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GROUPE DE LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT GROUPE DE LA BANQUE MONDIALE Renforcement des systèmes nationaux d’audit externe en Afrique Stratégie conjointe de la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale Banque africaine de développement Directeur sectoriel Responsable sectoriel Chef de projet Membre équipe de projet Évaluateurs Consultants Gabriel NEGATU Carlos SANTISO Abdoulaye COULIBALY Lisandro MARTIN Kenneth Jerry ONYANGO, Damoni KITABIRE , Devinder GOYAL, Chigomezgo MTEGHA, Emanuele SANTI, Henri Marcelin NDONG-NTAH ORPC, ORQR, ORPF, OAGL, GECL Claude CORNUAU, Andy WYNNE Banque mondiale Directeur sectoriel Chef sectoriel Chef de projet Évaluateurs Gérard BYAM Edward OLOWO-OKERE Renaud SELIGMANN AFTFM, AFTPR, AFTPC Consultations Le présent document présente les orientations stratégiques applicables à la contribution de la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale en matière de renforcement de l’audit en Afrique. Il a bénéficié des conseils et de la participation des institutions supérieures de contrôle des finances publiques en Afrique et des partenaires au développement, particulièrement par le biais d’une réunion consultative organisée à Tunis en mars 2008 et de consultations internes menées en 2009 au sein de la Banque mondiale et de la Banque africaine de développement. OSGE FÉVRIER 2010

GROUPE DE LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT GROUPE DE ... · à la faveur des similarités et des complémentarités plus grandes qui existent entre les deux institutions, de

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GROUPE DE LA BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT GROUPE DE LA BANQUE MONDIALE

Renforcement des systèmes nationaux d’audit externe en Afrique  

Stratégie conjointe de la Banque africaine de développement  et de la Banque mondiale 

Banque africaine de développement

Directeur sectoriel Responsable sectoriel Chef de projet Membre équipe de projet Évaluateurs Consultants

Gabriel NEGATU Carlos SANTISO Abdoulaye COULIBALY Lisandro MARTIN Kenneth Jerry ONYANGO, Damoni KITABIRE , Devinder GOYAL, Chigomezgo MTEGHA, Emanuele SANTI, Henri Marcelin NDONG-NTAH ORPC, ORQR, ORPF, OAGL, GECL Claude CORNUAU, Andy WYNNE

Banque mondiale Directeur sectoriel

Chef sectoriel Chef de projet Évaluateurs

Gérard BYAM Edward OLOWO-OKERE Renaud SELIGMANN AFTFM, AFTPR, AFTPC

Consultations Le présent document présente les orientations stratégiques applicables à la contribution de

la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale en matière de renforcement de l’audit en Afrique. Il a bénéficié des conseils et de la participation des institutions supérieures de contrôle des finances publiques en Afrique et des partenaires au développement, particulièrement par le biais d’une réunion consultative organisée à Tunis en mars 2008 et de consultations internes menées en 2009 au sein de la Banque mondiale et de la Banque africaine de développement.

OSGE

FÉVRIER 2010

Table des matières Résumé....................................................................................................................................................i 1. Introduction ....................................................................................................................................1 2. Enjeux et opportunités liés à la réforme des institutions supérieures de contrôle ...................2

2.1. Les résultats des institutions supérieures de contrôle ...............................................................2 2.2. Le statut et le mandat des institutions supérieures de contrôle.................................................3 2.3. Les institutions supérieures de contrôle et l’efficacité de l’aide...............................................5

3. L’expérience récente de la Banque africaine de développement et

de la Banque mondiale en matière d’appui aux institutions supérieures de contrôle..............6 3.1. Banque africaine de développement.........................................................................................6 3.2. Banque mondiale ......................................................................................................................8

4. Orientations stratégiques et priorités opérationnelles ................................................................9

4.1. Objectifs et approche ................................................................................................................9 4.2. Approche globale....................................................................................................................10 4.3. Secteurs prioritaires ................................................................................................................11 4.4. Niveaux d’intervention ...........................................................................................................15

5. Instruments, synergies et complémentarités ..............................................................................18 5.1. Concertations sur l’action à mener .........................................................................................19 5.2. Activités de conseil et d’analyse ............................................................................................19 5.3. Appui opérationnel .................................................................................................................20 5.4. Obtention de résultats .............................................................................................................21

6. Conclusions et recommandation .................................................................................................22

6.1. Conclusions ............................................................................................................................22 6.2. Recommandation ....................................................................................................................22

Annexes Annexe 1 : Plan d’action.......................................................................................................................23 Annexe 2 : Déclaration de Paris et Plan d’action d’Accra – relevant aspects ......................................25 Annexe 3 : L’Accord de partenariat mondial d’INTOSAI ...................................................................26 Annexe 4 : Contexte des institutions supérieures de contrôle...............................................................27 Annexe 5 : Cadre institutionnel d’AFROSAI-E ...................................................................................31 Annexe 6 : Appui de la BAD aux institutions supérieures de contrôle.................................................35 Annexe 7 : Références et notes .............................................................................................................37

Abréviations et sigles

AFROSAI Organisation africaine des institutions supérieures de contrôle des finances

publiques AFROSAI-E Organisation africaine des institutions supérieures de contrôle des finances

publiques – pays anglophones BAD Banque africaine de développement CREFIAF Conseil régional de formation des institutions supérieures de contrôle des

finances publiques des pays francophones d’Afrique au Sud du Sahara IDI Initiative pour le développement d’INTOSAI IIA Institut des auditeurs internes INTOSAI Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des

finances publiques ISC Institution supérieures de contrôle ITIE Initiative pour la transparence dans les industries extractives PEFA Dépenses publiques et responsabilité financière PEMFAR Gestion des dépenses publiques et responsabilité financière PPTE Pays pauvre très endetté ROSC Rapport sur l’observation des normes et des codes

i

Résumé 

1. On s’accorde généralement sur l’importance que revêtent les institutions supérieures de contrôle en matière de renforcement de la gestion des finances publiques et de la bonne gouvernance financière en Afrique. Ces institutions sont des organismes publics autonomes qui effectuent les audits externes des entités du secteur public et, à ce titre, constituent un des maillons clés du système formel de responsabilité financière et de la gouvernance dans le secteur public.

2. La Déclaration de Paris et le Programme d’action d’Accra plaident pour des mesures plus importantes dans la voie de l’appropriation par les pays des stratégies de réforme et des interventions des bailleurs de fonds mieux harmonisées, plus transparentes et plus efficaces.

3. La Stratégie conjointe devrait donner lieu au renforcement de l’efficacité de la coordination entre la Banque africaine de développement et la Banque mondiale. Cette première étape a été franchie à la faveur des similarités et des complémentarités plus grandes qui existent entre les deux institutions, de la similarité des instruments qu’elles offrent et de l’expérience du travail ensemble. Cette stratégie fournit les bases d’une coordination renforcée entre les deux institutions pour accompagner de façon durable les initiatives des institutions supérieures de contrôle au plan du renforcement des capacités.

4. La gouvernance dans le secteur public est fondée sur la division des pouvoirs et des responsabilités. Traditionnellement, il s’agit de la division entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. La gestion des finances publiques est du ressort du pouvoir exécutif et est auditée par le pouvoir législatif ou par le pouvoir judiciaire ou par les deux pouvoirs. Chaque pays a mis au point sa propre approche en matière de surveillance externe des finances publiques. Toutefois, les institutions supérieures de contrôle jouent un rôle capital en ce sens qu’elles soutiennent l’obligation de rendre compte, encouragent la transparence en matière de gestion des finances publiques et fournissent un point de vue objectif pour ce qui est de la régularité et de la probité des opérations et des systèmes financiers. Une institution supérieure de contrôle efficace a besoin d’un appui politique efficace pour garantir son indépendance effective vis-à-vis des institutions qu’elle est appelée à auditer ; a besoin de ressources nécessaires pour remplir son mandat ; a besoin de la liberté éditoriale et de la capacité pour publier rapidement ses rapports ; et pour faire en sorte que ses conclusions soient suivies d’effet et ses recommandations mises en œuvre.

5. La Banque africaine de développement et la Banque mondiale fournissent un appui aux institutions supérieures de contrôle et à leurs organismes régionaux depuis plusieurs années, dans le cadre de leurs interventions d’appui à la bonne gouvernance et à la gestion des finances publiques. Cet appui vise principalement à bâtir des États capables et réceptifs en renforçant la transparence, l’ouverture et la culture de la responsabilité en matière de gestion des fonds publics. La réalisation de ces objectifs devrait déboucher sur la prestation de meilleurs services, en particulier aux pauvres, et l’amélioration des résultats au plan du développement.

6. La Stratégie conjointe vise à faire en sorte que la Banque africaine de développement et la Banque mondiale deviennent des partenaires de choix des pays africains pour la promotion de la bonne gouvernance et la gestion financière et, spécifiquement, pour le renforcement de l’efficacité des institutions supérieures de contrôle. Elle est fondée sur une approche holistique tendant à renforcer les capacités des institutions supérieures de contrôle dans le cadre de la gestion des finances publiques et des systèmes de gouvernance plus élargis dont elles constituent un maillon essentiel. La Stratégie conjointe reconnaît que les plans de réforme institutionnelle applicables à chaque institution supérieure de contrôle doivent être fondés sur une analyse bien étayée des besoins de développement et doivent emporter l’adhésion des acteurs clés dans chaque pays.

7. La Stratégie conjointe recommande le renforcement des institutions supérieures de contrôle dans les cinq domaines prioritaires suivants :

i) appui aux réformes institutionnelles et stratégiques ; ii) renforcement des capacités institutionnelles ;

ii

iii) prestation de services d’assistance technique et de conseil ; iv) établissement de partenariats avec des Parlements et d’autres acteurs politiques ; et v) fourniture d’un appui renforcé et ciblé aux États fragiles.

8. La Stratégie conjointe restera en vigueur pendant cinq ans, avec une revue à mi-parcours. Elle vise la fourniture d’un appui aux institutions supérieures de contrôle en Afrique, par le biais d’activités au niveau national, sous-régional, régional et international. Cette aide sera fournie moyennant l’utilisation plus efficace des ressources disponibles, et d’autres ressources nécessaires seront tirées des dotations budgétaires existantes.

9. Au niveau national, les deux institutions s’emploieront à coordonner leur appui aux pays africains en vue de renforcer leurs systèmes et institutions d’audit publics, notamment les institutions d’audit interne. Cette coordination aura pour effet de renforcer leurs activités de conseil et de diagnostic visant à aider les pays à mettre au point et à raffiner les priorités et les programmes d’action stratégiques de leurs institutions supérieures de contrôle. Une attention spéciale sera réservée aux aspects suivants :

i) la formulation de dispositifs institutionnels et réglementaires pour les institutions et structures d’audit interne et externe ;

ii) le développement de capacités techniques et le renforcement des capacités institutionnelles des institutions supérieures de contrôle ;

iii) l’adoption ou le renforcement de l’audit de systèmes visant à améliorer la qualité des mécanismes de contrôle interne plutôt que la seule identification des opérations irrégulières, ou le renforcement de cette activité ;

iv) le développement des capacités techniques des commissions des comptes publics et d’autres organismes parlementaires chargés de la surveillance des institutions supérieures de contrôle et le suivi des recommandations d’audit ; et

v) le renforcement de la demande de responsabilité financière par le biais d’une coopération renforcée entre les institutions supérieures de contrôle et les organisations de supervision budgétaire de la société civile.

10. Au niveau sous-régional et conformément au principe de subsidiarité, la Banque africaine de développement et la Banque mondiale fourniront un appui aux organismes qui œuvrent au renforcement des institutions supérieures de contrôle au sein de leurs groupes linguistiques (AFROSAI-E, ARABOSAI et CREFIAF).

11. Au niveau régional, AFROSAI recevra un appui pour lui permettre de mieux s’acquitter de ses fonctions et responsabilités par le biais du renforcement des capacités de son secrétariat, le renforcement des capacités institutionnelles et techniques de ses membres, notamment l’élaboration de programmes d’action stratégiques, et le renforcement de la coopération avec des acteurs clés.

12. Les résultats attendus de cette stratégie engloberont des améliorations mesurables d’un certain nombre d’indicateurs de performance en termes de soutien accru fourni et du renforcement de l’activité d’audit dans les pays africains.

13. La stratégie ne cherche pas à définir une nouvelle gamme d’initiatives ou d’activités, mais plutôt à fournir un cadre stratégique harmonisé visant à rationaliser et à accroître l’appui fourni par les deux institutions en faveur des systèmes nationaux d’audit, en fonction surtout des ressources et des instruments existants (concertation, appui budgétaire, renforcement des capacités et assistance technique). Des ressources supplémentaires seront toutefois mobilisées par le biais d’instruments existants (opérations multinationales et fonds spéciaux, notamment le Mécanisme de partenariat pour la gouvernance de la Banque mondiale et le Fonds spécial multidonateurs en faveur de la gouvernance qui sera bientôt établi à la BAD).

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1. Introduction  1.1. La bonne gouvernance est un facteur essentiel d’une croissance économique soutenue et de la réduction de la pauvreté. La promotion de la bonne gouvernance en matière de réduction de la pauvreté est un volet capital de la stratégie à la fois de la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale en Afrique. Les éléments clés de la bonne gouvernance sont l’obligation de reddition de compte, la transparence, la participation, la lutte contre la corruption et la promotion d’un cadre juridique et politique favorables1. Les deux institutions reconnaissent que la corruption est généralement un symptôme des carences au plan de la gouvernance et, ainsi, que la lutte contre la corruption exige le renforcement de la gouvernance et la promotion de l’intégrité, en particulier dans le domaine de la gestion des finances publiques. 1.2. L’amélioration de la gestion des finances publiques2 est au cœur de la bonne gouvernance et détermine la réalisation des objectifs de développement pour le millénaire. Pour cette raison, dans la Déclaration de Paris3 de 2005, les partenaires au développement ont accepté de renforcer leurs systèmes nationaux de gestion des finances publiques, et les bailleurs de fonds se sont engagés à utiliser ces systèmes dans toute la mesure du possible. En 2008, le Programme d’action d’Accra4 a visé à accélérer et à approfondir cette approche et a ainsi identifié l’établissement de partenariats plus efficaces et plus inclusifs pour le développement comme l’un des enjeux clés qui se présentent sur la scène du développement. De plus amples renseignements sur les engagements pertinents énoncés dans ces deux initiatives sont donnés à l’Annexe 2. 1.3. L’importance des institutions supérieures de contrôle5 en matière de renforcement de la gestion des finances publiques et de bonne gouvernance est largement reconnue. Les institutions supérieures de contrôle font partie intégrante des systèmes nationaux de surveillance des finances publiques et de promotion de la responsabilité interne. Il s’agit d’institutions publiques autonomes qui effectuent l’audit externe des organismes du secteur public et, à ce titre, constituent un des maillons clés du système formel de responsabilité financière et de gestion dans le secteur public. Le renforcement des institutions supérieures de contrôle peut donc donner lieu à des améliorations significatives au plan de l’efficacité de la gouvernance dans l’ensemble. La Banque africaine de développement et la Banque mondiale s’engagent à appuyer les institutions supérieures de contrôle dans le cadre de leurs interventions visant à renforcer la gouvernance en Afrique. Il est manifestement nécessaire de coordonner, sur le long terme et de façon durable, l’appui des bailleurs de fonds aux initiatives de renforcement des capacités des institutions supérieures de contrôle6. Cette stratégie jette les bases d’une coopération renforcée entre les deux institutions et constitue la première étape de l’élargissement de la coordination des interventions des bailleurs de fonds dans ce domaine. Elle a été possible grâce aux approches communes des deux institutions, à la similarité des instruments qu’elles offrent et à l’expérience qu’elles ont du travail en partenariat. 1.4. Il a été reconnu que les interventions des bailleurs de fonds doivent être collectivement mieux harmonisées, transparentes et efficaces6. L’Accord de partenariat mondial (APM) en cours d’élaboration entre INTOSAI et les bailleurs de fonds vise à harmoniser, rationaliser et coordonner l’appui aux institutions supérieures de contrôle aux plans international, régional et national, afin d’améliorer l’efficacité de l’appui fourni (voir l’Annexe 3 pour de plus amples renseignements). La mise au point de la Stratégie conjointe arrive à point nommé, dans la mesure où INTOSAI tiendra son premier congrès triennal en Afrique du Sud en 2010. C’est la première fois qu’un congrès de cet organisme se tiendra en Afrique, et cette assemblée permettra d’accroître la notoriété des institutions supérieures de contrôle en Afrique et de souligner l’importance d’un audit externe des finances publiques indépendant, crédible et efficace. 1.5. La présente stratégie conjointe définit une approche visant à accroître l’appui aux institutions supérieures de contrôle en Afrique, fondée sur l’adhésion des pays et le renforcement de la coordination entre la Banque africaine de développement et la Banque mondiale. Cette stratégie s’inspire des enseignements tirés des initiatives de renforcement de la gouvernance décrites en général dans les Orientations stratégiques et Plan d’action pour la gouvernance8 (2008-2012), la Stratégie de renforcement des capacités34 de la Banque africaine de développement et la stratégie de promotion de la gouvernance et de lutte contre la corruption de la Banque mondiale9, ainsi que d’autres initiatives

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internationales visant à renforcer l’efficacité des institutions d’audit et de surveillance, notamment celles qui forment INTOSAI10. 1.6. Cette stratégie s’inspire des enseignements tirés de l’expérience et des études menées récemment dans la région par les services des deux Banques et d’autres institutions. La stratégie conjointe est en conformité avec les stratégies mises au point par les organismes sous-régionaux des institutions supérieures de contrôle, à savoir AFROSAI-E, ARABOSAI et CREFIAF. Elle est également conforme à la stratégie d’AFROSAI, qui englobe l’appui à chaque institution supérieure de contrôle pour l’élaboration de ses propres plans stratégiques. Conformément à la Déclaration de Paris et à l’accent que met le Programme d’action d’Accra sur l’adhésion des pays, la stratégie conjointe s’articule autour de ces plans stratégiques. Elle restera en vigueur pendant cinq ans et comportera une revue à mi-parcours.

2. Enjeux et opportunités liés à la réforme des institutions supérieures   de contrôle   Il existe en Afrique une vaste gamme de modèles pour la structure et la stratégie des institutions supérieures de contrôle. L’Annexe 4 donne certains renseignements de base concernant les divers modèles qui ont été adoptés, leur rôle au plan du renforcement de la responsabilité et de la transparence, les types de travaux entrepris et les rapports avec d’autres institutions. 2.1. Les résultats des institutions supérieures de contrôle 2.1.1. L’initiative internationale, intitulée Dépenses publiques et responsabilité financière (PEFA) est un dispositif de collaboration offrant un outil solide pour mesurer les résultats en matière de gestion des finances publiques et d’évaluation de la qualité des systèmes de gestion financière pour tous les pays quel que soit leur niveau de revenu11. Le dispositif PEFA englobe un certain nombre de critères de référence concernant l’audit, la reddition de comptes et le contrôle interne. 2.1.2. Une analyse des notes liées aux quatre indicateurs PEFA qui influent le plus directement sur la qualité de l’audit externe et la publication des résultats financiers met en évidence la faiblesse actuelle de la gestion des finances publiques en Afrique subsaharienne12 (les indicateurs sont présentés de façon détaillée à l’Annexe 6). L’analyse des données provenant de 27 évaluations menées à l’aide de cette méthodologie en Afrique subsaharienne fait état d’une note moyenne faible, allant de D+ à C (sur une échelle de A à D). Cette note moyenne est plus faible que celle qu’enregistrent d’autres régions du monde et d’autres dimensions du cycle budgétaire en Afrique, comme le montre la Figure 1 ci-dessous. D’autres évaluations menées plus tard en Ouganda et en Afrique du Sud ont fait état de meilleures notes pour les quatre indicateurs de résultats, en particulier pour ce dernier pays.

Table 1 Notes moyennes PEFA par région et dimension budgétaire13

Région

EAP (8)

ECA (8)

LAC (14)

MENA (3)

OCDE (1)

SAS (2)

ASS (21)

Crédibilité budgétaire 2,70 2,93 3,01 2,35 4,00 2,25 2,54 Exhaustivité et transparence 2,44 2,75 2,65 2,33 3,42 1,83 2,36 Budgétisation fondée sur les politiques nationales 2,38 2,72 2,46 2,58 3,25 2,00 2,45 Prévisibilité et contrôle de l’exécution 1,96 2,36 2,50 2,52 3,44 1,92 2,08 Comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers

1,76 2,58 2,43 2,04 3,33 1,94 1,96

Surveillance et vérification externes 1,54 2,96 1,87 2,22 3,17 1,50 1,97 Moyenne 2,13 2,55 2,49 2,34 3,44 1,91 2,23

EAP=Asie de l’Est et Pacifique ; ECA=Europe de l’Est et Asie centrale ; LAC=Amérique latine et Caraïbes ; MENA=Moyen-Orient et Afrique du Nord ; OCDE=Organisation de coopération et de développement économiques ; SAS=Asie du Sud ; ASS=Afrique subsaharienne.

3

2.1.3. Les institutions supérieures de contrôle ne disposent pas souvent des ressources financières, humaines et matérielles dont elles ont besoin pour s’acquitter efficacement de leur mission. Ainsi, peu d’entre elles sont en mesure de soumettre au Parlement des états financiers annuels audités en moins de douze mois suivant la fin de l’exercice financier concerné (dans certains cas cela peut tenir au retard mis dans la préparation des comptes par le ministère des Finances). Le rapport CABRI sur les pratiques budgétaires en Afrique14 a indiqué que deux pays seulement sur 26 ont satisfait à la norme de l’OCDE (comptes publics audités disponibles dans les six mois suivant la fin de l’exercice financier) et que neuf pays prennent plus de douze mois. Lorsque les rapports d’audit sont soumis, ils ne sont pas nécessairement traités avec tout le sérieux qu’ils méritent, et les recommandations ne sont pas nécessairement mises en œuvre. 2.2. Le statut et le mandat des institutions supérieures de contrôle 2.2.1. Indépendance : pour garantir l’indépendance effective des institutions supérieures de contrôle, il est nécessaire de veiller à ce que les huit principes suivants provenant de la Déclaration de Mexico15 de 2007 soient observés :

i) existence d’un cadre constitutionnel/statutaire/juridique approprié et efficace et des dispositions d’application de facto de ce cadre

ii) indépendance des dirigeants des ISC et des membres (d’institutions collégiales),

notamment l’inamovibilité et l’immunité juridique dans l’exercice normal de leurs fonctions

iii) mandat suffisamment large et entière discrétion dans l’exercice des fonctions des ISC iv) accès sans restriction à l’information v) droit et obligation de faire rapport sur leurs travaux vi) liberté de décider du contenu et de la date des rapports d’audit, de publier et de les

diffuser vii) existence de mécanismes efficaces de suivi des recommandations des ISC viii) autonomie financière/managériale/administrative et accès à des ressources humaines,

matérielles et monétaires appropriées. 2.2.2. Le statut du personnel de l’institution supérieure de contrôle doit garantir l’indépendance des employés, et le travail de ces derniers doit être à la hauteur de cette indépendance. Le profil de carrière, voire la sécurité immédiate du personnel, peut dissuader les cadres ou les autres employés de mener les audits aussi loin que l’exige leur jugement professionnel. Cela est vrai pour l’auditeur général ou le président jusqu’au personnel subalterne. L’application à l’institution supérieure de contrôle de lois ou règlements concernant le service public en général peut limiter fortement cette indépendance effective. Il peut s’agir des règlements concernant le recrutement, les promotions, les niveaux de rémunération, l’organisation de bureau ou les conditions de service. De plus, il peut exister des restrictions abusives de l’exécution du budget annuel global affecté à l’institution supérieure de contrôle. 2.2.3. Le fonctionnement administratif de l’institution supérieure de contrôle doit garantir son indépendance totale par rapport au pouvoir exécutif en pratique et en théorie. Les plans d’audit doivent être mis en œuvre sans ingérence des fonctionnaires ou d’autres agents de l’État. Le personnel de l’institution supérieure de contrôle devrait avoir accès à toute l’information en temps voulu ainsi qu’aux personnes et aux systèmes qu’il juge nécessaires pour l’exécution du travail d’audit. Le budget des institutions supérieures de contrôle doit être adéquat et négocié directement avec le Parlement. Le pouvoir exécutif ne devrait pas être en mesure d’influer sur la taille globale du budget annuel ni sur la manière dont ce budget est exécuté au courant de l’exercice. 2.2.4. Capacités techniques : Chaque institution supérieure de contrôle a besoin d’un personnel suffisant justifiant de capacités techniques nécessaires pour l’accomplissement de toutes les fonctions liées à

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l’audit. Les institutions supérieures de contrôle n’ont pas en général les ressources humaines suffisantes ayant les aptitudes appropriées à l’audit et au contrôle. Les conditions de travail, et en particulier les salaires, étant souvent dictées par les règlements généraux de la fonction publique, les institutions supérieures de contrôle rencontrent des difficultés pour attirer et retenir des personnes ayant les qualifications nécessaires. À cela s’ajoute la pénurie généralisée de ressources humaines qualifiées en comptabilité et en audit, comme l’ont montré des évaluations des systèmes financiers, opérationnels et de gestion en Afrique (par exemple ROSC, PEFA, PEMFAR). 2.2.5. Étendue des audits : toutes les opérations financières publiques, peu importe qu’elles apparaissent au budget national et peu importe la façon dont elles y figurent, devraient faire l’objet d’un audit par l’institution supérieure de contrôle. Les institutions supérieures de contrôle devraient avoir le pouvoir de procéder à l’audit de l’administration fiscale, des entreprises si l’État y détient une participation importante ou y exerce une influence dominante, ainsi que de l’utilisation de subventions octroyées sur les fonds publics. 2.2.6. Diffusion et suivi des conclusions et recommandations d’audit : Les institutions supérieures de contrôle sont un maillon d’un système élargi d’audit des finances publiques et constituent un des piliers de l’intégrité financière. Leur efficacité est donc fonction, dans une large mesure, de la flexibilité des rapports fonctionnels avec d’autres composantes du système. L’activité des institutions supérieures de contrôle aura peu de valeur et la motivation des auditeurs sera faible si des sanctions administratives réelles et, au besoin, pénales ne sont pas imposées à la suite des observations faites ou si les recommandations ne sont pas suivies d’effet. 2.2.7. La formation professionnelle continue, souvent financée avec l’appui des partenaires au développement, n’a pas nécessairement donné les résultats attendus. Le personnel formé peut répondre aux offres du secteur privé, qui peut offrir des salaires plus élevés et des conditions de service plus attrayantes. Compte tenu de l’organisation interne des institutions supérieures de contrôle, il peut arriver que le personnel ne soit pas en mesure d’appliquer la formation reçue une fois de retour au travail. Cela peut s’expliquer soit par le fait que tel ou tel domaine de l’audit n’existe pas dans l’institution supérieure (par exemple, l’audit de la performance, l’audit social, l’audit fondé sur la parité hommes-femmes, l’audit de l’environnement ou même l’audit informatique) soit par le fait que le personnel formé n’est pas affecté à l’unité organisationnelle pertinente. 2.2.8. Appui fourni par le Parlement : Lorsque les observations d’une institution supérieure de contrôle sont transmises au Parlement, les députés ont besoin d’une capacité technique suffisante pour les comprendre et une motivation politique appropriée pour veiller à ce que le pouvoir exécutif prenne des mesures dans le sens des recommandations faites. Beaucoup de députés en Afrique ne possèdent pas la capacité technique suffisante pour comprendre et utiliser les rapports annuels soumis par les institutions supérieures de contrôle ou prendre des mesures à cet égard. Les députés ont également besoin d’une autonomie suffisante par rapport au pouvoir exécutif pour pouvoir exiger des comptes de la part de ce pouvoir. 2.2.9. Appui politique et civique aux institutions supérieures de contrôle. Les institutions supérieures de contrôle ont besoin, pour être en mesure de s’acquitter de leurs fonctions de façon durable, d’un appui politique et civique durable. Elles peuvent surmonter certains des obstacles auxquels elles font face en formant et en raffermissant des alliances avec les Parlements et la société civile :

i) Le Parlement peut exiger du pouvoir exécutif qu’il respecte les observations faites par l’institution supérieure de contrôle et qu’il mette en œuvre les recommandations de cette dernière.

ii) La société civile peut exercer des pressions à partir de ses organisations, notamment les

médias, qui représentent les citoyens en général16. Une opinion publique bien informée peut exercer une influence réelle sur le pouvoir exécutif au profit des institutions supérieures de contrôle et des conditions de travail de celles-ci et faire en sorte que des mesures soient prises dans le sens des observations faites par elles.

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2.3. Les institutions supérieures de contrôle et l’efficacité de l’aide 2.3.1. L’amélioration de la transparence, de l’obligation de rendre compte et de l’efficacité au plan de l’utilisation des ressources pour le développement est un objectif clé de la Déclaration de Paris (2005). Le renforcement de la crédibilité du budget comme outil d’affectation et d’utilisation des ressources pour le développement (qu’elles soient d’origine interne ou externe) aura pour effet d’améliorer l’alignement de l’appui fourni par les bailleurs de fonds et permettra également aux Parlements de suivre de plus près les plans de développement de l’État – ce qui constitue un facteur essentiel pour le renforcement de l’appropriation de ces plans par le pays. 2.3.2. La Déclaration de Paris et le Programme d’action d’Accra encouragent les partenaires au développement à accroître l’utilisation des systèmes nationaux (en particulier dans les domaines de la gestion des finances publiques et de la passation de marchés publics). Cela devrait permettre aux pays d’établir eux-mêmes et de renforcer leurs institutions responsables de la mise en œuvre des politiques de développement et de rendre compte de manière adéquate à leurs parlements et aux citoyens de l’utilisation de ressources pour le développement. Des études menées par les partenaires au développement, en particulier le rapport préparé en 2009 par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE sur l’utilisation des systèmes nationaux de gestion des finances publiques17 montrent qu’il faudra faire beaucoup plus d’efforts pour atteindre les cibles fixées. Qui plus est, l’étude du CAD a spécifiquement plaidé pour une plus grande collaboration entre les bailleurs de fonds au plan de l’appui au renforcement des capacités des institutions supérieures de contrôle et des commissions des comptes publics. Elle a également recommandé que les bailleurs de fonds n’imposent pas aux pouvoirs publics des exigences additionnelles en matière d’audit (sauf dans le cas d’audits exceptionnels) mais qu’ils se fient plutôt aux opinions émises par l’institution supérieure de contrôle du pays et aux rapports et états financiers produits par les pouvoirs publics. 2.3.3. Dans les cas où des audits spéciaux s’imposent (ce qui peut s’appliquer particulièrement dans les États fragiles), les bailleurs de fonds peuvent éviter de mettre les autorités nationales sur la touche en les faisant participer aux travaux. Dans plusieurs pays, la loi exige une telle participation. Il convient également d’harmoniser les exigences d’audit de la part des bailleurs de fonds et les mesures de sauvegarde (comme cela arrive par diverses formes de mise en commun des financements). La Banque africaine de développement et la Banque mondiale, avec la Commission européenne mettent au point, en matière d’appui budgétaire dans les États fragiles, une approche commune qui souligne l’importance primordiale que revêt le rétablissement des activités d’audit interne et externe dans ces États (notamment les questions de diligence raisonnable, les garde-fous et les audits). 2.3.4. Des audits externes crédibles, efficaces et indépendants dans les pays africains sont importants pour les bailleurs de fonds et les deux institutions, en particulier dans le contexte d’une utilisation accrue de l’appui budgétaire comme mécanisme de choix pour la livraison de l’aide. Cela exige des systèmes nationaux de gestion financière solides et des mécanismes robustes d’assurance et de sauvegarde fiduciaire que seules des ISC saines peuvent fournir.

3. L’expérience  récente  de  la  Banque  africaine  de  développement  et   de  la  Banque  mondiale  en  matière  d’appui  aux  institutions   supérieures de contrôle  3.1 Banque africaine de développement 3.1.1. L’appui aux institutions de surveillance du budget et aux systèmes d’audit nationaux est un élément central de la nouvelle stratégie en matière de gouvernance de la Banque africaine de développement. Le Conseil d’administration de la BAD a approuvé en mai 2008 une nouvelle stratégie articulée dans le document intitulé Orientations stratégiques et plan d’action pour la gouvernance, 2008-201218. L’objectif premier que vise la Banque en matière de gouvernance est d’aider les pays africains à bâtir des États capables et réceptifs, en renforçant la transparence et la responsabilité dans la gestion des ressources publiques, avec un accent particulier sur les institutions de surveillance et les systèmes de reddition de comptes. De plus, en reconnaissant que la corruption est le symptôme de dysfonctionnements

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plus larges de la chaîne de gouvernance, en particulier dans la gestion des ressources publiques, l’approche de la BAD en matière de lutte contre la corruption porte surtout sur le renforcement des institutions et des systèmes de responsabilité interne, la transparence budgétaire et l’intégrité financière. 3.1.2. La BAD accroît son appui aux institutions de surveillance indépendantes qui demandent des comptes aux pouvoirs publics. Elle augmente son aide aux pays membres régionaux pour la mise en place de dispositifs de contrôle et d’audit financiers et pour le renforcement des capacités techniques et humaines des institutions qui participent au contrôle et à l’audit des fonds publics, tels que les commissaires aux comptes, les inspecteurs généraux, les auditeurs internes et les organismes de lutte contre la corruption. 3.1.3. Des structures de gouvernance du secteur public renforcées et des systèmes nationaux pour la gestion des ressources contribueront améliorés contribueront à rendre les pouvoirs publics plus transparents, à donner plus de moyens d’action à la société et à améliorer l’environnement des affaires. Les activités de la BAD en matière de gouvernance se font à trois niveaux – national, sectoriel et régional. Le choix, la gamme et la séquence des instruments qu’utilise la BAD pour fournir son appui en matière de gouvernance sont adaptés aux enjeux et à l’environnement liés à la gouvernance dans les pays concernés. La BAD a adopté le dispositif PEFA comme un des indicateurs de performance institutionnelle du Cadre des résultats du FAD-XI et PEFA PI-26 en particulier comme un des indicateurs de performance pour ses activités à l’appui de la gouvernance économique et de la gestion des finances publiques. 3.1.4. La BAD fournit un appui aux ISC à l’aide de divers instruments complémentaires, notamment la concertation sur l’action à mener et le conseil au plan des politiques, l’appui budgétaire direct, les projets et opérations de renforcement des capacités, des dons de faible montant et des études analytiques. Des revues internes portant sur 111 opérations d’appui budgétaire et de renforcement de capacités institutionnelles approuvées entre janvier 2002 et juin 2009 ont montré que l’appui à l’audit externe représente la principale intervention de la Banque au plan de la gouvernance. En effet, entre 2007 et 2009, 53 % des opérations d’appui budgétaire et de renforcement de capacités institutionnelles de la BAD (contre 32 % entre 2002 et 2006) comportaient un volet audit externe. La Figure 1 fait état d’une forte hausse de l’appui à l’audit externe, en particulier sous forme de promotion des institutions publiques d’audit.

Figure 1 Structure du portefeuille gouvernance de la BAD, de janvier 2002 à juin 2009

(en pourcentage des opérations concernant la gouvernance ayant un volet GFP)

  

 

48% 

35%

63% 

25% 

40% 

53%

5% 

3% 6% 

0% 

32% 

46% 

4% 

35% 

70% 

25% 

0%  10%  20%  30%  40%  50%  60%  70%  80% 

Gestion des recettes 

 Budgétisation, comptabilisation et présentation de l’information    Marchés publics

 Gouvernance  au plan local 

 Audit interne et contrôles  financiers 

 Audit externe 

 Gestion de l’aide 

Autre volet GFP 

2007‐2009  2002‐2006 

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3.1.5. Au niveau national, la BAD s’emploie à aider les PMR à renforcer les mécanismes nationaux de gestion des ressources publiques, avec un accent particulier sur les institutions d’audit, les systèmes de surveillance de l’intégrité et les mécanismes de reddition de comptes. Cette approche est modifiée en fonction des besoins et des exigences de chaque pays, avec une attention spéciale aux États fragiles où se fait particulièrement sentir la nécessité d’orienter les interventions vers le renforcement des institutions publiques, de la gouvernance financière et des capacités en gestion de ressources. Dès 2009, la BAD a commencé à appuyer les réformes visant les systèmes de gestion des finances publiques et le renforcement des institutions d’audit externe dans plus de 25 pays membres (voir Encadré 1). Un effort particulier a été fait après l’adoption du document Orientations stratégiques et Plan d’action pour la gouvernance en 2008 pour accroître cet appui. La formation d’auditeurs et de magistrats aux nouvelles techniques d’audit et l’acquisition d’équipements constituent des volets secondaires récurrents de cette intervention. 3.1.6. Dans le contexte de la stratégie de la BAD relative aux États fragiles adoptée en 2007, un appui a été fourni par exemple à la Sierra Leone et au Libéria. De plus, l’assistance technique fournie par le biais de la Facilité en faveur des États fragiles (FSF, pilier III) cible souvent le renforcement des capacités en audit. En 2009, la première phase du Programme de réforme de la gouvernance économique (10 millions d’UC) en faveur de la Sierra Leone avait pour objectif d’accompagner les trois piliers du programme de réformes du gouvernement. Il s’agit des réformes touchant la gestion des finances publiques, l’administration des recettes et l’audit externe. Le programme vise à réduire les retards de publication des audits des comptes publics en veillant à ce que les rapports d’audit soient soumis au Parlement dans les douze mois qui suivent la fin de l’exercice financier. Au Liberia, le Programme I d’appui aux réformes dans la gestion des finances publiques (2008) vise à accompagner le projet de réforme des systèmes de gestion des finances publiques et la modernisation de l’administration des recettes publiques. Ce programme, avec la coordination d’autres bailleurs de fonds, comporte un important volet axé sur le rétablissement des fonctions d’audit interne et le renforcement des capacités du Bureau de l’auditeur général. 3.1.7. La BAD intervient au niveau régional pour encourager et appuyer les projets régionaux et sous-régionaux qui encouragent l’adoption de normes et codes de bonne gouvernance économique et financière en recherchant des synergies et des complémentarités avec d’autres partenaires au développement. La BAD travaille au renforcement des institutions régionales, notamment AFROSAI, dont la mission est de faciliter le développement et l’harmonisation des normes d’audit dans la région, l’échange d’expériences et de connaissances entre les institutions supérieures de contrôle africaines. À cet égard, la BAD appuie le renforcement d’AFROSAI au plan de la préparation de son premier plan stratégique adopté en 2009 et du plan de mise en œuvre de celui-ci. Elle appuie également, par le biais de dons de montants réduits, des réseaux de renforcement des capacités sous-régionaux d’audit des finances publiques, en particulier AFROSAI-E et le CREFIAF. 3.1.8. Un résumé des interventions des deux institutions en appui aux activités d’audit externe et de renforcement des capacités du bureau de l’Auditeur général est présenté à l’Annexe 6.

Encadré 1 : Exemples de l’appui de la BAD aux institutions de contrôle des finances publiques Au Mozambique, un prêt d’appui budgétaire de 60 millions d’UC, approuvé en 2006, comporte un volet visant le renforcement de la gestion des finances publiques par l’amélioration de la fonction d’audit externe du Tribunal administratif. Ce programme contribue également à la création et au renforcement de l’audit interne dans les ministères. En Ouganda, un volet important du Projet d’appui institutionnel pour la bonne gouvernance de 10 millions d’UC, approuvé en 2004, vise le renforcement du Bureau de l’Auditeur général et de l’Inspecteur du gouvernement. Au Maroc, les deux phases (2004 et 2006) du programme d’appui aux réformes dans l’administration publique d’un montant total de 173,2 millions d’UC englobaient une aide pour l’évaluation et le contrôle de la performance et pour le renforcement des fonctions d’audit interne et externe. Le budget de l’ISC marocaine avait été fortement augmenté, à un taux de 16 % par an, sur la période 2002-2004, ce qui lui avait permis de recruter plus d’auditeurs et d’informatiser ses activités. Le projet d’appui institutionnel de 2,5 millions d’UC, approuvé en 2006 pour le Burkina Faso, visait principalement à améliorer la transparence, la fiabilité et l’efficience en matière de gestion budgétaire et à renforcer les institutions d’audit. Le projet contribue au renforcement des capacités dans les institutions clés responsables de la programmation et de l’audit interne et externe des dépenses publiques.

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3.2. Banque mondiale La Banque mondiale a fortement augmenté son appui en faveur des programmes de réforme du secteur public depuis la fin des années 9021. En tout, entre 1990 et 2006, 466 projets ont engagé environ 20 milliards de dollars EU en faveur des réformes, 83 % de ce montant provenant des prêts d’ajustement, et le reste, de projets d’investissement. 3.2.1. La part de ces projets dans le portefeuille régional a considérablement progressé pour toutes les régions sur la période sous revue, en particulier pour l’Afrique où ces projets représentent aujourd’hui le quart du portefeuille en termes de nombre. Le nombre de projets pour la région Afrique en faveur du secteur public dotés d’un volet important de réforme de la gestion des finances publiques a également fortement augmenté, passant de 22 à 64 entre 1990-1999 et 2000-2006. La majorité de ces projets sont financés par des prêts d’ajustement à des conditions liées au renforcement de la gestion des finances publiques et des institutions d’audit. 3.2.2. Une analyse de la ventilation par type de conditionnalité contenue dans les prêts d’ajustement ayant un volet consacré à l’appui aux réformes en matière de gestion des finances publiques a montré que seulement environ un quart de ces prêts était assorti de conditions concernant l’audit externe, alors que près de 70 % concernaient la formulation de budgets.

Figure 2

Pourcentage des opérations à l’appui de réformes de la Banque mondiale ayant un volet réformes de la gestion des finances publiques dans un secteur en particulier

69%

46%

26%20%

29%

11%17%

11%

26%

49%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%

3.2.3. Cette ventilation montre des synergies et des complémentarités importantes avec la Banque africaine de développement en termes de concentration des conditions dans le cadre de l’appui budgétaire multidonateurs coordonné, suivant des matrices communes au plan des réformes et de la performance (cadres d’évaluation de la performance - CEP) et en termes de renforcement de la concertation sur l’action à mener au sein des groupes de travail sur l’audit et la gestion des finances publiques. 3.2.4. En sus des prêts à l’appui des programmes d’ajustement, la Banque mondiale dispose de deux autres instruments pour l’appui aux institutions supérieures de contrôle, les projets d’investissement et les dons du Fonds de développement institutionnel. Toutefois, au sein de la région Afrique, il existe peu de projets d’investissement ayant un volet important de renforcement des institutions supérieures de contrôle. 3.2.5. À ce jour, huit dons du Fonds de développement institutionnel gérés par la région Afrique concernent directement ou indirectement l’appui aux institutions supérieures de contrôle. Ils représentent un engagement évalué à 4,6 millions de dollars EU. Trois de ces dons sont à caractère régional (notamment pour l’appui à AFROSAI-E) et les autres sont affectés à des institutions supérieures de contrôle individuelles.

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3.2.6. Au-delà de l’appui financier fourni aux institutions supérieures de contrôle, la Banque mondiale peut demander à ces institutions dans les pays bénéficiaires de son appui de participer à l’audit des projets qu’elle finance. La politique de la Banque mondiale est de se fier aux systèmes nationaux par défaut, lorsque la capacité de ces systèmes le justifie. Mais, au sein de la région Afrique, la proportion de projets audités par les institutions supérieures de contrôle nationales a baissé entre les exercices 2005 et 2007, passant de 23 à 21 % (soit des chiffres plus faibles que ceux qui s’appliquent au reste du monde). Qui plus est, la proportion des audits menés par des auditeurs du secteur privé au nom des institutions supérieures de contrôle est passée de 6 % à 4 %. Toutefois, la Banque mondiale a commencé en 2008 à évaluer systématiquement la possibilité d’utiliser les systèmes nationaux de gestion des finances publiques, notamment l’audit externe, pour ses opérations d’investissement en Afrique. De ce fait, davantage d’institutions supérieures de contrôle sont maintenant retenues pour auditer les projets de la Banque. 3.2.7. Ces analyses du profil de l’appui fourni par la Banque africaine de développement et la Banque mondiale aux systèmes et aux institutions d’audit dans le secteur public soulignent en premier lieu l’importance des complémentarités qui existent entre les deux institutions, sur la base des avantages comparatifs et institutionnels relatifs, et, en second lieu, une combinaison et des synergies entre les instruments utilisés à l’appui des initiatives de réforme entreprises par les pays africains.

4. Orientations stratégiques et priorités opérationnelles   4.1. Objectifs et approche 4.1.1. La Stratégie conjointe vise à augmenter l’efficacité de l’appui que les deux institutions fournissent aux pays africains en vue de renforcer la responsabilité en matière de gestion des finances publiques par le biais d’institutions supérieures de contrôle plus efficaces. Elle s’inspire des engagements contenus dans la Déclaration de Paris et dans le Programme d’action d’Accra relatifs au renforcement des systèmes nationaux de gestion des finances publiques, à des initiatives de réforme prises en main par les pays, au renforcement de la responsabilité en matière de gestion des ressources intérieures et à la coordination de l’appui fourni par les bailleurs de fonds. Les documents intitulés Orientations stratégiques et Plan d’action pour la gouvernance 2008-201222 de la Banque africaine de développement et Renforcement de l’action du Groupe de la Banque mondiale pour promouvoir la gouvernance et lutter contre la corruption23 représentent des documents de base pour les actions envisagées dans la présente Stratégie conjointe. Les deux documents mettent en exergue la nécessité d’accroître l’appui aux mécanismes de surveillance et aux institutions d’audit des ressources intérieures, en particulier dans le secteur des finances publiques. 4.1.2. Des systèmes nationaux renforcés de gestion des finances publiques et de comptabilisation des ressources publiques comportent une dimension développement et une dimension fiduciaire. La Déclaration de Paris considère le renforcement des capacités comme un élément essentiel de l’amélioration des résultats au plan du développement et de l’appropriation des réformes, de l’alignement de l’aide et de la responsabilité mutuelle. Conformément à la Déclaration de Paris, les deux institutions s’engagent à renforcer et, au besoin, à utiliser les systèmes de gestion des finances publiques des pays partenaires. Les partenaires au développement (notamment ceux qui utilisent l’appui budgétaire comme instrument de choix pour soutenir les réformes institutionnelles) s’intéressent de plus en plus à un audit fiable et de grande qualité des ressources, qu’elles proviennent de sources internes ou qu’elles soient fournies par les bailleurs de fonds partenaires. La principale raison qui explique le recours à l’institution supérieure de contrôle du pays est, d’une part, l’alignement sur les règles nationales d’établissement de l’intégrité financière et, d’autre part, l’appui au renforcement des systèmes nationaux. 4.1.3. La Stratégie conjointe est fondée sur une approche holistique, qui vise à renforcer les capacités des institutions supérieures de contrôle dans le cadre de la gestion des finances publiques et des systèmes plus élargis de gouvernance dont elle est une partie essentielle. Il s’agit de permettre à ces institutions de renforcer la transparence et l’ouverture des opérations financières publiques, d’améliorer la déontologie, de renforcer la responsabilité et de réduire la corruption. Pour ce faire, il faudra nécessairement garantir une indépendance adéquate des institutions supérieures de contrôle. Le renforcement de l’efficacité

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et de l’indépendance d’une institution supérieure de contrôle est fonction de l’appui politique approprié, de la participation active d’une commission des comptes publics efficace, de rapports appropriés avec le ministère des Finances et de l’engagement de la société civile en faveur d’une meilleure transparence budgétaire et d’une plus grande intégrité dans la gestion des ressources intérieures. 4.1.4. La Stratégie conjointe met le développement des capacités et le renforcement des institutions au centre des priorités. Il est de plus en plus reconnu que le renforcement des capacités comporte des changements au niveau des règles institutionnelles et des systèmes organisationnels, et ne concerne pas uniquement des actions de formation et de transfert de compétences. Pour réussir, le renforcement des capacités doit nécessairement être le produit d’un processus endogène qui commence au stade où se trouve chaque pays, est doit être mené par des acteurs nationaux ayant des objectifs précis, qui utilisent de façon efficiente les capacités existantes et qui harmonisent les aides extérieures à l’intérieur de ce cadre. 4.1.5. La Stratégie conjointe reconnaît que les plans de réforme pour chaque institution supérieure de contrôle doivent être fondés sur une analyse bien étayée des besoins au plan du développement et obtenir l’accord des acteurs clés dans chaque pays. Le renforcement des capacités institutionnelles doit être fondé sur une analyse solide, détaillée et documentée du niveau d’indépendance, de la capacité institutionnelle et du désir de réforme de chaque institution supérieure de contrôle en particulier et sur le programme plus élargi des réformes dans chaque pays. Il est particulièrement important d’établir un contexte historique et le stade de développement auquel se situe chaque ISC, en particulier pour les États fragiles, ainsi qu’une évaluation du profil particulier du changement dans chaque pays. Les évaluations par des collègues d’autres institutions supérieures de contrôle peuvent jouer un rôle dans l’élaboration de telles évaluations. Cela devrait ensuite donner lieu à l’élaboration d’un plan de réforme détaillé établi de commun accord avec les acteurs concernés dans le pays et sur lequel se fonde l’appui fourni par la Banque africaine de développement et la Banque mondiale, ainsi que d’autres partenaires au développement. 4.2. Approche globale 4.2.1. La Banque africaine de développement et la Banque mondiale visent essentiellement, au plan de la gouvernance, à aider les pouvoirs publics africains à bâtir des États capables et réceptifs, en renforçant la transparence, l’ouverture et la responsabilité en matière de gestion des fonds publics. La réalisation de ces objectifs devrait se traduire par la création des opportunités pour les pauvres, la prestation de meilleurs services et l’amélioration des résultats au plan du développement. Les pays africains sont responsables au premier chef du renforcement de la gouvernance – l’appropriation et le leadership sont les facteurs clés d’un développement réussi et durable. Les pays africains ont enregistré des progrès importants sur le front de la gouvernance, mais il reste beaucoup à faire en matière de renforcement des institutions de gouvernance. Des institutions du secteur public plus fortes et des systèmes nationaux de gestion des ressources publiques améliorés contribueront à l’édification d’États capables, à l’éclosion de sociétés civiles engagées et au renforcement de la responsabilité et de la transparence. 4.2.2. Les deux institutions s’attacheront à renforcer, et non pas ignorer, les systèmes nationaux. Des institutions nationales plus solides représentent une solution plus efficace et plus durable aux problèmes de gouvernance et de corruption et contribuent à la réduction du risque fiduciaire pour toutes les ressources publiques, notamment celles fournies par les deux institutions. Des institutions supérieures de contrôle plus solides offrent la solution la plus efficace et la plus durable pour relever les défis de la gouvernance et de la corruption et atténuer les risques fiduciaires. Les institutions supérieures de contrôle efficaces jouent un rôle de premier plan pour renforcer les structures nationales de gouvernance et faciliter l’utilisation des systèmes nationaux de gestion des finances publiques, en constituant pour les deux Banques une assurance contre les risques fiduciaires. 4.2.3. La Banque africaine de développement et la Banque mondiale travailleront avec les bailleurs de fonds, les institutions internationales et d’autres acteurs aux niveaux national, sous-régional et régional, pour veiller à l’harmonisation des démarches et au renforcement de la coordination, en fonction de leurs missions respectives et de leurs avantages comparatifs.

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4.2.4. Les critères qui sous-tendent l’orientation stratégique de l’assistance que la Banque africaine de développement et la Banque mondiale envisagent de fournir aux institutions supérieures de contrôle sont :

i) la conformité avec les priorités nationales et l’appropriation par les pays, qui seront réalisées en adaptant l’appui des deux institutions aux problèmes de gouvernance auxquels les pays font face, aux priorités au plan des réformes et au potentiel de progrès des pays

ii) la synergie et la pertinence : l’appui aux institutions supérieures de contrôle visera à

renforcer les synergies avec des interventions pertinentes visant à créer des interactions bénéfiques pour le reste du portefeuille des deux institutions

iii) la complémentarité et le partenariat, qui seront réalisés en exploitant les avantages

comparatifs de chacune des deux institutions et leurs aptitudes à compléter et à dynamiser les interventions d’autres partenaires au développement.

4.3. Secteurs prioritaires 4.3.1. En fonction des principes ci-dessus, la Stratégie conjointe recommande le renforcement des institutions supérieures de contrôle dans les cinq domaines prioritaires suivants :

i) Appui aux réformes institutionnelles et stratégiques ii) Renforcement des capacités institutionnelles iii) Services d’assistance technique et de conseil iv) Établissement de partenariats avec les Parlements et autres acteurs politiques ; et v) Renforcement de l’appui ciblé aux États fragiles.

Appui aux réformes institutionnelles et stratégiques 4.3.2. Face aux lacunes dans certains pays, la Stratégie conjointe appuiera les efforts des pays visant à consolider le cadre stratégique et institutionnel de leurs institutions supérieures de contrôle. AFROSAI-E a mis au point un modèle de capacité, qui définit un cadre de référence utile pour l’évaluation de l’étape à laquelle se trouve le développement institutionnel des institutions supérieures de contrôle et des stratégies pour le renforcement des capacités institutionnelles. L’Annexe 2 donne un aperçu du niveau 3 de ce modèle. Le modèle de capacité d’AFROSAI-E est en cours d’adaptation par le CREFIAF pour les pays africains francophones. Il est très important d’avoir des espoirs réalistes quant au rythme d’un changement viable qu’il est possible d’obtenir, et les réformes au plan de l’établissement et de l’échelonnement des priorités sont importantes pour les institutions supérieures de contrôle.

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Le Modèle de capacité d’AFROSAI-E établit les critères suivants pour chaque institution supérieure de contrôle :

• un cadre constitutionnel/statutaire approprié et efficace pour garantir une indépendance suffisante et une autonomie financière effective vis-à-vis du pouvoir exécutif

• l’institution supérieure de contrôle a un mandat suffisamment large pour couvrir l’ensemble du secteur public et lui permettre de choisir entre différentes démarches

• solide volonté politique de disposer d’une institution supérieure de contrôle efficace, l’institution supérieure de contrôle bénéficiant d’un appui total dans l’exercice de son mandat

• les conditions de nomination des membres de l’institution supérieure de contrôle, leur mandat et leur révocation sont fixés par la Constitution et sont devenus une constante

• tous les rapports annuels de l’institution supérieure de contrôle sont publiés au plus tard un an après la clôture de l’exercice financier

• les rapports d’audit sont publiés à la seule discrétion de l’institution supérieure de contrôle • une stratégie d’audit interne fondée sur des normes, directives et procédures acceptées au plan international • une procédure efficace de contrôle interne de la qualité pour l’institution supérieure de contrôle • un niveau satisfaisant de ressources financières affectées par le parlement sans aucune intervention du pouvoir

exécutif, notamment des entités contrôlées • l’institution supérieure de contrôle gère de manière indépendante les ressources humaines, administratives et

autres nécessaires à l’exécution de son mandat • il existe un processus parlementaire indépendant pour superviser les activités de l’institution supérieure de

contrôle • l’institution supérieure de contrôle ou son organe directeur détermine ses principales politiques et pratiques.

4.3.3. Dans les pays où les arrangements institutionnels concernant l’audit externe sont peu clairs, complexes ou controversés, les deux institutions travailleront avec toutes les parties prenantes pour clarifier les bases d’établissement de la transparence et de la responsabilité dans le secteur public. Les deux institutions s’inspireront à cet égard des normes et directives internationales ainsi que des accords sous-régionaux plutôt que de notions préconçues de modèles institutionnels établis. Il s’agira là d’une tâche sans doute difficile, mais qu’il faudra accomplir avant le renforcement des capacités et des ressources de ces organismes d’audit international. 4.3.4. Les deux institutions intensifieront leur appui aux pays avec pour objectif spécifique le développement d’institutions supérieures de contrôle efficaces, de structures d’audit interne efficientes et d’une gouvernance financière saine. La Stratégie conjointe envisage l’appui au renforcement des capacités techniques et humaines nécessaires pour les activités comme l’audit interne et les inspections générales des affaires publiques. La coopération entre ces divers compartiments et l’institution supérieure de contrôle dans chaque pays sera également encouragée, à la faveur du travail en partenariat déjà effectué par les organismes internationaux respectifs, à savoir, INTOSAI et l’Institut des auditeurs internes (IIA). 4.3.5. Dans le domaine de la gouvernance en général et de l’appui aux institutions supérieures de contrôle en particulier, l’action de la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale obéira au principe de l’appropriation par les pays. La Stratégie conjointe vise à promouvoir la bonne gouvernance et à lutter contre la corruption par le biais de la collaboration avec les pouvoirs publics et la société civile dans chaque pays. Elle est fondée sur le fait qu’il appartient aux pays africains d’améliorer la gouvernance dans le but d’accélérer la réduction de la pauvreté. Lorsque les pays adhèrent aux programmes de réforme et s’engagent à les promouvoir, le renforcement de la gouvernance s’opère plus rapidement et de façon plus durable. 4.3.6. La mise en œuvre d’une réforme importante des institutions supérieures de contrôle exige un engagement politique fort de la part des pouvoirs publics et une volonté de rétablir la transparence et l’obligation de rendre compte dans leurs opérations. Les deux institutions s’emploieront à sensibiliser les pouvoirs publics à l’importance que revêt la présence d’institutions supérieures de contrôle capables de promouvoir l’intégrité, la transparence et la responsabilité au plan de l’utilisation et de la gestion des fonds publics.

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4.3.7. La Banque africaine de développement et la Banque mondiale s’engagent à continuer de mener la lutte contre la pauvreté et à rechercher des façons nouvelles de fournir un appui dans les pays mal gouvernés et dans les États fragiles (voir la section ci-dessous sur les États fragiles). Dans ces circonstances, il est particulièrement important de bien échelonner les réformes, de les adapter à un rythme approprié et de commencer au stade où se trouve un pays et non pas celui où il devrait être. Schick et, plus récemment, Allen24 font valoir qu’une démarche progressive en matière de réforme qui cible les principes de base a plus de chances de réussir et d’être viable. Ainsi, il faudrait établir solidement l’audit financier avant de passer à l’audit de la performance. Renforcement des capacités institutionnelles 4.3.8. Les Banques intensifieront leur soutien au renforcement des capacités institutionnelles des institutions supérieures de contrôle. Elles s’efforceront d’aider les pays à améliorer les ressources techniques, humaines et financières dans les domaines de l’audit, de la comptabilité et des finances publiques. Pour réaliser cet objectif il faudrait adopter une démarche novatrice afin de trouver une solution durable au problème de la grave pénurie de ressources humaines qualifiées et appropriées, plus particulièrement dans les domaines du contrôle budgétaire et de l’audit. 4.3.9. La Stratégie conjointe reconnaît que les capacités actuelles des institutions supérieures de contrôle en Afrique varient considérablement d’un pays à l’autre et qu’il convient par conséquent d’adapter l’aide aux besoins de chaque pays et au niveau de développement de son institution supérieure de contrôle. Cette disparité est notamment confirmée par les notes PEFA pour les institutions supérieures de contrôle en Afrique, qui varient entre B+ et D. 4.3.10. La Stratégie conjointe reconnaît également que les capacités ne se renforcent pas du jour au lendemain et que, par conséquent, les attentes en matière de changement institutionnel devraient être réalistes. Il faudrait établir, pour le renforcement des capacités, un calendrier réaliste, adapté au stade de développement institutionnel de la fonction d’audit du pays et fondé sur une analyse des besoins de développement de chaque institution supérieure de contrôle. Pour assurer leur mise en œuvre efficace, ces calendriers doivent être réalistes et non démesurément ambitieux. D’une manière générale, les institutions supérieures de contrôle, plus particulièrement, se développent lentement sur une longue période, parce qu’elles font partie d’un système plus vaste de contrôles et de contrepoids, avec les dispositions générales de gouvernance et de responsabilité. Toutefois, dans certaines conditions, un changement radical peut intervenir assez rapidement. 4.3.11. La Stratégie conjointe appuie les initiatives visant à :

i) Fournir une plateforme permettant une démarche globale et intégrée en matière de renforcement des capacités humaines dans le domaine de la gestion des finances publiques en Afrique, en particulier la formation technique et professionnelle en comptabilité et en audit ;

ii) Constituer, pour la valorisation des ressources humaines dans le domaine de la gestion

des finances publiques en Afrique, un partenariat entre les gouvernements africains, les partenaires au développement et les institutions nationales et régionales de formation et d’accréditation ;

iii) Faire fond sur la formation actuellement dispensée à travers la région, plus

particulièrement par AFROSAI-E, ARABOSAI, le CREFIAF et l’Initiative pour le développement d’INTOSAI ;

iv) Améliorer, par la concertation, l’entente entre les partenaires au développement, afin de mobiliser des ressources pour le renforcement des capacités humaines en matière de gestion des finances publiques en Afrique ; et

v) Contribuer au renforcement et à la poursuite du développement des institutions de

formation technique et professionnelles nationales, sous-régionales et régionales en tant que moyen d’assurer la viabilité des programmes de renforcement des capacités.

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4.3.12. Pour garantir la réussite de ces initiatives, les Banques aideront les institutions supérieures de contrôle à élaborer des politiques de ressources humaines visant à attirer et retenir le personnel qualifié nécessaire. Le renforcement des capacités met en jeu des modifications des règles institutionnelles et des systèmes organisationnels allant au-delà de la formation et du perfectionnement professionnel. Certains programmes d’aide à l’institution supérieure de contrôle n’ont pas obtenu les résultats escomptés parce qu’ils étaient limités à des activités de formation, ne s’attaquaient pas aux causes profondes de l’insuffisance des capacités et avaient souvent des calendriers trop ambitieux. 4.3.13. Prise en compte systématique des questions de parité hommes-femmes : Les Banques sont déterminées à prendre systématiquement en compte les questions de parité hommes-femmes, renforcer la cohésion sociale et encourager la responsabilité interne. La budgétisation favorisant la parité hommes-femmes représente un moyen efficace d’intégrer ces questions dans un domaine essentiel de la politique publique. Les budgets sensibles à la parité hommes-femmes ne sont pas des budgets distincts pour les femmes, ce sont plutôt des budgets généraux qui sont planifiés, approuvés, exécutés, suivis et vérifiés de manière soucieuse de l’égalité des sexes. Les Banques réalisent progressivement des travaux visant à mettre en place des mécanismes d’audit prenant en compte la parité hommes-femmes, afin d’assurer l’institutionnalisation d’une perspective attentive à la problématique homme-femme dans le processus budgétaire, de l’approbation à l’audit ex post, dans le contexte plus large de l’intégration de ces considérations dans les stratégies de réduction de la pauvreté. En outre, les Banques encourageront l’emploi accru de femmes et la formation tenant compte de la parité hommes-femmes dans les institutions supérieures de contrôle, afin d’améliorer la représentativité des deux sexes dans les effectifs des institutions supérieures de contrôle. Prestation des services d’assistance technique et de conseil 4.3.14. Les Banques renforceront l’appui à l’élaboration et la diffusion des orientations sur les normes et pratiques optimales au plan international en matière d’audit du secteur public. L’audit est un domaine techniquement complexe qui nécessite non seulement la disponibilité d’un personnel formé, mais aussi la conformité avec les normes et les pratiques optimales acceptées au plan international. INTOSAI a élaboré, pour ses membres, un ensemble complet de normes et de directives qui est constamment mis à jour et élargi. En Afrique, AFROSAI-E, en particulier, a élaboré des manuels d’audit pour aider les institutions supérieures de contrôle anglophones à mettre en œuvre les normes d’audit d’INTOSAI. Il faudrait consentir de nouveaux efforts pour veiller à ce que les institutions supérieures de contrôle utilisent pleinement ces manuels. 4.3.15. Pour permettre aux institutions supérieures de contrôle des finances publiques de s’acquitter efficacement de leurs fonctions, il est nécessaire de renforcer leurs connaissances des bonnes pratiques internationales et leur capacité à les appliquer. L’application des normes d’INTOSAI nécessitera l’adoption et l’utilisation de manuels d’audit appropriés, la formation des vérificateurs, l’utilisation d’une documentation normalisée et le recours à des méthodes d’examen interne satisfaisantes. Pour appuyer cette activité, la Stratégie conjointe favorisera :

i) la préparation et l’adoption de procédures d’audit conformes aux normes d’INTOSAI ; ii) l’élaboration et la mise à jour de guides techniques et de manuels d’audit ; iii) le perfectionnement professionnel continu et la formation technique à l’application des

normes d’audit ; et iv) la mise en place de systèmes appropriés de contrôle de la qualité.

Instauration de partenariats avec les parlements et autres acteurs politiques 4.3.16. Les parlements jouent un rôle primordial en fournissant un appui politique aux institutions supérieures de contrôle et en veillant à ce que des mesures appropriées soient prises en réponse aux rapports de celles-ci. La plupart des parlements reçoivent des rapports annuels de leur

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institution supérieure de contrôle. Les parlements peuvent avoir le droit de demander au pouvoir exécutif et à telle ou telle organisation du secteur public de se conformer aux recommandations de l’institution supérieure de contrôle. Les parlements sont directement mandatés par les citoyens et ont par conséquent la légitimité et le pouvoir d’exercer les pressions en vue d’aider les institutions supérieures de contrôle à faciliter les améliorations de la gouvernance, de la responsabilité et du contrôle interne. Lorsqu’un tel soutien politique n’est pas disponible, il est peut probable que des institutions supérieures de contrôle puissent être en mesure de se développer avec le niveau d’indépendance nécessaire. 4.3.17. La Stratégie conjointe appuie le renforcement des relations entre les institutions supérieures de contrôle et les parlements et, le cas échéant, leurs commissions des comptes publics. Elle pourra atteindre cet objectif en i) renforçant la capacité technique des parlements à suivre les recommandations de l’institution supérieure de contrôle et rechercher leur mise en œuvre ; et ii) organisant la formation et d’autres activités entre les services de l’institution supérieure de contrôle et les membres du parlement, afin de développer une conception et des démarches communes en matière d’amélioration de la gouvernance et du contrôle financier interne. 4.3.18. Les Banques encourageront une plus grande demande de transparence et de responsabilité dans le domaine des finances publiques de la part une société civile engagée et vigilante, y compris les médias. La Stratégie conjointe appuie le renforcement de la demande d’une meilleure gouvernance financière en soutenant la participation de la société civile au processus budgétaire et en renforçant la synergie entre les institutions supérieures de contrôle et les organisations de la société civile, en particulier les médias. Des partenariats novateurs entre les institutions supérieures de contrôle, les parlements et les organisations de la société civile peuvent exercer sur les gouvernements des pressions afin qu’ils améliorent la quantité et la qualité des informations financières qui sont mises à la disposition du public25. Renforcement de l’appui ciblé accordé aux États fragiles26 4.3.19. Les Banques ont adopté des stratégies en vue de renforcer et d’harmoniser leur aide aux États fragiles27. La bonne gouvernance financière est à la fois une condition et un objectif du renforcement de l’engagement des deux institutions en faveur des États fragiles. Ces États et ceux sortant d’un conflit sont confrontés à des difficultés spéciales dans le domaine du développement. La Stratégie conjointe appuie l’octroi d’une aide ciblée et adaptée aux États fragiles pour leur permettre de rétablir des structures de gouvernance de base, notamment les institutions supérieures de contrôle, qui garantiront la gestion transparente et rationnelle des ressources publiques. En 2008, la Banque africaine de développement a créé la Facilité en faveur des États fragiles (FEF), qui comprend des ressources destinées à fournir une assistance technique à long terme en vue de renforcer les fonctions de base de l’État, notamment l’audit externe. 4.3.20. Dans les États fragiles riches en ressources naturelles, une attention spéciale sera accordée à la saine gestion des ressources naturelles, en particulier dans les industries extractives. L’amélioration de la gestion des ressources publiques produites par les ressources naturelles et les industries extractives offre une possibilité exceptionnelle de réduire la pauvreté, en particulier dans les États vulnérables. La bonne gouvernance en matière de gestion des ressources naturelles est nécessaire pour éviter la « malédiction des ressources naturelles » et la reprise des conflits motivés par l’exploitation de ces ressources. Les Banques soutiendront les institutions supérieures de contrôle de ces pays pour leur permettre d’acquérir les compétences nécessaires en vue de renforcer la transparence et réduire la corruption liée aux revenus des industries extractives. Les deux institutions ont entériné et soutiennent activement l’Initiative sur la transparence des industries extractives (EITI). La viabilité de l’audit indépendant des ressources naturelles repose, en fin de compte, sur des institutions supérieures de contrôle capables d’exécuter cette tâche. 4.4. Niveaux d’intervention 4.4.1. La Stratégie conjointe de la Banque africaine de développement et de la Banque mondiale fournira un appui aux institutions supérieures de contrôle en Afrique à trois niveaux :

i) le niveau national ii) le niveau sous-régional ; et iii) le niveau régional et international.

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Niveau I : Niveau national 4.4.2. Au niveau national, les deux institutions coordonneront davantage leur appui aux pays africains visant à renforcer les systèmes et institutions d’audit de ces pays, y compris les institutions d’audit interne. La forme que prendra l’appui variera d’un pays à un autre, selon des circonstances spécifiques. Il n’y aura pas d’approche unique, mais les décisions d’ordre opérationnel seront prises dans tous les pays suivant une approche cohérente systématiquement axée sur les stratégies nationales. 4.4.3. Les deux institutions renforceront leurs activités analytiques et consultatives en vue d’aider les pays à développer et à affiner les priorités au plan des réformes concernant leurs institutions supérieures de contrôle.

i) La première étape consiste à mieux comprendre le contexte général des réformes dans lequel évolue chaque institution supérieure de contrôle, notamment l’environnement de gouvernance dans lequel elle fonctionne et le niveau du risque de corruption.

ii) La deuxième étape consiste à mieux comprendre le stade de développement et le profil

institutionnel actuels de l’institution supérieure de contrôle, ses atouts, ses points faibles, ses besoins au plan de développement et ses priorités au plan des réformes.

iii) Enfin, chaque institution supérieure de contrôle devrait recevoir un appui pour trouver

des moyens pratiques de maintenir le cap des réformes, notamment par le biais de programmes d’assistance coordonnés.

4.4.4. Il est important de travailler avec les dirigeants et le personnel de chaque institution supérieure de contrôle pour avoir une idée commune de ses besoins, de ses priorités et de l’orientation qu’elle entend donner à son programme de réformes. Le Cadre de gestion des dépenses publiques et de responsabilité financière (PEFA) peut fournir le niveau de qualité de l’audit des finances publiques et des activités connexes dans chaque pays. À cela peuvent s’ajouter des instruments d’analyse en profondeur qui examinent spécifiquement les institutions supérieures de contrôle. Les résultats de telles analyses devraient ensuite constituer un des éléments clés à utiliser pour la mise au point de programmes d’action adéquats axés sur les besoins et les circonstances spécifiques de chaque pays, en vue de renforcer les capacités des institutions supérieures de contrôle nationales. 4.4.5. La Stratégie conjointe soutiendra la fourniture d’assistance directement aux pays, en fonction des plans stratégiques de leurs institutions supérieures de contrôle, aux fins suivantes :

i) La formulation de dispositifs institutionnels et réglementaires appropriés pour les institutions et les structures d’audit interne et externe ;

ii) Le développement des capacités techniques et le renforcement des capacités

institutionnelles des institutions supérieures de contrôle ; iii) Une orientation vers l’audit de systèmes qui vise des améliorations de la qualité du

contrôle interne plutôt que la seule identification de transactions irrégulières, ou le renforcement de cette approche ;

iv) Le développement des capacités techniques des commissions des comptes publics et

autres organismes parlementaires chargés de la surveillance des institutions supérieures de contrôle et du suivi des recommandations d’audit ; et

v) Le renforcement de l’exigence de rendre compte de la gestion des finances publiques,

par le biais d’une coopération renforcée entre les institutions supérieures de contrôle et les organisations de surveillance du budget de la société civile.

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Niveau II : Niveau sous-régional 4.4.6. Au niveau sous-régional, les deux Banques fourniront leur appui aux organismes qui œuvrent au renforcement des institutions supérieures de contrôle au sein de leur groupe linguistique. L’appui à AFROSAI-E, à ARABOSAI et au CREFIAF représente un moyen efficace d’aider les institutions supérieures de contrôle en Afrique, suivant le principe de subsidiarité, qui recommande qu’une activité devrait être organisée le plus près possible des bénéficiaires. Les membres de ces organismes sous-régionaux partagent les mêmes expériences et cultures politiques et institutionnelles en matière d’audit externe, et l’utilisation de la même langue facilite la communication dans la sous-région. Cette approche est prise en compte par le plan stratégique d’AFROSAI, qui reconnaît l’avantage comparatif dont jouissent les sous-groupes en matière de mise en œuvre de programmes de renforcement des capacités. 4.4.7. AFROSAI-E est l’organisme sous-régional le plus développé. Il englobe les 21 pays anglophones et l’Angola et le Mozambique, deux pays lusophones. Il fournit des services de formation, d’assistance technique et de coordination à ses membres. Son secrétariat est hébergé dans le Bureau de l’auditeur général d’Afrique du Sud. Il est soutenu par la participation active de partenaires au développement et d’institutions supérieures de contrôle de pays plus développés. Toutefois, des restrictions au plan des ressources limitent toujours l’efficacité de l’action d’AFROSAI-E. 4.4.8. Le Conseil régional de formation des institutions supérieures de contrôle des finances publiques d’Afrique francophone (CREFIAF) est l’organisme qui regroupe les 19 institutions supérieures de contrôle de l’Afrique francophone ainsi qu’une institution lusophone et une institution espagnole. Des progrès ont été enregistrés au cours des dernières années, en particulier avec la mise en œuvre de son programme de renforcement des capacités et la tenue d’une série de programmes de formation. Le secrétariat du CREFIAF est hébergé par le Bureau du contrôle supérieur de l’État du Cameroun. Il bénéficie de la participation active des partenaires au développement et des institutions supérieures de contrôle de pays plus développés. Toutefois, des restrictions au plan des ressources limitent son renforcement et son efficacité. 4.4.9. Les pays d’Afrique du Nord sont membres d’ARABOSAI, l’organisation des institutions supérieures de contrôle des pays arabophones du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord. À l’instar des membres d’AFROSAI-E, les pays du Maghreb tirent parti du riche programme de renforcement des capacités offert par ARABOSAI. Le secrétariat de cet organisme est hébergé par la Cour des comptes de la Tunisie. 4.4.10. La Stratégie conjointe accompagnera les programmes de renforcement des capacités et de formation ciblant les priorités des institutions supérieures de contrôle dans chaque regroupement sous-régional et visera i) l’indépendance effective des institutions supérieures de contrôle ; ii) l’adoption et la diffusion des normes, conseils et bonnes pratiques d’INTOSAI ; iii) le renforcement des connaissances et l’apprentissage entre collègues ; iv) la mise en œuvre de programmes de renforcement des capacités et de formation efficaces ; v) l’appui à des systèmes optimaux et à des approches axées sur le risque en matière d’audit, spécialement dans les États fragiles ; vi) l’aide pour la gestion optimale des ressources humaines ; et vi) l’appui à une communication efficace des conclusions d’audit et à la mise en œuvre des recommandations d’audit. 4.4.11. Ces programmes seront réalisés grâce à la création de centres d’excellence technique et de communautés de pratique par le biais i) du renforcement de l’échange de connaissances entre les auditeurs professionnels et de l’apprentissage et d’échanges entre collègues ; ii) de l’identification de bonnes pratiques et des domaines de travail effectué par les institutions supérieures de contrôle où l’identification de bonnes pratiques serait profitable ; et iii) l’organisation d’études comparatives sur les éléments clés des activités des institutions supérieures de contrôle, notamment à travers l’évaluation par des pairs et l’apprentissage sud-sud.

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Niveau III : Niveau régional et international 4.4.12. Les deux Banques accompagneront les initiatives régionales et internationales visant à promouvoir la bonne gouvernance financière et la lutte contre la corruption. Leur action s’articulera autour des axes suivants :

i) Adoption et mise en œuvre des normes d’audit d’INTOSAI, du Code de déontologie et d’autres normes internationales. Les normes et codes internationaux constituent des mécanismes efficaces pour l’établissement de mesures d’encouragement pour une meilleure gouvernance.

ii) Renforcement des capacités des institutions et des réseaux régionaux pour la fourniture de conseils et de la formation dans le domaine des normes et codes internationaux d’audit.

4.4.13. La Stratégie conjointe accompagne l’établissement de partenariats solides au niveau régional avec AFROSAI et au niveau international avec INTOSAI.

i) Au niveau régional, AFROSAI recevra un appui pour mieux s’acquitter de ses fonctions et responsabilités par le biais du renforcement des capacités de son secrétariat, du renforcement des capacités institutionnelles et techniques de ses membres, de l’élaboration de programmes d’action stratégiques et de la consolidation de la coopération avec des acteurs clés. AFROSAI est idéalement armée pour renforcer la capacité institutionnelle des institutions supérieures de contrôle membres, en particulier dans le domaine de l’élaboration de plans stratégiques adéquats.

ii) Au niveau international, INTOSAI permet aux institutions supérieures de contrôle

d’accéder aisément à l’information et au renforcement des capacités. Le renforcement des capacités institutionnelles constitue l’un des quatre objectifs stratégiques d’INTOSAI fixés en 200528. INTOSAI et l’Initiative pour le développement d’INTOSAI (IDI), son guichet chargé de la formation, s’emploient depuis longtemps à répondre aux besoins des pays émergents et en développement.

iii) Cet appui englobera la mise en œuvre de l’Accord de partenariat mondial (APM) en

préparation, document cadre qui définira les rapports entre les institutions supérieures de contrôle menées par INTOSAI et les bailleurs de fonds. L’APM vise à amener tous les bailleurs de fonds poursuivant les mêmes objectifs et les institutions supérieures de contrôle à adopter une approche commune en matière d’appui et de financement de programmes de renforcement des capacités.

5. Instruments, synergies et complémentarités  Les Banques renforceront la coordination en vue de déployer la gamme d’instruments disponibles pour promouvoir la bonne gouvernance financière et consolider les systèmes nationaux d’audit. Elles utiliseront, de manière coordonnée et concertée, les instruments dont elles disposent pour appuyer les réformes institutionnelles des institutions supérieures de contrôle. La stratégie ne consiste pas à définir un nouvel ensemble d’initiatives et d’activités, mais plutôt à mettre en place un mécanisme stratégique harmonisé pour rationaliser et amplifier l’appui des deux Banques aux systèmes nationaux d’audit, ce mécanisme étant essentiellement fondé sur les ressources et les instruments existants (concertation sur l’action à mener, soutien budgétaire, renforcement des capacités, assistance technique). Les deux institutions chercheront cependant à mobiliser des ressources supplémentaires par le biais d’instruments existants (opérations multinationales et fonds spéciaux, notamment le Mécanisme de partenariat pour la gouvernance de la Banque mondiale et le Fonds spécial multidonateurs en faveur de la gouvernance qui sera bientôt mis en place par la BAD).

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Le choix des instruments d’aide servant à appuyer les structures de gouvernance sera adapté aux enjeux particuliers en matière de gouvernance et à la situation unique de chaque pays. Il est nécessaire de redoubler d’effort au plan international pour permettre à la communauté des bailleurs de fonds d’atteindre les objectifs d’amélioration de l’efficacité de l’aide au titre des engagements pris dans le cadre de la Déclaration de Paris et du Programme d’action d’Accra. De même, il faudrait renforcer l’harmonisation et la coordination de l’appui accordé aux institutions supérieures de contrôle en Afrique. Des synergies seront réalisées par le renforcement de la coordination et de l’harmonisation des instruments de chacune des deux Banques (réforme de la gouvernance, prêts d’appui budgétaire, dons pour le renforcement institutionnel, activités hors-prêt et travaux d’analyse et services de conseil). L’accroissement de la coordination avec d’autres organismes donateurs créera de nouvelles synergies et des complémentarités. 5.1. Concertation sur l’action à mener 5.1.1. Une solide gouvernance financière et un audit externe efficace seront les thèmes centraux de la concertation sur l’action à mener entre les Banques et les pays africains. Cette concertation sera guidée par une évaluation rigoureuse des besoins des pays, des risques de corruption qu’ils courent et de leurs chances de réussite.

i) La qualité de l’environnement fiduciaire et la solidité des systèmes d’audit des pays seront systématiquement prises en compte dans les documents de stratégie d’aide par pays et éclaireront le choix et le panachage des instruments d’aide. À mesure que les Banques élaboreront des documents de stratégie d’aide conjointe pour un nombre croissant de pays africains, les démarches communes devront intégrer le renforcement de l’éthique de responsabilité et de la transparence en matière de gestion des ressources publiques, afin de réduire les coûts de transaction, de convenir des principes communs et d’éviter de donner des signaux ambigus. Ces mesures viseront à assurer que les stratégies d’aide par pays se fondent sur une évaluation et une concertation élargie sur les possibilités offertes en matière de gouvernance financière et sur les risques de corruption.

ii) La qualité de l’environnement fiduciaire et la solidité des systèmes d’audit des pays

occuperont une place centrale dans la concertation sur l’appui budgétaire, notamment les critères d’admissibilité, le mécanisme des conditionnalités et les mécanismes d’évaluation des résultats. Les Banques coordonneront en outre leurs stratégies d’appui budgétaire et les mécanismes connexes d’évaluation des résultats, en étroite coordination avec d’autres partenaires d’appui budgétaire, notamment à travers une concertation renforcée dans le cadre des activités des groupes de travail sur la comptabilité, l’audit et la responsabilité.

iii) Les Banques coordonneront également leurs stratégies en matière d’utilisation des

systèmes d’audit des pays. Elles étudient les possibilités de transférer l’audit externe des projets d’investissement aux institutions supérieures de contrôle, dans le contexte du groupe de travail sur l’harmonisation de la gestion financière des banques multilatérales de développement.

5.2. Activités de conseil et d’analyse 5.2.1. La concertation renforcée sur l’action à mener et les réformes institutionnelles nécessaires à un audit externe efficace bénéficieront des travaux d’analyse et de diagnostic réalisés en amont en étroite coordination entre les institutions. Conformément aux engagements de Paris et d’Accra concernant l’efficacité de l’aide liée aux activités de diagnostic et aux missions des bailleurs de fonds, les Banques coordonneront et renforceront davantage leur coopération en matière d’activités de diagnostic et d’analyse visant à évaluer la qualité des systèmes de gestion des finances publiques et des environnements fiduciaires. Plus particulièrement, les Banques renforceront l’analyse de la politique économique de l’audit des finances publiques et la politique de réforme des fonctions et des institutions d’audit externe, par des analyses améliorées des catalyseurs du changement dans le processus budgétaire.

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5.2.2. Les outils de diagnostic pertinents sont notamment les suivants : les examens des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA), les Évaluations de la responsabilité financière des pays (CFAA), les Évaluations fiduciaires intégrées (IFA), les Rapports sur l’observation des normes et des codes (ROSC) en matière d’audit et de comptabilité, ainsi que les Examens des institutions et de la gouvernance (IGR) ciblant la gestion et l’audit des finances publiques. 5.2.3. Au-delà des diagnostics, consistant généralement en analyses par les deux institutions des mandats des institutions supérieures de contrôle et de leur aptitude à les remplir, les deux Banques s’attacheront dans le cadre de leurs activités d’analyse futures à examiner et cerner davantage le rôle des institutions supérieures de contrôle dans le cadre de la gouvernance au sens large de chaque pays. Les Banques coopéreront à l’élaboration de diagnostics approfondis, notamment par le biais des Perspectives de la gouvernance en Afrique (AGO) que la Banque africaine de développement met actuellement au point. 5.3. Appui opérationnel 5.3.1. Les deux Banques renforceront l’aide accordée aux institutions supérieures de contrôle africaines au moyen d’un éventail d’instruments de financement complémentaire et par l’amélioration des synergies et des complémentarités et, le cas échéant, par la division du travail.

i) Les Banques élaboreront des solutions communes pour aider les institutions supérieures de contrôle à analyser les difficultés institutionnelles et les insuffisances des capacités ainsi qu’à mettre au point des stratégies inspirées et dirigées par les pays. Elles élaboreront des programmes coordonnés d’aide à ces pays, en fonction de leurs avantages comparatifs respectifs. Étant donné les caractéristiques propres à chaque pays et la diversité des acteurs, ces stratégies seront adaptées à chaque pays. Un plan d’action et un mécanisme d’évaluation des résultats seront élaborés et approuvés par les parties, sur la base des plans stratégiques de chaque institution supérieure de contrôle.

ii) Les Banques utiliseront le soutien budgétaire en tant qu’instrument par défaut

pour engager avec chaque gouvernement la concertation sur les conditions nécessaires à l’indépendance et l’efficacité d’une institution supérieure de contrôle. Par l’intermédiaire du soutien budgétaire, les Banques accompagneront et encourageront les réformes des politiques et des institutions visant à renforcer l’indépendance et les capacités des institutions supérieures de contrôle. Le recours accru à l’appui budgétaire pour promouvoir la bonne gouvernance économique et financière s’inscrit en droite ligne des objectifs fixés dans la Déclaration de Paris. Il faudrait associer de façon plus systématique et plus rigoureuse cette aide aux prêts d’investissement ou aux instruments de dons pour appuyer le renforcement des capacités. Les complémentarités entre ces types de produits offerts par les deux Banques auront une incidence considérable.

iii) Les Banques coordonneront davantage la conception et l’exécution des projets

d’investissement consacrés au renforcement des institutions et des capacités, en vue de fournir un soutien à long terme pour la promotion de la bonne gouvernance financière, en mettant un accent particulier sur l’aide aux institutions supérieures de contrôle. En étroite coordination avec d’autres partenaires au développement, les Banques renforceront leur aide aux fonds spéciaux multidonateurs dans les pays appliquant un programme intégré de réforme de la gestion des finances publiques. Ces activités destinées à renforcer les capacités des institutions supérieures de contrôle viendront compléter l’appui à la réforme des politiques et des institutions par le biais de l’appui budgétaire. Des dons ciblés pour le renforcement initial des institutions supérieures de contrôle sont particulièrement indiqués lorsqu’ils sont mentionnés dans les conditionnalités des prêts et dons d’ajustement. Des prêts d’investissement serviront également à appuyer l’établissement rapide des comptes publics annuels prêts pour l’audit ainsi qu’à renforcer les capacités des institutions supérieures de contrôle.

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iv) Les Banques accorderont également des dons de faible montant assortis de conditions souples29 pour appuyer et encourager des solutions novatrices en matière d’audit des comptes publics, d’apprentissage entre pairs et de gestion du savoir, y compris le renforcement des réseaux professionnels, des communautés de pratiques et de centres d’excellence.

v) Aux niveaux régional et sous-régional, les Banques coordonneront leur appui à

AFROSAI et à ses groupements sous-régionaux afin de faciliter la diffusion des normes et directives internationales en matière d’audit des comptes publics par l’échange de bonnes pratiques, l’apprentissage et l’échange entre pairs et la formation technique. La Banque africaine de développement consolidera davantage son partenariat stratégique avec AFROSAI.

vi) Au plan international, les Banques aideront l’Afrique à participer davantage à

l’établissement des normes internationales et à l’harmonisation régionale des normes comptables et d’audit. Elles encourageront aussi la concertation sur l’action à mener entre les institutions supérieures de contrôle et les communautés de bailleurs de fonds, notamment par le renforcement de la coordination entre ces derniers. Les Banques soutiendront les initiatives visant à améliorer la coopération internationale, l’harmonisation régionale et la coordination entre les bailleurs de fonds, comme le Partenariat mondial pour soutenir la communauté des ISC, mis en place en octobre 2009 entre INTOSAI et la communauté des bailleurs de fonds avec la participation des deux Banques ou l’Initiative de renforcement des capacités en gestion des finances publiques dirigée par la Banque mondiale. Ces initiatives pourraient inclure la coopération avec AFROSAI et INTOSAI en vue de créer des fonds d’affectation spéciale ouverts aux partenaires au développement, ainsi que d’autres instruments classiques de coopération technique.

5.4. Obtention de résultats 5.4.1. La mise en œuvre de la Stratégie conjointe nécessite un mécanisme solide et réaliste pour assurer le suivi des résultats (au niveau des pays) et mesurer les performances (institutionnelles). L’un des obstacles de taille réside dans le fait qu’en matière de gouvernance il est difficile de mettre explicitement en évidence les résultats à court terme. L’appréciation de l’impact est aussi tributaire d’une culture d’entreprise qui utilise l’évaluation pour améliorer les performances et affiner les méthodes. La stratégie est prévue sur cinq ans, y compris une revue à mi-parcours. 5.4.2. Les Banques suivront les résultats obtenus dans l’application de ce mécanisme d’évaluation des résultats et le modifieront le cas échéant. Les Banques évalueront les résultats et l’impact au niveau des pays dans l’optique des normes internationales de gouvernance financière, par exemple, le mécanisme de suivi de la Déclaration de Paris (fondé sur l’enquête de référence de 2007) et le mécanisme PEFA (fondé sur les évaluations PEFA de 2007) et la conformité aux normes et directives d’INTOSAI. 5.4.3. Mesure des performances : Les Banques suivront l’impact au moyen d’un ensemble d’indicateurs indirects des performances. Ces indicateurs sont récapitulés à la Figure 4.

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Table 2

Indicateurs de performance Résultats des pays Fréquence Échelle Référence Cible

(2014) Indicateurs de performance établis sur la base des examens des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA) PI-26 : Étendue, nature et suivi de l’audit externe

Tous les trois ans lors des examens

A-D D+ (2008) C+

PI-28 : Examen des rapports d’audit externe par les pouvoirs législatifs

Tous les trois ans lors des examens

A-D D+ (2008) C

Indice global d’intégrité GII 5.2 Efficacité de l’ISC (moyenne des 11 pays africains figurant dans l’indice de 2008)

Annuel dans certains pays

0-100 % 71 % (2008)

80 %

Indicateurs de l’Initiative du budget ouvert Indépendance et résultats de l’ISC (question 111-123)

Biannuel dans certains pays

0-100 % 21 –Afrique du Nord

24 – Afrique subsaharienne

50 %

5.4.4. La Banque africaine de développement et la Banque mondiale sont disposées à coopérer à l’application des principes énoncés dans la présente Stratégie conjointe. Elles ont pour objectif commun de contribuer au renforcement de la bonne gouvernance et de la responsabilité interne dans la gestion des ressources publiques, en appuyant les stratégies élaborées par chacune des institutions supérieures de contrôle nationales, leurs regroupements sous-régionaux, régionaux et internationaux. 5.4.5. L’Annexe 1 de ce document présente un plan d’action et un mécanisme de suivi des résultats de la mise en œuvre de cette stratégie. Le plan d’action sera examiné et amélioré au fur et à mesure de la mise en œuvre de la Stratégie conjointe. Au titre de cette stratégie, les services de formation des deux institutions (Institut de la Banque africaine de développement et Institut de la Banque mondiale) organiseront des programmes et des ateliers de formation en vue de renforcer les capacités des institutions supérieures de contrôle. 6. Conclusions et recommandation 6.1. Conclusions 6.1.1. La Stratégie conjointe vise à faire en sorte que la Banque africaine de développement et la Banque mondiale soient les partenaires préférés des pays africains dans leurs efforts de promotion de systèmes et d’institutions efficaces de surveillance externe. Elle offre une base nécessaire à la consolidation de la coordination en vue d’améliorer les capacités et l’efficacité des institutions supérieures de contrôle de manière viable à long terme, compte tenu de la situation et de la trajectoire d’évolution de chaque pays. 6.1.2. La stratégie ne cherche pas à définir une nouvelle série d’initiatives et d’activités, mais plutôt à offrir un cadre stratégique harmonisé, permettant de rationnaliser et de renforcer l’aide accordée par les deux Banques aux systèmes d’audit des pays, en se fondant essentiellement sur les ressources et instruments existants (concertation sur l’action à mener, appui budgétaire, renforcement des capacités et assistance technique). Les Banques s’emploieront cependant à mobiliser des ressources supplémentaires au titre des enveloppes de ressources existantes (opérations et fonds multinationaux, notamment le Mécanisme de partenariat pour la gouvernance de la Banque mondiale et le Fonds spécial multidonateurs en faveur de la gouvernance qui sera bientôt établi par la BAD). 6.2. Recommandation 6.2.1. Les Conseils d’administration du Groupe de la Banque africaine de développement sont priés d’approuver la stratégie opérationnelle conjointe pour le renforcement des systèmes nationaux d’audit externe en Afrique, qui fournira un mécanisme dans lequel s’inscriront les initiatives des deux Banques visant à renforcer les systèmes nationaux d’audit des finances publiques des pays africains.

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Annexe 1 PLAN D’ACTION 

Objet Mesure Responsable

(principal & appui)

Nature du résultat Indicateurs de résultat

1. Appui aux réformes des institutions et des politiques

Aider les ISC à mettre en œuvre leurs plans stratégiques et leurs plans d’action en matière de développement. Ceux-ci pourraient consister à transformer le Cadre institutionnel d’AFROSAI-E (voir Annexe 5 de cette Stratégie) en un ensemble de stades échelonnés de renforcement institutionnel

Les deux Banques avec l’appui d’AFROSAI

Les plans stratégiques de chaque institution supérieure de contrôle parviennent à assurer les pratiques optimales en matière d’indépendance de l’audit

La Constitution, les lois et règlements pertinents se conforment aux pratiques internationales optimales en matière d’audit indépendant des finances publiques (cinq ou davantage de principes de base de la Déclaration de Mexico ont été appliqués).

L’appui à la réforme institutionnelle conformément aux pratiques internationales optimales (Déclaration de Mexico et Modèle de compétence d’AFROSAI-E) peut servir de fondement à une institution supérieure de contrôle efficace

Contribuer à permettre à un nombre important d’ISC d’atteindre le niveau 3 du Cadre institutionnel d’AFROSAI-E (voir Annexe 5 de cette Stratégie)

Les deux Banques avec l’appui des sous-groupes d’AFROSAI

Les institutions supérieures de contrôle africaines atteignent un niveau de capacité institutionnelle de base

70 % des institutions supérieures de contrôle (40 % pour les membres du CREFIAF) atteignent le niveau 3 du Cadre institutionnel d’AFROSAI-E (voir Annexe 5 de cette Stratégie)

2. Renforcement des capacités institutionnelles Offre durable de personnel qualifié de gestion des finances publiques en Afrique.

Fournir une plateforme pour une démarche globale et intégrée en matière de renforcement des capacités humaines

Les deux Banques

Emploi accru d’auditeurs qualifiés au plan professionnel

Nombre de pays utilisant la plateforme (par groupement linguistique)

Promouvoir l’utilisation d’institutions nationales de vérification

Accroître l’emploi de l’institution supérieure de contrôle nationale pour la vérification des activités financées par les donateurs Les Banques intégreront les dispositions d’établissement de rapports et de suivi dans la conception de toutes les opérations

Les deux Banques

Recours aux institutions supérieures de contrôle pour vérifier les opérations des deux Banques dans le pays

Pourcentage des opérations des deux Banques auditées par des institutions nationales d’audit

3. Prestation de services d’orientation et de conseil techniques Élaboration et diffusion d’orientations professionnelles

Appuyer la préparation et l’adoption de guides techniques et de manuels de vérification Appuyer les groupes sous-régionaux pour l’exécution de leurs programmes de formation et de renforcement des capacités Encourager l’émergence de centres régionaux d’excellence

Les deux Banques avec l’appui des sous-groupes d’AFROSAI et d’INTOSAI

L’accès amélioré aux normes et directives professionnelles se traduit par le niveau élevé de conformité avec les normes internationales

Pourcentage des institutions supérieures de contrôle ayant des niveaux satisfaisants de conformité avec les normes internationales et régionales (définies comme celles qui ont des notes égales ou supérieures à C pour les indicatifs PI-26 de PEFA).

Promotion de l’échange d’expériences et de bonnes pratiques

Appui aux ISC pour l’organisation des programmes de jumelage et d’apprentissage entre pairs (Sud-sud)

Les deux Banques avec l’appui d’AFROSAI et de ses sous-groupes

Recours accru au jumelage pour contribuer au renforcement des capacités

Pourcentage de pays bénéficiant des programmes de jumelage

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4. Établissement de partenariats avec les parlements et d’autres acteurs politiques Permettre aux parlements de suivre et rechercher la mise en œuvre des recommandations de l’institution supérieure de contrôle

Renforcement des capacités techniques des parlements et de leurs commissions des comptes publics

Les deux Banques avec l’appui des sous-groupes d’AFROSAI et d’INTOSAI

Suivi plus efficace et mise en œuvre des recommandations formulées par les ISC

Améliorations des notes PEFA pour la dimension PI-26 (iii) et PI-28

Développer une entente entre les parlements et leurs ISC et des stratégies communes pour l’amélioration de la gouvernance et le contrôle financier interne

Organisation d’activités de formation et autres entre les services de l’institution supérieure de contrôle et les membres du parlement

Les deux Banques avec l’appui des sous-groupes d’AFROSAI et d’INTOSAI

Un partenariat plus efficace entre les parlements et leurs ISC facilitant un meilleur contrôle financier interne et la gouvernance

Le nombre de pays dans lesquels une formation conjointe entre les parlements et leurs ISC est offerte

Renforcer la synergie entre les institutions supérieures de contrôle et les organisations de la société civile, en particulier les médias

Renforcement des capacités et formation sélective de la société civile (en particulier les médias) et les ISC

Les deux Banques avec l’appui des sous-groupes d’AFROSAI et d’INTOSAI

Meilleure synergie entre la société civile, les médias en particulier, et les ISC permettant aux rapports et recommandations des ISC d’avoir un plus large écho dans la presse

Niveau de contact et de coopération entre les ISC et la société civile Couverture médiatique accrue des rapports et recommandations des ISC

5. Appui aux États fragiles Fournir aux États fragiles une aide ciblée et adaptée aux besoins pour leur permettre de rétablir les systèmes de gouvernance de base, notamment les ISC

Fourniture d’une aide à long terme pour renforcer l’audit externe dans les États fragiles Fourniture de programmes de renforcement des capacités en matière d’audit des ressources naturelles, notamment dans les industries extractives Promotion de programmes de jumelage et d’apprentissage réciproque (Sud-sud) entre les ISC

Les deux Banques

Les Banques fournissent un appui satisfaisant aux institutions supérieures de contrôle dans les États fragiles

Pourcentage des États fragiles dans lesquels l’une ou l’autre Banque apporte un appui total à l’institution supérieure de contrôle Nombre d’audits des ressources naturelles effectués avec le soutien de l’une ou l’autre Banque Nombre des États fragiles bénéficiant des programmes de jumelage

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Annexe 2  

Déclaration de Paris et Programme d’action d’Accra – aspects pertinents 

Dans la Déclaration de Paris (2005) les bailleurs de fonds ont pris les engagements suivants qui sont pertinents pour l’audit

Utilisation des critères nationaux d’audit

Les bailleurs de fonds ne doivent pas imposer aux gouvernements d’autres conditions en matière d’audit (sauf dans le cas d’audits exceptionnels) mais se fier plutôt aux opinions émises par l’institution supérieure de contrôle du pays et aux rapports et états financiers normaux des pouvoirs publics.

• les fonds doivent faire l’objet d’audit effectué sous la responsabilité de l’institution supérieure de contrôle (ISC).

• dans des circonstances normales, de nouvelles dispositions en matière d’audit ne sont pas requises. Les bailleurs de fonds doivent remplir au moins l’un des critères suivants :

• ne pas exiger des normes d’audit différentes de celles qui sont adoptées par l’ISC ; et • l’ISC n’est pas tenue de modifier son cycle d’audit pour auditer les fonds du donateur.

Dans le Programme d’action d’Accra (2008) les bailleurs de fonds ont pris les engagements suivants

qui sont pertinents pour la Stratégie conjointe Renforcer l’appropriation par les pays du processus de développement Nous allons élargir le dialogue au niveau des pays sur les politiques à suivre dans le domaine du développement Les pays en développement vont renforcer leur capacité de conduire et gérer le développement Nous renforcerons et nous utiliserons le plus possible les systèmes des pays en développement Bâtir des partenariats plus efficaces et plus ouverts à tous au service du développement Nous nous félicitons de l’arrivée de nouveaux acteurs du développement et nous collaborerons avec eux Nous raffermirons notre engagement auprès des organisations de la société civile Nous adapterons les politiques d’aide visant des pays en situation précaire

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Annexe 3 L’ACCORD DE PARTENARIAT MONDIAL D’INTOSAI 

L’Accord de partenariat, conclu en octobre 2009 entre INTOSAI et les bailleurs de fonds, vise à optimiser les efforts conjoints déployés par INTOSAI et la communauté des bailleurs de fonds (les différentes institutions d’aide bilatérales et les organisations et banques de développement multilatérales) en vue d’améliorer les capacités des ISC des pays en développement. Il reconnaît le fait que la communauté des bailleurs de fonds voudrait des assurances concernant l’utilisation appropriée des ressources qu’elle accorde et sera en mesure de se fier davantage aux systèmes nationaux de gestion financière si les ISC sont plus solides et plus efficaces. Il reconnaît aussi l’importance de l’indépendance totale et des mandats individuels des ISC.

Cet Accord vise à renforcer les capacités d’audit dans les pays en développement partenaires afin de réaliser une amélioration durable de la responsabilité nationale (celle du secteur public), de la transparence et de la gouvernance. Il rapproche toutes les ISC et la communauté des bailleurs de fonds sur une démarche commune qui offre :

• un point de convergence stratégique permettant aux bailleurs de fonds et à la communauté des ISC de renforcer la capacité de celles-ci dans les pays en développement et

• divers mécanismes pour faciliter le financement et l’appui des bailleurs de fonds conformément à leurs mandats, priorités et prescriptions.

PRINCIPES FONDAMENTAUX

En vue de réaliser les objectifs de cet Accord, la communauté des ISC, représentée par INTOSAI, et la communauté des bailleurs de fonds conviennent des principes suivants sur lesquels s’appuie l’aide de ces derniers à la communauté des ISC :

• La communauté des ISC s’attachera à élaborer des plans stratégiques et des plans d’action de développement inspirés par chaque pays qui soient de portée générale, réalistes et hiérarchisés.

• INTOSAI s’efforcera de réaliser les objectifs stratégiques définis dans le Plan stratégique d’INTOSAI.

• La communauté des ISC déclare son attachement au respect du leadership, de l’indépendance et de l’autonomie du pays de l’ISC en matière d’élaboration et de mise en œuvre des plans stratégiques et des plans d’action pour le développement des ISC.

• La communauté des ISC s’efforcera de mobiliser de nouvelles ressources en vue d’élaborer et de mettre en œuvre des plans stratégiques et des plans d’action pour le développement établis par les ISC et de fournir son aide de manière compatible avec les principes de cet Accord.

• La communauté des ISC déclare son attachement à l’octroi d’une aide financière pour des programmes de renforcement des capacités d’audit de manière harmonisée et coordonnée, afin d’éviter les chevauchements involontaires des actions de renforcement des capacités.

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 Annexe 4 

CONTEXTE DES INSTITUTIONS SUPÉRIEURES DE CONTRÔLE 

Modèles d’institutions supérieures de contrôle La gouvernance publique se fonde sur la division des pouvoirs et des responsabilités. Cette division distingue généralement entre l’exécutif, le législatif et le judiciaire. La gestion des finances publiques est assurée par le pouvoir exécutif et l’audit de cette fonction incombe au pouvoir législatif ou au pouvoir judiciaire ou une combinaison des deux pouvoirs. En Afrique, l’architecture d’audit des finances publiques traduit les systèmes et les traditions de la gestion des finances publiques des pays colonisateurs, ainsi que les réformes adoptées au cours des dernières décennies. Il existe des variations individuelles entre les pays, mais, d’une manière générale, les dispositions institutionnelles régissant les institutions supérieures de contrôle obéissent à deux orientations. L’une est adoptée par les pays anglophones et l’autre est celle qu’appliquent les pays francophones. Pour les pays lusophones et hispanophones la cour des comptes est considérée comme l’institution supérieure de contrôle.

Les pays africains anglophones adoptent le modèle parlementaire (ou de Westminster) :

Les pays africains francophones ont deux types d’institutions qui peuvent exercer les fonctions d’audit externe. L’une ou l’autre de ces institutions est désignée comme l’institution supérieure de contrôle dans les différents pays :

Un auditeur général dirige un bureau qui est en principe indépendant du pouvoir exécutif, mais placé sous l’autorité du parlement. Sa mission consiste essentiellement à examiner la gestion financière et les comptes des entités publiques. Le personnel professionnel de ce bureau possède souvent une formation en comptabilité ou en vérification des comptes. Si des irrégularités sont constatées elles sont signalées au ministère compétent ou autre entité chargée de prendre les dispositions appropriées. L’auditeur général présente au parlement un rapport annuel qui doit être examiné par la commission des comptes publics.

La cour des comptes est une division ou une cour distincte au sein du système judiciaire. La cour des comptes apprécie la légalité et la régularité des transactions et des comptes des différents comptables publics et rend compte au parlement de la situation globale des comptes de l’État. Les pratiques des parlements varient en matière de suivi des rapports de la cour des comptes. Les membres du personnel professionnel de la cour des comptes avaient généralement une formation juridique. Désormais, la plupart d’entre eux ont une formation en gestion des finances publiques, acquise dans des institutions d’enseignement supérieur spécialisé.

Si dans certains pays1 elles relèvent de l’exécutif, les inspections générales d'État jouent néanmoins un rôle de premier plan dans la fonction de transparence des comptes publics et représentent leur pays au sein d’INTOSAI. Elles rendent compte soit au Président soit au Premier ministre du pays (plutôt qu’au parlement), mais sont dans une large mesure indépendantes de la bureaucratie de l’État et ont accès à toutes les institutions de l’État, aux agents de la fonction publique et à leurs dossiers. Les membres du personnel professionnel de l’inspection générale de l’État ont généralement une formation en gestion des finances publiques acquise dans des institutions spécialisées d’enseignement supérieur. Si des irrégularités sont constatées, elles sont signalées au ministère compétent ou autre entité chargée de prendre les dispositions appropriées. Dans ces pays, il existe également une cour ou chambre des comptes, en sus de l’inspection générale de l’État, et les dispositions institutionnelles en matière d’audit externe peuvent de ce fait être ambiguës, complexes ou sujettes à controverse.

1 Burundi, Cameroun, Centrafrique, Guinée (Conakry), Mali et Togo 

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Le rôle des institutions supérieures de contrôle en matière de responsabilisation et de transparence Les institutions supérieures de contrôle jouent un rôle primordial en appuyant l’éthique de responsabilité, en favorisant la transparence de la gestion des finances publiques et en présentant une vue objective de la régularité et de la probité des transactions et des systèmes financiers. Elles sont chargées de vérifier les recettes, les dépenses, les actifs et les engagements publics, afin de s’assurer de la qualité et de la crédibilité de l’information financière établie par le pouvoir exécutif. Les institutions supérieures de contrôle peuvent contribuer à lutter contre la corruption, à améliorer la transparence et à concentrer l’attention sur le souci d’économie, l’efficacité et l’efficience en matière de dépenses publiques. Ces institutions ont donc un rôle primordial à jouer dans le renforcement de l’intégrité des systèmes de gestion des finances publiques et de responsabilité interne (dans le cadre d’un système de contrôles et contrepoids au sens large).

Figure 1 : Le cycle de responsabilité en matière de finances publiques

Les institutions supérieures de contrôle procèdent généralement à un examen indépendant de la gestion financière. Certaines institutions étendent ce mandat pour y inclure le rôle délicat d’audit de gestion qui vise à évaluer le souci d’économie, l’efficacité et l’efficience. Les institutions supérieures de contrôle peuvent aussi être appelées à intervenir dans de nouveaux domaines d’audit, notamment les audits des technologies de l’information, de la privatisation, de la gestion environnementale, des questions sociales et des questions de parité hommes-femmes. En raison de leur connaissance du cadre institutionnel du secteur public, les institutions supérieures de contrôle sont souvent mieux en mesure de comprendre les

Rapport d’audit au Parlement

Audit des résultats budgétaires

Instruction de donner suite au rapport

Autorisation du budget

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enjeux d’une saine gestion des finances publiques et peuvent donc vérifier plus efficacement les opérations de l’État que les cabinets d’audit du secteur privé. L’audit du secteur public peut s’effectuer suivant trois méthodes de base portant sur : la conformité, les finances et la performance (ou optimisation des ressources). Les trois méthodes doivent être intégrées pour constituer un mécanisme d’audit intégré qui contribue à assainir la gestion des finances publiques, renforcer la gouvernance et réduire la corruption.

Audit de la conformité Audit financier Audit de performance (ou d’optimisation des ressources)

Un audit pour contrôler la légalité et la régularité des transactions afin de déterminer si les recettes et les dépenses publiques ont été autorisées de manière appropriée et ont été consacrées aux fins approuvées. Les transactions, les procédures et les systèmes de contrôle sont examinés pour déterminer s’ils sont conformes aux lois et règlements pertinents.

Un audit pour évaluer l’exactitude et la fidélité des états financiers d’une organisation. Une opinion est fournie sur la fiabilité des états financiers en tant que représentations des transactions, et l’actif et le passif financier de l’organisation en rapport avec un exercice financier.

Vise à examiner et améliorer le souci d’économie, l’efficacité et l’efficience des systèmes financiers, organisationnels et administratifs du secteur privé. En outre, certains États demandent à l’institution supérieure de contrôle de procéder à des audits portant sur la passation des marchés, les TI, les évaluations environnementales et judiciaires.

Des critères de référence communs ont été élaborés pour évaluer la qualité de la gestion des finances publiques dans chaque pays. Une initiative de collaboration internationale, Dépenses publiques et responsabilité financière (PEFA), a mis au point un outil robuste pour mesurer les résultats de la gestion des finances publiques et fournir des évaluations efficaces de la qualité des systèmes de gestion des finances publiques pour les pays à tous les niveaux de revenu30. Ce mécanisme comporte un certain nombre de critères de référence concernant l’audit, la responsabilité et le contrôle interne qui sont présentés à l’Annexe 5. La responsabilité financière et l’audit externe demeurent parmi les maillons les plus faibles de la gestion des finances publiques, en dépit des progrès notables enregistrés par certains pays au cours de ces dernières années. D’après le FMI, 24 des 26 pays bénéficiant de l’initiative PPTE avaient besoin, en 2005, de procéder à une modernisation relative ou approfondie de leurs systèmes de gestion des finances publiques31. Dans l’ensemble, les résultats globaux se sont améliorés, mais les résultats sont contrastés entre les pays et entre les éléments de la gestion des finances publiques. Dans une étude plus récente incluant 12 pays africains, « des progrès limités et inégaux » avaient été enregistrés entre 2001 et 200632. Dans une analyse des notes PEFA communiquées jusqu’à la fin de 2007, celles concernant la surveillance externe et l’information financière constituaient les domaines les plus faibles dans 21 pays africains33. Il y a lieu de renforcer les institutions supérieures de contrôle et, dans certains cas, de les réformer de fond en comble. Elles se heurtent à tout un ensemble de problèmes de développement pouvant inclure les ressources limitées, le manque d’indépendance vis-à-vis du pouvoir ’exécutif et les moyens institutionnels limités. En outre, dans bien de cas, il faudrait renforcer considérablement les capacités pour améliorer l’efficacité de la supervision par le parlement et assurer ainsi la mise en œuvre des recommandations de l’audit. De même, il est de plus en plus admis qu’il est nécessaire de renforcer le rôle de la société civile dans l’amélioration de la transparence des processus budgétaire (et de vérification) pour permettre aux citoyens de contrôler l’utilisation des ressources publiques et veiller à ce que ces ressources soient utilisées au mieux au profit de la société.

30

L’audit interne doit compléter les travaux des institutions supérieures de contrôle. L’audit interne des comptes porte sur le mode de traitement des transactions et évalue dans quelle mesure les systèmes et les procédures de contrôle interne fonctionnent de manière satisfaisante. Les auditeurs internes font généralement partie du personnel de l’organisation dans laquelle ils travaillent, mais devraient être indépendants des activités qu’ils vérifient. Dans les pays anglophones, la fonction d’audit interne peut être centralisée sous la responsabilité d’un cadre supérieur du ministère des Finances. Dans les pays francophones, l’équivalent de la fonction d’audit interne est souvent celle de l’Inspection générale des finances relevant du ministère des Finances. Dans certains pays, des institutions similaires sont également établies au sein des ministères individuels. Ainsi, il devrait y avoir une coopération constructive entre l’institution supérieure de contrôle, les entités d’audit interne et d’autres organismes aux fonctions similaires, en vue d’assurer un audit d’une étendue adéquate et de limiter le chevauchement des efforts. Cette coopération comportera notamment les éléments suivants :

i) accès aux plans et programmes d’audit des uns et des autres ii) réunions périodiques pour examiner les questions d’intérêt mutuel iii) échange de rapports d’audit iv) échanges des techniques et méthodes d’audit v) échange des activités de formation et du personnel vi) examen par l’audit externe de l’activité d’audit interne, notamment la suite donnée aux rapports

de cette dernière et la mesure dans laquelle on peut s’y fier. Il pourrait exister d’autres fonctions d’inspection ou d’examen avec lesquelles l’institution supérieure de contrôle devrait coopérer. Ces dernières années, des organismes de lutte contre la corruption ont été mis en place dans un certain nombre de pays. Ces organismes remplissent souvent les trois fonctions consistant à sensibiliser au problème de corruption, conseiller les organisations sur les mesures à prendre pour réduire le risque de corruption et enquêter sur les cas individuels d’allégation de corruption. Dans les pays francophones, des rapports de coopération devraient exister entre la Cour des comptes et l’Inspection générale de l’État. Lorsqu’il existe d’autres fonctions d’examen ou d’inspection, un certain niveau de coordination entre leurs activités et l’institution supérieure de contrôle pourrait être utile. Il importe de souligner que les institutions supérieures de contrôle font partie d’un système élargi de contrôles et contrepoids et de systèmes de contrôle et de surveillance des finances publiques. Elles sont ancrées dans un système de gouvernance publique qui contribue à leur efficacité et leurs résultats. Aussi l’appui aux institutions supérieures de contrôle doit-il nécessairement intégrer des éléments d’appréciation concernant le cadre de gouvernance au sens large dans lequel elles sont ancrées et tenir compte de l’efficacité des corrélations avec les autres éléments du système de surveillance budgétaire et de responsabilité financière.

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Annexe 5 CADRE INSTITUTIONNEL D’AFROSAI‐E 

VISION AFROSAI-E est déterminé à veiller à ce que soit atteint le niveau le plus élevé de responsabilité, de transparence et d’honnêteté dans les activités publiques en Afrique subsaharienne anglophone et à ce que les ressources publiques soient convenablement utilisées et gérées. MISSION AFROSAI-E coopérera avec ses institutions supérieures de contrôle (ISC) membres et les aidera par le biais d’initiatives de renforcement institutionnel à atteindre, au plan de l’audit, le niveau de performance nécessaire pour remplir leurs mandats. BUTS

1. Le perfectionnement stratégique des ISC membres 2. Le perfectionnement professionnel des ISC membres 3. Appui institutionnel efficace, efficient et économique

IMPÉRATIFS STRATÉGIQUES

1. Indépendance de l’ISC 2. Utilisation optimale des technologies modernes dans le processus d’audit 3. Gestion des ressources humaines 4. Assurance de la qualité 5. Audit de performance 6. Communication et médias

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Niveau 3 du Cadre institutionnel d’AFROSAI-E

Indépendance et cadre juridique 

Ressources humaines B  

Organisation et gestion C 

Communication externe D 

Méthodologie, normes de vérification 

Formation F  

1. – L’existence de l’ISC est garantie par la Constitution    

1 – Les décisions se fondent sur un plan de ressources humaines aux fins de régularité qui est conforme au plan stratégique  

1 – Plan stratégique comprenant la satisfaction des besoins en ressources et en capacités pour faire face aux volumes globaux  

1 – Mise en place de commissions d’audit ou d’organes équivalents avec l’entité faisant l’objet d’audit conformément aux pratiques optimales 

1 – Audit de régularité conformément aux normes internationales d’audit, approuvées et mises en œuvre 

1 – Politique de formation approuvée et mise en œuvre 

2. La nomination et le licenciement de l’auditeur général nécessitent l’approbation du parlement  

2 – Dispositions en vue de faire face aux lacunes des capacités techniques pour veiller à ce que les normes de qualité soient respectées 

2 Plans annuels pour rattraper les retards éventuels dans l’établissement des rapports d’audit 

2 – Rapport présenté à la direction à l’issue de toutes les étapes pour garantir un rapport d’audit « sans surprises » 

2 – Système d’assurance de la qualité, mettant l’accent sur le soutien et le contrôle, pour l’organisation et pour les audits  Contrôle de la qualité portant sur : • la planification • la documentation  • les rapports 

2 – Plan annuel de formation en matière d’audit de régularité fondé sur une analyse des besoins, y compris les mises à jour des modifications techniques apportées aux normes et manuels d’audit 

3. ‐ Un processus est en place pour garantir que les rapports de l’ISC soient présentés tels quels au parlement dans un délai raisonnable.  

3 – Systèmes d’évaluation des résultats du personnel et des cadres de direction, visant à améliorer la qualité du travail, mis efficacement en œuvre  

3 – Amélioration de l’efficacité de l’audit par l’amélioration des pratiques d’audit et la spécialisation  

3 – Information et suivi de la mise en œuvre des recommandations avec des mécanismes de supervision pour veiller à ce que les constatations soient suivies d’effet  

3 Tous les audits effectués dans un délai prescrit convenu avec l’ISC. Retards prévus en train d’être comblés  

3 – Élaboration de programmes de formation destinés aux différents niveaux du personnel  

4. ‐  Les rapports de l’ISC sont traités en toute indépendance par le parlement.   

4 – Mesures prises pour mobiliser et utiliser tous les moyens du secteur privé et autres disponibles pour améliorer la qualité des vérifications 

4 – L’ISC apporte sa contribution (y compris la participation aux conseils d’administration concernés) au mécanisme de comptabilité et d’audit afin de fournir une perspective du secteur public  

4 – Toutes les demandes présentées par écrit et modèles types créés pour toutes les communications officielles 

4 – Introduction de techniques efficaces d’audit, par exemple, l’utilisation de documents de travail électroniques et d’outils d’audit assistés par ordinateur dans le cadre du processus d’audit de routine 

4 – Maintenir une réserve de formateurs en audit de régularité capables d’exécuter des activités de formation à l’interne  

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Indépendance et cadre juridique 

Ressources humaines B  

Organisation et gestion C 

Communication externe D 

Méthodologie, normes de vérification 

Formation F  

5. – L’ISC présente directement son budget au pouvoir législatif aux fins d’approbation  

5 – Capacité à pourvoir les postes vacants dans un délai raisonnable 

5 – Nombre approprié d’agents qualifiés à des postes de direction tel que le prescrivent les normes.  

5. ‐ Liaison avec les médias par le biais des communiqués de presse et des interviews fondés sur les protocoles et politiques établis 

5 –Les rôles, droits et responsabilités de l’ISC et des entités contrôlées ont été définis et communiqués, y compris les lettres d’engagement et les lettres de représentation types 

5 – Formation aux principaux systèmes financiers utilisés dans le pays 

6. – Les ressources administratives et autres allouées à l’ISC sont gérées de manière indépendante par l’auditeur général et son bureau.  

6. – Dispositions de rétention et de planification de la relève mises en place pour assurer la continuité des activités et la conservation du savoir des entités contrôlées. 

6 ‐ Délégations pour la signature des rapports en place et examinées chaque année en fonction des compétences et des capacités 

6. – Mécanisme mis en place pour recueillir les réactions des parties prenantes afin de mettre en évidence les domaines à améliorer dans le processus de communication 

6 ‐ Interaction avec d’autres experts en audit et en comptabilité pour la planification et l’exécution de l’audit  ‐ Échange d’information avec les entités provinciales d’audit et les services d’audit interne de l’État 

6 – Développement de l’utilisation des outils des TI pour améliorer l’« intelligence » de l’assurance de l’audit obtenue. 

7. – L’ISC a son propre système de dotation en personnel et de rémunération  

  7 – Appui administratif rationalisé et efficace 

7. – Session d’information pour expliquer, aux parties prenantes non financières, le processus d’audit, comme les mécanismes de supervision 

  7 ‐ L’évaluation des activités de formation consiste essentiellement à déterminer comment elles influencent les méthodes de travail de l’ISC  

8. – Mandat pour : • déterminer les normes 

de vérification à adopter 

• Indépendance à l’égard du ministère des Finances 

  8 ‐ Système d’établissement de rapports de gestion mettant en évidence : • le coût • la qualité • la ponctualité  • l’impact  • la gamme de produits 

8. Récapitulations des problèmes rencontrés dans les principaux secteurs  

  8 – Formation liée aux compétences qui font de l’ISC une organisation de formation accréditée pour l’acquisition de qualifications professionnelles dans les domaines de l’audit et de la comptabilité. 

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Indépendance et cadre juridique 

Ressources humaines B  

Organisation et gestion C 

Communication externe D 

Méthodologie, normes de vérification 

Formation F  

9. – L’ISC exerce son pouvoir discrétionnaire pour sélectionner l’objet de l’audit, déterminer la méthodologie d’audit et formuler des recommandations  

  9 ‐ Code de conduite, fondé sur le Code d’éthique d’INTOSAI, approuvé et mis en œuvre 

     

10. ‐ Les comptes annuels de l’ISC sont vérifiés de manière indépendante et l’ISC rend compte chaque année de ses activités au parlement.  

  10 – Bonne rotation des effectifs, avec procédures adéquates de passation de service 

     

    11 – Le personnel travaille de manière efficace en tant qu’équipe, y compris pour l’utilisation des méthodes des TI 

     

    12 – Critères et sous‐traitance pour assurer la comparabilité avec les auditeurs du secteur privé 

     

35

Annexe 6 APPUI DE LA BAD AUX ISC 

La BAD appuie les ISC par le biais de divers instruments, notamment la concertation sur l’action à mener et les conseils, l’appui budgétaire direct, les projets de renforcement des capacités, les dons de montants modestes et les travaux d’analyse. Elle soutient le renforcement des systèmes nationaux de contrôle financier et d’audit à travers des opérations axées sur les réformes (les opérations d’appui budgétaire en particulier) et des projets d’appui institutionnel. La Banque intervient pour renforcer les capacités des institutions d’audit – interne et externe – des comptes) et de plus en plus celles des parlements, qui jouent un rôle crucial dans la promotion de la responsabilité et de la transparence en matière de gestion des ressources publiques. L’amélioration des capacités occupe une place centrale dans cet appui, consistant, par exemple, à fournir de l’assistance technique, à assurer la formation des auditeurs et des magistrats et à fournir du matériel. Les examens internes de 111 opérations d’appui budgétaire et de renforcement institutionnel approuvées de janvier 2002 à juin 2009 ont montré que l’appui à l’audit externe est un élément essentiel des activités de la Banque dans le domaine de la gouvernance. De 2007 à 2009, 53 % des opérations d’appui budgétaire et de renforcement institutionnel effectuées par la BAD (comparé à 32 % de 2002 à 2006) comportaient un appui à la surveillance externe.

• Au Maroc, par exemple, les deux phases (2004 et 2006) du Programme d’appui à la réforme de l’administration publique se sont chiffrées au total à 173,2 millions d’UC et ont comporté une aide pour l’adoption de l’évaluation et du contrôle des résultats, et le renforcement des organes d’audit interne et externe. Il y a lieu de relever que le budget de l’institution supérieure de contrôle du Maroc a considérablement augmenté, de 16 % par an sur la période 2002-2004, ce qui lui a permis de recruter des auditeurs et d’informatiser ses opérations. La Cour des comptes a aussi adopté les normes internationales d’audit et de gestion, en particulier celles d’INTOSAI. À la fin de la phase II du programme de la Banque, le retard subi dans la préparation et la validation des actes budgétaires audités avait été réduit, des manuels d’audit de performance avaient été distribués et l’étendue initiale des missions d’audit interne des résultats des budgets de 2004, 2005 et 2006 avait été élargie.

• Au Cap-Vert, le cadre commun du Groupe d’appui budgétaire comprend l’amélioration de l’audit externe qui

représente un critère de référence important. En tant que membre de ce groupe, la Banque a déjà réussi à faire réduire les délais de présentation des rapports d’audit au Parlement. Grâce à sa nouvelle proposition pour un appui budgétaire additionnel au Cap-Vert (PASRP II - 40 millions d’euros pour 2009-2010) la Banque assume le rôle de donateur chef de file au sein du Groupe d’appui budgétaire. Étant donné que la loi organique est bloquée au Parlement, la Banque a pu encourager le Gouvernement à engager les discussions avec le bureau de l’Auditeur général et les commissions compétentes du Parlement en vue de sortir de l’impasse.

• Au Mali, la Banque a approuvé en 2005 un prêt à l’appui des réformes de 35 millions d’UC, qui visait à

augmenter le nombre et améliorer la qualité des audits moyennant : i) l’adoption d’indicateurs de suivi ; ii) la fourniture de manuels et de directives d’audit ; et iii) la mise en place de meilleurs systèmes informatiques. De ce fait, la capacité des services d’audit a augmenté et la qualité et la ponctualité de la présentation des rapports d’audit au Parlement se sont améliorées. Le programme a également contribué à créer la fonction d’auditeur général, en attendant la création d’un bureau indépendant d’audit général qui n’a pas encore été autorisée par la Constitution.

Plusieurs projets d’appui institutionnel et de renforcement des capacités ont été lancés notamment au Bénin, au Kenya et à Madagascar, qui visent plus particulièrement à améliorer les fonctions d’audit.

• Au Kenya, les principaux objectifs du don d’appui institutionnel de 5,52 millions d’UC consistent à diffuser les manuels et les directives d’audit et à élaborer des mécanismes d’audit de la qualité pour les activités d’audit interne.

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• À Madagascar, un volet important du Projet de renforcement institutionnel visant la bonne gouvernance d’un montant de 5,86 millions d’UC, approuvé en 2004, consistait à renforcer le rôle du Parlement par la fourniture d’une formation suffisante, de l’assistance technique et du matériel informatique.

• Au Bénin, la Banque a financé un projet d’investissement de 2,5 millions d’UC qui comprenait un appui à toutes

les institutions d’audit. Le projet appuyait également le rôle de la société civile en matière de suivi de la gestion des finances publiques, par l’organisation de séminaires à l’intention des organisations de la société civile et des médias. Le projet prévoyait aussi la création d’une Cour des comptes indépendante, en remplacement de l’ancienne Chambre des comptes au sein de la Cour suprême.

En Sierra Leone, le Programme de réforme de la gouvernance économique (10 millions d’UC), approuvé en 2008, et le projet complémentaire de renforcement de la gestion des finances publiques (2,39 millions de dollars), approuvé en 2006, comprennent des volets consacrés au renforcement des systèmes d’audit externe. Grâce à l’aide de la Banque, le Gouvernement envisage de recruter de nouveaux comptables qualifiés pour établir des comptes exacts et réguliers, augmenter le nombre des principaux ministères dotés de services fonctionnels d’audit interne, éliminer les obstacles qui empêchent de publier les rapports de l’Auditeur général lorsqu’ils sont soumis au Parlement et assurer le suivi des constatations et des recommandations des rapports d’audit. Au nombre des résultats concrets enregistrés figure le rattrapage des retards pris dans l’établissement des comptes publics pour la période 2000-2007. La mise en place de services fonctionnels d’audit interne dans 13 ministères et autres organismes importants est également en cours en vue de renforcer les contrôles et contrepoids dans les finances publiques. Les changements intervenus récemment ont amélioré les relations institutionnelles entre le Service d’audit de Sierra Leone et la Commission des comptes publics du Parlement, grâce à une modification des procédures régissant l’établissement et la publication des rapports de l’Auditeur général. Les rapports de 2006 et de 2007 de l’Auditeur général sont à présent disponibles au public sur le site web du Service d’audit de Sierra Leone et la Commission des comptes publics a organisé deux audiences publiques sur son examen du rapport de 2006. Ces changements représentent un progrès dans la promotion de la transparence et de la responsabilité financières en Sierra Leone, conformément aux pratiques optimales en vigueur au plan international.

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Annexe 7 

RÉFÉRENCES ET NOTES 

1. Banque africaine de développement (2008) Orientations stratégiques et plan d’action pour la gouvernance 2008 – 2012, Tunis : Banque africaine de développement http://www.afdb.org/en/documents/publications/governance-strategic-directions-and-action-plan-2008-2012/

2. La gestion des finances publiques comprend tous les éléments du processus budgétaire d’un pays, notamment la gestion des

recettes publiques, la passation des marchés, le contrôle interne, la comptabilité, le suivi financier et l’établissement des rapports financiers, l’audit et la supervision.

3. Forum de haut niveau (2005) Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide : appropriation, harmonisation, alignement, résultats

et responsabilité mutuelle, Paris, 2 mars : http://www1.worldbank.org/harmonization/Paris/FINALPARISDECLARATION.pdf 4. Troisième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide – Programme d’action d’Accra, septembre 2008

http://www.undp.org/mdtf/docs/Accra-Agenda-for-Action.pdf 5. Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques sont des entités publiques, normalement indépendantes de l’État et

rendant compte au parlement, qui sont chargées de vérifier les comptes de l’État et d’autres institutions publiques. Ces institutions varient en termes de portée, de méthodes et de dispositions d’établissement de rapports.

6. Activité conjointe sur la gestion des finances publiques (2009) Gérer les ressources pour le développement - Utilisation des

systèmes nationaux de gestion des finances publiques, Paris : OCDE www.sourceoecd.org/development/9789264056152

7. Forum de haut niveau (2005) Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide : appropriation, harmonisation, alignement, résultats

et responsabilité mutuelle, Paris, 2 mars : http://www1.worldbank.org/harmonization/Paris/FINALPARISDECLARATION.pdf 8. Banque africaine de développement (2008) Orientations stratégiques et Plan d’action pour la gouvernance 2008 – 2012, Tunis :

Banque africaine de développement http://www.afdb.org/en/documents/publications/governance-strategic-directions-and-action-plan-2008-2012/

9. Banque mondiale (2007) Renforcement de l’action du Groupe de la Banque mondiale pour promouvoir la gouvernance et lutter

contre la corruption, Washington DC : Banque mondiale http://www.worldbank.org/html/extdr/comments/governancefeedback/gacpaper-03212007.pdf

10. INTOSAI est l’organe mondial des institutions supérieures de contrôle - www.intosai.org Il publie des normes et des directives

pour ses membres et dispose d’un guichet spécial pour le renforcement des capacités en Afrique et dans d’autres régions en développement – l’Initiative pour le développement d’INTOSAI - www.idi.no/ Voir aussi INTOSAI (2007) Building Capacity in Supreme Audit Institutions : A Guide. Londres : National Audit Office du Royaume-Uni. http://cbc.courdescomptes.ma/upload/committee/fichier1.pdf

11. Le PEFA est un partenariat entre la Banque mondiale, la Commission européenne, le ministère du Développement international

du Royaume-Uni, le ministère français des Affaires étrangères, le Secrétariat suisse aux Affaires économiques, le ministère royal norvégien des Affaires étrangères, le Fonds monétaire international et le Partenariat stratégique pour l’Afrique. Il a pour but de permettre la mise en place d’approches intégrées et harmonisées d’évaluation et de réforme en matière de dépenses publiques, de passation des marchés et de responsabilité financière. Le mécanisme du PEFA offre un ensemble de critères convenus pour évaluer la gestion des finances publiques, notamment les institutions supérieures de contrôle qui sont utilisées dans plus de 100 pays depuis qu’elles ont été lancées en 2005 – http://www.pefa.org/index2.htm

12. Les indicateurs en question sont le PI-25 (Qualité et rapidité de l’établissement des états financiers annuels), PI-26 (Vérification

externe), PI-27 (Examen législatif du budget) et PI 28 (Examen législatif des rapports de vérification externe). 13. Paolo de Renzio (2009) Taking Stock: What do PEFA Assessments tell us about PFM systems across countries? Londres :

Overseas Development Institute, Working Paper 302 (Tableau 4; page 10): - http://www.odi.org.uk/resources/download/3333.pdf

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14. Paolo de Renzio et Joachim Wehner (2009) Budget Practices and Procedures in Africa 2008, Pretoria : Initiative africaine de collaboration pour la réforme budgétaire (CABRI) et Banque africaine de développement http://www.cabri-sbo.org/en/component/ionfiles/?func=download&fileid=7

15. INTOSAI (2007) Déclaration de Mexico sur l’indépendance des ISC, Vienne : INTOSAI

http://www.intosai.org/blueline/upload/issai10mexikodekle.pdf 16. Ramkumar, Vivek et Krafchik, Warren (2005) The Role of Civil Society Organisations in Auditing and Public Finance

Management, Washington : International Budget Project : http://www.internationalbudget.org/SAIs.pdf 17. OCDE-CAD (2009) Utilisation des systèmes nationaux de gestion des finances publiques, Paris : OCDE -

http://www.oecd.org/dataoecd/7/41/42448739.pdf 18. Banque africaine de développement (2008) Orientations stratégiques et Plan d’action pour la gouvernance, 2008 – 2012, Tunis :

Banque africaine de développement http://www.afdb.org/en/documents/publications/governance-strategic-directions-and-action-plan-2008-2012/

19. Banque africaine de développement, Évaluation rétrospective des opérations d’appui budgétaire, 2008. 20. Banque africaine de développement, Examen des projets de renforcement institutionnel, 2007 21. Groupe indépendant d’évaluation (2008) Réforme du secteur public : qu’est-ce qui fonctionne et pour quelle raison ? Une

évaluation de l’aide de la Banque mondiale par l’IEG, Washington DC : Banque mondiale http:// siteresources.worldbank.org/EXTPUBSECREF/Resources/ psr_eval.pdf

22. Banque africaine de développement (2008) Orientations stratégiques et Plan d’action pour la gouvernance 2008 – 2012, Tunis :

Banque africaine de développement. http://www.afdb.org/en/documents/publications/governance-strategic-directions-and-action-plan-2008-2012/

23. Banque mondiale (2007) Renforcement de l’action du Groupe de la Banque mondiale pour promouvoir la gouvernance et lutter

contre la corruption, Washington DC : Banque mondiale http://www.worldbank.org/html/extdr/comments/governancefeedback/gacpaper-03212007.pdf

24. Richard Allen (2009) The Challenge of Reforming Budgetary Institutions in Developing Countries, Washington DC : WP/09/96

du FMI www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/wp0996.pdf 25. Ramkumar, Vivek and Warren Krafchik. (2005) The Role of Civil Society Organisations in Auditing and Public Finance

Management, Washington : International Budget Project http://www.internationalbudget.org/SAIs.pdf

26. Par États fragiles (précédemment dénommés pays à faible revenu en difficulté) la Banque mondiale entend les pays à faible

revenu qui ont une note égale ou inférieure à 3,2 dans l’Évaluation de la politique et des institutions nationales (CPIA), qui est le principal outil servant à évaluer la qualité des politiques et des institutions d’un pays. La liste des pays avec leurs notes CPIA figure à l’adresse, http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/IDA/0,,contentMDK:20948754~menuPK:2648555~pagePK:51236175~piPK:437394~theSitePK:73154,00.html

27. Banque africaine de développement. (2008) Directives opérationnelles de la Facilité en faveur des États fragiles, Tunis : Banque

africaine de développement 28. INTOSAI (2005) Plan stratégique 2005 – 2010, Vienne : INTOSAI

http://www.intosai.org/blueline/upload/13estratplan.pdf 29. Des dons d’un montant modeste pourraient être accordés par le biais du Fonds de développement institutionnel ou le Mécanisme

de partenariat pour la gouvernance dans le cas de la Banque mondiale et de divers fonds spéciaux et le Fonds spécial en faveur de la gouvernance qui sera institué à la Banque africaine de développement.

30. Le PEFA est un partenariat entre la Banque mondiale, la Commission européenne, le ministère du Développement international

du Royaume-Uni, le ministère français des Affaires étrangères, le Secrétariat suisse aux Affaires économiques, le ministère royal norvégien des Affaires étrangères, le Fonds monétaire international et le Partenariat stratégique pour l’Afrique. Il a pour but de

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permettre la mise en place d’approches intégrées et harmonisées d’évaluation et de réforme en matière de dépenses publiques, de passation des marchés et de responsabilité financière. Le mécanisme du PEFA offre un ensemble de critères convenus pour évaluer la gestion des finances publiques, notamment les institutions supérieures de contrôle qui sont utilisées dans plus de 100 pays depuis qu’elles ont été lancées en 2005 – http://www.pefa.org/index2.htm

31. FMI (2005) Update on the Assessments and Implementation of Action Plans to Strengthen Capacity of HIPCs to Track Poverty-

Reducing Public Spending, Washington DC : FMI 32. De Renzio, P. and Dorotinsky, W. (2007) Tracking Progress in the Quality of PFM Systems in HIPCs. Washington : Secrétariat

du PEFA http://www.pefa.org/report_studies_file/HIPC-PEFA%20Tracking%20Progress%20Paper%20FINAL_1207944117.pdf

33. Paolo de Renzio (2009) Taking Stock: What do PEFA Assessments tell us about PFM systems across countries? Londres :

Overseas Development Institute, Working Paper 302: http://www.odi.org.uk/resources/download/3333.pdf 34. Stratégie de développement du Groupe de la Banque, Tunis 2010.