de comptabilit ont exist entre 2002 et 2008 au sein de la Commission. Les trois systmes taient dfinis dans le Rglement Financier 10/2001/CM et la Dcision 695/2002/PC. Il sagit de : la Comptabilit de Gestion traite par les services de lAgent Comptable ; la Comptabilit Administrative, destine lexcution du budget, traite par la Direction des Finances et du Budget ; la Comptabilit Matire, gre par la DAGP, traitant de la comptabilit des stocks et des immobilisations. La premire, en partie double, est inspire du systme comptable OHADA et la seconde est tenue daprs la mthode dite partie simple. La multiplication des comptabilits traites par diffrentes entits et linsuffisance de synergies entre ces entits a engendr des difficults dordre pratique : lourdeur de la procdure comptable (les mmes oprations pouvant tre comptabilises plusieurs fois dans diffrents services utilisant des comptabilits diffrentes peu articules entre elles). Il y a l un risque de produire une information peu fiable, la mme opration pouvant tre enregistre deux fois par exemple. La fiabilit de linformation globale tait menace. Le Rglement Financier prcise en son article 23 quil faut un budget des Organes de lUnion et des budgets des Fonds de lUnion. Ce qui implicitement et historiquement mne la Commission tenir une comptabilit spare par budget, c'est--dire pour les oprations relatives au Fonctionnement, au FAIR, au FDC, au FR. La comptabilit analytique par projet ou par dpartement navait pas encore tait mise en place au niveau de la Commission. B. Fiabilit des pices justificatives et exploitation des documents comptables pour la gestion financire Lexamen de la balance gnrale des comptes produite chaque anne par les services de lAgence comptable mettait en relief lexistence de soldes levs au niveau de certains comptes. Il sagit pour la priode 2005 2009 des comptes de rgularisations (comptes 47 : comptes de dpenses en attente de rgularisation, comptes de caisse davances, comptes de dpenses non ordonnancs, comptes de dpenses sans ordonnancement, comptes de consignation comptes de recettes rgulariser). Dans ce comptes sont enregistres systmatiquement depuis lanne 1995 (en position dattente) des oprations sur des mouvements financiers, qui au vu des pices justificatives probantes qui ntaient pas disponibles lors de leur enregistrement comptable, doivent subir postriori des rgularisations. Les rapports daudit (KPMG) 2008 parlent dun manque de rigueur dans le suivi et la gestion de ces comptes daprs les balances des comptes leur disposition (1999 2005) car les soldes de ceux-ci montrent que les rgularisations ncessaires ntaient pas opres . Depuis lanne 2006, la Commission a fait des efforts pour rgulariser ces comptes. Un comit a t mis en place cette anne afin de rsorber le retard pris dans la rgularisation de ces comptes. Des rgularisations ont bien eu lieu sur la priode 1995-2005, mais certains comptes prsentent encore de soldes levs en 2007 et en 2008 (comptes de caisse davances, comptes de dpenses non ordonnancs, comptes de dpenses sans ordonnancement). Les services comptables sont toujours C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 121 - mobiliss pour effectuer des rgularisations mais tout ne dpend pas deux : les pices justificatives quils attendent en amont des services de la Direction des Finances et du Budget ne sont pas toujours disponibles. Lexistence de ces comptes avec des soldes levs tend hypothquer la fiabilit des informations comptables et notamment leur caractre sincre et prcis. Afin de garantir ce caractre prcis, il existe un principe comptable qui veut que les dpenses de lanne en cours soient imputes dans des comptes appropris durant lanne en cours et ne soient pas rgularisables durant les exercices suivants lexercice concern. 1.1.5 Contrle externe Il sagit des contrles de la Cour des Comptes et des structures externes indpendantes. Par rapport la Cour des Comptes, larticle 38 du Rglement 01/2001/CM faisait obligation la Cour des Comptes de lUnion de produire un rapport annuel et un certificat de conformit des comptes des organes de lUEMOA, transmis par la Commission. Le rapport dont il est question doit se prononcer sur la conformit des comptes ainsi que sur leur fiabilit. La production des rapports annuels accusait un retard important en cours de rsorption (jusquen 2005, seule lanne 1995 avait t certifie). En principe, les comptes devaient normalement suivant les articles 53 et 55 du Rglement Financier tre tablis au plus tard pour le 30 mai, en ce qui concerne les comptes administratifs, et pour le 30 avril, en ce qui concerne les comptes de gestion. Au-del de la Cour des comptes, les services financiers et comptables de la Commission font lobjet dun autre contrle annuel. Celui-ci est effectu chaque anne par le cabinet KPMG : ce contrle doit dboucher chaque anne sur la certification de comptes produits par les services de la Commission. Les rapports que la mission a examins couvrent les priodes 2007 et 2008. Les comptes de la Commission sont certifis avec des rserves au niveau des comptes suivants : Amortissements et Comptes de rgularisation. Au cours de la priode 2002-2009, les services de la Commission ont fait lobjet daudits externes ponctuels : Audit institutionnel (Deloitte-Touche) en 2005, Evaluation des capacits (Moore Stephens) en 2006, Evaluation du dispositif de financement de lUEMOA (Cabinet Altair Asesores) en 2005. En conclusion, de multiples dysfonctionnements ont pnalis le fonctionnement du systme budgtaire et comptable au niveau de la Commission au point de rduire la capacit du Systme jouer pleinement son rle dans le paiement des dpenses (lenteurs dans la procdure), faire un suivi exhaustif des oprations budgtaires, retracer fidlement ces oprations dans une comptabilit rigoureuse et sincre, produire des documents comptables et des tats financiers conformes aux normes internationales (reporting), assurer le contrle interne des diffrents mouvements budgtaires et programmer des audits extrieurs rguliers. Ces dfaillances ont tellement hypothqu lefficacit du systme que celui-ci ne bnficiait pas les faveurs des bailleurs de fonds. La partie franaise qui avait accept dutiliser ce systme en vue dexcuter les subventions franaises, ne pouvait donc que prendre de dispositions particulires pour sassurer que les fonds seraient scuriss et bien utiliss conformment aux dispositions figurant dans les Conventions. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 122 - Ces objectifs ont-ils t atteints dans le cas de lABG et des FSP ? 1.2 Capacits de scurisation des fonds relatifs aux subventions franaises Pour la domiciliation des fonds dcaisss sur les subventions franaises (ABG, FSP), la partie franaise a exig que ces fonds soient verss dans un compte spcial la BCEAO. Louverture de ce compte spcial tait une condition pralable. Cette mention figure dailleurs dans chacune des Conventions de financement signe entre la C/UEMOA et la France (2005, 2006 et 2007-2009), ainsi que dans les conventions FSP. En rsum, on peut affirmer tout au long de la priode analyse (2002-2008) que la Commission a fait preuve de sa capacit scuriser les fonds allous dans le cadre des Conventions de financement signes avec la France. Les 100 millions dEuros verss par lAFD la C/UEMOA ont bien t domicilis dans ce compte. Il en a t de mme pour les fonds FSP domicilis dans un compte la BCEAO. 1.3 Capacit dabsorption Cette capacit se mesure partir des taux dengagement et de dcaissement. Ces deux taux donnent une indication sur le niveau dexcution dun financement. Les bailleurs et les bnficiaires sont trs attentifs ces variables parce quelles leur donnent une ide sur le niveau de consommation des financements (ou absorption). La capacit dabsorption des financements franais a t value trois niveaux : - niveau 1 : France / Commission de lUEMOA - niveau 2 : Commission de lUEMOA / Agences dexcution agissant en qualit de matre douvrage dlgue - niveau 3 : Agences dexcution agissant en qualit de matre douvrage dlgu / Matre duvre et entreprises en charge des travaux 1.3.1 Niveau 1 : bailleur / bnficiaire Lindicateur dapprciation est le taux de dcaissement. Les versements ont t effectus par tranches selon les conventions. Les conditions fixes valaient engagements du bnficiaire. A. Cas de lABG La procdure mise en place dans le cadre de chaque Convention prcise en effet les modalits de dcaissement des fonds par lAFD : versement en une tranche unique (soit 20 millions deuros par Convention) pour les subventions CZ 3049 (2005) et CZ 3058 (2006), versement en cinq tranches successives pour la Convention CZ 3058 (2007-2009) selon le schma suivant : C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 123 - - tranche 2007 : versement en une tranche unique de 20 millions deuros, - tranche 2008 : versement en deux tranches gales de 10 millions chacune, respectivement au premier trimestre et au second semestre - tranche 2009 : versement en deux tranches gales 10 millions chacune, respectivement au premier trimestre et au second semestre Pour le suivi des mouvements de fonds lis ce compte, la C/UEMOA a pris lengagement de transmettre lAFD : - le relev du compte ddi ouvert la BCEAO chaque trimestre, - le relev des oprations effectues sur ce compte et ventiles par projet et programme prvus, - et un tat des reliquats de fonds, - un tat annuel de lutilisation de la subvention et le cas chant du solde disponible, - les tats financiers annuels concernant les oprations finances sur la subvention certifies par la cour des comptes de l'UEMOA auxquels sont jointes les valuations finales indpendantes des projets financs par le PER, - toutes les informations relatives l'excution des oprations finances par les subventions La mission a constat que la BCEAO transmet rgulirement au service comptable de la C/UEMOA les relevs de compte intituls FAIR-Subvention AFD et que les diffrentes oprations relatives ce compte bancaire sont retraces au niveau de la Direction des oprations du Trsor et de la Comptabilit (Commission UEMOA) dans un compte distinct. Les services financiers de la C-UEMOA tiennent en effet une comptabilit spare de cette aide : la remise lAFD des documents attestant qu'en labsence dune comptabilit analytique au niveau du systme financier et comptable de la Commission, une comptabilit auxiliaire ddie au suivi de cette subvention a t mise en place par les services comptables de la Commission. La mission a vrifi lexistence de cette comptabilit auxiliaire au niveau de la Direction du Trsor et de la Comptabilit. Les rapports annuels daudit du Cabinet KPMG mentionnent galement la spcificit du reporting qui retrace les mouvements de ce compte rserv aux fonds reus de lAFD. Jusquici, la C/UEMOA a toujours pris soin de transmettre les relevs de ce compte au bailleur, comme cela est prvu dans les Conventions. Ces modalits sont diffrentes de celles qui sont gnralement exiges par les bailleurs de fonds (Union europenne, Banque mondiale, BAD en particulier) o les versements des tranches postrieures la premire sont subordonns la remise des pices justifiant lutilisation des premiers versements. Dans le cas des subventions verses par lAFD la C/UEMOA, les versements en tranche unique sont simplement subordonns la signature des Conventions respectives et lorsque des conditions pralables sont mises, comme ce fut le cas pour la tranche 2008 de la Convention 2007-2009, la souplesse des procdures nest nullement remise en cause : - le premier versement est subordonn la transmission dun programme prvisionnel demploi pour lanne 2008 et des derniers comptes certifis par la Cour des Comptes concernant lexcution de la subvention de 2005, - le deuxime versement est subordonn la tenue de la revue annuelle, la certification des comptes au 31 Dcembre 2008 se rapportant aux crdits des subventions en cours par la Cour des Comptes, llaboration du manuel de procdures et au respect des critres de performance en matire de taux dengagement des subventions (objectif de 100% en 2006 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 124 - et de 50% en 2007). La capacit dabsorption des subventions franaises par la C/UEMOA tranche nettement avec les bas niveaux de dcaissement des financements des autres bailleurs (BAD et UE en particulier). Le financement BAD au profit de la C /UEMOA en 2008 se solda par de faibles taux dexcution (12%). La situation ne fut gure plus brillante sagissant des financements UE. Laudit de lUE sur la Convention de contribution mobilise en faveur de la C/UEMOA prsente des rsultats ngatifs en matire de consommation de crdits mobiliss cet effet. Laudit a t lanc en 2008. Sur un projet prsent lorigine comme un modle de facilit, en comparaison avec les projets antrieurs financs par lUE. La Commission de lUE avait en effet accept que la mise en uvre de ce projet dappui lintgration rgionale de 31, 5 millions deuros puisse se faire selon les procdures du bnficiaire condition den exclure le volet sur la passation des marchs et deffectuer un audit de fin danne. Mais, les rsultats ont t encore une fois dcevants en raison : - de faibles taux dexcution en 2007- 2008 et en 2009 (pour cette anne suppose de rattrapage, seuls 25% des 4,4 millions deuros avaient t consomms), - de faibles niveaux de dpenses en trois ans de mise en uvre de la Convention de contribution (2,5 millions deuros sur les 20,6 millions de prvus, soit un reliquat de 18,1 millions deuros dpenser avant Dcembre 2011) Le faible niveau des dpenses sur ressources extrieures constat au niveau de la C/UEMOA est mis sur le compte des procdures de dboursement des fonds de lUE. Ces procdures ont une rputation de lourdeur et de complexit pour les pays bnficiaires. Tous les interlocuteurs que la mission a rencontrs au niveau de la C /UEMOA (Cabinet du Prsident de la Commission, Commissaires, Directeurs de Dpartements sectoriels, Chefs de Division et Conseillers techniques) et au niveau des Etats (Agences dexcution agissant en qualit de matres douvrage dlgus de la C/UEMOA au Burkina Faso, en Cte dIvoire et au Sngal, Confdration Gnrale des entreprises industrielles en Cte dIvoire et Syndicat professionnel des industries de mines du Sngal ou SPIDS) ont unanimement reconnu lefficacit des appuis franais en ce qui concerne leur mise disposition au bnficiaire dans les dlais prvus. Il est indniable que le sous systme ABG donne des garanties de scurisation et dutilisation efficiente des fonds selon le respect des affectations prvues. Cela nocculte pas le fait que les modalits dexcution de lABG sappuient sur des procdures financires qui allient souplesse et rigueur financire et sur un dispositif de suivi valuation qui garantit la transparence et permet le suivi et le contrle des projets excuts. La souplesse des dispositions sus vises, la disponibilit des fonds dans les dlais requis, le partenariat entre les parties prenantes tout au long du processus dexcution de laide et donc des projets ainsi financs (qui va de ltape de laffectation de laide jusqu celles du suivi de son utilisation et de lvaluation de la mise en uvre des projets financs), de mme que le souci de renforcer les capacits du bnficiaire dans le suivi de laide et dans la mise en uvre des projets financs sont les points que le bnficiaire (C/UEMOA et acteurs du terrain tant publics que privs) met en avant pour souligner lefficacit de lABG . C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 125 - Les preuves de la souplesse du dispositif sont mises en relief partir des exemples suivants : - les suggestions faites par la partie franaise pour que les projets ou partie de projets qui navaient pas t excuts selon le chronogramme initial des projets sur la subvention de 2005 soient reprogramms et financs sur une partie des fonds de la Convention suivante de 2006, - la signature de la convention de financement de 2006 et celle de 2007-2009 sont intervenues malgr le report mme pour des raisons parfois justifies, de certains engagements souscrits par le bnficiaire de laide (la C/UEMOA) mais non tenus dans les dlais prvus initialement (engagement pour laugmentation de la contribution au Fonds daide lintgration rgionale (FAIR) sur ressources propres, oprationnalit du manuel de procdures, mise en place par la C/UEMOA dun cadre de partenariat global avec ses diffrents partenaires internationaux, ralisation d audits et dvaluations indpendantes), - prise en compte lors des revues de prparation des conventions de financement conduites par la partie franaise des circonstances attnuantes justifiant les engagements non tenus par de faiblesses de capacits avres (faibles capacits de programmation et dvaluation des structures appropries de la C/UEMOA). Du ct du donneur daide (Partie franaise), les valuations disponibles reconnaissent que les niveaux dexcution de lABG alloue entre 2005 et 2009 tels que le font ressortir les indicateurs correspondant aux taux dengagement et de dcaissement (gnralement entre 50 et 100% pour toutes les subventions alloues) ont atteint les objectifs viss. Le taux dengagement de 100% avait t atteint pour les Conventions de 2005 (cz 3049 ) et de 2006 (CZ 3052), tandis que les mmes taux avaient t jugs satisfaisants pour la Convention de 2007-2009. B. Cas du FSP Le dispositif FSP pour le dcaissement des fonds nest pas identique au Dispositif ABG : les conditions pralables changent en effet. Mme si le premier versement est subordonn la signature de la convention, le versement des autres tranches nintervient quaprs la transmission au SCAC de Ouagadougou des pices justificatives des dpenses prcdentes. Au niveau de certaines conventions du FSP, cette conditionnalit a en partie retard et mme amoindri la capacit dabsorption de ces fonds par la Commission. Mais dautres difficults taient dues aux lenteurs de la dcision administrative, aux lourdeurs de la procdure budgtaire (redondance de contrles priori) aux retards dans le dmarrage de la mise en uvre des projets financs. Par rapport aux taux dexcution des financements octroys par les autres bailleurs (en particulier UE), o les taux dexcution sont faibles, on pouvait parler de forte capacit dabsorption de la Commission avec les fonds FSP. Nanmoins en comparaison avec les taux dexcution des fonds ABG, on ne pouvait passer sous silence lexistence de reliquats constate au niveau des projets du FSP, mme si la proportion par rapport aux montants dcaisss tait tout fait trs modeste (6,36%). Par contre, dans certains cas identifis, le phnomne des reliquats avait simplement tourn la paralysie, la quasi totalit de certains projets nayant pas t excute. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 126 - FSP : Etat des conventions clturer + 3me versement des reliquats au 30 mars 2009 (en FCFA) N Convention Objet de la conventionMontant reu Montant dpens Reliquat reverser 1er reversement effectu 2me reversement effectumontant reverser ObservationsVI-2004-378Appui au systme d'information et de gestion de la commission de l'UEMOA 25 000 000 25 000 000 0 0 0 0 Clture par le SCACVI-2004-379; 06-904-UEMOA et 2007-2964-GOUVappui au renforcement des capacits de la Commission de l'UEMOA (expertise nationale dtache) 390 000 000 271 949 000 118 051 000 0 0 0Conventions VI-2004-379; 06-904-UEMOA clturer en attendant le terme de la 2964VI-2004-380Appui au renforcement de l'ordre juridique communautaire 21 259 000 19 874 900 1 384 100 1 384 100 0 0Clturepar le SCAC - Reliquat reversVI-2004-381Appui a la mise en uvre de la politique agricole (PAU) 91 123 500 91 123 500 0 0 0 0 Clture par le SCACVI-2004-382Appui la gestion , au suivi et l'valuation du programme d'action communautaire des infrastructures et de transports routiers au sein de l'UEMOA 26 288 000 23 658 200 2 629 800 2 629 800 0 0Clturepar le SCAC - Reliquat reversVI-2004-384Appui la mise en place d'un systme de planification nergtique intgr au sein de l'UEMOA 18 900 000 17 559 155 1 340 845 0 1 340 845 0Clturepar le SCAC - Reliquat reversvi-2004-1339Appui au renforcement de l'ordre juridique communautaire 5 092 000 4 930 527 161 473 161 473 0 0Clturepar le SCAC - Reliquat reversVI-2004-1340Renforcement des capacits de la commission 3 000 000 3 000 000 0 0 0 0 Clture par le SCACVI-2004-1341Campagne pilote de communication et commune de l'image au sein de l'UEMOA 78 350 500 68 096 237 10 254 263 0 10 254 263 0Clturepar le SCAC - Reliquat reversVI-2004-1342Appui la mise en place de la politique agricole de l'UEMOA 155 908 579 107 720 000 48 188 579 0 48 188 579 0Clturepar le SCAC - Reliquat reversVI-2004-1343Appui la mise en uvre et au suivi du programme commun de transport arien dans les Etats membres 38 545 000 34 091 292 4 453 708 0 0 4 453 708A clturer convention certifieVI-2004-1345Appui au programme de promotion et de dveloppement des centres d'excellence rginaux au sein de l'UEMOA 36 692 500 11 047 300 25 645 200 0 25 645 200 0Clturepar le SCAC - Reliquat reversVI-2004-1346Appui la promotion des mdicaments essentiels au sein de lUEMOA 34 728 800 34 728 800 0 0 0A clturer convention certifieVI-2004-1347Bulletin d'information des femmes de l'UEMOA 13 143 000 11 787 100 1 355 900 0 1 355 900 0Clturepar le SCAC - Reliquat reversVI-2004-1348Bilan des observatoires de transports internationaux maillon maritime 47 139 000 40 465 500 6 673 500 0 6 673 500 0Clturepar le SCAC - Reliquat reversVI-2004-1349Appui la formulation d'une politique d'amnagement du territoire communautaire au sein de l'UEMOA 58 950 000 46 797 300 12 152 700 0 12 152 700 0Clturepar le SCAC - Reliquat reversVI-2004-1694Appui au renforcement de la surveillance multilatrale au sein de lUEMOA et changes avec la CEDEAO 135 770 500 104 271 366 31 499 134 0 0 31 499 134A clturer convention certifie06- 902-UEMOAAppui la mise en place dun systme de planification nergtique intgre 22 223 000 0 22 223 000 0 0 22 223 000A clturer convention certifieTOTAL 1 202 113 379 916 100 177 286 013 202 4 175 373 105 610 987 58 175 842Total 1er et 2me reversement 109 786 360NB: le reliquat reverser inclut 118 051 000 en cours d'utilisation au titre de la convention N 2007 - 2964 Source : C/UEMOA Le rat du FSP VI 06 903 UEMOA Appui la promotion des mdicaments essentiels est mettre au compte de la Commission qui venait de changer sa politique de mdicaments alors que les interventions dans le cadre de lappui la politique initiale devait dmarrer. Le FSP sur lharmonisation des finances publiques tait bloqu. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 127 - La clture des conventions non encore excutes pouvait tre envisage au niveau du Comit de pilotage en fonction de lanalyse de la situation. On cite par exemple le cas o cette ventualit a t voque au 5me comit de pilotage du projet du FSP 2002-45 dappui lUEMOA (5 fvrier 2008). Il a t en effet propos au cours de ce comit de pilotage de clturer 15 conventions de financements sur lesquelles seules 3 ont t excutes 100% (cela dbouchait sur la fermeture de 10 programmes. Le montant reu concern slevait 1.005.574.879 de FCFA. Au total, la clture de ces conventions dgageait un reliquat de 93.219.647 de FCFA). Certaines conventions dont lexcution avait connu un retard, avaient pu tre prolonges (cas du programme 20 qui avait t prolonge par un avenant du 12 Novembre 2007. Son montant tait de 22 223 000 francs CFA. Parmi les raisons invoques pour expliquer lexistence de reliquats montant somme toute modeste sur certains projets du FSP (aprs leur clture par le comptable assignataire relevant du SACAC) on a donc retenu : (i) les lenteurs au dmarrage de lexcution des projets financs sur certains FSP imputables aux lourdeurs de la dcision administrative au niveau de la Commission de lUEMOA, (ii) la complexit de sa procdure de passation de march et de recrutement des Consultants, (iii) le dcalage entre les dlais de lexercice budgtaire au niveau de la Commission et les dlais fixs pour la consommation des fonds de certains FSP. A ces justifications pour inadaptation des dlais dexcution de certains projets du FSP sajoutent les difficults que peuvent prouver certains Dpartements rassembler les pices justificatives dans les dlais exigs. Des projets qui ne pouvaient faire lobjet dexcution dans les dlais prvus ne pouvaient pas atteindre les objectifs initiaux fixs. Dans certains de ces cas, il avait t envisag de rduire le nombre de programmes afin de se concentrer sur quelques programmes phares. Lexcution des FSP en fin de dlai avait fait craindre la ralisation de dpenses mal prpares et mal ordonnes avec le risque de ne pas atteindre les objectifs fixs initialement. On constate donc travers la gestion des deux instruments ABG et FSP lexistence de sous systmes financiers et comptables, intgrs certes au Systme financier et comptable traditionnel de la Commission de lUEMOA mais avec leurs diffrences respectives. Ces diffrences seront mises en relief en fonction des aspects analyss. Le paragraphe suivant va aborder une caractristique principale de lABG (le recours la matrise douvrage dlgu). Ce mode de gestion des projets qui soppose au mode de gestion directe en vigueur depuis des dcennies au niveau de la Commission est une des marques spcifiques du sous systme ABG : la plupart des projets financs sur FSP lont en effet t en mode de gestion directe, selon les procdures traditionnelles de lUEMOA . 1.3.2 Niveau 2 : de la C/UEMOA au matre douvrage dlgu Toutes les agences dexcution que la mission a rencontres au Burkina Faso (AGEROUTE Burkina), en Cte dIvoire (AGEROUTE Cte dIvoire) et au Sngal (AGETIP Sngal et AGEROUTE Sngal) ont marqu leur satisfaction quant la diligence mise par la C/UEMOA pour mettre les fonds la disposition des matres douvrage dlgus, dans le strict respect des dispositions prvues. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 128 - Tableau : Dcaissement des fonds subventions ABG /niveau 2 Modalits de dboursement des tranches de la C/UEMOA aux Matres douvrage dlgus AGEROUTE Cte dIvoire Fonds de leau et de lquipement rural (FEER) Burkina Faso AGETIP Sngal AGEROUTE Sngal Versement de la premire tranche Avance de 50% la signature du contrat Avance de 50% la signature du contrat Avance de 50% la signature du contrat Avance au dmarrage aprs signature du contrat entre la C/UEMOA et le matre douvrage dlgu Versement des autres tranches Le versement du solde est effectu lorsque la premire tranche a t dpense hauteur de 60% et que les pices justifiant les dpenses correspondantes ont t transmises la C/UEMOA Les tranches successives sont verses chacune aprs le dpt des pices justifiant lemploi de la tranche prcdente, en plus de la remise chaque mois du rapport financier la C/UEMOA Les tranches successives sont verses chacune aprs le dpt des pices justifiant lemploi de la tranche prcdente, en plus de la remise chaque mois du rapport financier la C/UEMOA Les tranches successives sont verses chacune aprs le dpt des pices justifiant lutilisation de la tranche prcdente. Contrle externe A la fin du projet, il y a un audit financier qui est effectu. Source : Mission Evaluation des Appuis franais lintgration rgionale lUEMOA Dans tous ces cas, la premire tranche avait t verse juste aprs la signature des contrats respectifs. 1.3.3 Niveau 3 : du matre douvrage dlgu au matre duvre Nous avons mis laccent sur cette partie parce quelle symbolise lvolution de la culture de gestion de la Commission. Taxe gnralement dexcs de centralisation dans de nombreux rapports daudit, la Commission a innov avec le mode de matrise douvrage dlgu o comme cela transparait explicitement, travers ce mode, la Commission a choisi de dlguer, de faire faire ce quelle ne sait pas bien faire. Il y a l un passage de la concentration la dconcentration. Pour bien mesurer C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 129 - cette volution, il faut faire un rappel du diagnostic qui est souvent fait sur lun des supports que la Commission. Tous les matres douvrage dlgus cits plus haut ont bien respect les contrats signs avec les matres duvre respectifs notamment dans le paiement des factures au bnfice des entreprises ayant effectu les travaux lis la mise en uvre des projets du PER1 (en particulier ceux dont les financements ont t couverts par laide budgtaire globale franaise). Le bnficiaire reoit gnralement une avance sous caution bancaire. Les paiements des factures se font selon les tapes prvues et aprs approbation et validation par le maitre douvrage des travaux effectus chacune des tapes. Si le sous systme ABG a protg lexcution des financements quil a couverts de 2006 2009 des dysfonctionnements du systme UEMOA, il nen a pas t le cas pour les FSP. Lexcution des FSP a en a partie souffert des lenteurs de procdure identifies dans le systme UEMOA. Certains Directeurs de Dpartement que la mission a rencontrs expliquent que les retards observs dans la consommation de crdits FSP et qui justifient leur tour les dpassements de dlais de clture dexercice, commencent en amont du cycle de projet au moment o il faut par exemple rassembler les signatures ou attendre les dcisions administratives. Des dlais de 3 ou 4 mois sont parfois ncessaires l o les dispositions statutaires ne prvoient que quinze jours. Par contre, les choses se sont passes diffremment au niveau de lABG. La consommation des subventions ABG nobit gure au principe de lunit de caisse et celui de la non affectation des recettes aux dpenses qui est courante en matire de gestion budgtaire au niveau d e la compatibilit publique.. la non application de ces principes dans le cas de lABG sest traduite par la mise en place de dispositions particulires qui nont rein de commun avec les procdures du systme UEMOA. Il sagit d es dispositions suivantes : - la domiciliation des fonds lis aux subventions franaises ABG dans un compte spcifique la BCEAO - louverture de comptes de suivi particuliers au niveau des services comptable de C/UEMOA (exemple du Compte 716-250 Contribution AFD- Produits daide et subvention - le recours au mode douvrage dlgu pour la consommation de ces fonds. Les procdures de dcaissement mise en place sont propres ce type de ressources : les premiers dcaissements sont effectus par le bailleur (AFD) au profit du bnficiaire ds la signature du contrat. Cette tape est juge satisfaisante par le bnficiaire (la C/UEMOA). Dans le cas de lABG par exemple, la mise disposition des fonds aux bnficiaires se situe trois niveaux : (i) le niveau AFD-C/UEMOA, (ii) le niveau C/UEMOA/Matre douvrage dlgu et (ii) le niveau Matre douvrage dlgu/Matre duvre 1.4 La capacit rendre compte Les dispositions prises par la partie franaise pour le suivi des oprations sur lABG confirment lexistence du sous systme ABG qui a t voqu plus haut. Bien quintgr au Systme traditionnel C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 130 - UEMOA, il fonctionne avec ses propres spcificits. Pour le suivi des financements sur ABG, la Commission devait sengager (selon larticle 5 de la Convention) : - la tenue de runions trimestrielles de suivi associant les reprsentants des deux parties y compris dans le cadre de Comit de pilotage - lorganisation de revues conjointes (DGTPE-MAE-AFD) deux fois par an la C/UEMOA - la circulation rgulire de linformation entre dune part les points focaux nationaux prsents dans les Etats membres bnficiaires des projets en excution (Agence dexcution des projets ou maitre douvrage dlgu) et dautre part la C/UEMOA et le bailleur de fonds ou la partie franaise, - la transmission la partie franaise de rapports et autres documents financiers, - la ralisation de contrle de suivi (supervision), daudit et dvaluations Les engagements de lUEMOA relatifs au suivi de la subvention (article 5 de la convention), au FAIR et au PER ainsi quau partenariat avec les bailleurs de fonds (article 7) ont bien t respects. La partie franaise reconnait que la Commission de lUEMOA a effectu un suivi attentif de laide franaise. Les engagements de la C /UEMOA relatifs au suivi de la subvention sont prvus dans larticle 5 de la convention. La C/UEMOA doit transmettre rgulirement lAFD : - les dcisions de financement du FAIR, - le relev de compte ddi ouvert la BCEAO (spcifique aux fonds de lABG), - le relev doprations effectues sur ce compte et ventiles par projets et programmes prvus - lEtat des reliquats de fonds - le compte rendu annuel de lutilisation de la subvention (le cas chant la prvision dutilisation du solde disponible) - communiquer les comptes du Fair - ainsi que les tats financiers concernant les oprations finances sur les subventions, certifis par la Cour des Comptes. La C/UEMOA a respect une grande parte de ses obligations, ce qui a empch les dysfonctionnements du Systme UEMOA de paralyser lexcution des conventions de financement sur ABG. Cela na pas t dailleurs le cas pour les subventions FSP cause dune intgration trs forte des FSP dans le systme UEMOA traditionnel. Les raisons invoques pour expliquer cette dfaillance du systme UEMOA dans le cas des FSP sont la multiplication des FSP et la lenteur des procdures administratives et de passation de march au niveau de la Commission. Des dispositions avaient t prises par la partie franaise et la C/UEMOA pour pallier ces faiblesses densemble du reporting comptable (lobligation de comptabilit auxiliaire dj voqu plus haut). Pour pallier les dysfonctionnements comptables relevs plus haut, la partie franaise avait en effet exig de la C/UEMOA quen labsence de comptabilit analytique dans le systme comptable en vigueur la Commission, une comptabilit auxiliaire soit mise en place. La mise en place de mcanismes pour un suivi budgtaire rgulier et complet des subventions franaises permettait au bailleur de sassurer que lutilisation des fonds respectait bien les C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 131 - dispositions insres dans chacune des Conventions en matire dobjectifs et daffectation des fonds. Pour lABG, la partie franaise avait donc les moyens de sassurer chaque tape du cycle de gestion des fonds que les choses allaient bien dans le bon sens. Pour le FSP, le suivi tait assur par les services du SCAC de Ouagadougou. Il a connu quelques difficults avec lpisode de dpenses non justifies et non certifies par la Cour des Comptes (absence de pices justificatives) Les constats des revues de suivi notent la bonne excution des conventions de financement signs avec la France, le respect par la C/UEMOA des engagements souscrits au titre de larticle 5 de la Convention et le bon fonctionnement du Comit de suivi. La Commission de lUEMOA a t crdite dun suivi attentif de laide franaise. Nanmoins des faiblesses ont t identifies : Existence dun lger dcalage dans la certification par la Cour des comptes des tats financiers devant tre transmis par la C/UEMOA lAFD Laudit de la convention 2005, entirement excute, est en cours de lancement avec un objectif de ralisation pour juillet 2010. Celui relatif la convention 2006 devrait dmarrer galement dans lanne. Le rglement financier est en vigueur ; en revanche le manuel de procdures nest pas encore totalement oprationnel mme sil a t dj labor. La transmission des tats financiers certifis par la Cour des Comptes se faisait parfois un lger dcalage La Cellule nationale de suivi installe dans chaque Etat membre est jusque l inoprante. Elle ne joue nullement son rle de relais dinformation. La mission a pu constater en Cte dIvoire et au Sngal lexistence de ce dysfonctionnement dont nous analyserons les consquences ngatives dans la partie consacre au cycle de gestion des projets. Au niveau de la gestion des projets du FSP, limplication de la C/UEMOA au suivi navait pas donn des rsultats satisfaisants comme ceux constats au niveau de lABG. La mission a constat au niveau de la Commission de lUEMOA et du SCAC de Ouagadougou que plusieurs FSP navaient pas pu tre consomms dans les dlais. Le SCAC de Ouagadougou appliquant rigoureusement la procdure mise en place estimait que, passe la date butoir de clture dexcution des Conventions, lexercice devait tre boucl et les reliquats sur FSP systmatiquement reverss au SCAC et remonts au Trsor franais. Les deux raisons invoques au niveau de la C/UEMOA notamment au niveau des Dpartements pour justifier ce dysfonctionnement sont lies la lourdeur des procdures de la C /UEMOA (dlais dexploitation trs longs dans le circuit administratif et la phase de passation des marchs) et un trop grand nombre de programme et de conventions de financement dans le cadre du FSP 2002-45 des FSP (leur trs grand nombre avait fini par semer la confusion en labsence de mcanismes de suivi rigoureux et surtout de structures de suivi trs oprationnel). Le dficit en ressources humaines de la structure commise ce rle avait aussi valeur dexplication. En fin de compte, les services de la Commission avaient jusque l prouv toutes les difficults pour transmettre les pices justificatives appropries et dans les dlais au SCAC. Comme pour la C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 132 - Direction de laudit interne, le dficit en personnel du service charg du suivi paralysait les activits de cette structure et pouvait dnoter dun manque dattention de la Commission pour les activits de suivi (on reviendra sur ce point dans le paragraphe consacr au suivi valuation de la mise en uvre des projets la section 2). 1.5 La capacit de contrle sur lutilisation des fonds Ce paragraphe renvoie la capacit de contrle de la C /UEMOA . Il y a deux aspects dans cette question : le contrle interne et le contrle externe indpendant. A. LAudit interne. Le contrle interne au sein des services de la C/UEMOA passe par lorganisation des missions daudit interne par la Commission. Il y a au niveau de la Commission une Direction de lAudit interne. Lexamen des diagnostics tablis dans le domaine d la scurisation de fonds et leur utilisation efficiente rvle que les mcanismes tablis au niveau des contrles internes ainsi que la qualit de ces contrles ne donnaient pas une grande assurance quant la capacit de la C /UEMOA de garantir une utilisation efficiente des fonds. La Direction de lAudit avait un dficit en ressources ou moyens de travail et une organisation peu adapte ses missions au sein de la structure. Les constats tablis affirmaient que lorganisation et le cadre de travail du service ne permettaient pas lpoque une revue efficace et indpendante des contrles internes et des systmes en place au sein de la Commission. B. Les contrles externes La Cour des Comptes a t impliqu dans le contrle de la mise en uvre des projets financs sur laide franaise. En labsence dvaluation indpendantes sur lexcution des projets financs sur lABG, la Cour de Compte a t mise contribution pour certifier les comptes des subventions franaises et effectuer des contrles sur lutilisation de ces subventions par la C/UEMOA. A ce titre, elle a procd la certification des comptes ABG 2005, 2006, 2007,2008 et la ralisation des contrles sur place sur lexcution des projets financs par laide franaise. Ce volet sera abord dans la deuxime partie consacre la gestion du cycle de projet par la C /UEMOA. Son implication dans ce processus d contrle lui a valu de bnficier de projets de renforcement de capacits financs par la coopration franaise sur FSP : il sagit du Sminaire de renforcement des capacits sur la Loi des Finances et la Comptabilit Lom en 2008 et du Sminaire dappropriation du manuel de procdures 2007 auquel taient convis les Cours des Comptes des Etats membres de lUEMOA, participation un voyage dtudes au Canada en 2008 et Sminaire pour la formation de Secrtaire en 2008. Conclusion : Lanalyse effectue par la mission a montr quun dispositif spcifique (le sous systme ABG) a du tre intgr au systme financier et comptable UEMOA afin disoler lexcution des subventions franaises sur laide budgtaire globale et la prserver des dysfonctionnements constats au niveau de la Commission de lUEMOA. Alors que la capacit de gestion de la C/UEMOA C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 133 - avait t affaiblie par les dysfonctionnements du systme, celle-ci avait t prserve au niveau du sous systme. Durant la priode couverte par l excution de ces subventions, le systme budgtaire et comptable a t caractris par quelques dysfonctionnements au niveau de la passation des marchs, de lexcution de la dpense, de lenregistrement comptable et de la production des documents correspondants et au niveau des contrles internes. Nanmoins, pour des raisons voques au dbut de ce paragraphe, la bonne excution des subventions franaises sur ABG na pas eu souffrir de ces faiblesses propres au systme en vigueur la C/UEMOA de 2002 2008, lexception des FSP. La gestion des FSP a en effet souffert des dysfonctionnements du systme UEMOA en raison de son rattachement trs troit ce systme au cours des annes 2002 2008. La capacit de la C/UEMOA a donc t diffrente selon le systme exploit : capacit avre au plan financier et comptable dans le cadre du sous systme spcifique aux subventions franaises sur ABG (avec des rgles particulires), capacit avec rserve dans le sous systme FSP (du fait de limplication du systme UEMOA traditionnel) et capacit affaiblie dans le cas du systme traditionnel UEMOA. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 134 - 2. Capacit de gestion du cycle des projets 2. 1 Les capacits de la C/UEMOA dfinir une stratgie conomique et des politiques sectorielles communes Le mandat confi lUEMOA lors de sa cration en 1994 stipulait que la C/UEMOA devait procder la coordination des politiques sectorielles entre tous les Etats membres. La coordination des politiques sectorielles nationales dans les principaux domaines dactivit conomique, tels les ressources humaines, lenvironnement, lagriculture, lnergie, lindustrie, les mines, les transports et tlcommunications devenait ainsi un enjeu pour les autorits de lUnion. Le renvoi aux politiques sectorielles communes partait du principe que pour renforcer lintgration rgionale au niveau de lUEMOA, il tait devenu ncessaire de complter lintgration montaire dveloppe depuis plusieurs dcennies par les Etats membres par la dfinition et la coordination de politiques sectorielles commune : la vision montaire ayant montr ses limites avec les politiques dajustement structurel et la dvaluation du franc CFA de Janvier 1994, il fallait dsormais complter le dispositif partir dune vision purement conomique. Conformment aux dispositions du Protocole additionnel N II relatif aux politiques sectorielles de lUnion, un certain nombre de documents sectoriels ont t labors et approuvs tels que la Politique Agricole de lUnion (Acte additionnel n03/2001, la Politique Energtique Commune (Acte additionnel n04/2001), la Politique Minire Commune (Acte additionnel n01/2000). La C/UEMOA a ainsi montr quelle pouvait coordonner llaboration par les Etats membres des politiques sectorielles communes. Le processus dlaboration de ces politiques communes tait fond sur une approche participative, impliquant les Dpartements techniques de la Commission et les Etats membres. Nanmoins, le problme li aux politiques sectorielles communes concerne moins leur formulation et leur adoption par les instances de lUnion que leur appropriation au niveau des Etats membres et leur traduction ou leur influence dans les lgislations et les politiques nationales, savoir leur transformation dans lordonnancement lgale et des programmes dans les pays (Document PNUD 2008). La capacit de la C/UEMOA en matire de planification stratgique Les entretiens que la mission a eus au niveau de la C/UEMOA, complts par lexamen des valuations antrieures se rapportant la priode que couvre cette valuation rtrospective (Rapport Moore Stephens 2006, Rapport Deloitte & Touche 2005, Document PNUD-UEMOA 2008) confirment lexistence au niveau de la C/UEMOA dun dficit en planification stratgique. En labsence de planification stratgique pluriannuelle au niveau de la Commission, cest le Programme conomique rgional (PER) 2006-2011 qui a jou pour la Commission le reflet de sa vision au cours de toute cette priode couverte par la dcennie 2000. Le PER 2006-2010 : dfaut dtre un Plan stratgique, le PER nen est pas moins un Plan labor par l a Commission, la Banque centrale des Etats de lAfrique centrale (BCEAO) et la Banque Ouest Africaine de Dveloppement (BOAD). Substitut du Plan stratgique, il devait donner une plus grande visibilit aux actions de lUnion. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 135 - Le rapport Deloitte & Touche a prsent les autres alternatives dveloppes au niveau de la Commission pour rpondre au besoin de planification moyen terme. Le rapport souligne le caractre relativement rduit et rudimentaire de lexprience que la Commission de lUEMOA a vcue au cours de la dcennie 2000 en matire de planification stratgique et de la seule exprience de programmation relle acquise provient de lexercice de programmation encadr par lassistance technique extrieure (AFD, Commission Europenne) dans le cadre de leurs financements. Pour les ressources propres de la Commission, aucune programmation ni stratgique, ni oprationnelle na t entreprise et mise en uvre. Lexamen des diffrentes phases suivies par lUnion dans ses programmations, met en relief les faiblesses suivantes : (i) Dcalage entre les priorits de lUnion et celles des Dpartements ( la dfinition des ventuels programmes par un dpartement tait dpendante des priorits du dpartement et ntait pas guide par les priorits de lUnion et des Etats membres tant au niveau national que rgional) ; (ii) Absence de vritable programmation annuelle et ds lors pluriannuelle (mme si linitiative de chaque dpartement et titre individuel une certaine programmation des actions avait pu tre observe ; (iii) absence de service charg de la planification stratgique, de coordination et de vritable monitoring des programmes daction. Avec un tel environnement, il nest donc pas tonnant que lexercice de programmation pluriannuelle au niveau de la C/UEMOA se soit heurt labsence dune planification stratgique. 2.2 La capacit de la C/UEMOA dans la mise en uvre du projet 2.2.1 Le dispositif de mise en uvre du PER La mise en uvre des projets est assure au niveau des Dpartements en fonction de leurs secteurs dappartenance. Il y a dans chaque dpartement un chef de projet charg de la mise en uvre, sur la base dune Convention signe avec des partenaires. Les modalits de mise en uvre varient soit en excution directe, soit travers la matrise douvrage dlgue. A. Le type de projets De faon gnrale, la mise en uvre des projets du PER est de la responsabilit des Etats membres et des institutions communautaires. Il existe deux catgories de projets : - les projets excution nationale appels canal national ; - les projets excution rgionale canal rgional . Les projets du canal national reprsentent plus de trois quarts du cot global du PER. Ce sont notamment les projets relatifs aux infrastructures routires et ferroviaires, linterconnexion des rseaux lectriques, aux tlcommunications, etc. La mise en uvre de ces projets, qui ncessitent le pus souvent des financements trs levs, est assure par les Etats membres travers leurs administrations nationales comptentes ou des agences dexcution. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 136 - Comme ces projets touchent plusieurs pays, les institutions rgionales jouent le rle de coordination et de facilitation. Par exemple, plusieurs concours sont apports aux Etats pour lever certaines contraintes lies la mise en uvre des projets rgionaux. A ce titre, la Commission assure : - la coordination entre les Etats concerns par un projet en vue de rguler leurs efforts dans le sens dacclrer collectivement la mise en uvre ; - la prise en charge des tudes de faisabilit juges ncessaires pour lever les financements extrieurs ; - la prise en charge des contreparties des projets ; - la bonification des taux dintrts des prts contracts par les Etats ; etc. Les projets du canal rgional Pour les projets rgionaux dont la maitrise douvrage est assure par les institutions communautaires, la responsabilit de la mise en uvre des projets revient exclusivement leurs dpartements oprationnels (responsables de projet). Les projets du canal rgional sont notamment le programme statistique rgional, le programme de restructuration et de mise niveau des entreprises, le programme dappui aux centres dexcellence rgionaux, le programme dhydraulique villageoise, le programme de construction des postes de contrle juxtaposs, etc. Pour les programmes quelle ralise, la Commission a fait le choix du faire faire en privilgiant le recours la matrise douvrage dlgue. Certains programmes restent cependant raliss directement par les Dpartements techniques de la Commission. B. Larchitecture institutionnelle Les structures de pilotage et de suivi du PER sont dfinies dans la Dcision n 01/2004/CM/UEMOA du 18 mai 2004, adoptant le Programme Economique Rgional (PER). Elles sont constitues de : - un niveau stratgique qui fait intervenir le Conseil des Ministres comme instance dorientation et de dcision - un niveau oprationnel qui comprend le Comit de pilotage et la Cellule de gestion du PER - un niveau national compos des structures relais pour servir dinterface la Commission. Le niveau oprationnel est compos du Comit de pilotage et de la Cellule de gestion du PER. Paralllement, la BOAD a t dsigne chef de file des bailleurs de fonds pour la prparation de la Table ronde sur le financement du Programme. Les rles et attributions de ces diffrents organes sont les suivants : Le Comit de pilotage du PER : il a t cr en 2004 au moment de ladoption du PER (Dcision n878/2004/P.COM/UEMOA). Il est prsid par le Prsident de la Commission de lUEMOA assist du Prsident de la BOAD et du Gouverneur de la BCEAO, ou leurs reprsentants respectifs. Le comit de pilotage joue un rle de coordination de la mise en uvre du PER, il oriente, arbitre et prend les dcisions relatives lactualisation du PER et la recherche des financements. Des reprsentants des Etats membres et des partenaires au C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 137 - dveloppement peuvent participer titre consultatif aux runions en cas de besoin. Assist par la Cellule de gestion du PER, le Comit de pilotage se runit deux fois par an. La Cellule de gestion du PER : elle assure le secrtariat du Comit de Pilotage dans la coordination du PER. Elle est notamment charge de prparer les runions du Comit de Pilotage et de rdiger les comptes rendus, dlaborer le rapport davancement semestriel et annuel et de veiller la conservation et larchivage des travaux relatifs au PER. Les relais nationaux : ils sont chargs de remonter linformation la Cellule de gestion du PER pour les projets qui relvent du canal national et ils ont aussi informer les ministres nationaux sur ltat davancement du PER. 2.2.2 Phase de prparation des projets Limplication de la C /UEMOA dans la mise en uvre des projets na vritablement dmarr quen 2004 avec le Programme conomique rgional (PER). Jusque l, la Commission navait aucune exprience en la matire. Lors du lancement du PER, largument mis en avant pour justifier le choix de la Commission par le Conseil des Ministres de lUEMOA a dabord t politique. Les interlocuteurs rencontrs au niveau de la Commission, en particulier au niveau des Dpartements techniques reconnaissent tous quen acceptant de jouer ce rle, la Commission avait conscience quelle devait renforcer ses capacits. Elle ne disposait pas en son sein de ressources humaines spcialises et mme lorsque les ressources humaines taient disponibles, elles navaient jamais t places dans cette dynamique au niveau de la Commission. En outre, la Commission navait ni rglementation, ni manuel de procdures dans ce domaine. Tout tait faire pour rpondre ce besoin dorganisation et de rglementation. En attendant, la Commission dut faire recours lexpertise extrieure pour les projets dinitiative communautaire et procder grce lappui des Partenaires (laide franaise a cet gard t dcisive). Les projets dorigine nationale posrent moins de problmes, la Commission ayant laiss assez de marge aux Etats membres pour intervenir dans ce domaine. Lautre solution envisage fut de confier travers le systme de matre douvrage dlgu le soin la BOAD dintervenir dans llaboration des projets. La BOAD avait le double avantage de faire partie du Comit de pilotage du PER et de disposer de lexpertise technique en la matire, lexprience avec. Le dispositif qui fut mis en place pour permettre la Commission de jouer un rle dterminant dans la mise en uvre du PER et dans la gestion du cycle des projets correspondants plaa le Fonds dappui lintgration rgionale (FAIR) dans une position centrale. Les principes dintervention du FAIR sont : la concentration, la programmation, le partenariat (entre les Etats membres, la Commission, la BOAD et les bailleurs de fonds) et ladditionnalit (lEtat membre est co-financeur aux cts de la Commission). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 138 - Encadr : Les modalits dintervention du FAIR Le Conseil des Ministres a comptence pour arrter les principes dintervention du FAIR, les rgles de gestion et la liste des rgions ligibles. Il fixe galement lenveloppe globale du Fonds. Il approuve le budget du FAIR. La Commission est en charge du bon fonctionnement du Fonds : Elle adopte le manuel des procdures et la convention dagence avec la BOAD, charge aux termes du rglement, d'une mission d'agence d'excution consistant valuer le projets, en assurer le suivi et en faire l'valuation rtrospective. Le FAIR dispose dun compte non rmunr ouvert par la Commission auprs de la BCEAO. Le fonds peut tre aliment par des ressources communautaires et des Etats membres et par des dons. Le FAIR intervient sous deux formes : la subvention directe aux projets et programmes (pour les interventions dans les domaines des infrastructures caractre conomique et social) ; la bonification dintrt des prts ou lignes de refinancement de la BOAD (pour les interventions de mme nature). Les financements peuvent avoir pour objet des programmes dinitiative nationale formuls par les Etats ou des programmes dinitiative communautaire manant des organes de lUnion, de la BOAD ou d'au moins deux Etats membres. Le rglement stipule qu'un effort de concentration doit tre fait en faveur des programmes nationaux et de l'objectif 1. Du point de vue des procdures du FAIR, la mission a relev quelques insuffisances : Lexploitation du dispositif de fonctionnement du FAIR dans le processus de mise en uvre du PER au cours de la priode allant de 2006 ce jour, a t contrarie dans lattente de ladoption du manuel de procdures sur le FAIR et la non implication de la BOAD comme agence dexcution principale du FAIR . Les deux actions avaient pourtant t prvues dans le rglement fixant les modalits dintervention et de gestion du FAIR. Le premier dficit rsulte dun dysfonctionnement au niveau de la C/UEMOA alors que le second semble plus complexe. Le manuel de procdures pour la gestion du FAIR, pourtant prvu dans le rglement fixant les modalits dintervention et de gestion de ce dernier, navait pas toujours t ralis pendant cette priode. La BOAD navait pas t dsigne comme l agence dexcution principale du FAIR (entendue par le rglement du FAIR comme tant en charge de lvaluation, du suivi et des valuations rtrospectives des projets), la Commission estimant que la BOAD demandait une rmunration juge excessive en contrepartie de cette mission. La BOAD nintervient donc que pour financer les projets du FAIR choisis par elle. Pour ceux-l, elle assure de fait une mission dagence dexcution. Par C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 139 - ailleurs, sa capacit actuelle de prt sur le secteur non marchand est limite 30 milliards de FCFA, faute de ressources concessionnelles suffisantes. En 2005, la BOAD naurait donc pas t en mesure de financer les huit projets nationaux, sils avaient pu tre tous transmis en temps son Conseil dadministration. Ce positionnement de la BOAD comme agence dexcution principale du FAIR aurait eu un double mrite : (i) faire bnficier les services de la C /UEMOA de lexpertise de la BOAD dans le domaine de la gestion du cycle des projets en attendant un renforcement de leurs propres capacits et (ii) impliquer beaucoup plus la BOAD, membre du Comit de pilotage largi pour la mise en uvre du PER 2006-2021. La Commission a donc eu recours lexpertise extrieure ( travers les cabinets de Consultants) pour intervenir dans la phase de prparation des projets dinitiative communautaire. Les Consultants ont travaill sous la coordination des Dpartements concerns, appuys parfois par les Assistants techniques dont les missions ont t couvertes par des financements franais. La prparation des projets caractre national a t coordonne dans chaque Etat par des structures nationales. Dans le premier cas, ce sont les ressources du FAIR qui ont financ sur subvention les tudes de faisabilit de projets et des projets pilotes, avec pour objectif de crer un effet dentranement, permettant lapport par dautres partenaires de ressources complmentaires en subventions. Pour les projets communautaires, les projets ont t identifis et instruits par les services de la Commission comptents qui jouent le rle d'agence d'excution (Dpartements techniques de la Commission, et la dcision de financement revient au Prsident de la Commission. 2.2.3 Capacit dexcution des projets financs sur laide franaise Il sagit indirectement de la mise en uvre du PER dans le cas de lABG et des activits de renforcement des capacits dans le cas des FSP. A. Lexcution des projets FSP Lexcution des projets financs sur FSP sest faite en mode direct entre la Commission (matre douvrage) et les diffrents matres duvre. Les activits ont t ralises sur la base des procdures de lUEMOA (passation de marchs, procdures financires et suivi valuation). Par contre, pour le versement des tranches du bailleur au bnficiaire, ce sont les procdures du SCAC qui ont t utilises surtout en matire de contrle. Rsultats de lvaluation : La mission a constat qu linverse de ce qui sest pass au niveau de lABG, la consommation des fonds sur FSP na pas t totale, mme si 94% des montants ont t dcaisss. A la date de clture, les fonds qui nont pas t consomms ont t systmatiquement transforms en reliquats. Le montant de certains reliquats est important pour quelques conventions (prs de 40% de certaines subventions spcifiques). Les trois principales difficults rencontres dans la mise en uvre des FSP rsultent (1) du retard dans la mise disposition des fonds franais, (2) des lourdeurs des procdures et (3) de linadaptation des procdures de la Commission pour la mise en place des crdits. Au-del des difficults rencontres dans le dcaissement des fonds (de 2005 2009, les textes du contrat nont t signs quen 2009, les lenteurs de la procdure de dcaissement tant impute labsence C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 140 - de pices justificatives), le Dpartement de lAmnagement du territoire communautaire, du Transport et du Tourisme /DATC reconnat que lune des difficults rencontres leur niveau se trouve dans le dficit en effectif de lunit charge de la mise en uvre du Programme. Le tableau suivant donne le dtail des difficults identifies. Tableau : Difficults rencontres dans lexcution des projets FSP Gestion financire FSP Retard dans la mise en place des fonds : Lexemple du projet FSP mdicament peut illustrer dautres cas. Le projet mdicament a t conu en 2001, approuv par le Comit directeur du FSP en septembre 2002, et a fait lobjet dune convention de financement entre la France et la Commission de lUEMOA en fvrier 2003. Lassistance technique a t mise en place en janvier 2004. Le Comit de pilotage du FSP 2002-45 a constat en fvrier 2006 quau 36me mois de vie de ce projet de trois ans, et 26 mois aprs la mise en place de lassistance technique, seulement 20% des crdits prvus pour raliser les activits du volet 3.3.2 ont t rellement mis la disposition de la Commission (36 millions /185 millions). En plus, il y a eu un dcalage entre le programme du FSP et les besoins de la Commission au dmarrage du projet Le programme du FSP a t conu avant le 11 septembre 2001. De nombreux vnements sont prendre en considration depuis cette date, notamment, le dveloppement du rseau franco-africain des laboratoires de contrle de qualit des mdicaments, le lancement du projet OMS/UE/ACP dappui aux politiques pharmaceutiques, lmergence dune nouvelle vision en matire dapprovisionnement en mdicaments, etc. Il est ncessaire de redfinir le contenu du programme de travail afin de tenir compte des progrs accomplis dans lUnion dans le domaine du mdicament Lourdeurs des procdures de la Commission Ce dysfonctionnement a t voqu plus haut. Dans le cas des FSP, les rcriminations de nos interlocuteurs lors des entretiens ont vis en particulier les lenteurs dans la dcision administrative et les retards dans la procdure de passation de marchs. Les rapports daudits que nous avons cits plus haut ont galement confirms ces arguments. Inadaptation des procdures de la Commission pour la mise en place des crdits : Larticle 7 de la convention de financement prcise que les fonds mis disposition de la Commission sont utiliss conformment aux rgles budgtaires et comptables rgissant les dpenses de la Commission . Ces rgles, notamment la procdure des marchs est particulirement inadapte pour le recrutement de consultants rpondant des spcifications trs spcifiques. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 141 - Le recours au mode dexcution direct a t un chec. Cet chec doit cependant tre relativis afin dviter une apprciation entirement ngative de linstrument FSP. Les Directeurs des Dpartements techniques que la mission a rencontrs au niveau de la Commission ont apprci avec insistance (i) limpact positif des subventions FSP sur le lancement de certaines tudes pralables llaboration des programmes cibls par les Dpartements respectifs et (ii) sur le renforcement des capacits de la Commission dans divers domaines de planification et de gestion. Au niveau du Dpartement de lamnagement du territoire communautaire, du transport et du tourisme (DATC), du Dpartement du dveloppement rural des ressources naturelles et de lenvironnement (DDRE), les responsables reconnaissent que ce sont les subventions FSP qui ont permis le financement des activits de renforcement des capacits au profit de leurs Dpartements respectifs. De plus, cet appui a particulirement t apprci, car il a permis de recrutements dexperts nationaux pour renforcer ces 2 dpartements au moment o la Commission avait gel lensemble des recrutements cause du problme des arrirs de paiement du PCS de la Cte dIvoire. Par ailleurs, la multiplication des FSP dans des dlais courts a rendu complexe le processus de leur gestion. B. Lexcution des projets financs sur laide budgtaire globale (ABG) La Commission a introduit le mode douvrage dlgu pour lexcution de certains projets du PER 2006-2010, financs sur laide budgtaire globale. Lencadr suivant donne des indications sur les principales tapes de ce mode dexcution Encadr : Mode douvrage dlgu Identification des agences dexcution susceptibles de servir de matre douvrage dlgu aprs des missions didentification et par la suite consultation du Fichier Agences dexcution Recrutement du matre douvrage dlgu parmi les agences dexcution cibles en principe aprs appel concurrence selon les procdures de lUEMOA (Mais lappel concurrence nest pas systmatis : il ny a pas appel la concurrence dans les Etats membres o la formule de matrise douvrage dlgu est encore rcente et o les agences dexcution ne sont pas en grand nombre) Mise en uvre avec la signature de la convention entre la C /UEMOA et lagence dexcution Recrutement des entreprises bnficiaires selon la procdure de rglementation des marchs publics de lUEMOA Demande de non objection la C/UEMOA pour validation de la procdure dappel doffres et de slection du matre duvre, avec transmission des dossiers dappel doffre et des procs verbaux Contrle de la Direction Gnrale des marchs publics dans le pays de mise en uvre du projet pour valider le processus de slection C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 142 - Dmarrage de la procdure de mise en uvre avec le versement de la premire tranche des fonds de la C/UEMOA au matre douvrage dlgu, aprs la signature des contrats entre dune part la C /UEMOA et lagence dexcution et dautre part entre lagence dexcution et le matre duvre. Versement de la premire tranche du matre douvrage dlgu au matre duvre Dmarrage des travaux. 10) Transmission des rapports techniques de supervision (rapports dtape) produits par le matre douvrage dlgu la C/UEMOA et des rapports financiers chaque mois Lapprciation de la procdure de dcaissement a t faite plus haut : elle a donn satisfaction toutes les parties notamment du ct des bnficiaires (matre douvrage dlgu et matre duvre). La C/UEMOA a mis en place des soupapes de scurit : un audit ralis par ses services durant la priode de mise uvre du projet lui permet de vrifier directement le niveau dexcution des travaux. Les entreprises qui gagnent le march en qualit de matre duvre peuvent avoir une provenance (i) nationale, (ii) UEMOA et (iii) hors UEMOA. Les forces du systme de la Matrise douvrage dlgue : Lintroduction du mode dexcution matre douvrage dlgu dans le systme de gestion des projets de la Commission et dans son systme financier et comptable a influenc positivement le fonctionnement de ce systme sur les aspects lis la gestion du cycle des projets et au niveau administratif et financier. En amont : Le suivi devient rgulier et commence ds le dmarrage du projet avec lobligation pour le bnficiaire du march avec lUEMOA, de prsenter des documents de dmarrage contenant une analyse de la situation et des orientations stratgiques incluant la dmarche mthodologique de lentreprise charge de conduire le droulement des travaux. Le matre duvre doit transmettre au matre douvrage un rapport prliminaire lagence dexcution charge de la maitrise douvrage dlgu (qui doit lapprouver). Le rapport prliminaire est articul autour (i) dun avant projet sommaire, (ii) dun avant projet dtaill et (iii) dun avis dappel doffre. En outre, des avis de non objection sont transmis par le matre douvrage dlgu Rsultat 1 : la dmarche de lentreprise charge de mener les travaux pour lesquels, elle a gagn le march de matre douvrage dlgu est connue lavance au niveau de la C/UEMOA C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 143 - En aval : Assouplissement des procdures de dcaissement, ce qui explique lexistence de taux dexcution levs l o les projets sont excuts en mode matre douvrage dlgu (Sngal pour les projets tudes routires avec Ageroute et Hydraulique villageoise avec Agetip. Labsence dune valuation externe et indpendante de la mise en uvre du programme global (PER 2006-2013) est supple par le lancement des audits de la Cour des comptes (contrles sur place). Rsultat 2 : les taux de dcaissement des subventions ABG sont levs aux deux niveaux qui ont t indiqus plus haut. Lagence dexcution est tenue de transmettre un rapport trimestriel la C/UEMOA. A chaque tape de la mise en uvre, il a t mis en place un Comit de validation. A la fin du projet, un audit financier est prvu. Rsultat 3 : Les informations sur le droulement des travaux (dbut dtape, tape mi-parcours et fin dtape) sont connues. Les travaux techniques sont bien raliss, grce au bon choix effectu lors de la slection des entreprises bnficiaires : les ouvrages sont disponibles dans les dlais convenables (lcart par rapport aux dlais de dpart nest pas considrable) Rsultat 4 : le projet a atteint ses objectifs Les projets ont t excuts en privilgiant une dynamique dappropriation de louvrage par les populations bnficiaire conjugue un renforcement de leurs capacits (exemple approvisionnement en eau partir des puits qui ont t construits grce aux financements ABG, gestion financire du projet finalis et renforcement des capacits locales en maintenance des forages. Rsultat 4 : les populations sont organises et forms pour procder une bonne gestion du projet finalis. Les faiblesses du systme de la Matrise douvrage dlgue : Le recours au mode de la matrise douvrage dlgu est une exprience rcente pour la C/UEMOA. Son exprimentation na pas manqu de soulever quelques questions. Il sagit en particulier de la procdure utilise dans la slection des agences dexcution et de la rglementation du secteur. Jusquici, les agences dexcution ntaient pas slectionnes en tant que matre douvrage dlgu partir dune procdure ouverte la concurrence. Cette pratique nenfreignait-t-elle pas les dispositions communautaires en matire de passation de march mme si la formule du gr gr nest pas entirement exclue ? Elle soulevait les questions suivantes : C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 144 - - Comment organiser la concurrence entre les agences dexcution l o elle nexiste pas encore. Les premiers contrats de gr gr entre lUEMOA et les agences dexcution ont t signs avant le nouveau rglement financier (entre 2006 et 2008) grce aux financements AFD (FAIR) suivant la formule du gr gr. Il y a donc un besoin de dispositif dagrment. - Les agences sont dj organises en rseau (Rseau AFRICATIP), mais dans les Etats membres de lUEMOA, le secteur des agences dexcution manque de rglementation ( lexception du Bnin). La Commission devra donc (aprs les recommandations de la Banque mondiale depuis 2006) mettre en place une rglementation communautaire avec des organes but non lucratif pour certains (en opposition aux socits prives) - Il faudrait appuyer les agences dans la formation de leurs personnels et dans la rationalisation de leur organisation Le nouveau rglement financier de 2008 et les textes pris pour son application devraient porter remde ces faiblesses en ce qui concerne les marchs de MOD passs par la Commission. Autre faiblesse : la responsabilit de gestion des projets au sein de la Commission nest pas suffisamment institutionnalise : les Dpartements sont bien impliqus dans le lancement du processus de mis en uvre (en leur sein se trouvent des chefs de projet). Il sagit des principaux dpartements techniques suivants : Dpartement du dveloppement rural, des ressources naturelles et de lenvironnement (DDRE), Dpartement du Dveloppement Social (DDS) et Dpartement du Dveloppement de lEntreprise (DDE) Cependant, les chefs de projet ne sont pas formellement nomms. IIs nont pas encore de statut et ne connaissent pas ltendue de leurs responsabilits (depuis trois ans, cette clarification nest pas encore intervenue). Le seul lien qui les rattache aux chefs de Dpartement est un lien hirarchique, purement administratif. Au niveau financier, les supports danalyse sont encore manuels : il ny pas de logiciel budgtaire adapt au cycle du projet qui dpasse une anne). Lhistorique du projet ne peut se faire que manuellement. Depuis 2008, on parle de lacquisition dun logiciel de gestion des projets. En conclusion, on peut dire que la pratique du faire faire a permis la C/UEMOA qui navait pas de comptence pour cela au dpart, de procder la mise en uvre du PER ainsi que lillustre le cas du projet hydraulique villageoise prsent au point suivant. C. Le cas du projet hydraulique villageoise Le projet Construction hydraulique villageoise est lun des projets dont la mise en uvre sest appuye sur le mode matrise douvrage dlgu . Ce programme a pour objectif de contribuer durablement lamlioration des conditions de vie des populations dans lespace UEMOA. Il permettra daugmenter le taux de desserte. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 145 - Tableau : Prsentation du projet Hydraulique villageoise au 31.07.09 (informations disponibles au moment de la mission de terrain) Pays Agence dexcution Nombre de puits Sites dimplantation des forages Cots (en milliards FCFA Rsultats Bnin AGETUR S Convention signe le 07 dcembre 2006 300 -Dpartements de Alibori, Atacora, Atlantique, Borgo, Collines, Couffo, Donga, Mono, Ouem, Plateau et Zou. -Prvision de 300 forages positifs quips de pompes motricit humaine dans un dlai de ralisation est de 12 mois 2,6 A la date du 31 juillet 2009, tous les 300 forages ont t raliss et 284 ont t quips de pompes, soit un taux de ralisation de 93 %. le calendrier la remise dfinitive des ouvrages aux Autorits bninoises devrait intervenir au cours de lanne 2009. Burkina Faso Fonds de l'Eau et de l'Equipement Rural (FEER). Convention signe le 30 octobre 2 006 300 - Les sites dimplantation des forages sont rpartis entre les provinces de Ganzourgou, Oubritenga, Bazega, Zoundweogo, Nahouri et Kourweogo. -Prvision de 300 forages positifs quips de pompes motricit humaine dans un dlai de ralisation est de 12 mois 2,3 A la date du 31 juillet 2009, 301 forages ont t raliss et quips de pompes, soit un taux de ralisation de plus de 100 %. Selon le calendrier, la remise dfinitive des ouvrages aux Autorits burkinab devrait intervenir au cours de lanne 2009. Cte dIvoire AGEROUTE Convention signe le 20 Mai 2008 300 -Les sites dimplantation des forages sont rpartis entre les Dpartements de Bongouanou, Daoukro, Bocanda, Mbahiakro, Man, Bangolo, Danane et 2,8 A la date du 31 juillet 2009, lavis de manifestation dintrt pour la matrise duvre technique et sociale a t lanc. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 146 - Biankouman. -Prvision de 300 forages positifs quips de pompes motricit humaine pour un montant de 2,8 milliards de francs CFA. Le dlai de ralisation est de 18 mois. Guine Bissau Agncia Guineense de Execuo de Obras de interesse Publico e Promoo de Emprego (AGEOPPE). Convention signe en Aot 2007 300 - Les sites dimplantation des forages sont rpartis entre les rgions de Bafata, Gabu, Cacheu, Oio, Quinara, Tambali, Bolama, Bijagos et Biombo Prvisions de 300 forages positifs quips de pompes motricit humaine dans un dlai de ralisation e de 18 mois 2, 7 A la date du 31 juillet 2009, tous les contrats de matrise duvre technique et sociale ainsi que la slection des entreprises pour les travaux de foration sont en cours de finalisation. Mali lAgence dExcution des Travaux dInfrastructures et dEquipements Ruraux (AGETIER Convention signe le 07 septembre 2006 350 le 07 septembre 2006, prvoit la ralisation de 350 forages positifs quips de pompes motricit humaine pour un montant de 2,7 milliards de francs CFA. Le dlai de ralisation est de 12 mois. -Les sites dimplantation des forages sont rpartis entre les rgions de Mopti et de Tombouctou. -350 forages positifs quips de pompes motricit humaine pour un montant de 2,7 milliards de francs CFA dans un dlai de ralisation est de 12 mois 2,7 A la date du 31 juillet 2009, la totalit des 350 forages ont t raliss et 329 ont t quips de pompes, soit 94 % de taux de ralisation. Selon le calendrier, la remise dfinitive des ouvrages aux Autorits maliennes devrait intervenir au cours de lanne 2009. Niger Agence Nigrienne des Travaux dIntrt Public pour 350 - Les sites dimplantation des forages sont rpartis entre les rgions de Maradi, 2,8 A la date du 31 juillet 2009, 350 forages positifs ont t raliss sur les 350 prvus. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 147 - lEmploi (NIGETIP). Convention signe le 05 mars 2007 Zinder, Diffa, Tahoua, Tillabry et Agads. - Prvision de 350 forages positifs quips de pompes motricit humaine dans un dlai de ralisation est de 18 mois Les pompes ont t installes sur 309 forages, soit un taux de ralisation de 88 %. Selon, le calendrier la remise dfinitive des ouvrages aux Autorits nigriennes devrait intervenir au cours de lanne 2009. Sngal Agence dExcution des Travaux dIntrt Public contre le Sous-emploi (AGETIP). Convention signe le 25 Janvier 2008 300 -Les sites dimplantation des forages sont rpartis entre les rgions de Tambacoumda et de Matam. -Prvision de 300 forages positifs quips de pompes motricit humaine pour dans un dlai de ralisation de 18 mois. 2, 7 A la date du 31 juillet 2009, tous les contrats de matrise duvre technique et sociale ainsi que la slection des entreprises pour les travaux de foration et la fourniture des pompes ont t raliss. Les travaux viennent de dmarrer, avec la ralisation de 11 forages, soit 3 % Togo lAgence dExcution des Travaux Urbains (AGETUR) Convention signe en Avril 2007 - Les sites dimplantation des forages sont rpartis entre les rgions de Kara, Savanes et Maritime. - Prvision de 300 forages positifs quips de pompes motricit humaine dans un de ralisation est de 12 mois. 2,6 A la date du 31 juillet 2009, 265 forages positifs ont t raliss et 182 ont t quips de pompes, soit un taux de ralisation de 60 %. Selon, le calendrier la remise dfinitive des ouvrages aux Autorits togolaises devrait intervenir au cours de lanne 2009. Cot global du projet 18, 75 . C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 148 - Le cas du Burkina Faso a t tudi pour illustrer les diffrentes tapes du projet (voir encadr suivant). Encadr : le cas de lhydraulique villageoise au Burkina Faso - procdures Le projet Hydraulique villageoise lanc par la C/UEMOA prvoyait au Burkina Faso 300 forages. La matrise douvrage a t dlgue au FEER. Une tude dvaluation a t lance en Janvier 2010 PROCEDURES DE PASSATION DES MARCHES POUR LE RECRUTEMENT DU FEER Il ny pas eu de procdures dappel la concurrence : lpoque le Fonds de leau et de lEquipement rural (FEER) tait une structure du Ministre de lhydraulique et le mode maitrise douvrage dlgu ntait pas encore vulgaris, comparativement la situation dans les autres Etats de lUnion (Bnin, Sngal). MODALITES DE MISE EN OEUVRE Au dmarrage du projet la convention a t signe, en 2006, entre lUEMOA et le bnficiaire dune part (Ministre de lAgriculture du Burkina), puis entre lUEMOA et le FEER (maitre douvrage dlgu) dautre part. La slection du matre duvre pour le recrutement des entreprises devant effectuer les travaux techniques lis au projet Hydraulique villageoise sest faite par appel la concurrence selon la procdure dappel doffre de la Directive sur les marchs publics UEMOA transpos dans le droit national au Burkina Faso. Une demande de non objection a t transmise par le FEER la C/UEMOA aprs le recrutement des entreprises (projet de 300 forages sur 3 Lots : Forage, Fournitures de pompe et Fournitures de services) Le processus de slection a t contrl par la Direction Gnrale des Marchs publics du Burkina. Les fonds ont bien t transmis de la C/UEMOA lagence dexcution (versement de 50% la signature), puis aux entreprises aprs signature du contrat. Les rapports financiers mensuels ont t transmis rgulirement par le matre douvrage dlgu de rapports financiers mensuels, sachant que le matre duvre produisait des rapports techniques mensuels. Le matre douvrage dlgu a effectu des missions de supervision techniques suivies de production de rapports La Cour des comptes de lUEMOA a effectu un contrle auprs du FEER. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 149 - Encadr 5 : le cas de lhydraulique villageoise au Burkina Faso partie technique Les besoins en eau ont t identifis par la Direction Gnrale des ressources en eau et de lquipement rural (DGREE) du Ministre de lagriculture. 3 lots ont t identifis (Forage, Fournitures de pompe et Fournitures de services) La slection des rgions dimplantation des sites pour les travaux a t effectue par le FEER suivant les tapes suivantes : Communication par la DGREE du taux daccs leau des diffrentes rgions du pays (critre technique exploit partir du Logiciel LIN EAU) Validation des donnes brutes par les instances des Collectivits Locales retenues Le processus de choix a t particulirement rapide (une semaine), du fait de la bonne planification des ressources en eau au niveau du Ministre. Par comparaison, il a pu prendre 3-4 mois dans dautres pays bnficiaires du programme. Les travaux ont t excuts dans les dlais contractuels, le rapport de rception dfinitive est disponible. Au global, les forages auront t raliss en moins de 18 mois. La rapidit du processus de choix y a particip. Les travaux ont t effectus avec efficience : sur 1 un budget de 1,9 millions de FCFA, 1,5 millions de FCFA ont t restitus. Compte tenu du faible rapport cot/qualit constat la suite des premiers travaux et de lexcdent de fonds par rapport au budget initial, signature dun deuxime avenant en 2010 pour linstallation de 100 forages (ce qui porte le nombre de forages 403 au lieu des 300 prvus au dpart) pour un cot de 7 millions de francs en moyenne par forage. Encadr 6 : le cas de lhydraulique villageoise au Burkina Faso partie technique Actions de renforcement des capacits en direction des populations bnficiaires du projet Des actions ont t menes dans les deux rgions pour (i) faciliter lappropriation du projet par les populations bnficiaires et (ii) renforcer leurs capacits en maintenance, en organisation et en gestion : - Renforcement de la capacit locale en maintenance de forages (formation des mcaniciens + quipements en outils de dpannage - Mise en place du Comit de gestion des puits= 7 personnes dont au moins 2 de sexe fminins +1 artisan rparateur - Lancement dune campagne de sensibilisation de la population pour un comportement citoyen dans lexploitation des puits (en cas de panne, une clause a t insre dans la Convention qui oblige le Comit de gestion procder une rparation du puits dans un dlai de 48 heures. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 150 - La mission a not que les rsultats techniques ont t identiques dans les trois pays visits (Sngal, Cte dIvoire et Burkina Faso) puisque les puits ont t bien installs la fin du projet. Il en a t de mme pour la satisfaction des bnficiaires. La matrise douvrage dlgue a ainsi t efficace. 2.2.4 La capacit de la C/UEMOA au suivi valuation Quelque soit lexistence de sous systmes, le cadre pour le suivi valuation des projets du PER, y compris ceux financs dans le cadre de laide franaise, a relev en grande partie du systme UEMOA traditionnel. Le fonctionnement des mcanismes mis en place dans le cadre de ce systme a donc fortement pes sur le suivi et lvaluation de lexcution des projets PER, y compris ceux financs sur les subventions franaises. De 2005 2008, le suivi de la mise en uvre des projets a t assur par les Dpartements. La Cellule de suivi collecte les informations auprs des Dpartements afin de les communiquer au Prsident de la Commission de lUEMOA et aux Partenaires techniques et financiers. Durant toute la priode dexcution des subventions franaises, le dispositif mis en place au niveau de la C/UEMOA dans le cadre du suivi valuation na pas encore bien fonctionn. les Cellules nationales installes dans chaque Etat devraient jouer le rle de points focaux du PER . En tant que relais nationaux, ils ont dune part la mission de centraliser linformation portant sur le suivi des projets du PER relevant directement des Etats, puis de la transmettre la cellule de gestion du PER et, dautre part, de diffuser au niveau national les informations pour les projets du PER qui relvent de la matrise douvrage des organes communautaires. Malgr lintrt quelles suscitent, elles ne sont pas encore oprationnelles. Les responsables du Ministre de lEconomie et des finances (qui assure la tutelle de la Cellule) que la mission a rencontrs en Cte dIvoire et au Sngal considrent que les Cellules disposent de moyens insuffisants. Au niveau de la Cellule de gestion du PER, linformation a t donne quune dotation de fonds a t prvue pour leur fonctionnement. Pour le moment, il ny a donc pas de relations fonctionnelles entre les Cellules nationales et la Cellule de gestion du PER, implante au niveau de la Commission. La Cellule de Gestion du PER fonctionne avec trois personnes : le chef de la Cellule et les deux Experts. Mais elle ne dispose pas de moyens (outils informatiques et matrices dindicateurs). La matrice de suivi envisage serait structure autour de deux axes : des indicateurs techniques et financiers de mise en uvre des projets, et des indicateurs de rsultats et dimpacts socio-conomiques. La Commission prvoyait de lancer en 2009 une tude afin de dfinir ces indicateurs et installer un logiciel permettant dassurer un suivi en temps rel des projets. Le logiciel aura des ramifications dans chaque Etat membre. Il devra servir doutil pour fluidifier la circulation de linformation entre les niveaux national et rgional. A cet gard, la Commission et les Etats membres travaillent la mise en La mission a soulign limportance de la mise en uvre rapide dun systme efficace de suivi-valuation des rsultats et des impacts du PER, tant pour la visibilit de laction de la Commission auprs des populations des Etats que pour linformation des partenaires, notamment des opinions publiques des pays donateurs. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 151 - Ne disposant pas de logiciels, la reconstitution de la trajectoire de mise en uvre du projet est purement annuelle. Elle se fait sur la base des donnes budgtaires. Le manuel de procdures labor en 2009 nest pas encore totalement oprationnel. Le comit de pilotage install pour associer les institutions rgionales et les partenaires techniques et financiers pour le suivi du PER ne sest pas runi depuis juillet 2008 . En outre, les services de la Commission tardent mettre en uvre les valuations finales des principaux projets financs par le FAIR et le PER (malgr les engagements pris dans la convention Lors de la prsence de la mission Ouagadougou, une mission dvaluation mi-parcours du PER venait de commencer la fin de la premire quinzaine du mois de Septembre. En labsence dune valuation de type classique sur la mise en uvre du PER, cest la Cour des Comptes qui a jou rle de substitution par dfaut avec des contrles sur place, en plus de ses contrles traditionnels sur pices. Elle a en effet effectu des missions de contrle des projets financs par lABG selon le chronogramme suivant : Tableau 9: Mission de la Cour des Comptes sur les projets du PER et sur le PACER Date Projet hydraulique villageoise PACER Bnin Mai juin 2009 Burkina Juin Juillet 2009 Mali Burkina (2IE + CIRDES) Cte dIvoire (ENSEA) Septembre Octobre 2009 Niger (CRESA) Juillet 2010 Sngal (CESAG, EISMV, ISM) Mali (ROCARI) Aot 2010 Togo (EAMAU) Le dispositif mis en place au sein du systme UEMOA a t trs peu oprationnel de 2002 2008. Lvaluation a dailleurs t le maillon le plus faible de ce systme. Contrairement ce qui sest pass pour les autres composantes (dispositif financier et comptable en particulier), la composante suivi valuation na pas t intgre en tant que sous systme dans le systme global. Ses failles ont donc port ombrage lexcution des financements franais de 2005 2008. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 152 - 3. Les perspectives par rapport aux rformes Cette partie a pour objectif de montrer en quoi le mouvement de rformes lanc par lUEMOA peut tre porteur de perspectives. Quelles sont ces perspectives ? Comment peuvent-elles se situer par rapport lexcution des financements franais et au-del par rapport aux financements des autres bailleurs ? Pour dfinir ces perspectives, il convient de commencer par une prsentation des principales rformes. 3.1 Le mouvement de rformes depuis 2008 Lanne 2008 marque en effet pour la Commission le lancement dun vaste mouvement de rformes, suite une analyse de la situation effectue travers une srie daudits. ladoption dun nouveau rgime financier et dun vaste chantier de rformes institutionnelles et de gestion. Il est encore trop tt pour faire un bilan de cette volution. Nous ne ferons donc quindiquer lesprit et le contenu de ces diffrents chantiers. Il sagit en particulier de llaboration dun nouveau rgime financier, de la mise en place de lunit de planification stratgique et de lintroduction de la gestion axe sur les rsultats. 3.1.1 Le nouveau rgime financier Ce nouveau rgime financier a t labor 2008. Les treize textes pour son application ont dj t prpars et adopts. Le contenu du nouveau rgime est dtaill dans lannexe. Ses principales innovations sont lintroduction de la gestion par objectifs et rsultats (le budget 2009 a servi dexprience pilote sur cet aspect), de la comptabilit analytique, le renforcement des contrles internes, la cration dun systme intgr Budget-Comptabilit tant au plan financier quau niveau informatique et la modernisation du circuit budgtaire et du circuit comptable. 3.1.2 La mise en place de lUnit de planification stratgique LUnit de Programmation Stratgique a t mise en place en 2007 au sein de la Commission de lUEMOA. Elle est charge de : - la programmation des activits de la Commission ; - du suivi de lexcution des activits inscrites au budget ; - du dveloppement de stratgies et de mcanismes assurant la cohrence dans le droulement des activits de la Commission et la synergie entre les dpartements ; - de la vrification de la prise en compte de la vision stratgique arrte par la Commission dans les dossiers labors par les Dpartements ; - de la ralisation dtudes prospectives sur le financement de lUnion et de toute autre tude ou analyse demande par le Prsident de la Commission. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 153 - Sur le plan oprationnel, cette structure a une double fonction : (i) fonction de proposition : laboration de notes mthodologiques et de projets dorientations et leur finalisation avant soumission aux instances de dcision appropries; (ii) fonction daide la dcision : laboration de tableaux de bord et doutils de reporting, dindicateurs de suivi et de performance, mise en cohrence des activits et analyse de limpact de celles-ci au niveau des populations et entreprises des Etats Membres. Malgr son importance stratgique, lunit prouve dj des difficults dans son fonctionnement : ressources insuffisantes en particulier. Son fonctionnement actuel est caractris par des dficiences diverses dans sa capacit (i) de collecte dinformations sur les activits des dpartements oprationnels de la Commission, (ii) de traitement informatique de linformation et de conception doutils informatiss de suivi et dvaluation. Sa volont de promouvoir le changement au niveau des services de la Commission demeure cependant intacte. Diverses mesures visant accrotre lefficience et lefficacit de la Commission sont galement en cours dlaboration. 3.1.3 Lintroduction de la gestion axe sur les rsultats Le nouveau rglement financier des Organes de lUEMOA, adopt en mars 2008 (Rglement N01/2008/CM/UEMOA portant Rglement Financier des Organes de lUEMOA), consacre le principe dune gestion axe sur les rsultats. La nouvelle philosophie en matire de gestion des ressources humaines soriente vers une gestion optimale des comptences et des carrires. Le nouveau Systme budgtaire sera fond sur : une programmation pluriannuelle des activits et des ressources (nouveau) une nomenclature et une programmation budgtaire par politique (nouveau) des indicateurs et seuils de performance associs (nouveau) et une approbation des comptes accompagns des rsultats atteints. Ce Rglement Financier dispose en son article 85 que, le compte administratif qutablit le Prsident de la Commission, Ordonnateur du budget, la fin de chaque exercice budgtaire devrait tre accompagn dun document comportant les principaux indicateurs de performance de la gestion de lUnion, dnomm rapport de performance. Cette nouvelle gestion budgtaire engage la responsabilit des diffrents acteurs, en particulier leur obligation de rendre compte, en termes de performance dans lutilisation des moyens obtenus. A cet effet, dans le budget 2009 approuv par les instances, la Commission a pris lengagement datteindre des cibles de performance mesures sur des indicateurs relatifs aux diffrentes politiques et programmes. Cet engagement de la Commission sest traduit, tout au long de lanne 2009, par un effort daffinement des critres de performance identifis et de mise en place du systme de collecte et de traitement de linformation y affrente. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 154 - 3.2 Les perspectives ouvertes par les rformes Il sagit de perspectives au niveau organisationnel, au niveau de la gestion du cycle du projet, au niveau du renforcement des capacits et au niveau de lexcution des appuis franais lintgration rgionale. 3.2.1 Au niveau organisationnel La plupart des diagnostics qui ont t lorigine de ces rformes dplorait les dficits dans le fonctionnement de la Commission avec une absence de coordination des structures et dun personnel motiv et organis. La nouvelle architecture institutionnelle et lintroduction au sein de la Commission de la logique de performance est destine crer un nouvel environnement, fond sur une organisation efficace. Les actions menes avec le soutien des financements franais en termes dorganisation (renforcement des capacits mise en place et de la structure institutionnelle du suivi valuation de la mise en uvre du PER, tudes diverses, laboration de programmes sectoriels) pourraient donner leurs rsultats dans quelques annes grce cet environnement favorable. 3.2.2 Au niveau de la gestion du cycle du projet Lamlioration de lenvironnement au niveau de la Commission va accrotre lintrt de responsables et cadres sur le suivi valuation des projets et acclrer la mise en place des conditions pralables pour rendre oprationnels, les Cellules nationales de suivi du PER et la Cellule centrale installe au sein de la Commission. Dans un tel environnement domin par la recherche de la performance, la dotation en moyens logistiques de ces structures pourrait enfin devenir une priorit. 3.2.3 Au niveau du renforcement des capacits Le renforcement des capacits a t un des objectifs des appuis franais lUEMOA (ABG et surtout FSP). Beaucoup dactions sont menes pour moderniser les quipements, former et /recycler les experts nationaux et les appuyer dans les tudes et llaboration de projets et programmes. Limpact de ces actions sera sans doute plus prononc dans un environnent adapt la logique des rsultats et d la performance. On ne peut sempcher pourtant de souligner que cette volution a t prpare et accompagne par les appuis franais indistinctement ABG, FSP et Assistance technique ( pour le renforcement des capacits). Dans ce domaine, on peut dire que ces trois instruments ont plutt t complmentaires. La plupart des conventions de financement ont en effet des mentions qui renvoient lobjectif de renforcer les capacits de la Commission. Mme si pour le moment, le renforcement des capacits au niveau de la C/UEMOA doit encore tre approfondi, les prochaines annes seront places sous signe des rsultats qualitatifs. Lorsque le nouveau systme produira ses rsultats, les dysfonctionnements du pass ne seront quun triste souvenir dantan grce aux rformes entreprises : viendra peut tre le temps o lexcution des subventions franaises sur les procdures de la Commission naura plus besoin de sous systmes, le systme central, ayant retrouv sa cohrence. Les chantiers suivants sont porteurs de perspectives favorables moyen et long terme : le nouveau rgime financier, la mise en place de lunit stratgique et lintroduction de la gestion axe sur les rsultats. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 155 - 4. Conclusion gnrale Apprcier la capacit de gestion de la C/UEMOA partir du seul repre du systme financier et comptable traditionnel sous tendu de 2002 2008 par le rgime financier de 2001 aurait t trs rducteur. La prise en compte des sous systmes spcifiques intgrs pourtant au systme traditionnel et mis en place dans le cadre d e lexcution des conventions de financement signs entre la France et la Commission de lUEMOA (C/UEMOA) a donc t ncessaire et cohrent. Les deux sous systmes ainsi mis en place ont en effet fonctionn chacun avec ses spcificits tant entre eux que les deux respectivement par rapport au systme UEMOA traditionnel. Lanalyse du Systme traditionnel et des deux sous systmes a montr que les deux sous ensembles sont bien intgrs au systme central. Dans leur fonctionnement, celui qui a bien rempli lobjectif de dpart qui lui tait assign, savoir protger le circuit dexcution des conventions de financement lies laide franaise, a t le plus loign du systme central (le sous systme ABG). Il a montr ses diffrences tant au niveau des taux dexcution (engagement et dcaissement) quau niveau de la finalisation dans la mise en uvre des projets dans les dlais prvus. Cest grce ce sous systme que pour la premire fois, la C/UEMOA a pu se prvaloir de la bonne collaboration entre bailleur et bnficiaire avec des rsultats exceptionnels en comparaison avec ses relations avec tous les autres bailleurs. Non seulement ce sont les procdures de lUEMOA qui ont t mises en avant, mais ce partenariat original sest sold par des taux dexcution exceptionnels. En outre, grce labandon du mode de gestion directe par manque dexpertise en gestion du cycle des projets, la Commission a choisi de sabriter derrire le matre douvrage dlgu, qui avec toutes ses comptences pouvaient le suppler efficacement dans certaines tches. La Commission a pu se prvaloir des comptences quelle navait pas en montrant que son choix avait t payant. Pendant tout ce temps o elle a fait faire , elle a combl le vide ainsi cre en renforant ses capacits en particulier avec le soutien des financements franais. Elle a aussi exploit ce temps pour prparer une srie de rformes dterminantes qui vont modifier en bien son cadre institutionnel et son environnement humain et logistique. L o son systme traditionnel lui accordait des capacits de gestion infimes du fait de ses dysfonctionnements, le sous systme ABG a montr le contraire en amliorant ses capacits. Par contre, les choses ne se sont pas bien passes pour le sous systme FSP demeur trop intgr au systme central au point de continuer subir limpact ngatif des dysfonctionnements constats au niveau central. Limpossibilit de boucler la ralisation de tous les projets cause de la clture de certains FSP arrivs chance sans avoir t totalement absorbs a constitu un risque permanent. Nanmoins, ces difficults ne doivent pas occulter le fait que les FSP, autant que lAssistance technique, ont t comme instruments de laide franaise les outils dun appui sans prcdent en renforcement de capacits de la Commission. Dans ce sens, on peut affirmer que les appuis franais ont largement contribu au lancement du vaste chantier de rformes que la Commission met actuellement en uvre. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 156 - Annexe 2 Analyse de la coordination-complmentarit des PTF 1. Alignement 1.1 Linnovation franaise La France est le seul des bailleurs avoir accept depuis 2005 que ses financements lintgration rgionale lUEMOA (ABG et FSP) soient excuts sur les procdures du bnficiaire. Jusquici, la pratique franaise na pas encore fait jouer un effet de levier sur celles des autres bailleurs (UE, Banque mondiale et Banque Africaine de Dveloppement en particulier). Paradoxalement, lexamen des valuations et audits sur les dispositifs de financement des diffrents bailleurs de fonds montrent que les niveaux dexcution des financements franais sont trs nettement suprieurs ceux des autres bailleurs (UE, Banque mondiale et BAD) : soit prs de 75% du taux de dcaissement dans le cas franais (ABG et FSP) contre 14% pour les projets BAD et 38% pour les autres bailleurs. Quil sagisse de la Commission de lUEMOA ou des autres bnficiaires des dcaissements ainsi effectus (Matres douvrage dlgu et Matres duvre), tous apprcient avec satisfaction le choix franais et souhaitent un alignement des autres partenaires sur cette option tout fait conforme la Dclaration de Paris sur laide aux pays en dveloppement. Mais toutes les autres institutions ont manifest jusque l la prfrence pour leurs propres procdures, lexception du volet administratif o les procdures de lUEMOA continuent simposer. 1.2 Les rticences des autres bailleurs 1.2.1 La Commission europenne La Commission europenne a estim que lalignement des bailleurs sur les procdures de lUEMOA est une proccupation que partagent tous les bailleurs, en conformit avec la Dclaration de Paris. Nanmoins, elle ajoute que pour en arriver l, il faudrait dabord procder lidentification des modalits d'aide les plus efficientes et les mieux appropries, tout en minimisant le risque fiduciaire dans lexcution des financements lis cette aide. Lvaluation des capacits de la Commission de l'UEMOA en matire de gestion administrative (y compris la passation des marchs publics), financire et comptable savre donc ncessaire. Une valuation indpendante a t lance en ce sens par la Commission europenne en 2006. Celle-ci a cherch tablir un diagnostic complet sur les capacits de lUEMOA planifier et mettre en uvre des programmes dintgration rgionale. Ltude sest donc focalise sur lvaluation des capacits de la Commission de lUEMOA et des autres organes programmer, excuter et grer les programmes financs par la CE, ainsi que par les autres bailleurs de fonds , lobjectif spcifique tant de dterminer si les conditions pralables la mise en place dune Convention de Contribution entre la CE et lUEMOA ont bien t remplies . Il a aussi t question dvaluer la conformit des rgles et procdures de lUEMOA aux standards internationaux en matire de fonctionnement du systme comptable, daudit, de contrle interne et de passation de marchs, de manire garantir que les ressources seront utilises conformment aux objectifs et aux modalits prvus dans la Convention de Contribution (Rapport C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 157 - Moore et Stephens 2006 - Contrat-cadre AUDIT/2003 EuropeAid/112754/C/SV et Demande de prestation de service N2006/121438/1). Dans leur rapport final (Moore et Stevens 2006), les auditeurs ont crdit la C/UEMOA du caractre oprationnel des fonctions budgtaires et comptables, tout en soulignant la quasi inexistence des fonctions de planification stratgique et daudit interne ainsi que lexistence de dysfonctionnements au niveau de la programmation, de lexcution et du suivi budgtaires, du reporting, de la comptabilit, des contrles internes et externes. Lvaluation ayant conclu quau cours de la priode retenue, les capacits de planification, de gestion et de suivi de la Commission ont t affaiblies par lexistence dune srie dobstacles. Ces obstacles empchent un fonctionnement cohrent et efficace du systme administratif, financier et comptable. Le rapport recommande le passage pralable un renforcement des capacits de la Commission de lUEMOA avant tout alignement de lutilisation de laide de lUnion europenne sur les procdures du bnficiaire. Au niveau de la Commission, on estime quun pas a dj t fait dans le sens de lalignement puisque, dans le cas du FED, les conventions de contribution utilisent dj le mcanisme d'excution budgtaire du bnficiaire (engagement, liquidation, ordonnancement, comptabilisation, reporting), mais pas ses rgles de passation de march. En revanche, et contrairement l'ABG au sens o l'entend la Commission Europenne, les fonds avancs dans le cadre des conventions de contribution font l'objet d'audits spcifiques et d'apurement des comptes . En rsum, lalignement de la gestion de laide de lUnion europenne sur les procdures de lUEMOA ne sera complet quaprs la rforme par la Commission de ses procdures de passation des marchs et lintroduction dune comptabilit auxiliaire au niveau de la gestion comptable. En attendant, le niveau dexcution de laide octroye par lUE la Commission europenne se caractrise par des de faibles taux de dcaissement. Dans lensemble, le taux dexcution du PIR 9me FED a t valu au 31 Dcembre 2009 37,6% alors que la priode oprationnelle des projets de ce PIR ne va pas au-del de Dcembre 2011. Pour la seule UEMOA, le taux dexcution du 9me FED a t situe 15, 51% pour les activits (hors compensation financire). 1.2.2 La Banque mondiale Laide octroye par la Banque mondiale lintgration rgionale lUEMOA est gre selon les procdures du bailleur : la Banque mondiale na pas encore envisag de faire reposer la gestion de son aide sur les procdures du bnficiaire. A titre dexemple, lUEOMA a bnfici dun don de 700.000$ pour la prparation du Programme rgional de bioscurit, mais ce don a t gr directement par la BM : les fonds sont rests son niveau et cest elle qui a directement recrut les consultants ayant ralis les tudes prparatoires ; ce nest quune fois le programme approuv par le Board de la Banque que les fonds FEM destins au financement de certaines activits du programme ont t places dans le cadre des circuits financiers de la C-UEMOA, tenue de suivre les procdures de passation de march de la Banque Mondiale. Cette exprience sest solde par des taux de dcaissement faibles. Elle a aussi montr la lourdeur des procdures administratives de la Commission et les failles dans lexcution et le suivi des marchs. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 158 - 1.2.3 La Banque africaine de dveloppement Comme la Banque mondiale, le Groupe de la BAD continue privilgier ses propres procdures. Les interlocuteurs que la mission a rencontrs ont fait tat des lourdeurs dans le circuit administratif de la Commission de lUEMOA du fait de la centralisation de la dcision administrative et des lenteurs dans le rythme des paiements des cranciers de la Commission. Les entreprises rechignent en effet soumissionner aux appels doffre UEMOA parce que la Commission ne respecte pas les dlais de paiement. 1.2.4 Conclusion Les raisons avances par les diffrents bailleurs pour justifier leurs rticences respectives par rapport lutilisation des procdures de lUEMOA demeurent valables sur la priode allant de 2002 2008. Lanne 2008 marque en effet un point charnire dans lengagement par la C-UEMOA de rformes dans le domaine de la planification, de la gestion administrative et financire ainsi que dans la gestion du cycle du projet (avec en particulier un appui de la coopration franaise au cours des dernires annes dans le cadre des conventions ABG et FSP). Sur tous ces points, il est ainsi plus que probable que la donne changera dans quelques annes : les rformes lances depuis 2008 (adoption dun nouveau rgime financier en mars 2008, lancement des processus de planification stratgique, de la gestion budgtaire axe sur les rsultats et de la gestion base sur lvaluation des performances individuelles ) ainsi que toutes les actions visant le renforcement des capacits de gestion au niveau du budget et du cycle des projets, sont susceptibles damliorer les capacits de la Commission dans le sens voulu par les bailleurs. Cette amlioration pourrait alors faciliter lacceptation par les autres bailleurs des procdures de lUEMOA. 2. Coordination - complmentarit 2.1 La Coordination entre les diffrents partenaires Le principe de la coordination entre les bailleurs a t recommand par la Dclaration de Paris sur laide : celle-ci vise aussi lharmonisation des pratiques entre les diffrents bailleurs. Au niveau de la Commission de lUEMOA, le principe du partenariat est dfini dans le FAIR (Acte additionnel n1/98 instituant le FAIR). Ce principe dcoule de la ncessit dune troite concertation sur les aspects techniques et financiers des projets et programmes entre les Etats membres, la BCEAO, la BOAD et les Partenaires au dveloppement. Lobjectif de ce partenariat est de dvelopper la complmentarit en vue dune nouvelle synergie entre les diffrents acteurs. Dans le cadre de la gestion de laide franaise au niveau de la Commission de lUEMOA, il a t mis en place deux structures dchange et de coordination entre les diffrents bailleurs intervenant dans lappui lintgration rgionale lUEMOA. Il sagit du Comit de pilotage et du Comit de partenariat regroupant autour de la Commission de lUEMOA tous les autres partenaires techniques et financiers de la Commission. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 159 - Le Comit de pilotage largi Le Comit de pilotage de la mise en uvre du PER a t largi aux Partenaires techniques et financiers depuis 2007. Ce cadre institutionnel de pilotage et de suivi a t lanc en juillet 2008 par la premire runion du Comit de pilotage du PER, largi aux Etats membres, aux bailleurs de fonds (PNUD, FMI, Dlgation de la Commission europenne, Banque mondiale, BAD ), ainsi quau secteur priv et la socit de civile. Les travaux amorcs lors de cette runion se sont poursuivis en 2009 travers deux runions du comit de pilotage largi. Le Comit de partenariat Dans le cadre des Conventions de financement entre lAFD et la Commission de lUEMOA, celle-ci sest engage mettre en place un cadre de partenariat global avec les diffrents bailleurs. Cette structure qui devait se runir rgulirement selon des modalits prciser dans une convention multi bailleurs, devait suivre la mise en uvre du PER travers des indicateurs de suivi et dimpact. Ce partenariat sinscrit dans le cadre de lharmonisation de laide, de la complmentarit de laction des diffrents bailleurs et du suivi rgulier des rsultats de laide. Il revient la Commission dorganiser ce cadre. Dans lensemble, la coordination des analyses et la programmation de laide lUEMOA entre les diffrents donateurs ne sont pas systmatiques. Au niveau franais, certains projets dappui lUEMOA sont parfois mens en liaison avec dautres bailleurs (CE, Banque mondiale, PNUD, ONUDI, BAD). Mme si de tels cofinancements ne dbouchent pas encore de faon systmatique sur une coordination explicite des interventions, une harmonisation de fait est tablie par la Commission de lUEMOA afin dempcher des doubles emplois. 2.2 La complmentarit des interventions des bailleurs La complmentarit sentend ici (i) comme la poursuite par un autre bailleur dactions finances par un premier bailleur dans le mme secteur et qui mritent dtre prolonges, (ii) ou comme lappui des actions non finances par dautres bailleurs. Labsence de complmentarit serait alors traduite par lexistence de duplications ou de double emploi (interventions sur les mmes projets). Elle a t mesure au niveau des stratgies dappui lintgration rgionale dfinies par les diffrents bailleurs dans leur coopration avec lUEMOA et au niveau des actions de financement. 2.2.1 Au niveau des stratgies En dehors de la France dont la coopration avec lUEMOA se situe au niveau bilatral, les autres bailleurs sont des organismes multilatraux (UE, Banque mondiale et BAD en particulier). Contrairement la France, qui nlabore pas au niveau rgional de document de partenariat avec les organisations dintgration rgionale, les autres Partenaires techniques et financiers ont chacun leur cadre stratgique de partenariat avec lUEMOA. Les cadres stratgiques de chacun de ces Partenaires multilatraux ont t dfinis la fois pour la CEDEAO et pour lUEMOA dans le cadre de lappui au renforcement de lintgration rgionale en Afrique de lOuest. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 160 - A. La stratgie lintgration de la Commission europenne La Commission de lUnion europenne distingue ses programmes indicatifs rgionaux (PIR) de ses programmes indicatifs nationaux (PIN). Elle a labor en 2008 un Document de coopration et Programme indicatif rgional (DSP/PIR) 2008-2013 pour lAfrique de lOuest (CEDEAO et UEMOA). Cette stratgie sinscrit dans le cadre du PIR 10me FED de montant 597 millions deuros. Elle sappuie sur les trois piliers suivants : (i) Approfondissement de lintgration rgionale, amlioration de la comptitivit et APE qui absorbe 418 millions deuros soit 70% du total, (ii) Consolidation de la Bonne Gouvernance et de la stabilit rgionale pour 119 millions deuros soit 20% et (iii) Divers pour 119 millions deuros soit 10% du total. La stratgie dintervention rgionale dfinie dans le cadre du 9me FED avait retenu les axes stratgiques suivants : (i) intgration conomique et commerce dont renforcement de la stabilit macroconomique travers lamlioration de la Convergence macroconomique, (ii) facilitation des transports et (iii) Divers (secteurs hors concentration). Pour le secteur Transports, le PIR a mis laccent sur les aspects Facilitation et lutte contre les barrires non tarifaires. B. La stratgie de la Banque mondiale Pour appuyer le renforcement de lintgration rgionale en Afrique (CER dont UEMOA et CEDEAO, Union africain et NEPAD), la Banque mondiale sappuie sur les Rgional Integration Assistance Stategy (RIAS) que lon oppose aux Country Assistance Strategy (CAS) rservs aux pays. La stratgie actuelle repose sur trois piliers : (i) Dveloppement de lInfrastructure rgionale pour crer les conomies dchelle et permettre aux pays enclavs dtre relis aux axes dchanges rgionaux et mondiaux, (ii) Coopration institutionnelle et intgration conomique, mettant laccent sur lharmonisation des politiques rgionales, la rduction des obstacles tarifaires et non tarifaires, le climat des affaires en place dans les pays et le dveloppement des marchs financiers dans la rgion et (iii) Investissement coordonns lacquisition des biens publics rgionaux, avec un accent sur les eaux communes, le changement climatique, la rponse aux situations durgence, la productivit agricole, la propagation du VIH/SIDA, du Paludisme, des maladies par del les frontires et la rationalisation de la recherche et de lenseignement tertiaires. C. La stratgie du Groupe de la BAD Le Groupe de la BAD programme ses interventions dappui lintgration rgionale en Afrique de lOuest (CEDEAO, UEMOA) travers llaboration dun Document de stratgie rgionale (DSIR) que lon oppose au niveau bilatral au Document de stratgie pays ax sur les rsultats (DSPAR). Le Document de stratgie dintgration rgionale 2009-2012 qui dfinit la stratgie en cours vient dtre complt depuis le 17 Novembre 2010 par la stratgie dintgration rgionale 2011-2015. La stratgie repose sur deux piliers : (i) Connecter les marchs rgionaux, amliorer les infrastructures C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 161 - routiers et faciliter les changes et (ii) renforcer les capacits au niveau sous rgional et assurer une meilleure mise en uvre des politiques dintgration. D. Synthse des diffrents domaines dintervention Une synthse des diffrents domaines dintervention dcoulant des diffrents axes stratgiques est indique dans le tableau suivant. Ces domaines dintervention sont spcifiques la coopration des diffrents bailleurs avec lUEMOA. Tableau : Axes stratgiques dappui lintgration rgionale lUEMOA des bailleurs Axes stratgiques France UE Banque mondiale Banque africaine de dveloppement Intgration par le march et Facilitation au commerce (Union douanire, march commun) X Intgration des politiques conomiques (Surveillance multilatrale) X X X Appui la Gouvernance conomique X X X X Intgration par les politiques sectorielles communes (agriculture, sant, mdecine vtrinaire, mines) X Intgration conomique travers la ralisation de projets intgrateurs travers la mise en uvre du PER X X X X Appui aux projets dinfrastructures rgionales (transport y compris routes, chemins de fer, transport arien, ports, postes de tlcommunication, eau, nergie) X X X Appui au secteur priv, au renforcement des secteurs productifs et laugmentation de la comptitivit et au renforcement X X X Renforcement des capacits institutionnelles (capacits stratgiques, de conception et de mise en uvre des politiques, de gestion, des programmes et des projets) X X X X Promotion du dveloppement durable X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 162 - 2.2.2 Au niveau des domaines dintervention A. Dans le cadre des Politiques sectorielles Les engagements des diffrents bailleurs dans le cadre des politiques sectorielles dune part et dans les politiques multi-sectorielles ou transversales de lUEMOA sont mis en relief dans les tableaux ci-dessous. Tableau : Engagements des diffrents bailleurs par rapport aux politiques sectorielles de lUEMOA Secteur Domaines dintervention France UE Banque mondiale BAD OIF Programme de restructuration et de mise niveau de lindustrie (PRMN) X X Programme daction pour la promotion et le financement de la PME dans lUEMOA X Programme dappui aux petites entreprises africaines (PAPEA) X Agenda pour la comptitivit de filire coton textile dans lUEMOA (appui la filire des pays du C4) X I-Industrie et dveloppement de lentreprise Programme de promotion de la qualit [conjoint CEDEAO] X X Programme de mise en place dun systme de planification nergtique intgr X Programme de rationalisation de lutilisation des combustibles X II- Energie Initiative IRED X X X III- Tlcommunications et technologie de linformation et de la Communication Programme de Tlcommunications / TIC X X Amlioration de la comptitivit des filires agricoles X Programme rgional de mise en valeur des terres de lOffice du Niger X Harmonisation des lgislations dans le domaine des mdicaments vtrinaires X IV-Agriculture, Elevage et Pche Plan damnagement concert des pches et daquaculture X X C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 163 - Programme de promotion du coton biologique et quitable X Amlioration et gestion du foncier rural X Programme rgional dappui en RC du contrle et surveillance sanitaire, phytosanitaire et zoosanitaire X Harmonisation des rglementations X Programme rgional de bioscurit de lUEMOA X X Programme dhydraulique villageoise X Programme rgional de lutte contre lrosion ctire X Programme de lutte contre lensablement du fleuve Niger X Promotion des nergies renouvelables X V-Environnement Programme rgional de gestion des catastrophes naturelles [conjoint CEDEAO] X Programme dAppui aux Parcs de lEntente (PAPE) X VI-Politique minire commune Systme sous-rgional dinformation go-minier, Mise en valeur des substances minrales X X VII- Amnagement du territoire communautaire Promotion de lamnagement du territoire communautaire dans les politiques des Etats X X Programme rgional de facilitation des transports routiers X X X Programme daction communautaire des infrastructures du transport routier (PACITR) X X VIII-Transports routiers Scurit routire X X IX-Transports maritimes X - Transports ariens Programme commun de transport arien des Etats membres de lUEMOA (COSCAP) X X X XI- Tourisme XII-Sant des populations Programme de mise en place dun rseau sous rgional de centre de rfrence en soins spcialiss X Programme dAppui lEnseignement Suprieur (PAES) X X XIII- Enseignement suprieur et Formation professionnelle Programme dappui et de dveloppement des centres dexcellence rgionaux (PACER) X XIV-Arts et Culture Fonds Rgional pour la Promotion de la Coopration et les Echanges culturels en Afrique de lOuest [conjoint CEDEAO] x Source : UEMOA Etat rcapitulatif des activits par source de financement extrieur exercice 2010 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 164 - Tableau : Engagements des diffrents bailleurs par rapport aux projets multi-sectoriels ou transversaux Secteur Domaines dintervention France UE Banque mondiale BAD OIF Surveillance multilatrale Programme de renforcement du dispositif de la surveillance multilatrale x x Harmonisation des cadres lgislatifs et rglementaires des finances publiques X Projet dAppui aux Rforme des Marchs Publics dans l'espace UEMOA X X X Suivi de la mise en uvre des textes communautaires sur les finances publiques X Programme de renforcement des CENTIF X Programme de transition fiscale x Finances publiques Mise en uvre du SYSCOA X x Programme de renforcement du systme dinformation statistique rgional X x Statistiques Renforcement du systme dinformation statistique x x Projet Hub & Spoke X X Projet IZF Investir en Zone Franc X Dispositif de surveillance commerciale x Surveillance commerciale X Connaissance des marchs des biens et services de lUnion X Lutte contre la contrefaon x Lutte contre le dumping x Projet de mise en uvre de la politique communautaire de concurrence X Programme de renforcement des capacits en matire de concurrence x Tarif extrieur commun X Ngociation commerciales internationales (APE) X Commerce Programme rgional de promotion commerciale X Source : UEMOA Etat rcapitulatif des activits par source de financement extrieur exercice 2010 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 165 - a) La Commission europenne De 1970 2000, lappui de lUE lUEMOA avait t dfini dans Lom 4 pour un montant de 3, 1 millions dEcus selon les domaines suivants : Appui aux missions de lUEMOA : Dispositif de surveillance multilatrale, indice de prix, tude sur limpact de lUnion douanire sur (i) les systmes productifs, (ii) les consommateurs et (iii) les revenus. Appui institutionnel : Rdaction du trait, appui lorganisation et au fonctionnement de la Commission Appui la Communication : Ralisation dune brochure, campagne de communication UEMOA Appui indirect aux missions de lUEMOA (Eurotrace, traitement des statistiques et dharmonisation des lgislations douanires). Lors du 7me et 8me FED, la coopration UE-UEMOA sur les programmes PARI dont les dtails sont indiqus dans le tableau suivant : Nature Priode Montant (en millions deuros) PARI 1 1994-2000 14,4 PARI2 2000-2007 65,0 PARI Secteur priv 2000-2005 14,0 Total 94,4 Pour le 9me FED 2002-2007, 258 millions deuros ont t consacrs au financement des diffrents programmes, au bnfice de lUEMOA, de la CEDEAO et des Etats membres et de la Mauritanie. On relvera les lments majeurs suivants : - Le premier secteur de concentration a bnfici dun financement de 118 millions deuros soit 45,7% du total au titre de lappui lintgration conomique et au commerce (renforcement des capacits de la CEDEAO et de lUEMOA, convergence et synergie). Dans le cadre de la ralisation du march commun, une convention de contribution a t signe entre lUEMOA et lUE en 2007 (qui sachvera en 2011). Sa mise en uvre sur la priode 2007-2011 a soutenu les programmes suivants : parachvement de lUnion douanire, renforcement de la surveillance multilatrale, des capacits institutionnelles et de la comptitivit des secteurs productifs. Pour ce dernier volet, il sagit dun appui la comptitivit et lharmonisation des mesures OTC et obstacles phytosanitaires. - 82 millions deuros soit 38% du total ont t consacrs la facilitation des transports, pour faciliter la libre circulation des personnes au titre du deuxime secteur de concentration (leve des obstacles non tarifaires et spcifiquement cration de postes de contrle juxtaposs). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 166 - - Un projet dappui aux ngociations de lAPE de 7 millions deuros a bnfici la CEDEAO, mais aussi la C/UEMOA. Il vise le renforcement des capacits de ngociation en matire daccords commerciaux. - Dautres appuis nont pas transit par la C/UEMOA : un projet rgional de sant en Afrique de lOuest (15 millions deuros), un appui au Fonds rgional pour la promotion de la coopration et des changes cultures (4 millions deuros), un appui la plateforme Dveloppement rural et scurit alimentaire (2 millions deuros). Le PIR 10 me FED couvre la priode 2008-2013 pour un montant de 597 millions deuros consacrs toute lAfrique de lOuest (UEMOA et CEDEAO en particulier). - Laxe de concentration n1, qui concentre 70% de lenveloppe, se concentre sur lunion douanire et le march commun, la politique commerciale (mise en uvre de lAPE, amlioration des capacits dexportation), la scurit alimentaire et la fiscalit. - Laxe de concentration n2 concerne la gouvernance politique et la stabilit rgionale, et se dploie vers la CEDEAO. - Lenvironnement bnficie galement dappuis (ainsi du Programme dappui aux Parcs de lEntente, ou du Programme rgional de gestion des catastrophes naturelles hors PIR). Par ailleurs, la Commission europenne a sign en mars 2008 une convention de contribution relative au cofinancement dactions dans le domaine de lnergie. Il sagit dun projet dont lobjectif est le dploiement de systmes nationaux dinformation nergtiques dans les Etats membres de lUEMOA. Ce systme a dj t dploy dans les cas du Burkina Faso, de la Cte dIvoire, de la Guine Bissau et du Mali, les autres Etats de lUnion bnficiant dj des systmes de mme type. Enfin, elle appuy diffrents programmes au travers du CILSS pour lapprovisionnement en eau potable avec panneaux solaires, les systmes de scurit alimentaire, la promotion des nergies domestiques alternatives. Les activits de coopration rgionale de lUnion Europenne se dploient date dans de multiples secteurs, auprs de la CEDEAO, de lUEMOA et dautres institutions rgionales. Elle apparat nanmoins leader dans les domaines suivants : transports routiers (fraction la plus importante des appuis), ralisation du march commun, commerce. Elle engage aussi des appuis dans le domaine de lnergie et de lenvironnement, domaines o la France se positionne galement. Le domaine agricole ne constitue pas en tant que tel un de ses axes dappuis. Elle intervient en revanche sur la scurit alimentaire, mais pas au travers de la C/UEMOA. Elle est la seule avec la France intervenir dans le domaine de lindustrie. b) La Banque mondiale La Banque mondiale na pas engag de dialogue avec la Commission de lUEMOA en vue de son implication dans le financement du PER. Elle a par contre apport la Commission de lUEMOA (i) une assistance technique dans les Finances publiques (relecture des nouvelles Directives adoptes en 2009) en partenariat avec la BAD, le FMI et la Coopration franaise) ainsi que son (ii) appui dans C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 167 - le financement des projets lis a infrastructures (Programme rgional de facilitation des transports) et dans llaboration puis la mise en uvre dune rglementation communautaire en matire de bioscurit (PRB-UEMOA). La Banque mondiale a par ailleurs formalis sa collaboration avec la BOAD en faisant participer ses quipes des groupes sectoriels mis en place cet effet. Les activits de coopration rgionale de la Banque Mondiale au niveau UEMOA se dploient de faon majeure dans les domaines suivants : transports routiers et finances publiques. c) La Banque africaine de dveloppement La Banque africaine de Dveloppement apporte son appui lintgration rgionale lUEMOA dans les secteurs suivants : - les transports (pour 54,5% des actions en cours), avec diffrents appuis aux programmes routiers sinscrivant dans le PACITR et un appui au transport arien (projet UEMOAMauritanie avec en perspective la cration dune agence sous rgionale de scurit arienne). Elle finance tant des projets communautaires que des projets nationaux. - le secteur social (pour 22,6%), et plus prcisment lEnseignement suprieur (PAES) - lagriculture (pour 20,8%), avec le Projet dappui la filire coton-textile dans les quatre pays de linitiative sectorielle en faveur du coton Elle appuie galement le domaine des finances publiques (appui la transposition des directives de lUEMOA sur les marchs publics). La Banque africaine de dveloppement na pas apport un appui la convergence macroconomique lUEMOA, mais plutt dans llaboration des Directives sur les Finances publiques. Les activits de coopration rgionale de la BAD au niveau UEMOA se dploient de faon majeure dans les domaines suivants : transports routiers, enseignement suprieur, agriculture (coton). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 168 - d) Bilan sur une division du travail entre les PTF Le bilan suivant peut tre tir sur une division du travail entre les PTF, au vu de leurs interventions : Coopration franaise Union Europenne Banque Mondiale BAD Points de concentration des diffrents bailleurs Transports routiers x X x X Commerce & March commun X Finances publiques X x X Environnement X x Agriculture et dveloppement rural X Secteurs dinvestissement rcent Energie x x x X Secteurs dinvestissement moyen Industrie x x Statistiques x x Enseignement suprieur x X Sant x Secteurs faiblement appuys Tlcommunications et TIC x Transport ariens x x X Transports maritimes Amnagement du territoire x x Mines x x Arts et culture x Tourisme Sur la base dune logique de division du travail et dune meilleure concentration de ses appuis, il apparat que la France pourrait : maintenir ses appuis dans des domaines o elle est aujourdhui leader : agriculture et dveloppement rural, environnement consolider / relancer ses appuis dans le domaine des finances publiques (cf. notamment la problmatique de transposition des directives communautaires), de la surveillance multilatrale et des statistiques, o elle a / a eu un rle moteur investir le domaine de lnergie, conjointement aux autres PTF, la faveur de linitiative IRED notamment parmi les autres secteurs, o elle est dj intervenue et qui sont peu investis par les autres PTF : le domaine de lindustrie et les domaines sociaux (sant, enseignement suprieur) En revanche, il apparat que les domaines des infrastructures de transport, du commerce et du march commun sont nettement investis par dautres PTF. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 169 - B. Dans le cadre de la mise en uvre du PER Tableau : Engagements des bailleurs par rapport aux politiques sectorielles de lUEMOA dans la mise en uvre du PER (en millions de FCFA) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 170 - Tableau : Engagements des diffrents bailleurs par rapport aux politiques sectorielles de lUEMOA dans la mise en uvre du PER (suite) (en millions de FCFA) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 171 - Tableau : Engagements des diffrents bailleurs par rapport aux politiques sectorielles de lUEMOA dans la mise en uvre du PER (suite) (en millions de FCFA) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 172 - Tableau : Engagements des diffrents bailleurs par rapport aux politiques sectorielles de lUEMOA dans la mise en uvre du PER (fin) (en millions de FCFA) Source : daprs 2AC evaluation a mi-parcours du programme conomique rgional de lUEMOA 2006 2010 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 173 - Tableau : Engagements des diffrents bailleurs par rapport aux projets multi-sectoriels ou transversaux dans la mise en uvre du PER (en millions de FCFA) Source : daprs 2AC evaluation a mi-parcours du programme conomique rgional de lUEMOA 2006 2010 Le PER 1 nayant t mis en uvre que partiellement, la mobilisation des fonds par la Commission se poursuit auprs de ses Partenaires traditionnels (Coopration franaise, UE, BAD, Banque mondiale, OPEP). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 174 - Annexe 3 : Examen du renforcement des capacits au travers de lAT et du financement de personnels Les appuis franais au renforcement des capacits de la C/UEMOA se sont effectus en particulier au travers (i) de la mobilisation dassistance technique et (ii) du financement de personnels contractuels au sein de la Commission. Une distinction doit tre tablie entre dune part les appuis financs dans le cadre de contrats dAT ou du FSP et dautre part les appuis financs dans le cadre de laide budgtaire globale. En effet, dans le premier cas, le choix/ciblage du RC a largement t sous-tendu par son articulation au FSP conu en 2001/02 (mme si une volution se fait jour, avec de nouveaux profils de postes depuis le transfert de lAT sectorielle lAFD en 2009 et la clture du FSP). On relve une dmarche trs pro-active de la France35 notamment en dbut de priode. Dans le second cas, il sagit dune enveloppe de renforcement des capacits que la C/UEMOA affecte chaque anne suivant ses choix propres, mais qui doit trouver sa justification dans la gestion du PER. La lecture des choix daffectation de la ligne de renforcement des capacits de lABG fait apparatre une volution (cf. infra). Quant la prparation/conception des actions de renforcement des capacits, il faut souligner que : - la C/UEMOA ne disposait pas durant la priode concerne dune stratgie globale ni dun programme de renforcement des capacits - la Direction des Ressources Humaines de la C/UEMOA na pas mis en uvre jusqu ce jour doutils de pilotage moderne des RH : absence dune gestion prvisionnelle des emplois et des comptences, absence de fiches de postes, absence de plans pluri-annuels de formation. Ces outils sont en cours dintroduction mais pour la priode sous tude, la gestion des besoins en renforcement des capacits sest faite sous forme dcentralise , les dpartements exprimant leurs besoins avant que des arbitrages ne soient raliss au moment de la prparation du budget annuel de la Commission Ainsi, les appuis franais au renforcement des capacits nont pu tre formuls sur la base de documents / outils donnant une vision globale des besoins et priorits de lorganisation. Lapproche a t empirique, et les concepteurs voquent le long travail de dialogue avec les Dpartements, qui ont permis de cibler les appuis tout en tenant compte de domaines o la France avait un avantage comparatif (agriculture ou statistiques par exemple). Dans ces conditions, il est difficile dvaluer de faon systmique la rpartition des appuis. On peut en revanche porter un jugement a posteriori sur les logiques qui ont anim la dmarche dappui franaise et les rsultats qui ont t obtenus dans les grands domaines dappui. 35 Ainsi, les rapports de fin de mission des deux premiers AT, positionns en 2001 auprs du DPE et du DDRE voquent les rticences initiales de la Commission accueillir des AT rsidents au sein de ses dpartements et la dure des ngociations autour de ces postes. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 175 - La dmarche dappui franaise a t anime par deux logiques successives : - une 1re logique est lie au renforcement de la Commission dans les domaines de la surveillance multilatrale et des politiques sectorielles, qui sont globalement celles soutenues par le FSP - une 2nde logique, qui sinitie au moment de lintroduction de lABG, est lie au renforcement de la Commission pour le pilotage et la gestion oprationnelle du PER (au niveau global comme au niveau des projets) On ne peut manquer de relever un certain hiatus entre ces deux logiques, mme si certains ponts existent, car il ne sagit pas dappuyer les mmes capacits dans les deux cas : - lappui la surveillance multilatrale et aux politiques sectorielles sest traduit par un renforcement des capacits de prvision macro-conomique, de statistiques, et des capacits de conception et mise en uvre des politiques communautaires (mise en place de cadres de concertation entre les Etats, production de textes juridiques, mise en place dinstruments et de procdures) - lappui la gestion du PER et de ses programmes sest traduit avant tout par le renforcement de la fonction financire et comptable, de la fonction de pilotage stratgique et de suivi, et, bien que de manire moins vidente, de la gestion du cycle des projets 1. Rcapitulatif des appuis La ventilation du dispositif dassistance technique dploye compter de 2001 est la suivante : Conjointement, le FSP a permis le recrutement dexperts nationaux positionns auprs du DATC et du DDRE : Dpartement Profil Cadre sup, moyen ou secrtariat Dbut Fin Repris sur budget propre Expert transport routier Suprieur 2004 2005 juil-05 Expert transport arien Suprieur 2004 2004 janv-05 Expert conomie des transports Suprieur 2005 2007 janv-08 DATC Expert amnagement du territoire Suprieur 2005 2007 janv-08 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Finance s publiques Statistiques Macro-conomie Agri culture, dveloppe ment rural et e nvironne ment Mdecine vtri naire Coton Sant MinesAppui la ce llule de gestion du PERAppui au PERNombre d'as sistants techniques en fin d'anne 2 2 2 4 5 4 7 6 6 3Gouvernance conomi que et Renforce ment institutionnelPoli tiques sectoriel lesC2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 176 - Expert scurit routire Suprieur 2005 2007 janv-08 Secrtaire Secrtariat 2004 2007 janv-08 Expert transport arien Suprieur 2005 2006 Expert charg de l'agriculture Suprieur 2005 2007 janv-08 Expert charg de l'environnement Suprieur 2005 2007 janv-08 Secrtariat Permanent du CRMV 2007 2009 oct-09 DDRE Secrtariat Permanent du CRMV 2009 2009 oct-09 Enfin, la ligne de renforcement des capacits de lABG a t mobilise pour le recrutement de personnels contractuels : Dpartement Service Profil Cadre sup, moyen ou secrtariat Dbut Fin Repris sur budget propre Dir. des Finances et du Budget Comptable Moyen 2006 2008 Dir. des Finances et du Budget Comptable Moyen 2006 2010 aot-10 Dir. des Finances et du Budget Comptable Moyen 2009 2010 poste en cours Dir. des Finances et du Budget Comptable Moyen 2009 2010 poste en cours Dir. des Finances et du Budget Comptable Moyen poste en cours Dir. des Finances et du Budget Expert financier Suprieur 2006 2007 janv-08 Dir. du Contrle Financier Comptable Moyen 2006 2008 Dir. du Contrle Financier Comptable Moyen 2008 poste en cours Dir. de la Trsorerie et de la Comptabilit Comptable Moyen 2006 2010 aot-10 Dir. de la Trsorerie et de la Comptabilit Comptable Moyen 2006 2010 janv-10 Dir. de la Trsorerie et de la Comptabilit Comptable junior Moyen poste en cours DAGP Comptable Moyen 2008 poste en cours DAGP Secrtaire de direction Secrtariat 2009 poste en cours DAGP Chef de la Division d'Acquisition Suprieur 2008 2009 oct-09 DSAF CG-PER Expert en analyse et gestion des projets Suprieur 2006 2007 janv-08 CG-PER Secrtaire Secrtariat 2006 2010 poste en cours CG-PER Secrtaire de direction Secrtariat 2009 2010 aot-10 UPS Charg de la Programmation Stratgique, Spcialiste des questions budgtaires Suprieur 2009 poste en cours Prsidence UPS Secrtaire de direction Secrtariat 2009 poste en cours C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 177 - UPS Charg des Procdures de suivi Suprieur 2009 poste en cours Dir. des Affaires Juridiques Juriste Suprieur 2009 poste en cours Dir. de l'Audit Interne Assistant de l'auditeur interne Moyen 2007 2008 Charg de la vrification des comptes Moyen 2009 oct-09 Cour des comptes Secrtaire gnral Suprieur 2009 poste en cours DPE Charg du secrtariat permanent du SYSCOA Suprieur 2008 2009 juin-09 Expert en scurit alimentaire Suprieur 2009 poste en cours DDRE Charg des ressources en eau Suprieur 2009 poste en cours Expert en TIC Suprieur DDE Expert secteur priv Suprieur 2009 poste en cours Nota bene : dautres recrutements taient prvus initialement, par exemple un expert en protection des vgtaux, auprs du DDRE paru sur le mme avis de recrutement que lexpert en scurit alimentaire. La DRH voque des difficults recruter certains profils trs techniques. Mais il faut aussi mentionner des procdures de recrutement beaucoup trop longues, dpassant souvent 6 mois, qui ont pu dcourager certains candidats. Les deux tableaux ci-dessous voquent pour une mise en perspective : (1) les propositions de mobilisation de la ligne de RC de lABG pour 2010 et (2) la programmation prvisionnelle 2011-12. Dpartement Profil Cadre sup, moyen ou secrtariat Prsidence Audit Interne Suprieur Cadre Financier DFB ddi AFD et PIR Suprieur DSAF Spcialiste en Passation de Marchs DAGP Suprieur Ingnieur Statisticien Economiste Suprieur DPE Assistant charg du SYSCOA Moyen DDS Economiste de la sant Suprieur Expert agronome FRDA Suprieur DDRE Charg de l'eau Suprieur DMRC Charg des questions douanires Suprieur C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 178 - Dpartement Profil Cadre sup, moyen ou secrtariat Spcialiste en Gestion de Projets CG/PER Suprieur Prsidence Assistante de Direction DAJ Moyen Assistant administratif DRH Moyen Cadre Financier DTC ddi AFD et PIR Suprieur DSAF Analyste Financier FRDA Suprieur Expert conomiste FRDA Suprieur Charg de l'Environnement Suprieur Expert Sanitaire des vgtaux Suprieur Expert en Energies renouvelables Suprieur DDRE Assistant admin. et financier FRDA Moyen Expert en Energie Suprieur Expert charg de la Promotion PME Suprieur DDE Assistant technique en Statistique et Economie internationale Suprieur Charg de la Concurrence Suprieur DMRC Charg de la Coopration Suprieur Cour des comptes Vrificateur Suprieur 2. La 1re logique dappui (politiques conomiques et politiques sectorielles) Cette logique sest ralise avant tout au travers de la mobilisation dassistance technique, bien quelle ait t complte par le financement de quelques experts nationaux (DATC et DDRE), recruts au dpart sur des problmatiques cibles (la scurit routire par exemple) et qui ont permis de renforcer des dpartements faiblement dots en personnels lpoque. Lassistance technique mise disposition par la France depuis 2001 sest essentiellement dploye sur les appuis aux politiques conomiques et aux politiques sectorielles (10 AT sur 12). Elle sest concentre sur un nombre limit de domaines, qui correspondaient bien des besoins de la Commission : - Le premier domaine dassistance technique est celui de la prvision macro-conomique. Le soutien apport est en phase avec lobjectif de lUEMOA de ralisation de la convergence des performances et des politiques conomiques des Etats membres au travers dune procdure de surveillance multilatrale 36. Le dploiement dune expertise dappui centre sur la modlisation macro-conomique et sur la statistique a fait suite une demande du Commissaire du DPE, dans le prolongement dune mission de court terme ralise en 2001 pour la production dun modle de prvision macroconomique et son utilisation. 36 Trait modifi de lUEMOA, Titre 1, Article 4. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 179 - Initialement prvue pour un an, cette demande a t reconduite. Les capacits de modlisation macroconomiques du Dpartement taient limites, et les besoins persistent ce jour. On soulignera que lappui effectif aux activits statistiques est demeur limit (lAT positionn spcifiquement pour un appui de ce type en 2009 a quitt son poste aprs moins dun an alors que le 2nd AT en macroconomie auprs du dpartement ne pouvait cumuler ces deux fonctions). - Le second domaine dassistance technique concerne 5 champs sectoriels : dveloppement rural, environnement, sant, sant animale, mines. L aussi, il y a adquation avec lobjectif de lUEMOA dinstituer une coordination des politiques sectorielles nationales, par la mise en uvre dactions communes et ventuellement de politiques communes 37. On soulignera que le seul secteur productif reprsent est le secteur agricole (les appuis aux mines stant essentiellement ports sur linformation sur les donnes gologiques). Par ailleurs, 4 experts nationaux ont t financs au sein du DDRE par le FSP, qui est globalement le champ sectoriel le plus appuy. - Un 6me champ sectoriel a t appuy uniquement par le financement dexperts nationaux dtachs : les transports et lamnagement du territoire. La DATC a ainsi bnfici de 6 postes, qui ont tous t repris sur budget de la Commission terme. Les profils dexperts nationaux recruts ne sont pas des gestionnaires de projets mais plutt des experts techniques qui ont travaill sur lharmonisation lgislative dans leur domaine (exemple, Production dun code de la scurit routire, Appui la ralisation de schmas nationaux damnagement du territoire). Il faut noter quaucune assistance technique nest venue soutenir le secteur de lindustrie avant quun assistant technique ne soit nomm pour la redfinition de lagenda coton en 2009, et que les problmatiques dinfrastructure (nergie, transport) centrales dans le PER nont pas t appuyes par de lassistance technique. Les missions de lassistance technique Les lettres de mission des AT ont dfini des objectifs clairs. Une distinction est tablir entre : - des missions caractre global : mise en uvre de la PAU, suivi macro-conomique - des missions aux objectifs trs cibls : secteur des mines (projet SIGAfrique), secteur du mdicament vtrinaire Les missions des assistants techniques ont concern : - la conception des politiques sectorielles (PCAE) et la rflexion stratgique (mise jour de lagenda coton) - le travail normatif de la Commission, avec un appui lharmonisation lgislative essentiellement dans les secteurs de lagriculture (semences, pesticides), de la sant vtrinaire (mdicament vtrinaire), de la sant (mdicaments essentiels, mutualit sociale) 37 Ibid. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 180 - - la mise en place des dispositifs institutionnels (cadres de concertations, comits techniques, procdures) pour la mise en uvre des politiques sectorielles et de la rglementation - le dveloppement et lutilisation doutils techniques (modlisation macro-conomique, collecte statistique) - les systmes dinformation et lanimation de rseaux (mines) On relvera que les lettres de missions des AT sont peu portes sur la problmatique dapplication des normes communautaires au sein des Etats et nont pas embrass la problmatique du financement des politiques (en dehors du FRDA pour la PAU). En revanche, lappui la collaboration avec dautres OIG apparat plusieurs reprises missions (AT Sant, AT DDRE). De manire globale, en bonne logique, les missions des AT sectoriels ntaient pas orientes vers la gestion du cycle des projets avant le PER, et nont que peu intgr cette dimension aprs le lancement du PER. Le suivi de programmes du PER apparat nanmoins pour deux AT : suivi du programme hydraulique villageoise par le second AT mines, suivi du projet de mise en rseau des centres de soins spcialiss de haut niveau en vue de rduire les vacuations sanitaires par le second AT sant. Par ailleurs, le second AT auprs du DDRE a dans les faits largement contribu linstruction et la mise en uvre de deux projets du PER : le Programme rgional de bioscurit et le Programme rgional de lutte contre lrosion ctire. La perception de lassistance technique au sein des dpartements bnficiaires est dans lensemble trs bonne. Lefficacit de lAT sectorielle Lefficacit de lAT peut tre value dune part au regard du renforcement des capacits du dpartement et de sa durabilit et dautre part au regard des rsultats des activits menes par le Dpartement. Au global, on note une bonne efficacit sur : - la conception des politiques (adoption de la PCAE par exemple) - la production de normes communautaires, qui a t importante durant toute la priode (agriculture, mdicament vtrinaire, mutualit sociale, mdicament) - la conception et mise en place dinstances de concertation intra-communautaires et/ou de cellules techniques venant appuyer la Commission qui ont permis la mission dharmonisation de la Commission de se dployer. Ces instances favorisent en effet (i) la dynamique intgratrice, qui ncessite une implication des pays dans llaboration des textes et (ii) la mobilisation de lexpertise disponible dans la sous-rgion. A titre dexemple : la Cellule pour lHarmonisation de la Rglementation et de la Coopration Pharmaceutique, le Comit Vtrinaire. Lefficacit est plus ingale sur : - le transfert de comptences au niveau des services/dpartements : dans lensemble, des effets positifs de renforcement des capacits au niveau des services DDRE en particulier, avec un vritable compagnonnage C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 181 - des effets plus limits au niveau du DPE, o la comptence de modlisation macro-conomique nest pas vritablement approprie, malgr des amliorations notables grce aux moyens daccompagnement du FSP partir de 2005 - la conception de projets et leur mise en uvre (seulement DDRE) Si les moyens daccompagnement prvus ont t dans lensemble suffisants ( lexception des deux premiers AT ayant pris leur poste en 2001 et de budgets insuffisants pour laccompagnement des missions circulaires), les retards dans la mise disposition des fonds du FSP ont nui lefficacit des AT (cas du 1er AT sant, de lAT Sant vtrinaire) et dexperts nationaux dtachs (cas du DTAC). La durabilit du renforcement au travers des experts nationaux dtachs au travers du FSP Lappui se rvle durable, puisque tous ces postes ont t repris sur budget propre de la Commission. Bilan Lassistance technique sectorielle et le recrutement dexperts nationaux, en articulation aux moyens du FSP, ont globalement atteint leurs objectifs. La Commission tait dans une phase o la majorit des politiques sectorielles taient dfinies ( lexception de la PCAE) mais o les Directions taient insuffisamment dotes en cadres et o la mise en uvre des politiques requrait une rflexion sur la traduction oprationnelle des orientations dfinies (PAU par exemple) et/ou dans son prolongement la mise en place des cadres institutionnels permettant cette mise en uvre. On ne peut dire que lactivit de conduite/mise en uvre de projets dinvestissement tels que les dpartements sectoriels en ont hrit partir de 2005, via le PER, a t prpare par lassistance technique, dont ce ntait pas lobjet. A une exception prs (AT auprs du DDRE), les AT nont pas eu de rle majeur par rapport linstruction des projets du PER ni leur gestion. 3. La 2nde logique dappui (gestion du PER) Cette logique dappui la gestion du PER a t appuye essentiellement au travers du recrutement de personnels au travers de la ligne de renforcement des capacits de lABG. 28 recrutements ont t raliss durant la priode. Un volume limit dassistance technique (2 postes) a t mobilis. La fonction nouvelle de pilotage du PER par la Commission partir de 2005 et le net besoin en renforcement des capacits par rapport la gestion de projets justifient les appuis. Les recrutements effectus par la Commission sur la ligne RC de lABG Concernant la mobilisation par la Commission de la ligne de renforcement des capacits de lABG pour le recrutement de personnels, il est possible de reconstituer les tapes suivantes : C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 182 - - une premire phase de renforcement de la CG-PER et des services dappui intervenant dans la gestion administrative et financire de lABG - une seconde phase de renforcement des dpartements sectoriels, chargs de la mise en uvre, directe par dlgation, des Programmes du PER Cette logique est lisible au travers des listes annexes aux conventions de financement pour le renforcement des capacits des organes de lUEMOA : - sur les deux premires annes (2005 et 2006), les services concerns sont la CG-PER, le DSAF - partir de la convention de 2007 apparaissent 10 postes pour les dpartements sectoriels (DPE, DDS, DDRE, DDE) - auxquels il faut ajouter 3 postes pour lUPS en formation (dont deux cadres suprieurs), 2 postes pour la Cour des comptes ainsi que le poste spcifique dexpert AFD dtach la Commission La mobilisation effective de la ligne de RC fait apparatre un certain dcalage avec la logique prcdemment voque : - 28 recrutements ont t effectus au global entre 2006 et 2009, quoi vient sajouter le poste dexpert AFD dtach auprs de la Commission partir de septembre 2007. - Entre 2006 et 2008, une premire vague de recrutements (12 postes) sest effectivement concentre sur les services transversaux (DSAF, CG-PER, Direction de laudit interne). Il sest agit principalement de comptables moyens pour la Direction des Finances et du Budget et la Direction du Contrle Financier (8 postes). A lexception des postes de cadre suprieur (un expert financier auprs de la DFB, un expert en analyse et gestion des projets auprs de la CG-PER), repris sur budget propre aprs un ou deux ans, la tendance a t jusquen 2009-10 de reconduire chaque anne le financement de ces postes au travers de lABG. - Une csure apparat entre 2009 et 2010 avec la reprise dune partie de ces postes sur budget propre et une nouvelle vague de 14 recrutements qui touchent dautres services et dautres fonctions. En effet, les postes de comptables ou secrtariat auprs du DSAF ne concernent plus que 4 recrutements. En revanche, on note des recrutements de cadres suprieurs pour (i) le soutien de lUPS en cration (un poste de Charg des procdures et du suivi et un poste de Charg de la programmation stratgique, spcialiste des questions budgtaires), (ii) pour la Cour des comptes (deux postes) et (iii) pour des dpartements sectoriels (2 postes auprs du DDE, 2 postes auprs du DDRE). En dautres termes, lutilisation de la ligne de renforcement des capacits de lABG change de nature et se porte vers la fonction stratgique et vers le renforcement des dpartements o est mene la gestion oprationnelle des projets du PER (par exemple, recrutement dun charg des ressources en eau l o le PER inclut le programme hydraulique villageoise, recrutement dun expert du secteur priv l o le PER inclut le programme de restructuration et de mise niveau des entreprises). - La programmation prvisionnelle 2010-12 parat confirmer deux tendances : le recrutement de cadres suprieurs plutt que des cadres moyens dune part et le recrutement dexperts dans les dpartements sectoriels sur des thmatiques pointues (par exemple un expert conomiste FRDA auprs du DDRE, un expert en nergie auprs du DDE, un expert charg de C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 183 - la concurrence auprs du DMRC), avec conjointement une vague de cadres suprieurs auprs du DSAF. Deux points sont souligner : - en ayant permis le recrutement de deux cadres au sein de lUPS, la ligne RC de lABG a accompagn la C/UEMOA dans sa mise en place de limportant exercice de programmation stratgique et dadoption dune gestion axe sur les rsultats qui est aujourdhui bien avance et rforme linstitution en profondeur. Un partenariat avec le CEFEB mis en place par lAT Conseiller PER du Prsident pour la formation aux budgets programmes est toujours en cours et a permis daccompagner la Commission dans son passage au budget programme (prparation dun CBMT). - les recrutements prvus pour la CG-PER nont pas t tous effectus, et la cellule na bnfici au final que dun cadre suprieur expert en gestion/suivi de projets recrute en 2007, toujours en poste (sur budget propre de la Commission) et de postes de secrtariat. En particulier, deux postes prvus nont pas t pourvus : un poste dexpert financier et un poste dconomiste junior ouverts en 2008. LAT de conseil pour le PER positionne auprs de la Prsidence A partir de 2007, un poste dAT de Conseiller du prsident pour le PER a galement t financ sur la ligne de renforcement des capacits de lAFD. Bien que log la Cellule, lappui de cet AT sest dploy vers les dpartements sectoriels grant les projets, ainsi que vers lUPS. La Commission valorise trs fortement son rle dans son accompagnement de lexercice de programmation stratgique en voie dachvement, le montage de partenariats pour la formation dans le cadre de lvolution vers la budgtisation par objectifs (partenariat avec le CEFEB). On a l une parfaite cohrence avec les autres appuis financs sur la ligne de renforcement des capacits qui a largement contribu la cration de lUPS (la cellule est compose aujourdhui dun Directeur et de deux experts recruts via la ligne de RC de lABG). Est galement voqu son soutien lIRED, avec une mobilisation de la ligne RC de lABG : montage dun partenariat avec EDF pour une mission dexpertise courte et une mission dassistance technique longue finance par lAFD. Focus sur les appuis la Cellule de gestion du PER La CG-PER est aujourdhui compose de trois cadres : un poste de coordonnateur, deux postes dexperts en suivi des projets entre lesquels les projets sont rpartis par axes (infrastructures-transport / appareil productif intgr). Un Conseiller technique du prsident, intgr la cellule depuis 2007, en suit les aspects politiques. La cellule a bnfici au travers des appuis franais : C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 184 - - dun AT entre dcembre 2006 et mars 2008 pour le renforcement des capacits de la Commission en matire de gestion, de suivi et dvaluation des projets inscrits au PER - du financement dun poste dexpert en suivi de projet et dune secrtaire de direction - dun accompagnement managrial sous la forme de 6 missions de coaching ralises en 2009 Si une assistance technique au niveau de la DSAF a t propose par la France en 2007 pour un appui lamlioration des procdures dexcution et de suivi financier des projets du PER et quun processus de recrutement a t engag deux reprises, elle na pas abouti. Les raisons invoques diffrent (indisponibilit finale du premier profile, inadquation du second profile par rapport lexpertise comptable attendue). La demande de la Commission mriterait dtre clarifie. Lassistance technique loge au sein de la cellule en 2006 a t difficile, et interrompue prmaturment. Les tches de cette AT auraient d, suivant la lettre de mission, contribuer la mise en place dun dispositif oprationnel de suivi de la programmation et de lactualisation annuelle du PER, de suivi des financements, de reporting priodique sur lexcution des conventions de financement de tous les partenaires au dveloppement. Or lassistance technique na pu se dployer sur ce terrain de conseil pour la systmatisation des mthodes de suivi-valuation global du PER et de ses financements. Une mission qui supposait en outre, suivant le Rapport de prise de fonction de lAT, une participation la rflexion globale sur la mise en place dun suivi individualis des projets et sur lorganisation de la cellule. Un dcalage apparat avec les attentes de la cellule, qui semble juger que lAT a mal interprt le sens de sa mission l o elle souhaitait plus le voir dans un rle oprationnel. Cet chec dassistance technique nest pas anodin, alors que le systme de reporting priodique sur le PER nest pas oprationnel et que la coopration multi-bailleurs autour du PER a eu du mal avancer mme si des avances rcentes, avec la mise en place dun comit multi-bailleurs, devrait amliorer les choses. Si les missions ponctuelles de coaching ont t apprcies par la Cellule, qui souligne lamlioration de la synergie de lquipe, une mission dAT rsidente devrait tre repropose.C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 185 - 4. Analyse dtaille de lassistance technique sectorielle mobilise auprs de la Commission sur la priode 2002-09 Axe 1 : Appui la gouvernance conomique de lUnion AT n1 auprs du Dpartement des Politiques Economiques (01.2001-2003) Positionnement et justification Mission / Objectifs gnraux Activits conduites succs/chec et raisons Activits spcifiques de renforcement des capacits Moyens disposition / mis en uvre Rsultats atteints par le dpartement et contribution de lAT Positionnement auprs de la Direction des Etudes et Statistiques Economiques. Demande mise dans le prolongement dune mission dexpertise de court terme effectue par lAT pour le diagnostic du modle MAPS. Inefficacit de lappui UE antcdent. Appui la mission de traitement des donnes statistiques, danalyse et de modlisation macro-conomique et de surveillance multilatrale. Diagnostic approfondi et amlioration du modle MAPS. Formation des cadres du DPE aux mthodes de modlisation macro-conomique et une utilisation efficace du modle. Reprise en profondeur des travaux engags dans lappui prcdent de lUE sur le renforcement de la surveillance multilatrale. Ralisation du Modle Macro Dynamique de lconomie des pays membres de lUEMOA (MADYN). Ralisation de cinq maquettes pays : RCI, Sngal, Bnin, Niger, Burkina Faso. Lancement dune tude fin 2002 pour analyser l'volution des indicateurs de surveillance multilatrale et les perspectives de convergence. Dficit dactivits pour introduire loutil et rorganiser les services en consquence. Pas de formation continue des cadres lutilisation de loutil malgr la production de notes mthodologiques rdiges par lAT. Crdits de fonctionnement. Un budget initial pour lachat dordinateurs. Des moyens insuffisants. En particulier, absence de budget permettant lAT d'accompagner les cadres dans les missions circulaires relatives la surveillance multilatrale. Autre exemple : refus par le SCAC de l'achat d'un CD rom de donnes ncessaire pour analyser les flux du commerce extrieur. Des limites dans la capacit dappropriation/utilisation du modle par la Direction concerne. Absence de prise en charge des travaux oprationnels par les responsables pays du Dpartement. Travaux danalyse conjoncturelle relatifs au suivi du prix des matires premires, au suivi des prix la C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 186 - consommation, au suivi des campagnes agricoles. Appui conseil et notes techniques sollicites par le Commissaire du DPE : en particulier la note sur Les consquences sociales et conomiques de la crise ivoirienne pour les pays membres de lUEMOA suite la crise de 2002. Le positionnement dune assistance technique sur la thmatique de la prvision macro-conomique est en phase avec lobjectif de lUEMOA de ralisation de la convergence des performances et des politiques conomiques des Etats membres au travers dune procdure de surveillance multilatrale . Suite une mission dexpertise de courte dure ralise en avril-mai 2001, pour laudit du modle MAPS initialement conu par une quipe du CERDES et pour des recommandations en vue de son utilisation progressive au sein de la DESE, le Commissaire a formul la demande dune AT rsidente. La mission avait en effet conclu que le modle rpondait peu aux besoins dune administration conomique et de la surveillance multilatrale. Lactivit de lAT sest ainsi concentre sur la reprise de ce modle, avec une bonne efficacit. Cinq maquettes pays ont galement t ralises. Nanmoins, lissue de la mission, lappropriation du modle est demeure faible. La lettre de mission de lAT comportait bien comme objectif la formation la modlisation et lutilisation du modle . Plusieurs obstacles sy sont opposs : un dficit en ressources humaines du groupe de modlisation (constitu initialement de 5 cadres, il a t rduit de facto a 2 personnes) ; labsence de moyens daccompagnement pour lorganisation de formations ; un positionnement auprs de la DESE qui na pas favoris lorganisation collective du travail au sein du Dpartement (pas de prise en charge des activits oprationnelles par les responsables pays). Le RC sest ainsi limit de fait la prparation de notes pdagogiques par lAT. En ce sens, la prsence de lAT ne parat pas avoir vritablement renforc les capacits de la Direction. Une dmarche explicite daccompagnement par la formation continue aurait d tre conue mais (i) la Direction tait plus oriente vers la fourniture dun outil cl en main et (ii) aucun moyen spcifique actionnable par lAT navait t prvu (le FSP ntant pas en place). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 187 - AT n2 auprs du Dpartement des Politiques Economiques (10.2004 - 10.2008) Positionnement et justification Mission / Objectifs Activits principales conduites succs/chec et raisons Activits spcifiques de renforcement des capacits Moyens disposition / mis en uvre Rsultats atteints par le dpartement et contribution de lAT Appui la mise en uvre du mcanisme de surveillance multilatrale au travers de modlisation macro-conomique Travaux dactualisation du modle. Ralisation dune maquette complte pour le Togo, modules de prvision des taux dinflation CT et MT, etc. Sances de travail hebdomadaires organises pour la rflexion sur les modles et la formation lutilisation des outils sur deux jours par semaine durant 2 ans. Effet sur la synergie du dpartement. Organisation de sminaires. Le sminaire de deux semaines sur lanalyse des politiques conomiques a t largi aux pays, qui ont chacun envoy 3 experts (cf. FSP). Envoi de 5 cadres en formation (cf. FSP) La composante 2 Volet 2 du FSP Programme 7 a permis lorganisation de 3 formations : - Sances de mise niveau sur les mthodes/outils conomtriques et de modlisation anims par lAT - Sminaires sur lanalyse des politiques conomiques. - Envoi de cadres du DPE en France et en Amrique du Nord pour des formations pousses en conomie. Utilisation des maquettes pays pour analyser les programmes triennaux des pays, simulation de certains chocs, etc. Positionnement transversal au Dpartement. Conseiller du Commissaire. N.B. Redfinition du positionnement en dmarrage de poste sous limpulsion du Commissaire. Optimisation du Pacte de convergence Coordination des travaux ayant conduit ladoption du rglement relatif lintroduction dun critre complmentaire bas sur le solde budgtaire de base Adoption de deux rglements relatifs deux critres complmentaires du Pacte de Convergence Adoption dun acte additionnel portant sur les nouvelles conditions dentre en phase de C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 188 - stabilit Appui la collecte dinformation statistique Pas dactivits : un domaine en dehors du domaine de comptence de lAT + surcharge Nant Absence de contribution de lAT. Conseil en matire danalyse des politiques conomiques rgionales Production dune dizaine de notes sur des questions spcifiques Participation des runions internationales (concertation UEMOA/CEDEAO, runions annuelles du FMI et de la BM Le dficit dappropriation du modle lissue du poste prcdent justifiait le redploiement dune assistance technique sur la problmatique de surveillance multilatrale. A la diffrence de lAT prcdent, des moyens daccompagnement taient prvus par le Programme 7 du FSP (Sances de mise niveau sur les mthodes/outils conomtriques et de modlisation anims par lAT, Sminaires sur lanalyse des politiques conomiques, envoi de cadres du DPE en France et en Amrique du Nord pour des formations pousses en conomie), qui ont t mis en uvre et sont valoriss par le Dpartement. Le positionnement transversal de lAT a galement facilit lorganisation du travail au sein du Dpartement. Il a conduit lAT ne pas se limiter la modlisation mais effectuer un appui dans le domaine de la macro-conomie profitant galement aux autres directions. LAT a ainsi eu un effet positif sur la coordination du dpartement. En revanche, la lettre de mission tait trop large : la mission dappui dans le domaine statistique ne cadrait pas avec les comptences de lAT. Enfin, une activit de conseil importante auprs du Commissaire avec la production dun nombre important de notes sur des questions spcifiques et la participation des runions internationales, notamment concernant la concertation UEMOA/CEDEAO. Le besoin dactualisation du modle a motiv la demande dune nouvelle assistance technique. Une assez bonne stabilit des quipes : 2 cadres sur 3 sont rests au sein du Dpartement, mais le besoin de formation la modlisation demeure pour les nouveaux cadres. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 189 - Axe 2 : Appui la PAU et la PCAE AT n1 auprs du DDRE 2001- mi 2003 Positionnement et justification Mission / Objectifs Activits principales conduites succs/chec et raisons Activits spcifiques de renforcement des capacits Moyens disposition / mis en uvre Rsultats atteints par le dpartement et contribution de lAT Positionnement transversal, rattachement au Commissaire du Dpartement. Appui la mise en uvre de la PAU : cadre institutionnel, instruments et dispositions rglementaires, harmonisation des interventions des PTF et des OIG Suivi du processus de formulation et dadoption de la PAU (analyses critiques des rapports, ateliers nationaux et rgional, rdaction de documents prparatoires des Conseils et de la Confrence). Contribution la rvision du document projet du Programme Spcial Rgional pour la Scurit Alimentaire en articulation avec la FAO. Adoption du document en juin 2001. Contribution la directive relative ladoption dun systme harmonis de classification de la viande. Contribution la validation dune tude sur le financement de lagriculture qui a permis damorcer la rflexion sur le FRDA (financement UE) en juin 2001. Mise en place du cadre de concertation rgional dans le domaine agricole. Des activits de RC trs marginales et ne pouvant couvrir le besoin du dpartement en cadres intermdiaires spcialiss. Remarque : une quipe de 8 cadres insuffisante mais de bon niveau, au sein de laquelle lAT sest trs bien insr. Une position de conseil et pas de substitution. Pas de moyens en dehors des crdits de fonctionnement (phase didentification du FSP et retard dans son lancement). Limites pour llaboration des instruments de la PAU du fait de la capacit financire limite de la Commission. En particulier : pas de capacit de subvention suffisante malgr des besoins importants. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 190 - Mise en place du cadre commun pour lautorisation de mise en march du mdicament vtrinaire, suite une tude de 1999 finance par la Coopration franaise. Engagement dun travail avec le CILSS pour lharmonisation de lenregistrement et la certification des semences difficults du fait de chevauchements de comptences CILSS, OAPI. Appui llaboration de la PCAE Peu dactivits faible degr de maturit de la rflexion, faiblesse en RH (un seul cadre affect au dbut, avant recrutement dun second cadre courant 2001). Le renforcement des capacits du Dpartement : ngociations commerciales internationales, formation Appui la prparation dargumentaires dans le cadre des ngociations OMC par exemple la Directive UEMOA 01/2001 du 26 mai 2001 dfinissant la position commune des Etats membres en vue de la reprise de ngociations lOMC la Confrence de Doha de nov. 2001. Rdaction avec deux cadres du DDRE de la premire version du programme triennal dactivits 2002-04. Suivi technique et financier des activits du FSP Formulation des actions du FSP relatives au secteur agricole. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 191 - Le positionnement dun AT auprs du DDRE prolonge les appuis franais la conception de la PAU, adopte en 2001, dans une phase de rflexion sur sa traduction (financement en 2000 dune tude sur la dfinition des grandes orientations de la PAU). La Commission ntait pas initialement favorable au positionnement dune AT de long terme et les ngociations ont t longues, ce qui explique que lAT nait pu tre dploye au dmarrage du processus de la PAU. Une AT qui sest dploye un moment charnire , entre la formulation initiale de la PAU et sa traduction effective, entre lappui franais cette formulation et lidentification puis le dmarrage du FSP, a fortiori sans moyens spcifiques activer. Il en dcoule aux yeux de lAT des rsultats limits bien que le moment ait sans doute t cl. Le DDRE souligne a contrario aujourdhui le rle dimpulsion dcisif des appuis franais sur le terrain des politiques sectorielles et singulirement de la PAU, l o les autres bailleurs ne simpliquaient pas (UE en particulier). Un appui au RC dun dpartement aux RH insuffisantes (8 cadres en tout, manque de cadres intermdiaires, par exemple, un Directeur isol pour les questions denvironnement). Les besoins en RH du dpartement ont pu tre diagnostiqus par lAT, ce qui a conduit financer le recrutement dexperts nationaux au travers du Fonds dexpertise nationale dtache. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 192 - AT n2 auprs du DDRE 10.2005-03.2009 Positionnement et justification Mission / Objectifs Activits principales conduites succs/chec et raisons Activits spcifiques de renforcement des capacits Moyens disposition / mis en uvre Rsultats atteints par le dpartement et contribution de lAT Positionnement transversal, rattachement au Commissaire du Dpartement. Appui la mise en uvre de la PAU Contribution lElaboration de rglements pour la mise en place des instruments prvus dans le cadre de la PAU : sur le FRDA, sur la cration et les modalits de fonctionnement du Comit consultatif rgional des filires agricoles, sur la cration et le fonctionnement du Comit consultatif sur lharmonisation des politiques et des lgislations des Etats membres en matire de pche, daquaculture, etc. Contribution lElaboration du Plan dactions des filires agricoles prioritaires de lUEMOA et du Plan damnagement concert des pches et aquacultures au sein de lUEMOA. Appui la prparation de lAtelier de validation des tudes sur la comptitivit des filires agricoles, sur la mise en place des cadres de concertation et sur les ngociations internationales agricoles. Proposition, valide, de rorganisation du Dpartement (2007) Programmation des activits du Dpartement. Suivi et mis en uvre des activits du FSP : 3 tudes : sur la comptitivit des filires agricoles, les cadres de concertation et les ngociations agricoles. Ramnagement de la convention dans certains domaines (mdicament vtrinaire). Le dpartement a t rorganis. Un programme triennal 2009-11 a t tabli. La culture de la programmation par objectifs a t implante au sein du dpartement. Des plans dactions par filire sont en cours dlaboration pour les filires prioritaires slectionnes. Le FRDA a t rgulirement abond depuis sa cration mais na pas ce jour t activ. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 193 - Evaluation du 1er programme de mise en uvre de la PAU et laboration du 2nd programme triennal. Appui la mise en uvre de la PCAE. Participation llaboration et la mise en uvre de la PCAE. Suivi de la collaboration avec la CEDEAO. Participation la rdaction de lActe additionnel et llaboration du 1er programme triennal 2009-11 valid en fvrier 2009. Participation lidentification et la mise en uvre du Programme Rgional de Bioscurit de lUEMOA. Participation au lancement du Programme Rgional de Lutte contre lErosion Ctire : Etudes pralables (tendues des pays non UEMOA) runion de lancement du programme, prparation du projet de convention dagence dexcution UEMOA/UICN. FSP 2002-45 volet UEMOA : financement de ltude de base, des ateliers nationaux et de latelier rgional de validation. FSP 2002-45 volet CEDEAO : financement de lextension de ltude de base aux pays restant. Co-financement du PRB sur lABG franaise au PER. Co-financement du PRLEC sur lABG franaise au PER. Adoption de la PCAE Adoption du Programme Rgional de Bioscurit /UEMOA en avril 2007. Lancement du Programme Rgional de Lutte contre lErosion Ctire. Mise en place et RC des structures de prparation et de suivi des ngociations internationales sur lagriculture. Appui la prparation aux ngociations relatives lAPE C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 194 - avec lUE en particulier, rapprochement entre le DDRE et le DMRC. Une AT trs efficace, particulirement valorise par le DDRE et dont lactivit est alle au-del de la lettre de mission. Les cadres du dpartement avec lesquels lAT a travaill sont toujours en poste ce jour. Un spectre daction large, qui a notamment embrass des aspects de changement organisationnel (rorganisation du Dpartement, programmation des activits, accompagnement du passage au budget-programme en 2008-09 et de limplantation dune culture dune gestion axe sur les rsultats). Lefficacit de lAT a galement t favorise par les moyens consquents quil a activs : tant le FSP que les programmes du PER financs par lABG franaise. Activits importantes en relation avec une dynamique douverture la CEDEAO au travers de dossiers concrets extension de ltude pour la formulation de la PCAE aux pays CEDEAO non UEMOA, extension du Programme de lutte contre lrosion ctire aux autres pays ctiers de la CEDEAO. Mise en rseau avec les autres OIG (CILSS notamment). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 195 - AT junior auprs du DDRE (06.2007 - 01.2009) Positionnement et justification (importance du domaine, besoins du dpartement, etc.) Mission / Objectifs Activits principales conduites succs/chec et raisons Activits spcifiques de renforcement des capacits Moyens disposition / mis en uvre Rsultats atteints par le dpartement et contribution de lAT Positionnement auprs de la Direction des Ressources Animales et Halieutiques Appui la mise en uvre du dispositif rgional dharmonisation des rglementations pharmaceutiques vtrinaires au sein de lUEMOA. Appui la mise en uvre et au fonctionnement des Comits rgionaux (CV, CRMV, CRSA) et du rseau de laboratoires Contribution la mise en place des outils institutionnels prvus par la rglementation pharmaceutique vtrinaire, depuis les textes rgissant leur fonctionnement, savoir : le Comit Vtrinaire, le Comit Rgional du Mdicament Vtrinaire (CRMV) et le Secrtariat Permanent (SP) du CRMV. Appui la dfinition de la procdure pour lautorisation de mise en march des mdicaments vtrinaires (AMM) ; laboration de lensemble des outils de gestions des demandes dAMM en partenariat avec lAgence Nationale du Mdicament Vtrinaire ; mise en place du dispositif de formation pour les membres du CRMV (formation distance pour lanalyse des dossiers de demande). Appui la mise en place du rseau des laboratoires de contrle de la qualit des mdicaments vtrinaires : lancement en octobre 2007 de lAO labor avec le soutien de lANMV pour le renforcement de capacit des laboratoires de contrle de la qualit Mise en place du dispositif de formation des membres du CRMV. FSP 2002-45 : Convention signe dans le cadre dun ramnagement : - Financement dun voyage dtude auprs de lANMV pour rflexion sur la procdure des dossiers dAMM - Recrutement de deux cadres permanents pour le SP du CRMV (financement de la 1re anne de contrat) - Mise jour du rseau de laboratoires dans le cadre du systme de contrle du mdicament vtrinaire. Nota bene : le CRMV et le SP ont connu quelques difficults de mise en route de leurs activits, pour des raisons de mise disponibilit tardive des financements FSP destins la mise en place de leurs Collaboration sur la dure avec lAgence Nationale du Mdicament Vtrinaire franaise. Ralisation de la 1re tape de formation des membres du CRMV avant le dpart de lAT. Un suivi est maintenant organis avec lANMV pour la supervision de premiers dossiers dAMM que la Direction a reus mi 2010. Le dispositif est donc en phase doprationnalisation. La forte inertie des services financiers de la Commission a engendr un retard considrable de lacquisition des quipements et formations ncessaires destins aux laboratoires. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 196 - des mdicaments vtrinaires : quipements de laboratoire et formations. formations respective la gestion et lvaluation des dossiers de demande dAMM. Mise en uvre des dispositions et procdures permettant dassurer la scurit sanitaire des animaux et aliments au niveau communautaire et au niveau national, notamment lharmonisation et lactualisation des normes SPS rgionales Un faible degr davancement concernant la mise en place dun rglement sanitaire (phase de mise en place des comits). Participation aux runions pour un Centre rgional de sant animale. Avancement insuffisant, lappui tait prmatur. Le suivi et lharmonisation des systmes de contrle de la grippe aviaire dans la zone UEMOA-CEDEAO et des autres maladies transfrontalires Participation des rencontres avec la CEDEAO. Nette contribution la mise en place des outils institutionnels prvus par la rglementation pharmaceutique vtrinaire, depuis les textes rgissant leur fonctionnement, savoir : le Comit Vtrinaire, le Comit Rgional du Mdicament Vtrinaire (CRMV) et le Secrtariat Permanent (SP) du CRMV. Nota bene : son arrive, la Direction tait compose dun Directeur et dun cadre, mais a t rapidement renforce par deux autres cadres recruts via le Fonds dexpertise nationale dtache du FSP. Le financement de postes de deux experts au sein du Secrtariat Permanent du CRMV a t dcisif pour la concrtisation du dispositif, mme si les retards dans les crdits du FSP ont ralenti la mise en place du SP. Mobilisation dun partenariat avec lAgence Nationale du Mdicament Vtrinaire franaise notamment pour la formation des membres du Comit Rgionale du Mdicament Vtrinaire. Lactivit relative la mise en uvre dune rglementation sanitaire animale tait prmature, les comits ntant pas encore en place. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 197 - Des crdits de fonctionnement insuffisants : les crdits de fonctionnement au titre de lanne 2008, dun montant total de 5 000 euros nont permis de prendre en charge que les missions prvues sur les 6 premiers mois de lanne. Par ailleurs, la longueur des processus au sein de la Commission est souligne, qui a frein lactivit dquipement des laboratoires identifis pour le rseau des laboratoires de contrle de la qualit des mdicaments vtrinaires. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 198 - Axe 3 : Appui au secteur sanitaire AT n1 auprs du DDS de 01.2004-07.2008 Positionnement et justification (importance du domaine, besoins du dpartement, etc.) Mission / Objectifs Activits principales conduites succs/chec et raisons Activits spcifiques de renforcement des capacits Moyens disposition / mis en uvre Rsultats atteints par le dpartement et contribution de lAT Positionnement auprs de la Direction de la sant, de la protection sociale et de la mutualit Appui institutionnel la Commission dans les domaines dactivit relevant du secteur sanitaire (pidmiologie, conomie de la sant, politique hospitalire, politique pharmaceutique, protection sociale). Participation lanalyse de la situation sanitaire dans la sous rgion et des politiques de sant mises en uvre dans les pays. Appui la mise en uvre des activits du volet 3 du FSP n 2002-45 dappui lUEMOA intressant la politique pharmaceutique. Participation 3 chantiers dharmonisation majeurs : (i) politique du mdicament (mobilisation du FSP 2002-45) : - mise en place dune Cellule pour lHarmonisation de la Rglementation et de la Coopration Pharmaceutiques [CHRCP] (Rglement 02/2005/CM/UEMOA) cellule anime par une pharmacienne recrute sur financement OMS. - appui lharmonisation de la procdure denregistrement des mdicaments essentiels, appui la dtermination de la liste commune des mdicaments, produits pharmaceutiques, matriels et produits spcialises pour les activits mdicales Dficit de capacits internes de la Direction pour mener des tudes spcifiques, mais renforcement des RH durant le poste. Des actions de formation minimales. Comptes nationaux ++, appui OMS, changes mthodologiques. FSP 2002-45 volet 3.3.2 promotion des mdicaments essentiels : - Etude et atelier de soutien la production locale des mdicaments - Rduction de la fiscalit des mdicaments - Etude et atelier de soutien la production locale des mdicaments - Etude bonnes pratiques des laboratoires - Atelier de mise en rseau des laboratoires pharmaceutiques Les retards des crdits ont affect les activits. La CHRCP fonctionne aujourdhui. Anime par une pharmacienne recrute sur financement OMS et reprise depuis sur budget de la Commission. Le comit de pilotage se runit 1x/an, et des groupes de travail techniques sont en uvre. Elle travaille sur les textes rglementaires dhomologation de la rglementation, sur les bonnes pratiques en matire dimportation, de distribution. 6 textes ont t labors qui seront prochainement soumis ladoption. Nota bene : difficults de C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 199 - Suivi des activits des centres de recherche de lex-OCGE. exonrs de la TVA au sein de lUEMOA (Directive n 06/2002/CM/UEMOA) - chec et abandon de lactivit relative aux achats groups de mdicaments : frein des centrales dachat. Et un conflit de logique avec lACAME. Rorientation vers de lchange dinformation entre les centrales. (ii) Organisation des cadres de la mutualit sociale de lensemble des Etats membres participation latelier rgional sur le cadre rglementaire des mutuelles de sant, rle de lAT pour lorientation vers la production dune rglementation communautaire plutt que pour des rglementations nationales. (iii) Amorce du travail sur les comptes nationaux de la sant (harmonisation de la dtermination des dpenses de sant dans chaque pays) Peu dactivits pour le repositionnement ncessaire de lOOAS. Manque de synergie avec les autres appuis des organismes vocation rgionale (Ple de Bamako, OUIDA Bnin). FSP 2002/123 - Participation aux ateliers nationaux sur les mutuelles de sant - Atelier rgional : cadre rglementaire des mutuelles de sant FSP 2004-44, dont un des volets concerne lappui aux laboratoires de contrle des mdicaments Quelques crdits sur le budget de la Commission (financement dateliers et missions) mise en uvre initiale des directives relatives au mdicament tenant linfluence des laboratoires au sein de chaque pays et aux freins pour accepter le paiement de lenregistrement au niveau communautaire Juin 2009, adoption dun rglement en matire de mutualit sociale (pour mise en vigueur en juillet 2011). Les textes dapplication sont en cours de rdaction. Ils portent sur : les conditions de cration des mutuelles, avec cration de structures nationales dlivrant lagrment. Et sur les rgles prudentielles/de contrle. Un Fonds national de garantie doit tre cr au niveau de chaque Etat. Comptes harmoniss : ltat des lieux a t valid, un cadre harmonis a t mis en place, la prparation dune directive est en C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 200 - cours. Une AT qui a fortement contribu aux rsultats de la Direction de la Sant, trs faiblement dote en RH son arrive (un directeur isol) rle de substitution. Rsultats notamment sur les dossiers de lharmonisation concernant les mdicaments essentiels, le lancement du chantier de la mutualit sociale. Le FSP 2002-45 est considr comme ayant amorc les activits de la direction. Une efficacit en lien avec les moyens importants dont a dispos lAT (activation de plusieurs FSP). Le manque de synergie avec les autres appuis franais sous forme dAT des organisations vocation rgionale (Ple sant de Bamako o lAT nationale tait positionne comme devant avoir une dimension rgionale, Centre de formation OUIDA au Bnin o un AT tait en appui au Directeur), et directement aux pays (AT conseillers des ministres de la sant dans les pays) est soulign [en question : incohrence de ples rgionaux non articuls avec linstitution rgionale : ple ducation de Dakar, ple sant de Bamako]. Peu de rsultats concernant le rapprochement avec la CEDEAO (via lOOAS). Nota bene : la Direction est aujourdhui dote de 4 cadres suprieurs et dun jeune cadre : la prsence dun AT multi-tches est questionne (un cadre de plus). Une autre logique dAT trs pointue sur un programme lourd (gestionnaire de programme ayant une connaissance technique du domaine concern) pourrait tre plus utile. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 201 - Axe 4 : Appui au secteur minier AT n1 auprs du DEMIAT (06.2004-04.2006) Positionnement et justification (importance du domaine, besoins du dpartement, etc.) Mission / Objectifs Activits principales conduites succs/chec et raisons Activits spcifiques de renforcement des capacits Moyens disposition / mis en uvre Rsultats atteints par le dpartement et contribution de lAT Positionnement auprs du Dpartement de lEnergie, des Mines, de lIndustrie, de lArtisanat et du Tourisme Expertise en sciences de la terre et en gestion de lenvironnement auprs de lUEMOA : concours dans le domaine des SI, de gestion et de reprsentation des donnes des sciences de la terre. Un suivi, une mise en uvre et une coordination de lintgration des six pays dAfrique de lOuest au rseau SIGAfrique (Burkina Faso, Guine Conakry, Mali, Mauritanie, Niger, Sngal). Appui technique et administratif au chef Organisation des ateliers rgionaux de formation concernant les 6 pays du ple Ouest (Burkina Faso, Guine Conakry, Mali, Mauritanie, Niger, Sngal) : thmatique gologie, thmatique ressources minrales, thmatique observatoire minier, thmatique hydrogologie (2), thmatique gologie/ressources minrales. Missions rgionales danimation dans les pays du ple Ouest, espacs entre les ateliers rgionaux de formation (6 missions). Participation au lancement du site web. Participation la mise en place dun serveur rgional de donnes au sein de lUEMOA : dfinition du schma dchange des donnes, encadrement dune mission de lexpert informaticien du BRGM. Ateliers et missions rgionales danimation entre les ateliers (cf. activits). Moyens du FSP SIGAfrique. Clture des budgets fin 2005, qui na plus pu faire de missions dappui dans les pays. Dficit des appuis logistique aux quipes nationales de SIGAfrique Validation de la base de donnes gologie. Valorisation des donnes pour une carte hydrogologique au travers dune carte publie dans le cadre dun programme Hydrologique International de lUNESCO. Bonne appropriation des outils par les services gologiques partenaires. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 202 - de projet notamment pour lorganisation des ateliers de formations. Appui technique et scientifique aux services gologiques de sa zone dintervention. Une identification, un montage de nouveaux partenariats dans le cadre de lextension de SIGAfrique pour de nouveaux pays de la rgion. Une thmatique hydrogologie pour lensemble du rseau SIGAfrique. Animation du rseau distance. Une contribution la mise en cohrence du systme dinformations gominires de lUEMOA (SIG_UEMOA) avec SIGAfrique. Etat des lieux dans trois Etats membres des SI en gosciences et des centres de documentation. Runion de lancement. Un positionnement spcifique par rapport aux autres AT : articulation au FSP SIGAfrique (valorisation et diffusion tous les acteurs du dveloppement conomique dinformations sur le sol et le sous-sol africain) ayant pour oprateur principal le BRGM franais (Bureau de Recherches Gologiques et Minires) Un domaine crucial (cf. larrive de la Chine sur lexploitation des ressources minires) mais peu valoris au niveau de lAmbassade C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 203 - Un rle danimation du rseau SIG Afrique et de transmission aux services gologiques des outils mis en place par le BRGM (volet scientifique auto-financ) une dilution dexpertise certes par rapport un positionnement au niveau pays mais avec comme bnfice : (i) la valorisation dun langage commun et (ii) un effet dmulation important entre les correspondants nationaux au travers des ateliers (+ formations) organiss Une bonne efficacit et des rsultats tangibles : validation de la base de donnes gologie, validation de la base de donnes gites miniers, valorisation des donnes pour une carte hydrogologique de lAfrique produite dans le cadre dun programme UNESCO. MAIS des limites en termes de prennit du rseau / systme dinformation mis en place et sur la reprise du projet par lUEMOA son compte (cf. projet SIG UEMOA) et malgr linstallation dun serveur en fin de projet Des moyens suffisants [nb peu de gestion budgtaire par lAT, essentiellement impliqu dans la partie technique et animation quelques crdits pour les missions danimation pays des ressources minires] seule question : labsence de budget propre allou aux pays (correspondants) malgr du matriel Un chelon peu appropri pour le suivi de la ralisation des projets de forage valuation besoins etc. Pas de suivi de la mise en place de la convention Appui la promotion de lartisanat minier au sein de lUEMOA et les actions prvues dans ce cadre du fait des retards. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 204 - AT n2 auprs du DDRE (01.2007-12.2008) Positionnement et justification (importance du domaine, besoins du dpartement, etc.) Mission / Objectifs Activits principales conduites succs/chec et raisons Activits spcifiques de renforcement des capacits Moyens disposition / mis en uvre Rsultats atteints par le dpartement et contribution de lAT Suivi du programme encadrement de lArtisanat minier et dveloppement des mines petites chelles . Ralisation en interne de ltude sur les petites mines depuis les missions circulaires jusqu latelier de validation Bamako (Mali), du 3 au 5 dcembre 2008, avec la participation de deux experts par Etat membre pris en charge par le FSP, et la prsence dorganisations dartisans miniers (AFEMINE, UNOM) FSP 2002-45 Programme 18 Conv. 2007-2967 et 2008-885 pour un montant total de 115 397 500 F CFA. Production dun cadre stratgique pour la prise en compte des petites exploitations, assorti dun plan dactions sur 5 ans. Positionnement auprs de la Direction des Ressources Minrales, du Ptrole et des Energies Renouvelables Suivi, mise en uvre et coordination de l'intgration des six (6) pays d'Afrique de l'Ouest au rseau SIGAfrique (Burkina Faso, Guine Conakry, Mali, Mauritanie, Niger, Sngal). Equipement des points focaux (ordinateurs et logiciels). Nombreuses sessions de formation en SIG et bases de donnes, en central et dans les Etats. Mise en place du site web SIG-UEMOA. Il tait prvu au budget de raliser des sessions de formation, notamment de formateurs, de manire prenniser les acquis. De fait, les formations se sont orientes vers un compagnonnage assur par lAT pour les pays nayant pas bnficis des premires formations de SIG-Afrique : Cte dIvoire en dcembre 2007, Bnin et Togo en octobre 2008 et FSP 2002-45 Programme 18 Conv. 2007-2967 et 2008-885 pour un montant total de 115 397 500 F CFA. Retard dans la signature de la 5 Tranche, ce qui a entrav le lancement de certaines actions (session de formation de formateur). Faible utilisation du site par les pays (accs Internet, habitude) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 205 - Guine-Bissau en novembre 2008. Appui sur certains projets lis aux nergies renouvelables : assistance auprs de lquipe Biomasse Energie participation la prparation et au dpouillement dappels doffre (biogaz, filire bois nergie, relance du CRES) participation avec lensemble de la direction aux rflexions sur la stratgie Energies Renouvelables et prparation de fiches projet (notamment pour le Programme Economique Rgional) touchant aux Energies Renouvelables Participation certaines manifestations sur les nergies renouvelables (confrence biocarburant, atelier sur les mcanismes de dveloppement propre, etc.) Lactivit prolonge lAT prcdente dans la mesure o elle a ractiv le rseau SIG-Afrique, mais comporte dautres activits relatives au secteur. Par rapport la lettre de mission, le champ dactivit de lAT a t largi aux nergies renouvelables alors que la Lettre de mission ne le prvoyait pas. Absence de cadre technique au niveau UEMOA pour prendre le relai et assurer le suivi et le dveloppement des activits (la Direction ne comportait quun Directeur). Les retards du FSP ont affect la ralisation de la formation prvue dans les pays. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 206 - Annexe 4 : Examen de deux projets du PER financs par la France 1. Le Programme dAppui aux Centre dExcellence Rgionaux (PACER) Prsentation du programme Le PACER a t adopt par lUEMOA en mai 2002. Il a par la suite t intgr au PER 1 (Axe 4). Conu suite une tude ralise en 2000 par la C/UEMOA, ce programme vise crer un rseau de centres dexcellence rgionaux (CER) au niveau des pays membres de lUnion. Plus prcisment, il entend amliorer loffre de formation de 3me cycle des Etats membres en renforant la qualit de la formation dans les institutions de formation existantes, en soutenant la professionnalisation de celles-ci et en appuyant leur mise en rseau afin de les aider sortir de leur isolement. Dautres objectifs sont galement affichs comme lappui la mobilit des tudiants, enseignants et chercheurs ou encore le soutien au dveloppement de la recherche. Le Programme est en accord avec lActe additionnel n2 au Trait de lUnion qui fixe parmi les objectifs en matire denseignement suprieur et de formation la cration dinstitutions communes denseignement suprieur et de formation professionnelle, permettant, dans certains domaines, le rassemblement des moyens que les Etats membres mettent en uvre de faon disperse . Lapproche rgionale se lgitime ici par la mise en uvre dun principe de subsidiarit, les Etats tant dans lincapacit de rpondre au niveau requis de leurs structures propres aux difficults que connat lenseignement suprieur, notamment au niveau du 3me cycle (capacits daccueil, adaptation des formations aux besoins de lenvironnement conomique, isolement des tablissements). Le principe est celui dune mutualisation des moyens / dune mobilisation de ressources communautaires, concentres sur lamlioration qualitative de loffre dun nombre limit de structures denseignement suprieur vocation rgionale. On notera que lUEMOA conduit paralllement un Programme dAppui lEnseignement Suprieur, qui vise appuyer les Universits nationales. Lapproche du PACER nest donc pas exclusive, et est spcifique au 3me cycle. Linstruction du Programme a t solide. En particulier, un chantillon de 22 tablissements denseignement suprieur implants dans la zone a t visit entre juin et septembre 2001 pour identifier des besoins types et la nature des appuis dvelopper. Concernant lapproche du PACER, il est important de souligner que (i) le programme ne vise pas financer intgralement ni grer des tablissements au niveau communautaire, et que (ii) la logique de mise en commun diffre de celle qui tait au fondement des Ecoles Inter-Etats dont la majorit affrontent des difficults de financement (dfaillance de paiement des contributions de nombreux Etats membres). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 207 - Processus global La logique de dploiement du Programme est la suivante : - slection des centres partir dun appel participation et labellisation pour une dure de deux ans renouvelables - les critres retenus sont principalement lexcellence du programme de formation et de recherche de linstitution, le caractre rgional de loffre, la qualit de lquipe pdagogique et scientifique, le fonctionnement de linstitution et son aptitude dvelopper des partenariats et sa capacit innover - soumission au financement de la Commission par chaque Centre dExcellence dun projet oprationnel dune dure de deux ans, faisant lobjet dune convention de financement signe entre la Commission et le Centre. Les Centres ont t appuys par la Commission pour formuler ces projets, dont une premire version avait nanmoins t demande ds la phase initiale de labellisation. - mise en uvre des projets Le programme sadresse des entits htrognes : laboratoires de recherche, programmes de 3me cycle, etc. La premire dition du PACER sest droule entre 2005 et 2009 (la dure dexcution des conventions a ainsi t plus longue que prvue et a d tre prolonge). Le volume financier des appuis a t de 1,577 milliards de FCFA. Douze centres ont t appuys. Une seconde dition est actuellement en lancement, pour la labellisation de 4 5 centres supplmentaires, tandis que les appuis aux autres centres seront maintenus durant la priode intermdiaire. La continuit de lappui franais, du FSP lABG La France a financ quasi intgralement la premire vague du programme au travers de ses deux instruments : le FSP 2002-45 a financ le processus de slection/labellisation, en 2005, des 12 CER de la premire vague (i) runion du Comit de pilotage pour la dfinition de la mthode de labellisation et llaboration des critres ; (ii) runion du Comit de pilotage pour la pr-slection de 17 institutions sur la base des 46 candidatures ; (iii) runion du Comit de pilotage pour lexamen des rapports ayant fait suite lvaluation des institutions prslectionnes par un Comit scientifique lABG a contribu au financement des subventions accordes pour la ralisation des projets de ces centres. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 208 - Dispositif institutionnel Ce programme est mis en uvre directement par la Direction de lEnseignement Suprieur et de la Recherche (Dpartement du Dveloppement Social) de la Commission. Les services financiers de la Commission ont ainsi t sollicits pour le suivi comptable et la Cour des comptes a elle-mme effectu des missions de vrification comptable auprs des Centres. Evaluation du programme Lvaluation externe du programme conduite en 2007, globalement trs positive, met en avant les lments suivants : - une gestion financire et comptable trs rigoureuse du programme, mais des lourdeurs (nombreux rejets de pices justificatives et temps trs long mis pour ragir aux rapports financiers des centres, influant sur le dcaissement des tranches) - en termes defficience, les fonds de la premire phase avaient t engags 97,24 % au moment de lvaluation. Les conditions de dcaissement difficiles pour les 2 premires tranches, qui ont occasionn des retards se sont amliores pour atteindre les 100% dans 90% des centres. - un processus de slection trop long dans lapplication, et des critres de slection ne mettant pas assez laccent sur la contribution au dveloppement socio-conomique de la zone. Cette interrogation doit tre mise en parallle avec labsence de prdtermination des domaines essentiels couvrir (mdecine, transports, amnagement du territoire par exemple). Or la seconde vague de slection actuellement en cours dexcution na pas choisi de prdfinir les domaines prioritaires au vu des manques constats lissue de la premire phase. - une part trop importante des quipements dans les projets, au dtriment de la dimension soft de renforcement des capacits Perception par les Centres bnficiaires Trois centres ont t visits dans le cadre de notre mission (2IE Ouagadougou, le CESAG et lIESVM Dakar). La perception du programme est trs positive. Lun des centres regrette nanmoins que ce soit plus une logique projet qui ait anim la phase de labellisation quune logique de slection plus rigoureuse, suivant des critres dexcellence et en dehors de tout projet. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 209 - 2. Le Programme de Restructuration et de Mise Niveau de lIndustrie des Etats membres de lUEMOA (PRMN) Prsentation du programme Le PRMN a t adopt et lanc par lUEMOA en juin 2007. Il constitue lun des six axes majeurs de la Politique Industrielle Commune et est intgr au PER. Dans un contexte de concurrence accrue (accords de lOMC, ngociation de lAPE) dune part et de faiblesses avres des capacits productives de la zone dautre part, ce programme communautaire doit permettre aux industries de la zone de se relancer et de se mettre au niveau des exigences du libre-change et de la circulation des biens et services. Il sagit dune part de favoriser lmergence de services dappui aux entreprises et dautre part daccompagner les entreprises dans leurs efforts dadaptation, tant par la ralisation dinvestissements matriels quimmatriels. Le couplage des deux types dinvestissement vise valoriser la part immatrielle, souvent dlaisse par les entreprises. Si de tels programmes existaient dans une minorit de pays, tels que le Sngal et le Mali, la majorit nen possdait pas. Laccompagnement des entreprises slectionnes se matrialise par (i) un appui technique pour la ralisation dun diagnostic stratgique et la formulation dun plan de restructuration et/ou de mise niveau ; (ii) un appui financier, sous forme de primes, pour la ralisation dinvestissements matriels et dinvestissements immatriels (exemple : mise jour des outils de gestion) raliss par lentreprise suivant le plan dfini. Dispositif de mise en uvre et phasage Le dispositif de mise en uvre du PRMN articule 2 niveaux diffrents : le niveau rgional (Comit de pilotage rgional en tant que Matre duvre, Commission de lUEMOA en tant que Matre douvrage) et le niveau national (Etats, Comit de pilotage national, Bureau National de Restructuration et de Mise Niveau). La Commission de lUEMOA dlgue la Matrise dOuvrage lONUDI, qui recrute en particulier la Cellule Technique de Restructuration et de mise niveau base au sige de la Commission, et fournit par ailleurs une assistance technique. Le programme prvoit lorigine deux phases : - une phase pilote de 2 ans, de mise en place du dispositif institutionnel et des activits de mobilisation de ressources, ainsi que de lancement de programme auprs dun chantillon de 120 entreprises du secteur agro-industriel exclusivement - une phase de dploiement sur 3 ans pour atteindre lobjectif de 1000 entreprises C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 210 - Efficacit du programme / stade de mise en uvre Lexcution du programme accuse un certain retard, puisque lachvement de la premire phase, dite phase pilote, ninterviendra pas avant fin 2010. a. Concernant la dmarche globale La mise en place des organes nationaux de gestion du programme (Comits de pilotage nationaux et Bureaux de restructuration et de mise niveau) a t ralise avec succs mais a ncessit prs dun an ( titre dexemple, le dernier BRMN a t cr au Burkina Faso en mars-avril 2008). Larchitecture institutionnelle exigeante du Programme, combinant le niveau rgional et le niveau national, explique en partie cette dure. Le programme a permis denclencher des dynamiques dans plusieurs pays et les appuis la formulation de programmes nationaux ont port leurs fruits. A ce jour, 3 pays ont adopt un PRMN national (Burkina Faso, Niger et Mali) alors que 3 autres pays sont en phase de validation nationale de tels programmes (Guine Bissau, Sngal, Togo), ce qui traduit une bonne appropriation par les pays. Par ailleurs, certains pays se sont montrs volontaristes. Ainsi, au Burkina Faso, le gouvernement a confi en 2009 au BRMN un second programme pour la restructuration et la mise niveau de 14 entreprises industrielles et de services en difficult ; un fonds de 10 Mds de FCFA a t cr sur la base de lemprunt. La composante 2 du Programme, relative la conception de mcanismes de financement de la restructuration au niveau rgional puis au niveau national en est encore un stade initial. Un atelier a t men en juin 2010, qui a fait un bilan sur laccs au financement des entreprises dans les diffrents pays, examin diffrents scnarios de dispositifs dappui au financement possibles et dfini le cadre dune tude en cours. Ainsi quon le souligne au niveau national, la dfinition de ces mcanismes est cruciale pour le passage de relai au niveau national suppose animer la phase de dploiement. La formulation du programme de la phase de dploiement a pris du retard, mais un atelier rgional dexamen est prvu fin novembre 2010. b. Concernant la mise en uvre des tudes diagnostic, de laccompagnement et de la supervision des entreprises bnficiaires de la phase pilote. A mi-juin 2010, 107 entreprises retenues avaient ralis leur diagnostic stratgique. Parmi elles, 52 entreprises dont les plans de restructuration ou de mise niveau taient finaliss, ont reu leur dcision doctroi de primes linvestissement. Diffrents lments ont ralenti le processus, tel que lillustre le cas du Burkina Faso : - le temps de mise en place des organes nationaux du programme (cf. supra) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 211 - - un relatif manque de souplesse pour permettre au processus de se drouler des rythmes diffrencis dans les diffrents Etats, alors que certains avanaient plus vite dans la ralisation des pr-diagnostics : le Comit de pilotage rgional a souhait maintenir un rythme commun jusquen mai 2009, avant daccepter que ltape de diagnostic des entreprises soit effectivement lance indpendamment dans les pays - des difficults dans la mise en uvre des diagnostics stratgiques et la finalisation des plans de restructuration / mise niveau par les seize bureaux dtudes de la sous-rgion retenus par lONUDI, malgr les formations la mthodologie ralises pour ce qui concerne le Burkina Faso par exemple : les 3 groupements de bureaux dtudes nationaux retenus ont connu des difficults pour absorber le volume de diagnostics mener et pour rassembler lexpertise requise, en particulier pour la partie technique des diagnostics. Lexpertise nationale ne sen est pas moins affermie. Perception par les bnficiaires Le programme est peru positivement par les reprsentants des organisations professionnelles interrogs (Burkina Faso, Sngal), et en adquation avec les besoins de soutien linvestissement. Il veille les acteurs en matire de culture dajustement permanent dans un contexte de concurrence ouverte. Nanmoins, le plafond des primes (20 millions de FCFA pour les investissements matriels et 20 millions pour les investissements immatriels) est jug trop peu lev et lattente va dans le sens dune ouverture un plus grand nombre dentreprises, de tous secteurs. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 212 - Annexe 5 : Etude de cas pays Sngal 1. Le degr darticulation entre les appuis franais au niveau rgional et au niveau national 1.1 Les axes de la stratgie dappui franaise au niveau national La stratgie dintervention franaise au Sngal est dfinie pour la priode 2006-10 dans le Document Cadre de Partenariat pays (DCP). Cette stratgie est aligne sur la stratgie nationale de dveloppement du Sngal, dfinie dans le Document stratgique de rduction de la pauvret. Le tableau ci-dessous met en relief les liens de passage qui existent entre ces deux stratgies. Axes stratgiques DSRP Sngal Priorits du Gouvernement du Sngal Finalits des appuis franais Secteurs de concentration Domaines dintervention Axe1 : Cration de richesses et croissance plus favorable la rduction de la pauvret Dveloppement des PME Dveloppement des secteurs dappui la cration de richesses (infrastructures et grands travaux, transport nergie et systmes financiers) Appui une croissance conomique durable Dveloppement dinfrastructures de qualit Dveloppement du secteur productif Amlioration des infrastructures - Dveloppement du secteur priv (XXX) - Infrastructures /Transport, Energie (XXX) - Dveloppement rural (X) Axe 2 : Amlioration de laccs aux services sociaux de base Dveloppement du capital humain, amliorer le systme ducatif, laccs aux services de sant, laccs leau potable Dveloppement et renforcement du capital humain Appui aux politiques ducatives, Enseignement suprieur et Diversit culturelle - Education (XXX) - Sant (XX) - Eau et Assainissement (X) - Protection et Environnement (X) Axe 3 : Protection sociale, Prvention et gestion des risques et des catastrophes Renforcement et amlioration du systme de protection sociale, prvention et meilleure gestion des risques naturels, protection des groupes vulnrables Accs prenne des populations pauvres aux services publics de base Appui la socit civile - Protection des Groupes vulnrables (X) Axe 4 : Bonne Gouvernance, Dcentralisation et dveloppement participatif Amlioration de la qualit des services publics et la gouvernance conomique Consolidation de lEtat de droit Gouvernance institutionnelle - Appui aux Administrations rgaliennes (X) - Gouvernance financire (X) - Dcentralisation (X) Autres - Projets territoriaux /dont Projet Casamance (X) XXX= 50-100 M Euros XX= 10-50 M Euros X infrieur 10M Euros C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 213 - 1.2 Degr de prise en compte du rgional dans la programmation des appuis Selon les informations recueillies auprs du SCAC, le processus de prparation du DCP ninclut pas dans son circuit linstance de Ouagadougou ddie la coopration rgionale (Conseiller Rgional de Coopration). Le circuit institutionnel ne favorise donc pas en soi la coordination des appuis aux deux niveaux. Par ailleurs, dans la programmation des appuis franais au pays, larticulation entre le niveau national et le niveau rgional ne fait pas partie selon le SCAC des critres dterminants : la France affecte son aide en fonction des demandes du bnficiaire juges pertinentes par elle, dans le cadre de la stratgie nationale. Ce jugement doit tre nuanc. La lecture du DCP rvle en effet un certain degr de prise en compte dun canal daide rgionale ou de la perspective dintgration rgionale. A un 1er niveau en effet, la France dploie dans le pays un certain nombre dappuis au niveau dorganismes dintgration rgionale spcialiss localises dans le pays dune part, et au niveau de plateformes rgionales dexpertise dautre part, notamment sous la forme dassistance technique. La coopration franaise : - entend promouvoir et accompagner, en cohrence avec le NEPAD, la bonne gestion des ressources naturelles, condition dun quilibre long terme de la croissance, en privilgiant, chaque fois que possible, les dynamiques dintgration rgionale (OMVS au bnfice duquel un financement de 7 millions est envisag pour la mise en place dun systme de gestion des ressources du bassin ; un concours de 5 millions est galement prvu pour la gestion rgionale des ressources halieutiques, ...). - estime particulirement probantes les formules de mobilisation dune expertise de haut niveau en soutien la dfinition de stratgies sectorielles, sur le modle du ple de Dakar danalyses sectorielles dans le domaine de lducation ou sur celui de la plate-forme multi-bailleurs dans le domaine de lagriculture ( hub rural de Dakar 38 ). La France est prte renforcer ce type de contributions, en ltendant le cas chant des secteurs o une approche rgionale plus intgre, dans la logique du NEPAD, peut utilement prvaloir (environnement, politiques rgionales de sant publique...). A un 2me niveau, elle peut accorder un privilge au niveau rgional pour le dploiement de projets dont lefficacit est juge suprieure au niveau rgional. La coopration franaise : - nenvisage plus de financer en bilatral des projets de lutte contre le sida et les maladies infectieuses qui bnficient dj de financements multilatraux importants auxquels la France contribue galement (Fonds mondial de lutte contre le SIDA, la Tuberculose et le Paludisme par exemple) mais entend plutt financer dans ce le domaine de la sant, les activits de lutte contre les maladies hydriques dans la valle du fleuve Sngal, portes par lOMVS et/ou les oprateurs agro-industriels de mme quun programme rgional dappui 38 1) lUEMOA (ainsi que la CEDEAO et le CILSS) est membre du Comit Directeur du Hub ; 2) Une des missions du Hub est dappuyer ces organisations rgionales (ex : en matire de prparation des ngociations APE ou lappui de lUEMOA en matire de foncier) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 214 - aux entreprises dans la prvention et la lutte contre le SIDA pour un montant denviron 3 millions A un 3me niveau, la volont de soutien des dynamiques dintgration portes par le pays est affirme. La coopration franaise : - rpond aux demandes dappui du Sngal, notamment sous la forme de mise disposition dexpertise, pour renforcer les capacits sngalaises, l o le pays est engag dans une varit dinitiatives rgionales (NEPAD, UEMOA, CEDEAO, OHADA, ...) ou internationales (OMC, AME, ...) qui visent consolider ses institutions dans une optique dintgration continentale Ces passages appellent les remarques suivantes : - le Sngal a t choisi comme un carrefour de gestion de diverses institutions ou projets multi-bailleurs soutenus par la France visant rgionaliser laide, avec lappui au Hub rural de Dakar, au Ple de Dakar danalyses sectorielles ou encore au Ple de Stratgies de Dveloppement et Finances Publiques. Or la rgionalisation technique des appuis valorise dans le document correspond aussi une dynamique de soutien au rapprochement des politiques des pays - le canal daide au travers dorganismes dintgration rgionale spcialiss tels que lOMVS est galement intgr dans une rflexion visant optimiser lefficacit des appuis - en revanche, le DCP ne fait curieusement pas rfrence aux appuis dploys au travers de la C/ UEMOA 1.3 Cohrence dans les appuis effectivement dploys Au-del de la programmation, et malgr le dfaut dun principe et dun mcanisme explicites darticulation rgional/national pour guider la prparation des interventions, lanalyse des actions menes au niveau du pays rvle certaines complmentarits, avec un prolongement des appuis dploys au niveau de la C/UEMOA pour lharmonisation dans des appuis au niveau national pour lacclration de la mise en uvre de rformes correspondantes. Parmi les exemples qui doivent tre mentionns : la complmentarit entre le PRMN financ au niveau rgional sur ABG et le Programme de Mise Niveau du Sngal, qui a servi dopration pilote au niveau de lUEMOA. Cela concerne spcifiquement la gouvernance conomique et financire. - lappui la transposition dans le droit national des Directives de lUEMOA en matire dharmonisation des finances publiques (rglement gnral de la comptabilit publique, Tableau des oprations financires (TOFE), Plan comptable de lEtat) et de rglementation des marchs publics. - lappui la mise en uvre des rformes pour la transition fiscale, dans le cadre de la convergence macro-conomique C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 215 - - lappui ladaptation de la rglementation douanire Pour leur fonctionnement y compris par rapport aux aspects lis lintgration rgionale et qui ont t voqus plus haut, la Direction du Trsor et de la Comptabilit publique, la Direction Gnrale des Impts et la Direction Gnrale des Douanes disposent en leur sein de la prsence dun Assistant technique franais. Les interlocuteurs que la mission a rencontrs au niveau de chacune de ces directions ont manifest leur satisfaction sur la contribution de ces AT dans llaboration des lgislations, rglementations et plans daction, la rdaction de notes et projets, lencadrement dans la mise en uvre des rformes. Le projet FSP Projets dappui aux Administrations financires et conomiques du Sngal PAFIES II y contribue galement. Enfin, certains aspects de lappui lenseignement suprieurs de la France au Sngal renvoient galement aux domaines dintervention dj dfinis par lUEMOA (Rforme LMD). La Commission de lUEMOA a inscrit dans ses activits de lanne 2010 lorganisation dun sminaire de sensibilisation au concept LMD dans les Universits sngalaises dans le cadre de son projet dharmonisation des diplmes de lenseignement suprieur au sein de lespace UEMOA. Dautres complmentarits apparaissent galement en creux : alors que la France nappuie pas de projets spcifiques lis lenvironnement au Sngal, elle les appuie au niveau de lUEMOA (cf. le Programme de Lutte contre lrosion ctire men dans le cadre du PER). A contrario, on relvera titre dincohrence lappui accord par la France lEcole nationale de statistiques et dconomie applique de Dakar alors quune cole de mme type dont le sige est en Cte dIvoire (lENSEA dAbidjan) bnficie galement pour son fonctionnement des appuis franais et des appuis de la C/UEMOA qui lui a attribue depuis 2002 le label de centre dexcellence dans le cadre Programme dappui aux centres dexcellence (PACER). Autre risques dincohrence : les appuis apports lASECNA, y compris en matire de rglementations dans le domaine de laviation civile, alors que le FSP UEMOA finanait le mme type dactivit au niveau de lUEMOA A contrario, il faut aussi souligner la cohrence entre les appuis apports lEISMV sur financement ABG (dans le cadre du PACER) et ceux financ dans le cadre du FSP appui lEISMV (complts par des postes dAT auprs de lEISMV) (Cf. page 61). De plus, lEISMV est dornavant implique dans la mise en uvre des textes communautaires en matire vtrinaire : le laboratoire de lEISMV, qui a bnfici de lappui de la Coopration Franaise (FSP + Assistance technique) sert dsormais de laboratoire de rfrence au niveau rgional pour le contrle de la qualit des mdicaments vtrinaires. Le fait que lEISMV ait un statut dobservateur dans le Comit Vtrinaire et que la Commission de lUEMOA soit dsormais membre du Conseil dAdministration de lEcole devrait permettre de renforcer les synergies entre les 2 institutions rgionales. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 216 - 2. Efficacit et efficience de la mise en uvre de projets rgionaux du PER mens au Sngal 2.1 Projets mens au travers dune matrise douvrage dlgue On examine ici trois programmes du PER, ayant bnfici de financements de lABG franaise : le projet dhydraulique villageoise au Sngal, le Programme de restructuration et de mise niveau des entreprises, et des tudes routires. Le matre douvrage dlgu est choisi par lUEMOA et le bnficiaire, aprs une mission didentification de lUEMOA au Sngal. Dans le processus dexcution des projets du PER au Sngal, trois agences dexcution ont t respectivement retenus pour jouer le rle de matre douvrage dlgu. Il sagit de : AGETIP (construction de village Hydraulique/300 forages) AGEROUTE (ralisation des tudes lies aux infrastructures routires) ONUDI (Programme de restructuration et de mise niveau des entreprises de la C/UEMOA) 2.1.1 Limplication dAGETIP Le march confi lAGETIP (300 forages) en 2009 a dj t excut hauteur de 90%. Lagence dexcution choisit par la suite le matre duvre selon les procdures de passation des marchs de lUEMOA (publication de lappel doffres international suivant les critres dfinis par la rglementation de la C/UEMOA). Les mises disposition des fonds se font dans le sens C/UEMOA (versement par tranches) AGETIP (versement par tranches) Entreprises bnficiaires charges de lexcution des travaux. Des rapports trimestriels de supervision sont produits par lAgence dexcution et transmis au matre douvrage, la C/UEMOA. Les services financiers de la C/UEMOA sont venus effectuer par deux fois des missions de supervision de lAGETIP tout au long du processus de mise en uvre du projet. Pour ltape de la passation des marchs, lAGETIP a lobligation dadresser des avis de non objection la C/UEMOA avant chaque dcision finale. En outre, AGETIP fait systmatiquement auditer tous ces projets par un cabinet externe. Le projet Hydraulique villageoise au Sngal a t par exemple audit par la cabinet AMCS (Audit Management Consulting Services). Il sagit dun audit sur les tats financiers dAGETIP. Tous les rapports dAGETIP doivent tre certifis chaque anne, sans aucune rserve. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 217 - 2.1.2 Limplication de lAGEROUTE LAGEROUTE est implique dans le processus dexcution des projets de lUEMOA en qualit de matre douvrage dlgu. Elle a t retenue par la C/UEMOA pour la ralisation de certains projets du PER ayant trait aux tudes routires (Convention tudes sur le pont de Zinguinchor, tudes pour la mise niveau Tambacounda-Kedou, suivi de la mise en uvre des corridors, tudes route Dakar-Bamako et tudes sur la trans-ctire (corridor Guine-Abidjan). Dans le cadre de la construction de la route Dakar-Bamako, un Comit mixte a t mis en place pour le pilotage du processus dexcution. Ce Comit regroupe des reprsentants de lEtat malien (Direction nationale des routes, du Transport et de lenvironnement), de lEtat sngalais (Direction des routes, du transport et de lenvironnement), de la C/UEMOA, des bailleurs de fonds (BOAD, BAD, UE, BID), et de lAGEROUTE. LAGEROUTE agit dans le processus en qualit de matre douvrage dlgu dsigne par la C/UEMOA. LAGEROUTE accomplit son rle en sappuyant sur les procdures de la C/UEMOA. Il existe ce sujet une divergence entre la C/UEMOA et lEtat sngalais qui souhaiterait que cette agence dexcution nationale utilise les procdures nationales notamment en matire de passation de marchs. Les discussions sur ce point entre les deux parties ont retard le dmarrage du processus de mise en uvre des projets pour lesquels AGEROUTE devait intervenir, tous les projets ne devant tre finaliss quen septembre 2011. LAGEROUTE slectionne le matre duvre selon la procdure de passation de marchs de lUEMOA (manifestation dintrt, lancement de lavis dappel doffres international, et slection du bnficiaire). Pour les dcaissements de fonds AGEROUTE reoit les fonds de la C/UEMOA par tranches (30% au dmarrage et le reste aprs le dpt des pices justifiant lutilisation de la premire tranche). Il en est de mme des versements qui sont effectus par AGEROUTE au bnficiaire. Celui-ci transmet dabord lagence les documents suivants : rapport prliminaire, avant projet sommaire, avant projet dtaill et avis dappel doffre. A chacune de ces tapes, les documents ainsi transmis doivent tre valids par un Comit de validation interne compos des reprsentants des Directions du Transport et de lenvironnement. La C/UEMOA intervient galement chacune de ces tapes travers les avis de non objection quelle reoit du matre douvrage dlgu. Le bnficiaire reoit au titre du premier versement une avance de 20% au dmarrage. Celle-ci doit tre cautionne par une banque. Il reoit les autres tranches aprs dpt des pices justificatives relatives la tranche prcdente. LAGEROUTE transmet des rapports trimestriels la C/UEMOA. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 218 - 2.1.3 Limplication de lONUDI Le Gouvernement sngalais avait lanc le programme national de mise niveau des entreprises en 2005. Ce programme fut excut en deux phases : la phase pilote et la phase de dploiement. Cest au cours de la phase pilote que fut mise en place une cellule nationale place sous la tutelle du Ministre de lIndustrie et dirige par un Directeur Gnral, assist par un Directeur Gnral adjoint. Des experts techniques furent ensuite recruts (expert industriel, expert financier). Le programme consistait appuyer les entreprises moderniser les mthodes et outils de travail (quipements) au sein des units slectionnes. La dmarche suivante fut emprunte : Les cabinets dappui sont choisis par chacune des entreprises qui assurent le paiement de leurs prestations sous la forme dun prfinancement remboursable. Lexprience acquise au cours de ce programme national ainsi que le dispositif institutionnel mis en place (Cellule nationale) furent capitalises par le Sngal lors de la mise en uvre du Programme rgional de restructuration et de mise niveau des entreprises de la C/UEMOA (PRMN) lanc en 2008. Le programme rgional est excut sur trois phases (phase test, phase pilote phase de transition et phase de dploiement) sur le schma de matrise douvrage dlgu confie par la C/UEMOA lONUDI. Au cours de la phase test, 9 entreprises avaient t slectionnes dont 5 au Mali et 4 au Sngal (Mars 2008). Cent vingt entreprises (120) du secteur agroindustriel dont 15 au Sngal au cours de cette phase prvue sur 2 ans (2008-2009) et qui a t prolonge jusquen 2011 (Phase de transition). Au Sngal, 9 entreprises ont atteint les critres de performance dfinies pour cette phase pilote, alors que les 6 autres sont encore sous valuation. Les dossiers sont conjointement prsents au Comit de pilotage national et au Comit de pilotage sous rgional. LONUDI avait lanc un appel doffres international pour slectionner les deux cabinets devant appuyer le processus de mise en uvre. Un cabinet tunisien et un cabinet europen furent retenus. Le cabinet tunisien appuya le Sngal. Le choix des cabinets dappui au niveau rgional est du ressort de la C/UEMOA qui se charge par la suite de procder au paiement de leurs prestations. Le Sngal avait lavantage par rapport aux autres Etats membres de lUEMOA davoir mis en uvre un programme national de mise niveau des entreprises, avant le lancement du programme UEMOA. Au-del de lexprience ainsi acquise et dont les enseignements ont pu tre exploites dans le processus de mise en uvre du programme rgional, ce dernier a hrit aussi des structures institutionnelles (cellule de mise niveau) et des comptences techniques et humaines (Experts) rattaches au premier programme. Le Sngal est lun des pays qui peut aligner une bonne appropriation de ce programme. Nanmoins, les interlocuteurs rencontrs Dakar par la mission ont mis en relief les limites suivantes du programme : le nombre dentreprises ligibles aux deux programmes demeure faible par rapport aux besoins exprims par les organisations patronales. En outre, le montant des primes (20 millions de FCFA pour les investissements matriels et 20 millions pour les investissements immatriels) est jug insuffisant au niveau des deux programmes. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 219 - 2.2 Le mode de gestion directe On examine ici le dploiement au Sngal du Programme dAppui aux Centres dExcellence Rgionaux, gr en mode direct par la Commission de lUEMOA. Au Sngal quatre centres ont t promus comme CER. Il sagit du Centre Africain dEtudes Suprieures en Gestion (CESAG), de LInstitut Suprieur de Management (ISM /Dakar), de lEcole Suprieure multinationale de Tlcommunications (ESMT Dakar) et de lEcole Inter-tats des Sciences et mdecine vtrinaires (EISMV/Dakar (EISVM/Dakar) dont les principales caractristiques sont retraces dans le tableau suivant. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 220 - Tableau : Centres denseignement ligibles au PACER au Sngal Nom du centre Mission Nombre dtudiants Convention dans le cadre du PACER CESAG Renforcer les capacits des cadres des entreprises prives et des administrations dans les domaines de lexpertise comptable, banques et finances, et sant publique 400 tudiants provenant de tous les pays de lUEMOA, du Nigria, du Ghana, de lAfrique centrale, de Madagascar et dHati. Convention portant appui du PER au CESAG pour un montant de 174,5 millions de FCFA a t signe le 29/03/06 pour une dure de 2 ans. Cet appui a permis daccroitre le nombre de boursiers, de renforcer les comptences des enseignants et de squiper. ISM/Dakar LISM est un tablissement denseignement suprieur priv qui a pour mission doffrir un enseignement adapt aux besoins du march. Aprs des cycles denseignement en bachelor, diplme suprieur de gestion, lISM sest engag dans des programmes de 3me cycles de type MBA, Masters, DEA, Doctorat. Le centre a ouvert ses portes en 1992 avec 25 tudiants pour atteindre 2.000 en 2005. Le programme lablis est le master qualit. La Convention portant appui du PER lISM pour un montant de 106 millions de FCFA a t signe le 29/03/06 pour une dure de 2 ans. Cet appui a permis dacqurir du matriel informatique, daccroitre le nombre de boursiers, douvrir le programme de master, de renforcer la documentation et dappuyer les activits de recherches et de professionnalisation. ESMT /Dakar LESMT est une cole de formation des cadres suprieurs des tlcommunications vocation rgionale. La Convention portant appui du PER lESMT pour un montant de 96 millions de FCFA a Le centre compte plus de 500 tudiants encadrs par un corps professoral permanent constitu denseignants de haut niveau. La Convention portant appui du PER lESMT pour un montant de 96 millions de FCFA a t signe le 29/03/06 pour une dure de 2 ans. Cet appui a permis daccroitre le nombre de boursiers et denvisager lacquisition dune nouvelle machine de dtection du champ lectromagntique C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 221 - t signe le 29/03/06 pour une dure de 2 ans. Cet appui a permis daccroitre le nombre de boursiers et denvisager lacquisition dune nouvelle machine de dtection du champ lectromagntique. EISVM /Dakar LEISMV est un tablissement denseignement suprieur qui a pour vocation la formation des cadres dans le domaine de la sant et des productions animales. Le centre compte plus de 200 tudiants encadrs par un corps professoral permanent et de vacataires La Convention portant appui du PER lEISMV pour un montant de 107 millions de FCFA a t signe le 29/03/06 pour une dure de 2 ans. Cet appui a permis daccroitre leffectif des boursiers, dacqurir de matriel roulant et informatique, et de procder lextension des salles de cours. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 222 - La procdure utilise pour le versement des fonds met en contact direct la C/UEMOA et le centre denseignement retenu. La premire tranche est verse la signature du contrat et les autres tranches sur prsentation des rapports financiers la Commission ainsi que des pices justifiant lutilisation de la tranche prcdente. Les dpenses sont ensuite effectues par le centre directement aprs non avis dobjection de la Commission. En termes defficience, les fonds de la premire phase avaient t engags 97,24 % au moment de lvaluation. Les conditions de dcaissement ont t difficiles pour les 2 premires tranches ; des retards ayant t enregistrs au passage. Elles se sont amliores par la suite pour atteindre les 100% dans 90% des centres 2.3 Comparaison avec les projets rgionaux mens par les autres bailleurs en passant par le canal national Que ce soit en mode de matrise douvrage dlgue ou en excution directe, les projets mens au niveau communautaire ont t plus efficaces en termes dexcution, en comparaison des modes de gestion utiliss par les autres bailleurs. Il en va ainsi de la comparaison avec les projets financs par lUE o lon a not des taux dexcution trs faibles ne dpassant pas les 30% au niveau des dcaissements bailleur-bnficiaire (contre des taux de prs de 90% pour les projets financs sur appuis franais). 3. Les avances du Sngal en matire de normes communautaires dans les domaines de la gouvernance financire et du march commun La France ayant appuy au travers du FSP 2002-45 la dynamique dintgration par les rgles, il parat intressant de se pencher sur le degr de transposition des directives au niveau du Sngal. Le Ministre de lEconomie et des Finances sngalais, reconnat que la prise en compte du cadre rgional nest pas un critre retenu lors de la dfinition de la stratgie conomique nationale mme si le Sngal, du fait de son appartenance lUEMOA, lapplique implicitement au travers de lunion douanire, du march commun et de la surveillance multilatrale (Pacte de convergence macroconomique). Dans llaboration de sa politique commerciale par exemple, larticulation entre le niveau national et le niveau rgional est garantie en principe puisque les articles 82-84 du Trait de lUEMOA recommandent aux Etats membres de transfrer les prrogatives nationales en matire de politique commerciale la C/UEMOA. Nanmoins, ce transfert a pris du temps puisque dans les faits, les Etats ont conserv leurs prrogatives dans le domaine commercial depuis la cration de lUEMOA en 1994 jusqu la fin des annes 90. Les pratiques des Etats nont commenc voluer qu partir de 2000, lorsque le TEC de lUEMOA a t cr, les Etats perdant ainsi une grande part de leurs marges douanires. Depuis 2006, la Confrence des chefs dEtat a donn mandat la CEDEAO de saligner sur le TEC de lUEMOA, avec le systme des listes de produits, selon la formule dune liste provisoire C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 223 - et dune liste rengocier. La CEDEAO a cre une cinquime bande, qui sajoute aux quatre bandes initialement retenues au niveau de lUEMOA. La cration de cette bande, dont le taux a t fix 35%39 (au lieu des 50% rclams par le Nigeria), intgre la logique de protection dfinie par les politiques sectorielles, agricoles en particulier. Les ngociations se poursuivent sur ce sujet. Les ngociations se poursuivent dans le cadre du Comit conjoint CEDEAO-UEMOA de gestion du TEC CEDEAO, avec lobjectif terme dun TEC unique pour tous les Etats membres de la CEDEAO. La Guine et le Ghana se sont dj rapprochs du TEC de lUEMOA. Quant lapplication de la rglementation douanire, on soulignera que le Sngal a t au cours des dernires annes lorigine de certaines entraves tarifaires la libre circulation des biens au sein de lUEMOA (cas du refus du Sngal dimporter lhuile de Cte dIvoire avec la qualit de produit dorigine). Sur dcision de la Commission de lUEMOA40, la suite dune plainte dpose par les importateurs sngalais et le Gouvernement ivoirien, le Sngal sest vu contraint dadmettre limportation aux conditions de produit dorigine UEMOA de lhuile ivoirienne. Les Douanes du Sngal ont fait appel de cette dcision. En outre, le Sngal est impliqu dans la transposition en droit national des Directives dictes par la C /UEMOA. Cest lun des Etats membres qui a effectivement transpos dans sa lgislation nationale les Directives de 1996 sur le Tableau des oprations financires de lEtat, la Nomenclature budgtaire, la rglementation de la comptabilit publique et le Plan comptable de lEtat. Le pays sachemine maintenant vers la transposition dans le Droit national des nouvelles directives de lUEMOA adopts en 2009. Le processus de transposition des six directives du cadre harmonis des Finances publiques a dj dmarr, de mme que la campagne de sensibilisation lance par la Commission de lUEMOA en Octobre 2010. Les six nouvelles directives de lUEMOA portent sur : le code de transparence dans la gestion des Finances Publiques (code des marchs publics), la loi de finances ( les rgles et procdures relatives la prparation, llaboration , ladoption, lexcution et le contrle de la loi organique, loi de finance, communment appele budget), la nomenclature budgtaire de lEtat ( le tableau synoptique, analytique, et fonctionnel partir duquel, le budget de lEtat est codifi et excut), le plan comptable de lEtat (les diffrents comptes alimenter, en recettes et en dpenses pour excuter le budget de lEtat), le tableau des oprations financires de lEtat TOFE ( qui est un document statistique qui retrace toutes les oprations financires de lEtat, au plan national et international, la version statistique de lactivit conomique). Lharmonisation du cadre juridique, comptable et statistique des finances publiques, ainsi prescrites par le Trait de lUnion, a pour but de rationaliser les procdures et de mettre en cohrence les rgles dlaboration, de prsentation, dapprobation, dexcution et de contrle du budget de lEtat et des organismes publics au sein de lUEMOA. Les premires directives constitutives du cadre harmonis des finances publiques de lUEMOA, adoptes en 1998, 1999 et 2000, ont permis aux 39 Le taux maximum du TEC est de 20% pour lUEMOA et 30% pour la CEMAC. 40 Cf. http://www.uemoa.int/actualite/2010/Decision07.pdf C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 224 - Etats membres damliorer la gestion des finances publiques et de rpondre efficacement aux besoins de la surveillance multilatrale. Pour la mise en uvre des innovations, les Etats vont aussi bnficier dun accompagnement de la commission en ce qui concerne notamment le renforcement des capacits pour une mise en uvre efficiente des nouvelles directives. La prsente campagne de communication et de sensibilisation sinscrit justement dans la premire phase du programme dappui aux rformes du cadre harmonis des finances publiques adopt en 2009 par le conseil des ministres de lUEMOA. Le programme dappui qui comporte six composantes tales de 2009 2017 devra, terme, promouvoir au sein des pays membres de lUEMOA de meilleures mthodes de gestion des finances publiques. La campagne se poursuit jusquau jeudi 21 octobre 2010.La direction gnrale de la Comptabilit publique et du Trsor a dj tenu en Octobre 2010 un sminaire portant sur une harmonisation des lgislations financires avec les recommandations de lUnion conomique et montaire ouest-africaine (UEMOA). Ils doivent transposer trois directives dans les textes nationaux. Financ par le Projet de renforcement des capacits de responsabilit financire et de transparence (PRECAREF), un sminaire du sous-comit n3 pilot par la direction gnrale de la Comptabilit publique et du Trsor, vient davoir lieu en Octobre 2010. Ce sous-comit est charg spcifiquement de la transposition des directives de lUnion conomique et montaire ouest-africaine (UEMOA) portant Rglement gnral sur la comptabilit publique (RGCP), le Plan comptable de lEtat (PcE) et le Tableau des oprations financires de lEtat (TOFE). Lobjectif vis est de permettre une modernisation de la gestion des finances publiques avec lalignement des instruments sur les meilleures pratiques internationales et ladoption de la gestion axe sur les rsultats dans la conduite des politiques publiques. Au niveau des critres fiscaux, le Sngal a toujours respect le critre de convergence macroconomique qui relve de la Direction Gnrale des Impts (Recettes fiscales /PIB sup ou gal 17%). Mieux, la DGI sest fix sur ce point un objectif de 21,7% qui va au-del du taux fix par la C/UEMOA. Le rsultat est largement positif puisque la DGI atteint 19 % aujourdhui. Par rapport lharmonisation de la fiscalit intrieure, la C/UEMOA avait dj dict les Directives suivantes : sur la TVA et la taxe spcifique (1998), sur la taxation des produits ptroliers (2001), sur la liste des mdicaments et la taxe BIC (2003-2004). Jusquen 2005, seules les directives de 1998 ont t transposes dans le droit national sngalais. Tous les Etats membres de lUEMOA ont rencontr des difficults pour la transposition des directives sur la taxation des produits ptrolier, parce quils nont pas le mme systme pour la taxation des produits ptroliers, lenjeu des recettes ayant domin sur le reste. Les ngociations sur ce point continuent entre les Etats et la C/UEMOA. En revanche, la Directive sur lacompte BIC a t transpose par tous les Etats membres lexception du Sngal qui avait dj un rgime voisin (la taxe dgalisation). Depuis 2007, cette taxe a pourtant t supprime sans que la directive ne soit transpose. Sagissant des Directives de 2008-2009, lharmonisation du traitement des provisions bancaires a eu lieu alors que les Directives suivantes nont pas encore t transposes : - harmonisation des lgislations en matire de fiscalit directe (des bases imposables), C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 225 - - harmonisation des retenues la source (fiscalit) sur les revenus de valeurs mobilires (elle est en cours). - rglement communautaire consacrant les rgles de non double imposition entres en vigueur en 2009 et applicable en Janvier 2010 Toutes ces performances ont pour principale explication limplication de la DGI dans un processus de rforme du systme fiscal depuis le dbut de la dcennie 2000. Il sagit en effet de: (i) llaboration dun plan de dveloppement stratgique renforc par un contrat de performances sur la base des objectifs pralablement dfinis (avec des indicateurs de la mesure des performances et lobligation de produire annuellement un rapport dactivits) et une adaptation des moyens de travail. (ii) la mise en place de lunit des grandes entreprises (UGE) en 2000 (iii) la mise en place du systme de gestion des professions librales (iv) la cration de nouveaux centres fiscaux en conformit avec la gographie de Dakar et ses limites sociologiques avec le but de rapprocher ladministration fiscale du contribuable (en moins de dix ans, cration de cinq centres) (v) la cration de limpt synthtique pour le secteur informel (vi) la rationalisation des mthodes et des outils de lutte contre la fraude (vii) la dynamique du transfert du recouvrement (viii) et lvaluation des dpenses fiscales. Il faut ajouter cette panoplie de rformes, le recrutement des personnels nouveaux ayant des formations adaptes ainsi que la baisse de taux de certains impts (limpt sur les socits est pass de 35% de 2004 33% en 2006 et par la suite de 33% 25% en 2009). Cette dernire volution peut tre mise sur le compte du dialogue et de la concertation avec le secteur priv qui ont dbouch tous les deux sur la proposition dun taux de consentement volontaire dimposition. La rforme entreprise dans le cadre de la transition fiscale a galement revtu des aspects communautaires. Le sminaire de Bamako en 2005 sur la fiscalit et le dveloppement avait en effet rassembl toutes les Administrations des Impts des Etats membres de lUEMOA (Directeur de la Lgislation) ainsi que les Douanes. Tous les Dpartements de la C/UEMOA y taient galement reprsents. Les recommandations dcoulant de ce sminaire aboutirent llaboration du Programme de transition fiscale (2006-2009) centr sur lamlioration de la fiscalit intrieure au dtriment de la fiscalit de porte (recettes douanires) dans le contexte des APE. Ce programme a t renforc par des mesures daccompagnement lies la Surveillance budgtaire (pour le suivi de la transition fiscale avec une batterie dindicateurs). Le Comit rgional de suivi de la transition fiscale qui sest runi dernirement Abidjan a pris les dcisions suivantes : - obligation faite chaque Etat dlaborer son programme de transition fiscale - mise en place dans chaque Etat dun Comit national de transition fiscale (Direction Gnrale des Impts, Direction Gnrale des Douanes, Ministre de lindustrie, Commerce, Direction de la prvision et des tudes conomiques) en parallle avec le Comit sous rgional (le Secrtariat du Comit technique est assur par la Direction de la Prvision qui est prsid par C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 226 - le Conseiller technique du Ministre des Finances et de lEconomie). Le Comit rgional est compos par la C/UEMOA, la BCEAO, la BOAD, la Chambre rgionale consulaire et les reprsentants des Etats. - et laboration dun projet darrt La matrice des indicateurs qui a t mise en place sappuie sur les variables suivantes : - ratio impts et taxes /recettes totales infrieur ou gal 45%, - ratio recettes fiscales intrieures directes et indirectes /recettes totales suprieur ou gal 55% - ratio recettes fiscales intrieures/ recettes fiscales de porte suprieur ou gal 1, 5 - Indicateurs de performance : recettes fiscales intrieures /PIB suprieur ou gal 10% ; recettes fiscales sur les comptes extrieurs/PIB suprieur 7%. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 227 - Annexe 6 : Etude de cas pays Burkina Faso 1. Le Burkina Faso a bnfici de lUEMOA Le Burkina Faso dans lUEMOA Taux de croissance conomique 1994-2000 2000-2009Afrique sub-saharienne 3,6% 5,8%Burkina Faso 6,6% 5,5%UEMOA hors Cte d'Ivoire 4,2% 4,5%Cte d'Ivoire 3,4% 0,9% Part du PIB communautaire: 12% (estimation en 2010) Part des changes intra-communautaires en 2006: 2% des exportations, 26% des importations. Principaux partenaires au sein de la CEDEAO: pour les exportations Ghana puis Niger puis Mali, pour les importations Cte dIvoire puis Togo puis Ghana Note pour la gouvernance (indice CPIA): 3,5 en 2005 (Bnin 3,5, Cte dIvoire 3, Guine Bissau 3, Mali 3, Niger 3, Sngal 3,5, Togo 2,5) Classement pour la facilit des affaires : 151me sur 183 pays (meilleur classement UEMOA) Classement IDH : 161me sur 169 pays en 2010 (Bnin 134, Cte dIvoire 149, Guine Bissau 164, Mali 160, Niger 167, Sngal 144, Togo 139) 1.1 Les atouts du Burkina Faso Le Burkina Faso est lun des pays o la cration de lUEMOA a eu le plus dimpact, dans plusieurs domaines : changes commerciaux, convergence conomique et financire, amlioration de lenvironnement des affaires. Les conditions sy sont prtes. Le pays est trs ouvert aux dmarches rgionales, et il est influent. Il abrite le sige dun certain nombre dinstitutions, structures, tablissements, associations, mettant en uvre des activits sectorielles dimension rgionale et appuys par les financements et lassistance technique franais. LEtat fonctionne, se renforce, et a jou le jeu efficacement. Il bnficie dune bonne complmentarit conomique avec la Cte dIvoire, qui reste son principal partenaire commercial malgr les difficults. Sa transition fiscale, douloureuse, nen est pas moins C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 228 - programme et facilite par un flux en augmentation rgulire daide publique au dveloppement qui compense la baisse des recettes douanires. Au cours des cinq dernires annes, le Burkina Faso, qui a men a bien des rformes dans 4 des 9 secteurs prcdemment valus par la Banque mondiale, a t lun des cinq pays les plus actifs pour changer la vie des entrepreneurs, et demeure le mieux class pour la facilit des affaires parmi les pays de lUEMOA devant le Mali (en 2011 il gagne trois places, de 154me 151me sur 183, au classement Doing Business)41. Le Burkina revient de loin, puisquil tait class avant-dernier en 2005. Cependant, le climat des affaires reste frein par le manque de financements long terme, lenclavement, le cot et les obstacles aux transports, le cot lev des facteurs de production, les coupures dlectricit. Classement au titre de la facilit des affaires (Banque mondiale) 012345020406080100120140160180200Classement 2011Classement 2010Nb de rformes (chelle de droite)Les effets bnfiques de lUEMOA tiennent plusieurs facteurs : Paradoxalement, du fait de la faible industrialisation du pays, la protection du petit secteur manufacturier dimport-substitution na pas t un vritable enjeu, tandis que le secteur agricole tourn vers lexportation ou les marchs urbains na pas t entrav par une politique de bas prix aux producteurs en faveur des villes. Bref, les producteurs avaient majoritairement intrt ce que lconomie ft comptitive, et ont bnfici dune orientation favorable de la politique commerciale La proximit et la complmentarit conomique avec la Cte dIvoire, la plus grosse conomie de la rgion42. Aprs la dvaluation du FCFA, les produits manufacturs ivoiriens ont chass des tals les produits franais, devenus trop chers. Leffet UEMOA se mesure la 41 Le Burkina Faso (151e) progresse de 3 places. Parmi les autres pays de lUEMOA, le Bnin (170e), le Mali (153e) et le Togo (160e) nen gagnent que 2. Le Niger (-3, 173e) et la Cte d'Ivoire (-1, 169e), qui ont pourtant men bien des rnovations valides par le rapport, perdent des places au classement, de mme que le Sngal (-1, 152me). Les grandes conomies anglophones de lAfrique de lOuest, Nigria et surtout Ghana, restent mieux places. 42 Le Burkina Faso est le pays avec lequel la Cte dIvoire prsente la plus grande complmentarit commerciale parmi les pays de lUEMOA (indice bilatral Trade Complementarity Index [TCI] de 43,1% pour la Cte dIvoire contre une moyenne de 38%). La rciproque nest pas vrifi (TCI de 19% pour le Burkina Faso avec la Cte dIvoire, laquelle il a peu de produits vendre) do le fort dsquilibre des changes bilatraux (source : Manuel Goretti et Hans Weisfeld, Trade in the WAEMU : Developments and reform opportunities , IMF working paper WP/08/68, March 2008 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 229 - diffrente intensit des changes avec le Ghana et la Cte divoire, deux pays voisins la taille et la structure conomique identiques. Lurbanisation rapide (avec plus de 1 million dhabitants, Ouagadougou peut dvelopper toutes les fonctions conomiques dune grande agglomration et exercer un effet dentranement) et le dveloppement dune conomie de services diversifie: ce qui ne marche pas dans lUEMOA, les obstacles la circulation des marchandises notamment, affecte peu les services, qui au contraire bnficient des progrs dans lharmonisation de la lgislation, la facilitation des affaires et la rgionalisation des marchs. Les services sont, en outre, dops par la croissance des flux daide extrieure et ses effets induits de diffusion technologique, qui sexercent au-del de la sphre publique et parapublique. 1.2 Echanges commerciaux Leffet de la dvaluation du FCFA et de la cration de lUEMOA sur les changes intra-rgionaux est manifeste dans le graphique ci-dessous : la part de lUEMOA dans les importations burkinab bondit de 21% en 1994 36% en 1999. Evolution des importations du Burkina Faso (en millions de $) 0%5%10%15%20%25%30%35%40%0,00200,00400,00600,00800,001000,001200,001400,001990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Total UEMOATotal des importationsPart de l'UEMOAPart de la Cte d'IvoireLa rapidit de rcupration des changes aprs la crise ivoirienne est tout aussi spectaculaire : droutage partiel par le Togo, intensification des changes avec le Sngal, reprise progressive des changes avec la Cte dIvoire. En 2006, les changes intra-rgionaux taient dj aussi intenses quavant la crise ivoirienne. Ventilation des importations burkinab en provenance de la sous-rgion 0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006IMPORTS FROM TOGOIMPORTS FROM SENEGALIMPORTS FROM NIGERIMPORTS FROM MALIIMPORTS FROM GUINEA-BISSAUIMPORTS FROM CTE D'IVOIREIMPORTS FROM BENINC2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 230 - 1.3 Relations avec lUEMOA : dispositif institutionnel et stratgique en appui a lintgration rgionale Au sein de la Commission : le Commissaire burkinab est en charge du Dpartement du March Rgional, du Commerce, de la Concurrence et de la Coopration (DMRC) Au sein du Gouvernement : Une Secrtaire dEtat (rencontre par la mission) est en charge de lintgration rgionale Le point focal pour la gouvernance et pour le PER est le Comit National des Politiques Economiques (CNPE). 2. Le degr darticulation entre les appuis franais au niveau rgional et au niveau national 2.1 Les axes de la stratgie dappui franaise au niveau national La stratgie dintervention franaise au Burkina Faso est dfinie pour la priode 2006-10 dans le Document Cadre de Partenariat pays (DCP). Cette stratgie est aligne sur la stratgie nationale de dveloppement du Burkina Faso, dfinie dans le Document stratgique de rduction de la pauvret de 2000 rvis en 2004 avec lappui du PNUD pour une meilleure prise en compte des OMD. Le tableau ci-dessous met en relief les liens de passage qui existent entre ces deux stratgies. Source : Document-cadre de partenariat (2006-10) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 231 - Ceci tant, le rle du DCP ne doit pas tre surestim : le Document Cadre de Partenariat (DCP) ne peut lheure actuelle tre cit comme un vritable document stratgique mais plus comme une prsentation des interventions futures sans engagement rel 43. De nombreux autres documents de stratgie sont de nature orienter laide franaise : la plateforme commune inter-bailleurs PAGB sagissant de lappui budgtaire, tandis que plusieurs documents de stratgie se sont succds dans le domaine de la rforme des finances publiques (mise en uvre du Programme de Rforme de la Gestion Budgtaire [PRGB] partir de 2002 et ladoption en 2007 de la Stratgie de Renforcement des Finances Publiques [SRFP] et de son plan d'actions sectoriel triennal 2007-2009 [PAST]), de lagriculture (en 2003, Stratgie Nationale de Scurit Alimentaire [SNSA] et Document stratgique de dveloppement rural lhorizon 2015 [DSDR], en 2007Document guide de la rvolution verte [DGRV], et Programme national de scurisation foncire en milieu rural [PNSFMR], loi dorientation agricole en prparation ) pour nen citer que quelques-uns. 2.2 Degr de prise en compte du rgional dans la programmation des appuis Selon les informations recueillies auprs du SCAC (COCAC comme conseiller rgional de coopration), le processus de prparation du DCP ninclut pas dans son circuit le Conseiller Rgional de Coopration, en dpit de sa prsence au sein mme du SCAC Ouagadougou. La mme anomalie a t constate sur le cas du Sngal. Ceci contraste avec la prparation du FSP 2002-45, loccasion de laquelle les COCAC avaient t consults. Les rfrences au cadre rgional ou multilatral dans lequel sinscrivent les interventions bilatrales de la France restent au niveau des principes dans le DCP, sans acqurir encore une dimension oprationnelle, avec lexception notable du domaine de la justice. Rfrences au cadre rgional ou multilatral dans lequel sinscrivent les interventions bilatrales de la France dans le DCP Laide franaise au dveloppement du Burkina Faso se place sous le signe des objectifs du millnaire, des principes du NEPAD et des efforts dintgration rgionale en cours, tant au niveau sous-rgional (UEMOA et CEDEAO) que panafricain. En ce qui concerne la bonne gouvernance conomique, les deux parties se rfrent aux conclusions du Fonds Montaire International (FMI) pour valuer la qualit de la gouvernance financire de ses Etats membres et au contrle multilatral de leurs politiques conomiques respectives par les Etats membres de lUEMOA. La France poursuivra son appui la formulation et la mise en uvre des politiques dintgration rgionale par lUEMOA et la CEDEAO. Elle inclura dans ses appuis bilatraux une aide la transcription du droit communautaire dans le droit positif burkinab et son application. 43 Ministre de lconomie, de industrie Et de lemploi, Direction Gnrale Du Trsor et de la politique conomique : Evaluation Rtrospective de Laide budgtaire globale de la France au Burkina Faso. Cabinet SEE. Karolyn Thunnissen, Sita Malick Sawadogo, Jolline Bnfice, Mai 2009 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 232 - Par ailleurs, ladhsion aux principes de lefficacit de laide reoit une traduction oprationnelle travers les modalits de lappui budgtaire gnrale partiellement au niveau de lUEMOA (la France tant seule implique) et de faon satisfaisante au niveau du Burkina Faso (un pionnier dans ce domaine) dans les interventions franaises, ce qui est aussi porteur de leur bonne articulation. Ainsi le dveloppement sur le secteur de concentration infrastructures nisole pas la part burkinab du PER. Il en est sans doute ainsi dans les autres DCP comme dans leur systme de suivi, de sorte que la France na pas de vision densemble de sa contribution au PER. Dans le secteur de la gouvernance, il est crit que la France inclura dans ses appuis bilatraux une aide la transcription du droit communautaire dans le droit positif burkinab et son application . Mais, la diffrence du Sngal, au Burkina Faso cela reste au niveau de la dclaration dintention. Si au niveau de lUEMOA la France est intervenue sur les directives pour lharmonisation des finances publiques, par la suite la Banque mondiale a pris le leadership pour la traduction juridique et la mise en uvre des directives au niveau des Etats. Une exception doit tre cite: la justice. La France est intervenue au niveau de lUEMOA, auprs de laquelle trois interventions sur quatre ont impliqu les Etats-membres. UEMOA. Interventions dans le domaine de la justice finances par la France Montant en FCFAIntervention _ intitul ABG FSP Total gnralAppui au renforcement de la Cour de Justice de l'UEMOA 55 863 470 55 863 470 Appui au renforcement de l'ordre juridique communautaire (inFormation et sminaires des juridictions nationales) 21 259 000 21 259 000 Appui au renforcement de l'ordre juridique communautaire (mission d'appui aux sminaires nationaux, appui documentaire la bibliothque) 5 092 000 5 092 000 Programme de renforcement des activits de la cour de justice et d'quipement des appareils judiciaires des Etats membres 1 843 235 255 1 843 235 255 Total gnral 1 843 235 255 82 214 470 1 925 449 725 Modalit d'interventionIl y a cohrence avec lintervention au niveau bilatral, qui couvre lapplication du droit communautaire et celui de lOHADA. 4.2.1.1 Justice La France apporte linstitution judiciaire burkinab un soutien pluriannuel, sinscrivant dans le cadre du PANRJ et portant sur : 1 Lappui aux juridictions. 2 La dissmination du droit. 3 Lapplication du droit communautaire et de celui de lOHADA. 4 Lhumanisation des prisons. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 233 - Elle est prte seconder les actions entreprises, dans le cadre de la Constitution burkinab, pour difier des Hautes Cours indpendantes et des organes de lutte contre la corruption. Compte tenu du rle irremplaable des mdias et des organisations non gouvernementales, nationales et internationales, dans le dialogue relatif la bonne gouvernance, la coopration bilatrale semploiera en conforter la position. (extrait du DCP 2006-2010 avec le Burkina Faso) 2.3 Cohrence dans les appuis effectivement dploys Au-del de la programmation, lanalyse des actions menes au niveau du pays rvle certaines complmentarits, avec un prolongement des appuis dploys au niveau de la C/UEMOA pour lharmonisation dans des appuis au niveau national pour lacclration de la mise en uvre de rformes correspondantes. En dehors du secteur de la justice, et malgr le dfaut dun principe et dun mcanisme explicite darticulation rgional/national pour guider la prparation des interventions, plusieurs facteurs sont prendre en compte, qui contribuent la cohrence comme la porte des interventions de la France : Sa spcialisation dans certains domaines. La France intervient souvent dans les mmes domaines aux niveaux multilatral et bilatral. Lalignement des politiques burkinab sur les politiques communautaires dans ces domaines La prsence au Burkina Faso de divers organismes intergouvernementaux et centres dexcellence appuys par la France, facilitant les changes et rencontres entre assistants techniques placs auprs de la Commission et auprs de ces organismes. A linstar du Sngal, galement carrefour de gestion de diverses institutions ou projets multi-bailleurs soutenus par la France visant rgionaliser laide, la rgionalisation technique des appuis correspond aussi une dynamique de soutien au rapprochement des politiques des pays. En effet, la plupart de ces organismes ont tiss des liens de coopration avec la Commission, soit quils interviennent dans le cadre des politiques ou des projets dfinis au niveau communautaire, soit quils bnficient de ses interventions. Organismes au Burkina Faso auprs desquels des assistants techniques rgionaux (grs par le conseiller rgional de coopration) taient placs au 1/07/2008: UEMOA, OMS, CILSS, ACAME, MURAZ, PAM, UICN, AFDI, ABV, 2IE, APPIA, POAE et UCRE (devenu depuis CCRE : Centre de Coordination des Ressources en Eau de la CEDEAO) Cela concerne spcifiquement lappui aux rgies financires. lappui la mise en uvre des rformes pour la transition fiscale, dans le cadre de la convergence macro-conomique lappui ladaptation de la rglementation douanire C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 234 - La Direction Gnrale des Douanes bnficie de la prsence dun assistant technique franais. La Direction Gnrale des Impts bnficie de missions dappui technique ponctuelles de la France. En outre, une assistance technique a t apporte lEcole Nationale des Rgies Financires (ENAREF) A linstar du Sngal, certains aspects de lappui lenseignement suprieur de la France au Burkina Faso renvoient galement aux domaines dintervention dj dfinis par lUEMOA (Rforme LMD). 3. Efficacit et efficience de la mise en uvre de projets rgionaux du PER mens au Burkina Faso 3.1 Projets mens au travers dune matrise douvrage dlgue On examine ici trois programmes du PER, ayant bnfici de financements de lABG franaise : le projet dhydraulique villageoise au Burkina Faso, le Programme de restructuration et de mise niveau des entreprises, et des tudes routires. Le matre douvrage dlgu est choisi par lUEMOA et le bnficiaire, aprs une mission didentification de lUEMOA au Burkina Faso. Dans le processus dexcution des projets du PER au Burkina Faso, trois agences dexcution ont t respectivement retenus pour jouer le rle de matre douvrage dlgu. Il sagit de : FEER (construction de village Hydraulique/300 forages) FASO BAARA (ralisation dune tude lie aux infrastructures routires) Chambre de Commerce et dIndustrie (qui gre travers son bureau de restructuration des entreprises le Programme de restructuration et de mise niveau de lindustrie des Etats membres de lUEMOA (PRMN) 3.1.1 Limplication du Fonds de leau et de lquipement rural (FEER) Le FEER est un tablissement public burkinab, qui dpend du Ministre de lAgriculture (Direction Gnrale de lEau). Le march qui lui a t confi (300 forages quips de pompes) en 2006 a dj t entirement excut. Deux rgions du Burkina, Centre Sud et plateau Central, qui sont les moins pourvues, ont t slectionnes pour les interventions par la Direction Gnrale de lEau en utilisant sa base de donnes, laquelle comporte les taux daccs par village44. Des comits de gestion des points deau ont t institus dans chaque village. Des mcaniciens villageois ont t forms. Pour le recrutement des entreprises, des avis ont t publis dans tous les Etats de lUEMOA. La non objection de la C/UEMOA tait requise. La procdure burkinab a t applique, les 44 Les sites dimplantation des forages sont rpartis entre les provinces de Ganzourgou, Oubritenga, Bazega, Zoundweogo, Nahouri et Kourweogo C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 235 - dossiers dappels doffre ont t valids par la Direction des marchs publics du Ministre des Finances. Les adjudications ont port sur trois lots, pour chacun desquels le matre duvre a t galement recrut par appel doffres. Les rceptions provisoires et dfinitives ont t faites. Les travaux ont t raliss dans les dlais contractuels et en respectant lenveloppe contractuelle (sur 2,3 Mards FCFA, 0,4 na pas t dpens a t restitu la C/UEMOA, soit un cot de lordre de 7 millions de CFA/forage). Aussi un avenant a-t-il t conclu pour 100 forages supplmentaires, en cours dexcution Les mises disposition des fonds se font dans le sens C/UEMOA (versement par tranches) AGETIP (versement par tranches) Entreprises bnficiaires charges de lexcution des travaux. Des rapports trimestriels de supervision sont produits par lAgence dexcution et transmis au matre douvrage, la C/UEMOA. Un compte rendu dexcution financire est galement remis lUEMOA chaque mois. Lintervention a t audite par la Cour des comptes, qui a effectu des visites sur le terrain et y a consacr 20 jours en juin 2009. Les services financiers de la C/UEMOA ont effectu une mission de supervision du FEER en juin 2010. 3.1.2 FASO BAARA Prsentation de Faso Baara Avec AGETER (dans le domaine de leau), Faso Baara est lautre AGETIPE burkinab, membre du rseau Africatipe. Elle a t cre en 1983 dans le cadre dun projet de la Banque mondiale Travaux dintrt public pour lemploi . Les frais de fonctionnement de lagence ont t supports par le projet jusqu sa clture en 1996. Lagence a le statut dassociation but non lucratif. Ses organes comprennent : lassemble gnrale des adhrents, qui jour le rle dun conseil dadministration. Elle est constitue : de la Chambre de commerce ; de lAssociations des municipalits du Burkina Faso ; du Comit burkinab de jumelage ; du Secrtariat permanent des ONG ; du syndicat national des entrepreneurs du BTP. La Prsidence du Burkina Faso participe en tant quobservateur le Directeur Gnral, la tte des services (39 personnes) Lagence a amnag dans un sige cossu quelle sest construit Ouaga 2000 pour 700 millions de FCFA, ct du magnifique btiment de lINSD (5 tages) quelle a galement construit. A Ouaga 2000, Faso Baara va galement construire un btiment de 5 tages pour la C-UEMOA (2 milliards de FCFA). Elle a en outre obtenu le chantier pour la rnovation des locaux de la Commission en centre ville. Elle fait raliser pour environ 30 Mards FCFA de travaux par an. Ses principaux chantiers sont les coles, les tablissements de soins, les infrastructures administratives et commerciales. Elle a construit le nouveau port sec de Bobo Dioulasso. Elle souhaiterait intervenir sur les amnagements hydrauliques pour les agences de bassin. A Bagr (200 km lEst de Ouaga), C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 236 - dans le cadre dun projet de la Banque mondiale elle a construit un primtre irrigu de 1 100 ha (montant des travaux : 7 milliards de FCFA). Implication de Faso Baara dans le Programma Economique Rgional (PER) Elle se limite actuellement une tude pour le tronon routier Koupla-frontire du Niger. Copie de la convention de matrise douvrage dlgue ma t remise. Pour le recrutement du cabinet dtudes, un appel doffres international a t lanc ; la short list a t approuve par la C-UEMOA, les offres ont t soumises, lvaluation des offres techniques a t faite. La non objection de la C-UEMOA, demande il y a trois mois, est attendue pour louverture des plis financiers. Pour la passation des marchs, Faso Baara a tabli ses propres procdures, en conformit avec le code des marchs publics de 2008, quelle a fait valider la suite dun atelier avec la Direction des Marchs Publics du Ministre des Finances et lautorit de rgulation des marchs publics. Un nouveau manuel de procdure a t transmis pour approbation. 3.1.3 Limplication de la Chambre de Commerce et dIndustrie travers le Bureau de restructuration et de mise niveau Historique du bureau et rappel des composantes du PRMN Le bureau, qui dpend de la Chambre de commerce, a t cr en mars/avril 2008 pour la gestion de ce programme. Il comporte aujourdhui 3 cadres : un Directeur, un expert financier, un expert industriel. Le Comit de pilotage du programme, compos de 12 membres, comporte parit gale des acteurs privs et publics. 5 composantes (3 pour le renforcement des capacits et lappui institutionnel, 2 oprationnelles : appui la restructuration de 60 entreprises, appui la mise niveau de 60 entreprises) Etat davancement du programme au Burkina Faso Un dlai de mise en uvre rapide de la phase dadhsion/slection des entreprises au Burkina Faso comparativement aux autres pays : cration du bureau en juin 2008, travail de communication destination des entreprises, rception dune cinquantaine de manifestations dintrt dentreprises au mois de septembre, pr-diagnostic effectu par les quipes du Bureau pour slection de 21 dossiers remis au Comit de pilotage. A lissue de ce processus, 15 +3 dossiers ont t soumis la Commission. Les 18 entreprises burkinabs ont au final t retenues, parmi les 107 entreprises du secteur agro-alimentaire qui ont t slectionnes dans les diffrents pays (lobjectif global de cette phase pilote du programme tant de 120 entreprises tant de 120 entreprises). Une reprsentation de secteurs varis : huileries de coton, anacarde, lait, sucre, transformation de fruits et lgumes, transformation cralires, cuire et peaux. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 237 - Un examen par le Bureau de la situation financire avec lanalyse des ratios de solvabilit sur les 3 derniers exercices (cf. critre de non cessation de paiement) Avec une concentration sur des entreprises de 100 200 salaris (9 entreprises) [de 10 50 salaris : 5 entreprises, de 50 100 : 1 entreprise, > 200 : 3 entreprises] Par comparaison, le processus dadhsion/slection a t plus lent / complexe dans dautres pays, avec un effet de ralentissement sur le rythme global du programme. Diffrentes causes sont avances : (i) Sngal, Mali : deux pays dj dotes dun programme similaire, les entreprises ne pouvant bnficier des deux programmes ; (ii) Cte dIvoire : un contexte dinstabilit globale ; (iii) Niger, Togo, Bnin, Guine : un tissu industriel peut-tre insuffisamment dvelopp dans le secteur agro-industriel touch par cette phase du programme (exemple : en Guine, limitation lanacarde, au Niger, limitation au lait) Des actions matrielles qui ont dmarr, que le Bureau suit par des visites de terrain (exemple, laiterie de Ouagadougou, travaux damnagement de lenceinte, changement des plaques de pasteurisation et des cuves de stockage ; filature : changement complet des chanes de machines). Des lenteurs de mise en uvre dues au montage institutionnel et au dficit initial en expertise nationale (capacit mener des diagnostics techniques). Un dlai de mise en uvre ralenti pour la phase de diagnostic (lancs en novembre 2009, soit un an aprs les pr-diagnostics effectus en interne) et de finalisation des plans par entreprises (10 plans valids en avril 2010, derniers plans en cours de rception), qui rend peu probable lachvement des actions immatrielles au 31 dcembre 2010. Causes identifies : - Blocage de la Commission pour le lancement de la phase diagnostic jusqu mai 2009, par volont que les Etats avancent au mme rythme. - Lenteurs dues lintervention de lONUDI en tant quagence dexcution et en particulier dans le processus de slection des bureaux dtudes devant raliser les diagnostics (3 groupements constitus de bureaux nationaux) ; dsaccord BRMN/ONUDI sur le nombre trop important dentreprises confies lun des groupements par rapport leurs capacits (10 entreprises), qui sest vu confirmer. - Insuffisance des formations prvues dans le programme (une cinquantaine de consultants individuels forms durant 1 semaine au Burkina Faso). - Difficults des bureaux raliser les diagnostics dans le temps de 12 semaines imparti dficit dexpertise technique dans le pays mobiliser (NB lappel doffre pour ces diagnostics a t lanc en avril 2008 et donc avant que les entreprises ne soient slectionnes et donc que les domaines techniques ne soient dlimits). Autres dficits souligns : le manque de moyens au BRMN pour la ralisation du suivi de terrain auprs des entreprises situes hors de Ouagadougou. Un vhicule a finalement t fourni par la Chambre de Commerce. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 238 - Bilan sur les effets du programme au Burkina Faso lments positifs Une impulsion positive alors que le Burkina Faso navait pas engag daction dans le sens dun accompagnement des entreprises prives pour lamlioration de loutil de production et du management (en sus de lamlioration de leur situation financire) en ce sens. Dune part, lEtat a confi au Bureau en 2009 un second programme pour la restructuration et la mise niveau de 14 entreprises industrielles et de services en difficult. Un fonds de 10 Mds de FCFA a t cr sur la base de lemprunt. Dautre part, le pays sest dot dun programme national pour la restructuration et la mise niveau des entreprises (validation le 22 juilllet 2010) et dispose dsormais dune cellule comptente pour le grer. Ce programme reprend les grandes lignes du PRMN mais (i) en ltendant tous les secteurs, (ii) en augmentant le montant plafond des primes accessibles pour la partie matrielle des investissements (x 3 par rapport aux 21 millions de FCFA). Une expertise nationale sest constitue, et est aujourdhui disponible. Bilan sur le programme au Burkina Faso limites Un engagement tardif de la Commission (DDE) dans la gestion du programme mais une relle implication seulement depuis 2009. Un dficit dans laccompagnement de la Commission pour llaboration dun Programme national, tel que prvu dans le PRMN : refus de financement de ltude complmentaire sur le tissu industriel du pays recommand par lexpert international commis. Le Bureau a men lui-mme ltude, qui a permis didentifier 3 secteurs (industries manufacturires, BTP, Tourisme) + le secteur productif informel, sur lequel est cibl le programme national. Un faible avancement par rapport la mise en place de fonds de restructuration au niveau des pays, qui devait faire partie de la 1re phase : stade de la rflexion. Le passage de relai / la prennisation ne peut donc se faire. Une attente daccompagnement dans la mobilisation de ressources. Manque de visibilit sur la phase de dploiement, qui devait consister dans la mise en uvre de ce programme national : une phase intermdiaire de dploiement sur 120 entreprises au global a t dcide par la Commission. 3.2 Le mode de gestion directe On examine ici le dploiement au Burkina Faso du Programme dAppui aux Centres dExcellence Rgionaux, gr en mode direct par la Commission de lUEMOA. Au Burkina Faso quatre centres ont t promus comme CER. Deux dentre eux, 2IE et le CIRDES ont t audits par la Cour des comptes. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 239 - Centres denseignement ligibles au PACER au Burkina Faso Nom du centre Mission CRSBAN Centre de Recherches en Sciences Biologiques, Alimentaires et Nutritionnelles CIRDES Centre International de Recherche Dveloppement sur llevage en zone subhumide 2IE Institut International dIngnierie de lEau et de lEnvironnement ISSP Institut Suprieur des Sciences de la Population La procdure utilise pour le versement des fonds met en contact direct la C/UEMOA et le centre denseignement retenu. La premire tranche est verse la signature du contrat et les autres tranches sur prsentation des rapports financiers la Commission ainsi que des pices justifiant lutilisation de la tranche prcdente. Les dpenses sont ensuite effectues par le centre directement aprs non avis dobjection de la Commission. La mission a visit lun des centres, lInstitut International dIngnierie de lEau et de lEnvironnement (2IE). Ce cas est intressant pour notre tude deux gards : quant au PACER lui-mme, dont ltablissement a bnfici et quant la mise en regard du PACER et de lappui direct dont linstitut bnfici de la part de la France. Le projet mis en uvre dans le cadre du PACER, centr sur la rforme LMD, a t conduit efficacement et a bnfici ltablissement. Il est galement la premire tape dune collaboration avec la C/UEMOA que linstitut aimerait voir approfondie, pour devenir le bras technique de la Commission dans les domaines qui sont les siens (fourniture doutils daide la dcision, dexpertise, de formation). La pertinence de la logique suivant laquelle la labellisation a t mene (pas de pr-dtermination dune liste de domaines clefs ni de slection dun tablissement par domaine, que la Commission tablirait comme partenaire privilgi linstar de la CEDEAO) est ainsi questionne. Par ailleurs, si la gestion directe du programme par la Commission a t trs rigoureuse, les procdures de contrle comptable directes ont t particulirement lourdes. Le recours un cabinet daudit externe aurait t plus efficient. Lappui direct mobilis par la France, sous diffrentes formes, est incomparable en volume cet appui du PACER. Cette dernire a de fait accompagn efficacement la mutation de ltablissement du statut dcole inter-Etats en difficult financire ( linstar de nombre dautres coles de ce type) vers un nouveau statut. Si le niveau rgional parat un niveau dappui intressant pour le renforcement dune offre denseignement suprieur commune, dans un contexte de raret des ressources, un appui franais passant exclusivement par le canal rgional, au travers de programmes tels que le PACER, aurait certainement un impact limit. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 240 - Prsentation de 2IE Etablissement denseignement suprieur et de recherche dans les domaines de leau, de lnergie, de lenvironnement et des infrastructures, 2IE est issu du rapprochement en 2001 de deux coles inter-Etats (14 pays dAfrique du centre et de louest) : l'Ecole d'Ingnieurs de l'Equipement Rural (EIER) et l'Ecole des Techniciens de l'Hydraulique et de l'Equipement Rural (ETSHER). Ds lorigine, la structure a donc une vocation rgionale. Lappui franais est ancien et sest traduit par des appuis budgtaires ainsi que par une assistance technique massive, qui a pu atteindre jusqu 27 AT. Devant des difficults financires aigues lies au dfaut de paiement des cotisations par les Etats, une fusion et restructuration a t ralise partir de 2005, sous limpulsion du nouveau Directeur Gnral (AT). Le processus a abouti en 2007-08 une modification des statuts et de la gouvernance de linstitution: il ne sagit plus aujourdhui dune structure inter-Etats mais dune association internationale (la Fondation 2IE), dont lAssemble Gnrale regroupe des acteurs publics et privs avec un collge des Etats, un collge des Partenaires institutionnels et financiers (dont le MAEE), un collge scientifique et acadmique et un collge dentreprises. Cette rforme sest accompagne dun changement du modle financier, vers un modle priv, traduit dans un business plan (20 millions d), avec la mobilisation de nouveaux types de financements. Lcole accueille dsormais aussi bien des boursiers que des non boursiers, moyennant des frais de scolarit. Sortant d'un numerus clausus dcoulant du systme de bourses, lcole se positionne ainsi sur le march international de la formation, et vise une croissance de ses effectifs dtudiants. Les Etats contribuent dsormais sous la forme des bourses alloues aux tudiants envoys. Lcole accueille 20% dtudiants boursiers africains. La dimension rgionale de 2IE se traduit par : la reprsentation des Etats son Assemble Gnrale, la provenance de ses tudiants (21 nationalits en 2009-10 pour 850 tudiants, avec une majorit de ressortissants dAfrique de lOuest), son corps enseignant international (17 nationalits). Les activits de 2IE couvrent la formation initiale mais aussi la formation continue et la recherche. Une offre de formation initiale distance a t dveloppe. La rforme mene partir de 2005 a galement constitu dans une refonte des curricula (passage au LMD), un renforcement de la recherche. Son succs se traduit par la reconnaissance de son diplme dingnieur au niveau international, par le CTI. La structure bnficie aujourdhui dune reconnaissance politique forte, notamment au Burkina Faso, et les Etats la mobilisent, directement ou indirectement, pour la formation de leurs cadres. Les appuis franais 2IE Lappui franais cette mutation est dcisif, ct dautres appuis (BM, BAD). Il reflte galement une transformation des modalits dappui avec : une subvention via un FSP de 6 millions deuros (2007-10) une rduction corrlative de lAT (15 postes en 2004 contre 4 postes en 2005 et 3 actuellement) qui correspond aussi un changement de nature : appui de la fonction C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 241 - de management (avec aujourdhui un conseiller financier, un conseiller pdagogique et un conseiller scientifique pour la recherche) et non plus du corps enseignant une aide budgtaire en diminution progressive (1 million d en 2009, 450k en 2010) un prt AFD dun montant de 4,7 millions d, premier prt non souverain dlivr par lAFD un institut de formation Le financement volue donc dune logique daide au fonctionnement vers une logique de cration de valeur et dinvestissement. Le PACER dans le cas de 2IE 2IE a t slectionn parmi les tablissements de la premire vague du PACER. Le projet soumis par ltablissement avait pour objectif la contribution la mise en place les Masters dans le processus LMD engag par le Groupe EIER-ETSHER, et a donc soutenu la rforme acadmique engage par ltablissement ainsi quun process qualit. Les activits ont concern : Lacquisition dquipement pour les laboratoires, ainsi que de consommables et de matriel didactique Llaboration et la mise en uvre des rfrentiels pdagogiques des Masters, en lien avec la rforme LMD, et un process qualit (intervention de deux experts du processus de Bologne) La restructuration de lorganisation du fond documentaire du CDI et la rnovation du site web et de laccs interne lInternet et Des formations de courte dure pour les enseignants en matire damlioration du contenu pdagogique des enseignements La mobilit des tudiants (bourses au mrite par exemple), lappui lorganisation de lencadrement des stagiaires et des doctorants Initialement prvu sur 2 ans, le projet, dun montant de 130 millions de FCFA (200 000) sest en fait dploy entre 2005-06 et fin 2009. Cet allongement est imputable un apprentissage de la Commission qui devenait gestionnaire de projets. La volont de rigueur gestionnaire de la Commission est souligne, avec un contrle trs strict des procdures. 2IE na pas rencontr de difficults particulires lors de ces contrles, la diffrence dautres tablissements ayant bnfici du programme. La lourdeur des contrles des pices comptables effectus directement par la DSAF de la Commission est souligne. Avec en particulier un blocage , ltablissement ne pouvant pas se dfaire des originaux des pices comptables ainsi que la DSAF le demandait. Un second contrle a t ralis par la Cour des comptes. A ce titre, on peut soulever la question de savoir si, pour une meilleure efficience et devant la charge des services financiers, le recours un cabinet daudit externe ne serait pas lgitime. Le regard de 2IE sur le PACER est positif, et ltablissement soumet actuellement un nouveau projet pour le programme intrimaire dun an (2010-11). Nanmoins, quelques questions sont souleves quant la logique suivant laquelle sest faite la slection, fortement articule suivant une approche projet plus que sur une dmarche de C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 242 - labellisation institutionnelle avec des critres rigoureux. Ainsi, la dmarche ne va pas jusquau bout dune slection de plateformes dexcellence pour des domaines prdtermins suivant les besoins de la zone, chaque plateforme devenant dans son domaine le bras technique de la C/UEMOA. Diffrents tablissements ont pu tre slectionns dans le mme domaine, sans que tous soient couverts, et lhtrognit des CER est souligne (mlange de cycles de formations, dcoles, duniversits). Par diffrence est voque une dmarche de labellisation de la CEDEAO : 2IE, reconnue comme centre dexcellence eau et environnement, devenant le bras technique dans ce domaine, avec une sollicitation possible par les Etats. Enfin, lappui du PACER, a reprsent un soutien utile alors que les dossiers de financement plus importants prsents par ltablissement taient en attente. Son volume demeure nanmoins limit par rapport aux besoins de ltablissement dans son processus de rforme et en particulier si on le compare aux volumes financiers dgags sous diffrentes formes par la coopration franaise. 4. Les avances du Burkina Faso en matire de mise en uvre des rformes et des normes communautaires Le Burkina Faso est le mieux plac des Etats-membres de lUEMOA pour la mise en uvre des rformes institutionnelles et macroconomiques, le second mieux plac pour la mise en uvre des rformes sectorielles. Ces avances traduisent la fois son adhsion aux politiques communautaires, et une capacit administrative sans doute suprieure plusieurs autres pays. Etat de mise en uvre des rformes (Dcembre 2009) Benin Burkina Faso CDI Guine Bissau Mali Niger Sngal Togo Moyen-ne Rformes Institutionnelles 43% 57% 14% 14% 57% 29% 57% 57% 41% Rformes macro-conomiques 73% 85% 78% 51% 76% 80% 80% 80% 76% Rformes sectorielles 13% 23% 13% 13% 13% 25% 13% 13% 15% Source : la Commission C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 243 - Correspondance des axes stratgiques du CSLP et des interventions franaises Axes stratgiques DSRP Burkina Faso Priorits du Gouvernement du Burkina Faso Secteurs de concentration/ programmes transversaux Domaines dintervention Axe1 : Acclrer la croissance et la fonder sur lquit Maintenir un cadre macro-conomique stable Accrotre la comptitivit de l'conomie et rduire les cots des facteurs Acclrer le dveloppement du monde rural Appuyer les secteurs productifs Infrastructures de dveloppement urbain et rural (AFD) Renforcement de la filire coton (AFD) Elevage (AFD) Appui aux ONG (Fonds Social de Dveloppement) - Appui au programme de Dveloppement du secteur de lnergie (PDSE) : prt non souverain SONABEL pour linterconnexion Bobo Dioulasso/Ouagadougou de 15,25 M. Le montant global du projet est de 73M. LAFD participe dans ce un cofinancement de 5 bailleurs. - Mise en scurit du barrage de Bagr : don de 12M la Direction Gnrale de lInventaire des Ressources Hydrauliques. - Plan Gouvernemental dattnuation des Impacts sur lenvironnement du projet dalimentation en eau potable de Ziga (PGAIE Barrage de Ziga- : don de 5,7 M lOffice National de lEau et de lAssainissement (ONEA), maitrise douvrage de Ziga afin de recaser et indemniser les personnes dont les biens auraient t dtruits par la retenue de Ziga. - abondement du fonds de lissage par un prt souverain trs concessionnel contra-cyclique de 15M et subvention de 3M linterprofession cotonnire (approbation en novembre 2007) - Construction de lusine dgrenage pour la SOCOMA : prt non souverain de 15,2 M - structuration des producteurs travers lUNPCB : 11M - Mise en place dune unit industrielle dans le centre du pays (FASO Coton) : 15M - Projet dappui la professionnalisation des Organisations des producteurs de coton (PA-POPC) : don de 4,3M au Ministre de lAgriculture, de lHydraulique et des Ressources Halieutiques. Le projet vise amliorer les capacits de gestion, claircir la situation dendettement des producteurs et favoriser laugmentation des revenus agricoles. Projet dappui llevage dans lOuest du Burkina (PAE): don de 3M au Ministre des Ressources Animales pour renforcer les capacits des organisations professionnelles dleveurs et mettre en place une gestion durable des ressources naturelles. Lappui aux organisations non gouvernementale a permis de dbourser : en 2003, 1,5M, en 2004, 2M, entre 2005-2008, 1,3M C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 244 - Axes stratgiques DSRP Burkina Faso Priorits du Gouvernement du Burkina Faso Secteurs de concentration/ programmes transversaux Domaines dintervention Axe 2 : Garantir laccs des pauvres aux services sociaux de base Promouvoir laccs des pauvres aux service d'ducation Promouvoir laccs des pauvres aux service de sant Promouvoir laccs des pauvres l'eau Amliorer le cadre de vie des pauvres : lhabitat Education (AFD) Promotion de lenseignement suprieur et de la recherche, DIVERSITE culturelle et enseignement du franais - Appui au plan Dcennal de dveloppement de lducation de base (PDDEB phase I et II) : aide budgtaire sectorielle verse sur un compte daffectation spciale correspondant un don de 10M pour la phase I et de 12M pour la phase II ainsi que 15 M de Fonds de Solidarit Prioritaire (FSP) transfr. Le bnficiaire est le Ministre de lEnseignement de base et de lAlphabtisation. Ce programme sectoriel est acclr par le partenariat fast-track. - Projet damlioration de loffre ducative de base (PAOEB): 8M. Le bnficiaire est le Ministre de lEnseignement de base et de lAlphabtisation. Ce projet sinscrit dans le PDDEB et vise lextension de la couverture scolaire et lamlioration des infrastructures existantes. - Appui la formation professionnelle et aux mtiers de lartisanat : 1,673M. Le bnficiaire est le Ministre de la Jeunesse et de lEmploi. Le projet vise contribuer la cration dun systme de pilotage de la formation professionnelle, renforcer le dispositif dans le secteur artisanal et dans la filire gnie lectrique. ENSEIGNEMENT SUPERIEUR - Appui luniversit par la mise en uvre du projet RESEAU : - Renouvellement du corps enseignant et mise en rseau (1,5Me). - Projet Systme dInformation Scientifique et Technique (SIST) - A cela sajoutent les accords universitaires, les bourses (1,3M) RECHERCHE - projet CORUS (projet de recherche conjointe avec le centre national de recherche scientifique et technologique 350 000) - -Affectation de chercheurs franais au centre Muraz sur les grandes endmies - Coopration via le CIRAD et lIRAD DIVERSITE CULTURELLE ET ENSEIGNEMENT DU FRANCAIS - financement des centres culturels Henri Matisse et George Mlis - appui au dveloppement culturel : FSP de 1,4 M - appui aux bibliothques de lecture publique (1M) - Projets instruire : - appui la structuration dune industrie audiovisuelle numrique (formation et production) - mise en uvre du projet appui au dsenclavement numrique ADEN - soutien aux associations de professeurs - soutien aux universits dt SANTE : - Lutte contre le sida : FSP transfrs lAFD (2,5M) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 245 - Sant (SCAC) Sant (AFD) - Appui au rseau ESTHER - Prvention de la mortalit maternelle et infantile et de la mortalit par le VIH Sida (Premiss BB) : 1,372M dont 0,8 fournis par lAFD - Lutte contre le sida : 3,8M dont le bnficiaire est le Ministre de la sant pour laccompagnement de la mise en uvre du cadre stratgique national de lutte contre le VIH/sida. Axe 3 : Elargir les opportunits demplois et dactivits gnratrices de revenus pour les pauvres Diminution de la vulnrabilit de lactivit agricole Intensification et modernisation de lactivit agricole Accroissement et diversification des revenus des ruraux Dsenclavement Infrastructures de dveloppement urbain et rural (AFD) Eau et assainissement (AFD) - Rhabilitation du march central ROOD WOKO - Amnagement des quartiers priphriques, projet de dsenclavement des quartiers priphriques de Ouagadougou et accs aux services essentiels: don de 15M la mairie de Ouagadougou. LAFD est un des premiers bailleurs avoir sign des conventions directement avec des communes urbaines dans le cadre de la dcentralisation. Le financement doit permettre la ralisation dune voie primaire de drainage, lexprimentation par lONEA de nouvelles modalits de distribution de leau, lamnagement de certains espaces publics et le renforcement des capacits de la mairie. - Projets de dveloppement local, quipement des collectivits locales : les interventions devraient tre finances sur un fonds dquipement des collectivits locales, idalement intgr au budget de lEtat. Ce fonds devrait tre la continuit des projets de dveloppement local suivants : - Projet dappui au dveloppement local 2 (PADL) : don de 9,6 M. Le bnficiaire est le Ministre de lAgriculture, de lHydraulique et des Ressources Halieutiques. Le projet doit permettre lamlioration des conditions de vie des populations rurales, la gestion des ressources naturelles et la mise en valeur du potentiel productif. - Projet de Dveloppement Local de lOuest (PDLO) : 10M. Le bnficiaire est le Ministre de lAgriculture, de lHydraulique et des Ressources Halieutiques. Le projet vise promouvoir la responsabilisation des populations locales pour la mise en uvre du dveloppement local. Eau et assainissement : - Alimentation en eau potable de la ville de Ouagadougou (AEP): don de 2M lONEA et prt de 18,5M. Le projet comprend la construction dun barrage sur le fleuve Nakamb, dune station de traitement et lextension des rseaux de distribution. - Appui au programme dapplication de la rforme de la maintenance et des systmes de gestion des infrastructures dadduction en eau potable en milieu rural et semi-urbain : don de 8,2M la Direction Gnrale de lAlimentation en Eau Potable. Cette participation soutient le programme test dapplication de la rforme (gestion intgre du service de leau, implication du secteur priv, valorisation des comptences). - Assainissement collectif de la ville de Ouagadougou : don de 7M lONEA pour la construction dune station dpuration et dun rseau primaire et secondaire de canalisations de collecte des eaux uses. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 246 - Axes stratgiques DSRP Burkina Faso Priorits du Gouvernement du Burkina Faso Secteurs de concentration/ programmes transversaux Domaines dintervention Axe 4 : Promouvoir la bonne gouvernance Bonne gouvernance dmocratique Gouvernance locale Bonne gouvernance conomique Lutter contre la corruption Programme Gouvernance (SCAC) JUSTICE : - Soutien pluriannuel dans le cadre du plan national de rforme de la justice (PANRJ) via le FSP appui linstitution judiciaire (1,7M) : - Appui aux juridictions - Dissmination du droit - Application du droit communautaire et celui de lOHADA - Humanisation des prisons FINANCES PUBLIQUES : - projet dappui aux rformes conomiques et financires : FSP de 1,8M - mise en uvre du programme de rformes de la gestion budgtaire : aide programme DECENTRALISATION : - Appui la dcentralisation et la dconcentration : FSP de 1,5M - Cofinancement des projets conjoints entre les villes jumeles - Renforcement des structures centrales du ministre de lamnagement du territoire et de la dcentralisation - Participation au groupe de concertation multi-bailleurs pour la mise en uvre du programme dactions prioritaires dcentralisation SECURITE : - Scurit des citoyens : FSP 1,5M - Formation donne par le service de coopration technique international de la police (SCTIP) - Coopration militaire Sources : CSLP ; Ministre de lconomie, de industrie Et de lemploi, Direction Gnrale Du Trsor et de la politique conomique : Evaluation Rtrospective de Laide budgtaire globale de la France au Burkina Faso. Cabinet SEE. Karolyn Thunnissen, Sita Malick Sawadogo, Jolline Bnfice, Mai 2009 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 247 - Annexe 7 : Bilan sur les instruments Le FSP Forces Faiblesses Le processus de prparation du FSP a t trs participatif, avec une implication des dpartements de la Commission. Une relation de confiance sest tablie durant la priode dinstruction. Le processus global de mise en uvre du FSP na pas t fluide du fait : - (i) dun retard initial dans le dmarrage effectif (gel initial des crdits jusquen 2004) - (ii) des retards dans le dblocage des tranches du fait de la non-transmission des comptes par la Commission. Les consquences en ont t : des retards dans le dmarrage des activits et pour certains programmes des activits des reliquats non consomms ; une moins bonne articulation avec lAT (Sant, Agriculture) ou avec lexpertise nationale finance (Transports par exemple). Linstrument a dmontr une certaine souplesse, avec des ramnagements de conventions pour le financement dactivits non prvues initialement (simple validation par le Conseiller Rgional). Exemples : - le programme n10 Renforcement des capacits techniques et institutionnelles du Dpartement du Dveloppement Rural et de lEnvironnement a t ramnag pour dployer un appui la mise en place dun mcanisme dautorisation de mise sur le march Le nombre des points dapplication a t trop important, avec deux effets principaux : - des volumes de financement trop limits dans certains cas pour assurer la poursuite dans le temps des initiatives soutenues exemple : le FSP a appuy efficacement le processus dadoption de 7 textes communautaires en matire de scurit routire (programme 12) mais des mesures complmentaires seraient ncessaires pour un accompagnement des Etats dans la mise en uvre de ces textes (communication par exemple) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 248 - des mdicaments vtrinaires, incluant diffrentes tudes, le financement et la formation de deux experts affects au Secrtariat Permanent du Comit Rgional du Mdicament Vtrinaire - le programme n18 Promotion et encadrement de lartisanat minier a permis la raffectation de ressources pour appuyer llargissement du systme dinformation minier SIG UEMOA aux pays non inclus dans le projet SIG Afrique ; ou encore pour cofinancer la participation de reprsentants de la zone (un par pays) des rencontres minires organises au Canada (PIDC), des fins de promotion - le programme n20 Appui la mise en place dun systme de planification nergtique intgr au sein de lUEMOA a t ramnag pour permettre lorganisation dun atelier rgional et de mieux appuyer les points focaux, lissue dun constat positif sur une premire phase du programme - le dblocage par tranches successives a impos pour les premires tranches des arbitrages entre les 20 programmes/domaines, voire entre les activits de chaque programme, avec des difficults de priorisation et un dmarrage tardif pour certains domaines. A titre dexemple, pour ce qui concerne le DEMIAT, le programme n18 (Artisanat minier) a t lanc sur la 4me tranche alors que le programme n20 (Appui la mise en place dun systme de planification nergtique intgre au sein de lUEMOA) a t lanc ds la 1re tranche. Le FSP a permis dappuyer efficacement diffrents domaines et en particulier le lancement de chantiers importants dans certains secteurs : lenvironnement (formulation de la PCAE), lagriculture (soutien de filires prioritaires, ngociations internationales, mdicament vtrinaire), la sant (politique du mdicament). Les rsultats principaux sont la mise en place et le fonctionnement de dispositifs ou comits techniques pour une concertation et/ou un travail dharmonisation lgislative dans les secteurs appuys, la mise en place de mcanismes de contrle/observation au niveau communautaire. Il a galement permis de complter lassistance technique dploye pour la Le nombre des points dapplication a t trop important : certaines activits sont demeures sans suites tels les appuis lamnagement du territoire communautaire. Lenjeu du financement des politiques sectorielles a insuffisamment t pris en compte. En particulier, loprationnalisation du FRDA na pas t soutenue. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 249 - surveillance multilatrale au travers de formation. De manire globale, le FSP a t bien articul avec lAT sectorielle dploye sur la priode. La clture du FSP a laiss certains domaines non pris en compte dans le PER, et o la France tait le seul partenaire, sans appui ainsi de lamnagement du territoire. Le fonctionnement du FSP na pas t optimal, essentiellement du fait du rythme de dblocage des fonds, de la lourdeur de sa gestion et de son clectisme. Il a nanmoins permis de lancer des chantiers importants dans diffrents secteurs et dmontr une certaine souplesse pour permettre le lancement dactivits non-prvues, en fonction de lvolution des besoins. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 250 - LABG Forces Faiblesses LABG a reprsent une ressource importante en volume. Elle a pu tre mobilise facilement par exemple pour un appui lIRED. Le ciblage des projets du PER soumis par la Commission au financement de lABG demeure peu lisible. Il ne repose pas sur des critres prcis et partags entre les deux parties de ce que lon entend par projet intgrateur . En particulier, le projet Hydraulique villageoise, qui a absorb 37,7% de lABG, ne peut tre dfini comme intgrateur au sens fort, malgr sa bonne excution au travers de la matrise douvrage dlgue, ses effets positifs en termes de visibilit de la Commission et son apprciation positive par les populations concernes. De manire corrle, labsence de conditionnalits autres que de gouvernance et labsence dindicateurs de rsultats ne favorisent pas le suivi par la France de lefficacit de son aide. La ligne de RC de lABG a permis de renforcer efficacement les services transversaux (comptables et financiers) et dappuyer la cration dune Unit de Planification Stratgique. En revanche, la Cellule de Gestion du PER na pas t suffisamment appuye. La mise en place dune comptabilit auxiliaire au niveau de la C/UEMOA pour le suivi des fonds de lABG a permis leur scurisation mais reprsente une rigidit. Leffet de levier a t faible, en raison notamment des difficults de collaboration de la C/UEMOA avec la BOAD. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 251 - La ligne de RC de lABG tend tre perue par la C/UEMOA comme un budget de fonctionnement (renouvellement des postes anne aprs anne). Les projets soutenus par la France dans le cadre de lABG nont pas t valus, ainsi que requis dans les conventions de financement, lexception du PACER et du projet Hydraulique villageoise (par la Cour des comptes pour ce dernier). La synergie avec lAT a t limite, en dehors de lAT positionn comme Conseiller du Prsident pour le PER. Les AT sectoriels ont peu accompagn les projets financs par lABG franaise, en dehors du 2nd lAT auprs du DDRE pour les projets environnement. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 252 - Lassistance technique Forces Faiblesses Les demandes dAT de la Commission se sont faites jusqu prsent en fonction des besoins identifis par les Dpartements, sans vision ni planification densemble des besoins de renforcement des capacits. Lassistance technique a permis de renforcer efficacement les dpartements du DPE, du DDRE, du DDS, alors que ces dpartements taient peu dots (exemple : larrive du 1er AT Sant, la Direction concerne ne comportait quun Directeur). Dimportantes contributions ont t apportes en particulier pour le travail dharmonisation lgislative, la modlisation macro-conomique, la formulation des politiques (PCAE), la programmation (PAU, PCAE) ainsi que sur des chantiers spcifiques (mdicaments essentiels, mutualit sociale, mdicament vtrinaire, etc. ). Le faible niveau dintervention pour la prparation des projets du PER, hormis dans le domaine de lenvironnement. Une difficult dployer de lAT pour ladministration globale du PER (chec de lAT dploye auprs de la CG-PER pour un appui la systmatisation des mthodes de suivi-valuation global du PER et de ses financements), hormis lAT positionn comme conseiller auprs du Prsident de la Commission. Le pilotage du PER demande tre renforc. En ce sens, en sus du poste de Conseiller pour le PER auprs du Prsident de la Commission, une AT technique pourrait tre mobilise pour appuyer : (i) le suivi global des projets du PER au sein des Etats ; (ii) lvaluation des projets communautaires. C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 253 - La ligne de RC de lABG devrait continuer tre mobilise pour renforcer les capacits de gestion de projets au sein des dpartements sectoriels de la Commission, pour laquelle une mobilisation dAT serait trop lourde. Des formations pourraient tre finances dans ce cadre. La mobilisation de cette ligne pour le recrutement dexperts devrait tre cible sur des profils de gestionnaires de projets et la dure de financement devrait tre limite un an (cette ligne ne doit pas fonctionner comme un budget de fonctionnement). C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 254 - Annexe 8 : Liste des personnes rencontres Personnes rencontres Paris (juin/juillet 2010) MEIE / DGT Service Nom Fonction Sous-Direction des Affaires financires, multilatrales et du dveloppement (MULTIFIN) Rmy RIOUX Sous-Directeur MULTIFIN2 - Bureau Afrique subsaharienne et AFD Abdel-Malek RIAD Responsable Afrique de lOuest Auprs du DG Yves CHARPENTIER Conseiller financier pour lAfrique MAEE Service Nom Fonction Ple de la gouvernance financire Robert COLLIN Chef du Bureau Ple de la gouvernance financire Aline FORTIN Axel GASTAMBIDE (prdecesseur) Responsable Intgration rgionale Cecilia CORTESE Ancienne Responsable Afrique de lOuest la DGT Claude FANDRE Conseiller rgional de coopration (2000-03) Alain BLANCHETON Ancien Conseiller rgional de coopration (2003-06) Gilles DUFRENOT Ancien Conseiller du Commissaire aux affaires conomique de lUEMOA C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 255 - DGM/BPM/ALIM S/D scurit alimentaire et dvt conomique Benot FAIVRE-DUPAIGRE Ple scurit alimentaire DGM/ECODEV/DEV Ple politique europenne de dveloppement Mathilde BOUYE Charge de mission (APE) AFD Division Animation et Prospective Dpartement du Pilotage Stratgique et de la Prospective Jean-Ren CUZON Charg de mission en charge de ltude AFD en cours sur les perspectives et les enjeux de lintgration rgionale Dpartement Afrique Valentine FERAULT-DUPORT Charge de mission institutions rgionales / banques de dveloppement Dpartement Afrique Corine DE PERETTI Coordonatrice rgionale, RCI Ex GFI Anciens AT auprs de la CUEMOA (entretiens en face face ou tlphoniques) Philippe DECESSE AT DDRE 2001-04 Nicolas PONTY AT DPE 2001-03 Grard FOULON AT DDRE 2004-08 Gilles DUFRENOT AT DPE 2004-08 Emmanuel BALLOFFET AT DEMIAT 2004-06 Jean-Ren CUZON AT DDRE 2005-09 C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 256 - Personnes rencontres au Burkina Faso (23.08.10 14.09.10), au Togo (06.09.10) et au Sngal (06.09.10 11.09.10) 1. SERVICES FRANCAIS Burkina Faso Ambassade de France / SCAC Franois GOLDBLAT Ambassadeur de France Agns CLANCIER Conseillre de Coopration Rgionale Nicolas LECRIVAIN Conseiller de Coopration Rgionale Laurent BARBOT Conseiller de Coopration et d'Action Culturelle AFD Patrice TRANCHANT Directeur Christiphe BARAT Directeur adjoint - en charge des relations avec l'UEMOA Fidle KABORE Charg de mission Audrey PEOT Volontaire international Sngal SCAC Jacques BATUT Conseiller de Coopration et d'Action Culturelle Gilles THUAUDET Attach de coopration Enseignement suprieur Mission conomique Franc SECULA Chef du Service conomique rgional pour lAfrique de lOuest AFD Alexandra DIABY Charge du Secteur Macroconomie C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 257 - 2. UEMOA A. COMMISSION DE L'UEMOA Cabinet du Prsident Rui Duarte BARROS Commissaire, Prsident p.i. Hamza Ahmadou CISSE Directeur de cabinet Adle CONGO-KABORE Conseiller technique charg du Dpartement des Fonds Structurels et de la Coop. Internationale Jean-Franois VAVASSEUR Conseiller du Prsident pour la mise en uvre du Programme Economique Rgional (PER) Patrick SALLES Successeur de M. Vavasseur UPS Gilles SANOU Directeur Dr. Aaly Diadjiry COULIBALY Charg de l'Unit de Programmation stratgique Programme d'appui du PNUD Emmanuel CUVILLIER Coordinateur Excutif Khalid BENNAGHMOUCH Expert en Gestion Organisationnelle Elsa MORENDA Expert en Gestion Organisationnelle Cellule de gestion du PER Albert RABIOU BOURA Coordinateur Boubacar Hognon KOHOUE Expert en analyse et valuation des projets du PER Tikoura KONE Expert en analyse et valuation des projets du PER Audit interne Kodjo Agbko SEDEDJI Directeur DSAAF C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 258 - Antoine A.U. CKAPO Directeur de la Trsorerie et de la Comptabilit Yaovi KOUNHOUNDE DRH, directeur Bineta S. N'DIAYE DRH Mame Bineta SARR Cadre junior DRH Boukary OUMAROU DFB, directeur Pascal BILLA DTC, comptable Mamadou BA DC/DSFF Mme BOURMA DAGP, directeur Augustin KACOUTIE Directeur du suivi technique des travaux M. MAAZOU Directeur des approvisionnements p.i. Mme MINEROU Charge de la gestion financire du FSP 2002-45 Secrtariat technique conjoint CEDEAO/ UEMOA Fatimata SAWADOGO DPE Eloge HOUESSOU Directeur de la surveillance multilatrale Flicien ARIGBO Charg de la surveillance multilatrale Ayi d'ALMAIDA Charg de la surveillance multilatrale Komlan D. AGBODJI Charg des tudes et statistiques conomiques Halidou SAWANI Consultant, charg des finances publiques Abdoulaye DIOP Directeur des tudes et des statistiques conomiques Simisso Clestin PALENFO Chef de la division des finances publiques Laurent MATTHIEU (entretien tlphonique) AT au DPE DDRE Tchambakou AYASSOUR Dir. Agriculture et scurit alimentaire p.i. Mali DIALLO Directeur de l'environnement et de l'eau Abdoulaye KONE Directeur des Mines, du Ptrole et des Energies Renouvelables (DMPER) Maria Luisa FERREIRA Directrice des Ressources Animales et Halieutiques (DRAH) C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 259 - Batrice CHATAIGNER Ex-AT la DRAH DSI Papa Mamadou MB DIOP Directeur DAO Gaston Chef de Division Traitement de l'information Idriss BATHYLY Chef de Division Infrastuctures et Communications Adama TRAORE Charg du site IZF DDS Augustin NIANG Directeur de cabinet Dr Corneille Traor Directeur de la Sant, de la Protection sociale et de la mutualit Brhima TOUNKARA Directeur de l'enseignement suprieur et de la formation professionnelle Pr. Pierre FOULANI Coordinateur de projet d'appui l'enseignement suprieur (PAES) Michel DEROUX Assistant technique sur la Sant DDE Commissaire Cyr KOTY Charg de l'nergie Koffi N'GOYE Directeur de la Normalisation et de la Promotion de la Qualit Lancina KI Charg du secteur priv Aboni AKONEPOKO TIC Kako NUBUKPO Assistant technique sur le coton DATC Raphal Marie SALAMBERE Chef de division des Transports Ariens et Tourisme Laurent EMMANUEL Directeur Transports terrestres et maritimes Prosper KENDANI Chef de Division Amnagement du territoire (Intrim du Directeur) Amadou SANOUSSI Charg des Infrastructures routires MALAN FATI Chef de Division des Infrastructures routires et des Stations de pesage C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 260 - Adama SAWADOGO Chef de division des Transports maritimes B. COUR DES COMPTES Skou DIANI Conseiller COMLAWI Secrtaire Gnral Norbert KASSA Cellule de vrification des comptes C. BCEAO Dakar (Sige) Kamivi Nyulava MOSSI Adjoint au Directeur des tudes et des relations internationales Antoine TRAORE Adjoint au Directeur des Etablissements de crdit et de micro finance Modibo KAMATI Chef de service la Direction des Etudes et de Relations internat. Lo Ndiye Fatou NDIAYE Fond de pouvoirs la Direction des Etudes et des Relations internat. Ouagadougou Moulour DA Directeur de l'agence principale Cheik Ahmed Tidiany DIAKITE Reprsentant Rsident du Gouverneur auprs de la Commission de l'UEMOA Franois Wandoro Adjoint au directeur de l'agence principale Guillaume KABORE Chef du service de la comptabilit et du Budget Serge G. PODA Fond de pouvoirs, chef du service des tudes et des statistiques p.i. D. BOAD Lom (Sige) Joseph ATTIN Secrtaire Gnral Adjoint Bienvenu COMLAN Directeur des Finances et de la Comptabilit Issoufo ISSA Directeur adjoint de la stratgie et des tudes Daouda BERTE M. EDORH Reprsentant de la BOAD auprs de la Commission de l'UEMOA C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 261 - 3. PARTENAIRES TECHNIQUES ET FINANCIERS Burkina Faso BANQUE MONDIALE Ousmane KOLIE Financial Management Specialist BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT Tankien DAYO Macroconomiste Jean-Marie VIANNEY DABIRE Consultant macroconomiste UNION EUROPEENNE, DELEGATION AU BURKINA FASO Franoise LE LOSQ Charge de programmes Sngal UNION EUROPENNE, DELEGATION AU SENEGAL Philippe THOMAS Conseiller conomique Gilles REBATTET Chef des oprations de coopration Sandra ZECH Assistante du chef des oprations 4. ORGANISATIONS INTER-GOUVERNEMENTALES Burkina Faso OMS, dlgation du Burkina Faso Dr. Henri Brun Suivi-valuation de l'information sanitaire FAO, reprsentation au Burkina Faso Franois Rasolo Reprsentant rsident Kassoum Bamba C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 262 - Comit Permanent Inter-Etats de Lutte contre la Scheresse dans le Sahel (CILSS) Issa Martin BIKIENGA Secrtaire Excutif Adjoint Conseil Africain et Malgache pour l'Enseignement Suprieur (CAMES) Pr. Mamadou Moustapha SALL Secrtaire Gnral Association Africaine des Centrales d'Achat de Mdicaments Essentiels (ACAME) Grard MILLOT Conseiller Autorit du Bassin de la Volta Alain HUSSARD Conseiller technique, Direction excutive Sngal Hub Rural Vincent BASSERIE Expert en politique foncire / AT 5. ADMINISTRATIONS NATIONALES Burkina Faso Ministre des Affaires Etrangres et de la Coopration Rgionale Madame Minata SAMATE Ministre dlgu charg de la Coopration Rgionale Pierre OUEDRAOGO Secrtaire Permanent de la Commission Nationale de l'Intgration Ministre de l'Economie et des Finances Karim TRAORE Secrtaire Permanent pour le suivi des Politiques et Programmes Financiers (SPPPF) Ln SEGBO Directeur Gnral de la Coopration C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 263 - Direction Gnrale des Impts Pr Filiga Michel SAWADOGO Directeur Gnral des Impts OUEDRAOGO DRH Adama BADOLO Directeur de l'informatique et des prvisions Amadou KAGORE Cellule d'appui technique Barthlmy DABRE Chef du service de la lgislation Abdoulaye SOMA Communication Madou DIALLO Directeur des services fiscaux Direction Gnrale des Douanes Eric FUENTES Conseiller technique du Directeur Gnral Delama SAWADOGO Directeur de la lgislation et de la rglementation Ernest A. SAWADOGO Chef du service administratif et financier Victorien ZOUNGRANA DLR/ Chef du service valeur T. Macaire YAMEOGO DLR/ Chef service RICE N. Donatien BI CABA DLR/ Service des procdures Sngal Ministre de l'Economie et des Finances M. OULARE Conseiller technique intgration rgionale UEMOA Massar WAGUE Directeur de la Coopration conomique et financire Guidado SOW DGD - Dir. de la Rglementation et de la Coopration Internat. Andr NEDCKY Conseiller tech. du Directeur de la Coop. Economique et fin. Moctar DOUCOURE DGD - Assistant technique du Directeur El hadj Ibrahima DIOP DGID (Impts) Directeur de la lgislation Isabelle TREMBLAIS DGT (Trsor) AT / Conseiller du DG de la Comptabilit pub. et du Trsor C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 264 - Moussa TOURE Comit national de transposition des directives fin. UEMOA Ministre du Commerce Magate NDOYE Coordonnateur du Prog de renforcement et de dveloppement des capacits commerciales (PRDCC II) Conseiller Tech. Projets aide au Commerce Ministre des Travaux Publics Oumar SY Directeur des Grands travaux et des ouvrages dart Lamine CISSE Directeur de la Gestion et de lentretien du rseau 6. MAITRISE D'OUVRAGE DELEGUEE Burkina Faso Fonds de l'Eau et de l'Equipement Rural (FEER) Aim Roger KABORET Directeur Gnral M. Amad BELEM Directeur administratif et financier Hamadi OUEDRAOGO Directeur technique Agence FASO BAARA Sadou OUEDRAOGO Directeur Gnral Chambre de Commerce et d'Industrie du Burkina Faso Franck TAPSOBA Directeur Gnral Boubacar TRAORE Directeur de la prospective et de l'intelligence conomique Flix SANON Directeur des services aux entreprises et de la coopration Sylvanus TRAORE Directeur du Bureau de restructuration et de mise niveau des entreprises C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 265 - Sngal AGETIP Sngal Mousssa DIARRA Directeur Gnral AFRICATIP (Association Africaine des Agences dexcution des Travaux dIntrt Public) Ndye Astou BA Secrtaire permanente AGEROUTE Ibrahima NDIAYE Directeur Gnral BUREAU DE MISE A NIVEAU DES ENTREPRISES Abdou Macktar NDIAYE DG Adjoint Fatou Dyana BA Expert Industrie 7. SOCIETE CIVILE / ORGANISATIONS BENEFICIAIRES Burkina Faso 2IE Bertrand Ficini Conseiller du directeur gnral Rseau des Organisations Professionnelles Agricoles (ROPPA) Oussni OUEDRAOGO Secrtaire excutif Fonds de l'Eau et de l'Equipement Rural (FEER) Aim Roger KABORET Directeur Gnral Sngal CESAG Koffi AMANI Directeur C2G Conseil Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afr.de lOuest (UEMOA) Rapport final - 266 - EISMV (Ecole inter Etats de mdecine vtrinaire) Hlne VIDON Assistante du Directeur (AT) SPIDS (Syndicat Professionnel des Industries et des Mines du Sngal) Maritou COULIBALY Secrtaire Gnrale

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