GUIDE DE RÉFÉRENCE - ?· Le Guide de référence aborde l’ensemble des mécanismes de protection…

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    13-Sep-2018

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CONSULTATION SUR LINDEMNISATION DES CONSOMMATEURS DE PRODUITS ET DE SERVICES FINANCIERS AU QUBEC Novembre 2011 GUIDE DE RFRENCE LES MCANISMES DE PROTECTION 2 Le gouvernement du Qubec a confi lAutorit des marchs financiers le mandat de tenir une consultation publique sur lindemnisation des victimes de crimes financiers. Un systme dindemnisation qui na pas dquivalent ailleurs Le systme qubcois dindemnisation des victimes de crimes financiers na pas dquivalent ailleurs, en raison de ses caractristiques spcifiques : Le systme repose sur le Fonds dindemnisation des services financiers, administr par lAutorit des marchs financiers. Les victimes peuvent demander une indemnit sans avoir poursuivi lauteur de la fraude, et sans avoir puis les autres recours leur disposition. Il ne sagit donc pas dun systme de dernier recours, comme il en existe dans dautres juridictions. La rclamation au Fonds dindemnisation des services financiers nest pas effectue selon un processus judiciaire, mais selon un processus administratif. Le Fonds dindemnisation des services financiers est financ par les cotisations des entreprises regroupant les intermdiaires de march couverts, par les sommes recouvres grce aux recours intents par lAutorit des marchs financiers et par les revenus de placement. Le processus nentrane aucun cot pour le rclamant. Une couverture partielle Le Fonds dindemnisation des services financiers ne sapplique pas toutes les situations auxquelles sont confrontes les victimes de crimes financiers. Ainsi, le Fonds ne couvre pas les agissements des individus non inscrits lAutorit des marchs financiers, ni les actes frauduleux commis par les gestionnaires de fonds ou par les courtiers en placement. Des commentaires ont t formuls concernant ltendue et la nature des protections actuelles, ainsi que le financement et ladministration du Fonds dindemnisation. La consultation engage par lAutorit des marchs financiers vise recueillir les rflexions et les suggestions concernant les options possibles, ainsi qu analyser leurs impacts. 3 Un Guide de rfrence et un Avis de consultation Afin que la consultation se droule dans les meilleures conditions possibles, il importe de bien comprendre selon quelles rgles et partir de quelle dmarche est assure la protection des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec. Le Guide de rfrence aborde lensemble des mcanismes de protection existant au Qubec, dans le secteur des services financiers. Lindemnisation des crimes financiers ne constitue, en effet, quun volet de la protection des consommateurs de produits et de services financiers. Cette protection est assure par un ensemble de mesures intgrant lencadrement des intervenants du secteur financier, des stratgies de prvention et dducation, ainsi que tout un ventail de recours. Un Avis de consultation, publi en mme temps que le guide de rfrence, numre les diffrentes questions souleves et rappelle les enjeux prendre en compte dans la discussion ainsi engage. Une protection cruciale La protection des consommateurs du secteur financier est cruciale. Elle se dcline diffrents niveaux : les consommateurs du secteur financier peuvent tre protgs en agissant sur leurs propres rflexes dpargnants, par lencadrement, en amont, du secteur financier, par lapplication rigoureuse des rgles existantes et, bien entendu, par la mise en place de mcanismes dindemnisation des victimes lorsque cela se justifie. Cette protection simpose si lon veut assurer la confiance dans les services financiers. Elle est indispensable pour assurer le bon fonctionnement de lun des rouages stratgiques de notre conomie. En expliquant aussi clairement que possible les mcanismes actuellement en place afin de protger les consommateurs du secteur financier, lAutorit des marchs financiers met la table pour la discussion et la rflexion venir. 5 Table des matires TABLE DES MATIRES SOMMAIRE ...................................................................................................................... 13INTRODUCTION ................................................................................................................. 171. LES PROTECTIONS CONTRE LINSOLVABILITE DES INSTITUTIONS FINANCIERES ET DES INTERMEDIAIRES DE MARCHE ....................................................... 191.1 La protection contre linsolvabilit des institutions de dpt : lAssurance-dpts ...................................................................................................... 191.2 La protection contre linsolvabilit des assureurs ........................................................ 231.3 La protection contre linsolvabilit des courtiers en placement ................................... 251.4 La protection contre linsolvabilit des courtiers en pargne collective, dans le reste du Canada ............................................................................ 26Conclusion ............................................................................................................................ 282. LES PROTECTIONS CONTRE LES MANQUEMENTS AUX OBLIGATIONS ............................... 312.1 Le systme de traitement des plaintes ........................................................................ 332.2 Les recours civils individuels ou collectifs ................................................................... 362.3 Le recours civil au nom des investisseurs ................................................................... 40Conclusion ............................................................................................................................ 423. LES PROTECTIONS CONTRE LA FRAUDE ....................................................................... 433.1 Le but du Fonds dindemnisation des services financiers ........................................... 443.2 Le mcanisme du Fonds dindemnisation des services financiers ............................. 483.3 Le montant de lindemnisation .................................................................................... 483.4 La couverture du Fonds dindemnisation des services financiers ............................... 493.5 Les indemnits verses par le fonds dindemnisation des services financiers ..................................................................................................................... 563.6 La prise en charge du financement ............................................................................. 583.7 Ladministration du Fonds dindemnisation des services financiers ............................ 62Conclusion ............................................................................................................................ 64ANNEXE 1 LE MARCHE DES SERVICES FINANCIERS ........................................................... 67ANNEXE 2 AU QUEBEC : LES ORDRES PROFESSIONNELS, LASSURANCE DE RESPONSABILITE PROFESSIONNELLE ET LES FONDS DINDEMNISATION ........................... 71ANNEXE 3 LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS DU SECTEUR FINANCIER AU QUEBEC : LA PREVENTION ..................................................................................... 736 ANNEXE 4 LES MECANISMES MIS EN PLACE DANS LES PROVINCES CANADIENNES HORS QUEBEC POUR PROTEGER LES CONSOMMATEURS DE PRODUITS ET DE SERVICES FINANCIERS ....................................................................... 77ANNEXE 5 LES MECANISMES MIS EN PLACE DANS CERTAINS PAYS DEVELOPPES POUR PROTEGER LES CONSOMMATEURS DE PRODUITS ET DE SERVICES FINANCIERS : UN APERU ............................................................................ 797 Liste des encadrs LISTE DES ENCADRS Lencadrement pour rduire les risques dinsolvabilit ................................................................ 29La prvention des manquements aux obligations et de la fraude ............................................... 32La doctrine de la responsabilit fiduciaire ............................................................................. 38Une alternative lassurance de responsabilit professionnelle : la caution ou lassurance de certains intermdiaires de march pour couvrir les pertes rsultant de lacte malhonnte dun employ ........................................................................................................... 39Les difficults rencontres pour mettre en uvre les protections contre les manquements aux obligations ......................................................................................................................... 41La protection contre les manquements aux obligations dans le reste du Canada ...................... 41Le recours civil contre une socit mettrice pour manquement aux obligations, en vertu de la Loi sur les valeurs mobilires ............................................................................................. 47Quelques illustrations de la fraude et de ses variantes ............................................................... 53Les mesures conservatoires ....................................................................................................... 639 Liste des tableaux LISTE DES TABLEAUX TABLEAU 1 Demandes adresses au Fonds dindemnisation des services financiers et indemnits verses 1999-2011 ................................................................................................ 57TABLEAU 2 Disciplines et catgories de disciplines sous la juridiction de lAutorit des marchs financiers ...................................................................................................................... 68TABLEAU 3 Les mcanismes de protection des consommateurs de produits et de services financiers au Canada .................................................................................................... 78TABLEAU 4 Les mcanismes mis en place pour protger les consommateurs de services financiers aux tats-Unis, dans lUnion europenne, en France, au Royaume-Uni, en Allemagne et en Australie ........................................................................................................... 8811 Liste des graphiques LISTE DES GRAPHIQUES GRAPHIQUE 1 Autorit des marchs financiers Rpartition des inscriptions selon les disciplines, au 1er avril 2011 ........................................................................................................ 50GRAPHIQUE 2 Autorit des marchs financiers volution des inscriptions selon les disciplines 2004-2011 ............................................................................................................... 51GRAPHIQUE 3 Demandes adresses au Fonds dindemnisation des services financiers et indemnits verses 1999-2011 ............................................................................ 56GRAPHIQUE 4 Rpartition des sources de financement du Fonds dindemnisation des services financiers total cumul pour la priode 1999-2011 en millions de dollars ............... 58GRAPHIQUE 5 volution des revenus et des dpenses du Fonds dindemnisation des services financiers 1999-2011 .................................................................................................. 59GRAPHIQUE 6 volution du solde annuel et cumulatif du Fonds dindemnisation des services financiers 1999-2011 .................................................................................................. 60GRAPHIQUE 7 volution des cotisations demandes par le Fonds dindemnisation des services financiers 1999-2012 .................................................................................................. 6113 Sommaire SOMMAIRE LAutorit des marchs financiers entreprend une consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers. Le Guide de rfrence a pour objet daider les personnes et les organismes intresss par la consultation formuler leurs commentaires et prparer leur intervention. Les protections contre linsolvabilit des institutions financires et des intermdiaires de march Les premires protections mises en place dans le secteur financier se sont appliques aux institutions de dpt, soit essentiellement aux banques et aux coopratives des services financiers les caisses ainsi quaux assureurs et aux courtiers en placement. Ces protections ont atteint leur but. Jointes aux mesures dencadrement en vigueur au Qubec comme dans lensemble du Canada, elles contribuent directement maintenir la confiance des consommateurs du secteur dposants, investisseurs, titulaires de polices dassurance et assurs. Dans la pratique, les diffrents mcanismes nont pas donn lieu des interventions majeures au cours des dernires annes. On constate que les protections existant au Qubec sont pour lessentiel similaires aux protections en vigueur dans le reste du Canada. La seule diffrence concerne les courtiers en pargne collective du Qubec, qui ne contribuent pas la Corporation de protection des investisseurs de lAssociation canadienne des courtiers en fonds mutuels pour leurs actifs sous gestion au Qubec et ne sont donc pas concerns par cette protection contre linsolvabilit. Les consommateurs, clients de ces mmes courtiers, bnficient cependant de la protection contre la fraude offerte par le Fonds dindemnisation des services financiers. Les protections contre linsolvabilit ne suscitent ainsi aucun questionnement particulier. Les protections contre les manquements aux obligations Une deuxime srie de protections a t tablie pour protger les consommateurs contre les manquements aux obligations cest--dire contre certains agissements des participants du secteur financier, incluant les fautes, les erreurs et les omissions. Au Qubec, les consommateurs peuvent recourir trois sortes de mcanismes : Les mcanismes de traitement des plaintes visent rgler les problmes lamiable. Ils sappliquent aux institutions financires et aux intermdiaires de march. Les consommateurs, victimes de manquements aux obligations, peuvent utiliser plusieurs types de recours civils, individuels ou collectifs. Ces recours sappliquent tous les participants du systme financier, soit aux institutions financires et aux gestionnaires de fonds comme aux intermdiaires de march. Le participant du systme financier, objet dun recours individuel ou collectif, peut faire appel son assurance de responsabilit professionnelle, dans la mesure o il en a contract une. Dans la pratique, le consommateur doit dbattre du bien-fond du recours avec lassureur du participant du systme financier. Il nest pas possible davoir recours cette assurance en cas de fraude. 14 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection La Loi sur les valeurs mobilires prvoit que lAutorit des marchs financiers peut intenter un recours civil au nom des investisseurs. Ce mcanisme ne sapplique quaux intermdiaires de march soumis la Loi sur les valeurs mobilires. Au Qubec, les recours existant en cas de manquements aux obligations prennent en compte un large ventail de dfaillances des intermdiaires de march. Ces recours sappliquent en cas de fraude. Cependant, en cas de fraude, lintermdiaire de march ne peut faire appel son assurance de responsabilit professionnelle ce qui rduit la protection du consommateur. Les recours lis notre systme de droit civil rejoignent, en pratique, la notion de responsabilit fiduciaire utilise dans les juridictions de Common Law, dans le reste du Canada et aux tats-Unis. La comparaison des recours en vigueur au Qubec avec les protections en place dans le reste du Canada en cas de manquements aux obligations est difficile effectuer, en raison des diffrences existant dans la conception mme des systmes juridiques. Dans les autres provinces, il existe des recours en dommages sapparentant aux recours prvalant au Qubec, mais fonds sur la Common Law. Les rgulateurs sappuient sur des fonds en cas dinsolvabilit ainsi que sur des obligations de maintien dune caution, plutt que dexiger des assurances de responsabilit professionnelle. La protection, en cas de manquements aux obligations, rencontre certaines limites, en raison mme de la nature des recours auxquels peuvent faire appel les consommateurs. Comme dans tout systme judiciaire, les recours civils et lassurance de responsabilit professionnelle entranent des frais souvent majeurs. Ils ncessitent des dlais importants. Ces recours civils peuvent savrer inutiles, lorsque les intermdiaires concerns sont insolvables, ou quand leurs actifs ont disparu. Les protections contre la fraude La fraude constitue le stade ultime du manquement aux obligations. Les diffrentes protections existant lors de manquements aux obligations peuvent tre utilises en cas de fraude. Le fait quil y ait eu fraude interdit cependant aux participants du secteur financier impliqus de faire appel leur assurance de responsabilit professionnelle. Cela rejaillit indirectement sur le consommateur. Le Qubec est la seule juridiction en Amrique du Nord avoir mis en place un Fonds dindemnisation des victimes de fraude. La rclamation au Fonds dindemnisation des services financiers est effectue selon un processus administratif et non judiciaire. Pour tre admissibles, les demandes doivent essentiellement respecter trois conditions. Le reprsentant ou le cabinet impliqu doit avoir t dment certifi auprs de lAutorit des marchs financiers dans une catgorie couverte par le Fonds dindemnisation. Le rclamant doit avoir dmontr quil a t victime dactes frauduleux commis par le reprsentant ou par le cabinet. La fraude doit concerner des produits financiers que le reprsentant ou le cabinet pouvait lgalement offrir, dans les limites du certificat dlivr par lAutorit. Lindemnit que peut verser lAutorit des marchs financiers est plafonne la somme maximale de 200 000 $ par rclamation. 15 Sommaire Pour la priode allant du 1er octobre 1999 au 31 mars 2011, lAutorit des marchs financiers a reu 1 399 demandes respectant ces critres dadmissibilit. Les montants rclams atteignaient prs de 79 millions de dollars. Le Fonds dindemnisation des services financiers a vers prs de 49 millions de dollars, soit 62 % du total des sommes rclames. Lcart entre les sommes rclames et les versements effectus est d essentiellement la nature des sommes rclames (sommes dpassant le plafond de 200 000 $, intgrant des montants pour dommages moraux, etc.). Le Fonds dindemnisation des services financiers entreprend des recours afin de rcuprer une partie des sommes verses. Pour la priode du 1er octobre 1999 au 31 mars 2011, ces recours subrogatoires ont permis de rcuprer 3 millions de dollars. Il sagit dun montant relativement limit, puisquil ne reprsente quun peu plus de 6 % des indemnits verses, et moins de 4 % des montants demands par les rclamants. Le fonctionnement du Fonds dindemnisation des services financiers ne requiert aucuns frais directs de la part du consommateur. Le Fonds dindemnisation des services financiers est financ de trois faons, soit : par les cotisations des entreprises regroupant les intermdiaires de march couverts; par les sommes recouvres grce aux recours subrogatoires intents par lAutorit des marchs financiers; par les revenus de placement. Pour la priode du 1er octobre 1999 au 31 mars 2011, les cotisations ont reprsent 92 % des sources de financement du Fonds. Les sommes recouvres grce aux recours subrogatoires et les revenus de placement ont assur respectivement 5 % et 3 % des revenus du Fonds. Jusquen 2003-2004, les revenus du Fonds dindemnisation des services financiers dpassaient les dpenses. En 2003-2004, 2005-2006 et 2006-2007, le Fonds a connu des dficits importants, rsultant dune hausse brutale des indemnits verser. Le rajustement des cotisations a permis dentamer le rtablissement graduel de la situation financire du Fonds : entre 2007-2008 et 2010-2011, le dficit cumul est pass de 34,5 millions de dollars 20,1 millions de dollars. Le Fonds dindemnisation des services financiers est gr par lAutorit des marchs financiers. Les dcisions dindemnisation sont prises par lAutorit. Le Fonds constitue ainsi une forme de recours non judiciaris pour le consommateur. Le mcanisme est simple, et il nest pas ncessaire davoir puis les autres recours possibles pour prsenter une rclamation. Le systme actuellement retenu au Qubec est donc celui dun rgulateur intgr, minimisant les dlais de traitement. Diffrentes affaires ayant affect les milieux financiers ont conduit certains commentaires : Ltendue de la couverture actuelle du Fonds dindemnisation des services financiers est complexe et mal comprise, puisquelle varie la fois selon la catgorie dintermdiaires et selon le produit offert. Lexemple de laffaire Norbourg illustre cette complexit ainsi que les limites du champ dapplication du Fonds. Dans le systme actuel, les fraudes ventuellement commises par les gestionnaires de fonds et par les courtiers en placement ne sont pas couvertes. Par ailleurs, les produits offerts par les reprsentants sont similaires. Les consommateurs les considrent souvent comme quivalents, alors quils ne sont pas ncessairement du mme type et que leur statut peut diffrer par rapport au Fonds dindemnisation des services financiers. Le consommateur doit comprendre dans quel type de produit il investit, pour ce qui est de la couverture, ce qui est source de difficult. 16 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Ces diffrents commentaires amnent engager une rflexion concernant les options possibles, ainsi qu analyser limpact de leur ventuelle mise en uvre. 17 Introduction INTRODUCTION LAutorit des marchs financiers entreprend une consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers. Le prsent Guide de rfrence a pour objet daider les personnes et les organismes intresss par la consultation formuler leurs commentaires et prparer leur intervention. Au Qubec, le filet de protection offert aux consommateurs de produits et de services financiers procure de nombreuses possibilits pour obtenir rparation des dommages subis. Lindemnisation des crimes financiers ne constitue ainsi quun volet de la protection des consommateurs. Afin que les participants la consultation puissent tenir compte de lensemble des mesures de protection existantes, le Guide de rfrence prsente les diffrents mcanismes mis en place au Qubec pour protger les consommateurs de produits et de services financiers en majeure partie des investisseurs face certains agissements des participants du systme financier auxquels ils ont affaire. Le terme participants du systme financier , retenu ici, couvre les institutions financires, les gestionnaires de fonds et les intermdiaires de march1 qui, tous, offrent directement ou indirectement des services leur clientle. Le plan du Guide de rfrence Dans le prsent Guide de rfrence, les mcanismes de protection des consommateurs du secteur financier ont t regroups sous trois sections selon leur finalit : Historiquement, les mcanismes mis en place pour protger les consommateurs ont dabord vis les cas dinsolvabilit des institutions de dpt, essentiellement dans le secteur de la banque et dans celui de lassurance. Une protection de mme nature existe galement, pour certains cas prcis, en cas dinsolvabilit de certains intermdiaires de march. La premire section du Guide de rfrence est ainsi consacre aux protections contre linsolvabilit des institutions financires et des intermdiaires de march. Des systmes ont ensuite t tablis pour protger les consommateurs contre les manquements aux obligations soit les fautes, les erreurs ou les omissions. Selon le cas, ces systmes sappliquent tous les participants du systme financier institutions financires, gestionnaires de fonds, intermdiaires de march ou seulement certains dentre eux. La deuxime section du document aborde donc les protections contre les manquements aux obligations. Il existe enfin des protections additionnelles contre la fraude, qui constitue le manquement ultime aux obligations. La troisime section porte ainsi sur les protections contre la fraude. 1 Pour une nomenclature plus dtaille des diffrents participants du systme financier, voir en annexe 1, page 67. 18 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Le Guide de rfrence est complt de cinq annexes, o lon retrouve : une rapide description des diffrents acteurs du march des services financiers, accompagne de la liste des disciplines et des catgories de disciplines places sous la juridiction de lAutorit des marchs financiers (annexe 1); une prsentation des rgles appliques au Qubec concernant les ordres professionnels, lassurance de responsabilit professionnelle et les fonds dindemnisation (annexe 2); les efforts mis en place pour prvenir les manquements aux obligations et la fraude (annexe 3); une synthse des mcanismes mis en place dans les provinces canadiennes hors Qubec pour protger les consommateurs de produits et de services financiers (annexe 4); un aperu des mcanismes mis en place dans certains pays dvelopps pour protger les consommateurs du secteur financier (annexe 5). 19 Les protections contre linsolvabilit des institutions financires et des intermdiaires de march 1. LES PROTECTIONS CONTRE LINSOLVABILIT DES INSTITUTIONS FINANCIRES ET DES INTERMDIAIRES DE MARCH Les premires protections mises en place dans le secteur financier se sont appliques aux institutions de dpt, soit essentiellement aux banques et aux coopratives de services financiers les caisses ainsi quaux assureurs et aux courtiers en placement. Cela nest pas surprenant : le secteur des institutions de dpt et le secteur de lassurance ne pouvaient se dvelopper que si les consommateurs avaient confiance dans la capacit des banquiers et des assureurs dassumer leurs obligations. Il tait donc crucial de protger le consommateur au cas o linstitution financire aurait t dans lincapacit de rpondre ses obligations soit le plus souvent dans lhypothse dune faillite. Pour cette raison, les mesures de protection dont il est question ici sappliquent quelles que soient les causes de linsolvabilit y compris linsolvabilit en raison de la fraude. Cette protection trs large ne concerne que deux sortes dinstitutions financires, soit : les institutions de dpt essentiellement les banques, les caisses, les socits de fiducie et les assureurs lorsquils reoivent des dpts; les assureurs dans le cadre de leurs activits dassurance. Une protection existe galement en cas dinsolvabilit de certains intermdiaires de march soit les courtiers en placement, appels galement courtiers en valeurs mobilires, et les courtiers en pargne collective , mais son champ dapplication est plus troit. 1.1 LA PROTECTION CONTRE LINSOLVABILIT DES INSTITUTIONS DE DPT : LASSURANCE-DPTS La protection contre linsolvabilit des institutions de dpt, aussi appele assurance-dpts, concerne lensemble des institutions financires autorises recevoir des dpts des particuliers ou des entreprises, soit les banques, les coopratives de services financiers, les socits de fiducie, les socits dpargne et les assureurs bnficiant de cette autorisation. Le but de la protection Le but de la protection contre linsolvabilit des institutions de dpt est de maintenir la confiance des dposants dans les institutions de dpt, et ainsi dassurer la stabilit du secteur. Les institutions de dpt sont, en effet, particulirement vulnrables une perte de confiance du public. Dans un tel cas, on pourrait assister des retraits massifs, conduisant des problmes de liquidit ce qui pourrait rendre les institutions de dpt concernes incapables de faire face leurs obligations. 20 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection La confiance des dposants dans les institutions de dpt est la base mme du bon fonctionnement du systme conomique. Le dpt la banque ou la caisse constitue lexpression la plus simple de linvestissement financier. Les institutions de dpt jouent un rle stratgique dans lensemble de lconomie. Les dpts sont des produits financiers de consommation de masse. La majorit des citoyens possde au moins un compte dans une institution de dpt. Le dpt est une forme dpargne utilise par les citoyens dont la tolrance au risque est particulirement faible. La protection dont bnficient ces citoyens doit donc tre crdible et convaincante. Il faut ajouter que les dposants nont pas vraiment la possibilit de grer eux-mmes le risque dinsolvabilit des institutions de dpt. Ils peuvent difficilement valuer ce risque, et ils sont plus souvent dans lincapacit de diversifier leurs dpts entre plusieurs institutions. Le mcanisme La protection contre linsolvabilit des institutions de dpt sappuie sur deux rgimes quivalents, selon que les institutions de dpt sont inscrites auprs de lAutorit des marchs financiers ou auprs de la Socit dassurance-dpts du Canada. Dans le cas des institutions de dpt inscrites auprs de lAutorit des marchs financiers2, les dposants sont protgs par lAutorit en vertu de la Loi sur lassurance-dpts3. La Socit dassurance-dpts du Canada4 offre une protection de mme nature aux dposants faisant affaire avec des institutions de dpt qui y sont inscrites, et qui relvent du rgime fdral. Dans les deux cas, le consommateur le dposant est protg contre linsolvabilit de linstitution de dpt, quelle que soit la cause de cette insolvabilit5. Les deux rgimes couvrent le service achet par le consommateur, soit un dpt dargent. Le mcanisme de protection est financ par les institutions autorises recevoir des dpts. La couverture La couverture assure par les deux rgimes est similaire : toutes les institutions de dpt, quelles soient de constitution qubcoise ou de constitution fdrale, sont couvertes par lun ou lautre des fonds. Le rgime qubcois et le rgime fdral garantissent les dpts jusqu 100 000 $ par institution de dpt et par dposant. Les dpts comprennent notamment : les dpts verss dans des comptes de chques ou dpargne; les dpts terme; les certificats de placement garantis. 2 Les institutions inscrites auprs de lAutorit des marchs financiers sont essentiellement les coopratives de services financiers et certaines socits de fiducie autorises recevoir des dpts. 3 Loi sur lassurance-dpts, L.R.Q. c. A-26. 4 Loi sur la Socit dassurance-dpts du Canada, L.R.C., 1985, ch. C-3. 5 La protection contre linsolvabilit couvre donc galement la fraude. 21 Les protections contre linsolvabilit des institutions financires et des intermdiaires de march La prise en charge du financement Le financement de chacun des deux rgimes est assur par les institutions de dpt concernes. Le Fonds dassurance-dpts est financ par les primes perues auprs des institutions de dpt inscrites en vertu de la Loi sur lassurance-dpts. La Socit dassurance-dpts du Canada est finance par les institutions de dpt membres de la socit. Les primes perues servent constituer des rserves dargent pour le paiement dinterventions ventuelles. En cas de rserves insuffisantes, les deux rgimes prvoient la possibilit demprunter auprs du gouvernement concern soit le gouvernement du Qubec pour le Fonds dassurance-dpts et le gouvernement fdral pour la Socit dassurance-dpts. Pour ce qui est du Fonds dassurance-dpts, les interventions financires effectues depuis 1967 se chiffrent 288,1 millions de dollars. De ce montant, 171,0 millions de dollars ont t rcuprs. Ces interventions ont t effectues sous la forme de remboursement de dpts garantis (49,6 millions de dollars), davances de fonds (93,3 millions de dollars), de garanties de dettes (124 millions de dollars), dacquisitions dactifs (0,3 million de dollars) et de conventions daide financire (20,9 millions de dollars). La dernire intervention majeure remonte lanne 1994. Elle visait la compagnie Trust First City et a reprsent un montant de 14,7 millions de dollars. Lintervention la plus rcente du Fonds dassurance-dpts date de 1996 pour une aide financire de 2,3 millions de dollars la compagnie Trust Nord Amricain. La Socit dassurance-dpts du Canada a t cre en 1967. Depuis cette date, 43 institutions membres ont fait faillite. La faillite la plus rcente remonte 1996 et concernait la socit dhypothque Security Home. Le total des rclamations et des prts slve 42,0 millions de dollars. Ladministration Le Fonds dassurance-dpts est administr par lAutorit des marchs financiers. Lassurance-dpts de la Socit dassurance-dpts du Canada est administre par cette dernire : il sagit dune socit dtat fdrale tablie par le parlement canadien. 23 Les protections contre linsolvabilit des institutions financires et des intermdiaires de march 1.2 LA PROTECTION CONTRE LINSOLVABILIT DES ASSUREURS La deuxime protection contre linsolvabilit concerne les compagnies dassurance, pour leurs oprations dassurance. Le but de la protection Le but ici est de protger les titulaires de contrats dassurance admissibles contre des pertes financires causes par un assureur insolvable. La logique est la mme que dans le cas des institutions de dpt. Le dveloppement du commerce de lassurance suppose le maintien de la confiance, de la part des consommateurs. Il faut donc que les assurs, les titulaires de contrats dassurance et les bnficiaires soient protgs contre linsolvabilit des assureurs, quelle que soit la cause de cette insolvabilit y compris la fraude. Le mcanisme La protection est assure par deux organisations, selon le type dassurance offert. Dans le cas des assureurs de personnes, la protection contre linsolvabilit est confie Assuris. Pour les assureurs de dommages, la protection revient la Socit dindemnisation en matire dassurances (SIMA). Le systme de protection est quivalent ce qui existe en matire de dpts. Le consommateur ayant achet un service tout comme lassur et le bnficiaire est protg contre linsolvabilit du manufacturier du service soit lassureur. Cette protection est offerte quelle que soit la cause de linsolvabilit. Elle sapplique donc en cas de fraude. Les deux mcanismes sont financs par les assureurs. Assuris et la Socit dindemnisation en matire dassurances sont des organismes privs sans but lucratif, exerant leur mandat au Qubec comme dans lensemble du Canada. Ladhsion des assureurs de personnes Assuris est obligatoire. En effet, un assureur de personnes ne peut exercer ses activits sil na pas adhr Assuris6. Il en est de mme de ladhsion la Socit dindemnisation en matire dassurances pour les assureurs de dommages7. Dans le cas dAssuris, les dernires interventions majeures remontent au dbut des annes quatre-vingt-dix. Il sagit des dossiers des Cooprants (1992, 180 millions de dollars), de La Souveraine Vie (1992, 20 millions de dollars) et de la Confdration Vie (1994, 5 millions de dollars). Pour ce qui est de la Socit dindemnisation en matire dassurances, des indemnits totalisant prs de 106 millions de dollars ont t verses depuis 1998. 6 Pour les mcanismes prcis concernant Assuris, voir : http://www.assuris.ca/ 7 Pour les mcanismes prcis concernant la Socit dindemnisation en matire dassurances, voir : http://www.pacicc.com/ 24 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection La couverture Dans le cas de lassurance de personnes, Assuris offre une garantie dau moins 85 % des prestations prvues au contrat, jusqu concurrence de 100 000 $. Cette garantie sapplique aux contrats dassurance de personnes ainsi quaux produits dinvestissement rente en capitalisation et rgime de retraite. En cas dinsolvabilit, Assuris a galement la responsabilit de transfrer les contrats dassurance en vigueur vers un assureur solvable, actif dans le march. Pour ce qui est de lassurance de dommages, la garantie maximale offerte par la Socit dindemnisation en matire dassurances est de 250 000 $. La protection offerte couvre toutes les rclamations relatives des dommages dcoulant dun mme sinistre, pour lesquelles les sommes assures nont pas t payes au moment de la mise en liquidation de lassureur. La Socit dindemnisation en matire dassurances rembourse galement 70 % de la tranche non chue dune prime, jusqu un maximum de 700 $ par police. La prise en charge du financement Assuris et la Socit dindemnisation en matire dassurances sont financs par les cotisations payes par les assureurs. Le montant de la cotisation est calcul en fonction du revenu en primes des assureurs, lchelle de lensemble du Canada. Ladministration Assuris et la Socit dindemnisation en matire dassurances sont des organismes privs sans but lucratif. Chacun des deux organismes est dot dun conseil dadministration form de neuf administrateurs nayant aucun lien de dpendance avec les assureurs. Les administrateurs sont lus par lassemble gnrale des membres. Ils sont choisis pour leurs connaissances et leur exprience dans les domaines commercial et technique de lassurance, ainsi que dans la gestion des insolvabilits. 25 Les protections contre linsolvabilit des institutions financires et des intermdiaires de march 1.3 LA PROTECTION CONTRE LINSOLVABILIT DES COURTIERS EN PLACEMENT Il existe une troisime protection contre linsolvabilit, concernant cette fois-ci les courtiers en placement, que lon nomme galement les courtiers en valeurs mobilires. Son champ dapplication est prcisment dfini. Le but de la protection Les courtiers en placement, membres de lOrganisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires, sont membres du Fonds canadien de protection des pargnants. Le Fonds canadien de protection des pargnants protge les consommateurs, clients des courtiers en placement, ayant subi ou risquant de subir une perte financire dcoulant uniquement de linsolvabilit des courtiers. Cette perte doit rsulter de lincapacit du courtier de restituer au consommateur les titres, les soldes en espces ou les autres biens reus, acquis ou dtenus par le courtier, ou dont ce dernier a le contrle, pour le compte du consommateur. En pratique, elle ne concerne que les sommes en transit chez le courtier, dans lattente de la conclusion dune transaction effectue au nom du consommateur. Le mcanisme Le mcanisme de protection sapplique au Qubec comme dans lensemble du Canada. La protection est assure par lintermdiaire du Fonds canadien de protection des pargnants. Sont admissibles la protection du Fonds canadien de protection des pargnants les consommateurs qui dtiennent, auprs dun membre, un compte de titres, de contrats de marchandises ou de contrats terme utilis uniquement dans le but deffectuer des oprations sur titres ou de conclure des contrats de marchandises ou terme (en tant que mandant ou mandataire). La couverture Le Fonds canadien de protection des pargnants offre aux consommateurs une protection dfinie et relativement troite. La couverture maximale est fixe 1 million de dollars par compte, tel que dfini par les principes de garantie du fonds. Ne sont pas couvertes les pertes subies en raison, notamment, des fluctuations des cours du march, de placements inappropris ou de dfaut de la part dun metteur de titres. La prise en charge du financement Le financement du Fonds canadien de protection des pargnants est assur par les courtiers en placement membres de lOrganisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires. Selon la rglementation, cette cotisation est obligatoire. Les interventions du Fonds canadien de protection des pargnants ont t limites au cours des dernires annes. Au total, depuis 1969, on a dnombr 17 dfaillances, et le Fonds a vers 36 millions de dollars titre dindemnits. La dernire indemnit verse remonte 2002 pour le dossier Thomson Kernaghan & Co. Limited. Elle a reprsent un montant denviron 1 million de dollars. 26 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Ladministration Ladministration du Fonds canadien de protection des pargnants est prive. Le fonds est un organisme sans but lucratif, administr par un conseil dadministration comprenant au moins huit membres, avec un maximum de 12 membres. Le Fonds canadien de protection des pargnants est surveill par les autorits canadiennes en valeurs mobilires, conformment une entente intervenue avec les autorits. 1.4 LA PROTECTION CONTRE LINSOLVABILIT DES COURTIERS EN PARGNE COLLECTIVE, DANS LE RESTE DU CANADA Dans le Canada hors Qubec, il existe une protection contre linsolvabilit des courtiers en pargne collective. Les courtiers en pargne collective sont les courtiers offrant des parts dans un organisme de placement collectif, galement nomm fonds commun de placement ou fonds mutuel. Cette protection est analogue la protection contre linsolvabilit des courtiers en placement. Les courtiers du Qubec ayant des activits au Canada, lextrieur du territoire qubcois, doivent souscrire cette protection. Le but de la protection La Corporation de protection des investisseurs couvre les sommes confies au courtier en pargne collective en vue dune transaction concernant les fonds mutuels. Le mcanisme La Corporation de protection des investisseurs protge les consommateurs, clients des membres de lAssociation canadienne des courtiers de fonds mutuels (ACFM ou MFDA en anglais), contre la perte de biens dtenus dans des comptes de clients, lors de linsolvabilit dun membre. Les pertes couvertes par la Corporation de protection des investisseurs doivent provenir de lomission dun membre insolvable de rendre les biens quil dtient ou qui sont sous son contrle. Ne sont pas couvertes les pertes non lies linsolvabilit dun membre, telles que les pertes provenant de la variation du cours des titres, de placements inappropris ou du dfaut dun metteur de titres. Les biens dans le compte dun client protg par la Corporation de protection des investisseurs se limitent aux titres, aux espces, aux fonds distincts et aux autres biens que le membre de lAssociation canadienne des courtiers de fonds mutuels est autoris transiger, dans le cadre de son inscription, et qui sont sous la garde ou le contrle du courtier. Ne donnent pas droit une indemnit les biens non dtenus par le courtier en pargne collective, tels que les parts de fonds communs de placement immatriculs directement au nom du client, et cela mme si elles ont t vendues au client par lentremise du courtier. La couverture Comme pour le Fonds canadien de protection des pargnants, la couverture maximale est fixe 1 million de dollars par compte, tel que dfini par les limites de couverture. 27 Les protections contre linsolvabilit des institutions financires et des intermdiaires de march La prise en charge du financement de la Corporation de protection des investisseurs Le fonds de la Corporation de protection des investisseurs est financ par les membres de lAssociation canadienne des courtiers de fonds mutuels. Cette association nest pas reconnue au Qubec comme organisme dautorglementation. Les courtiers qubcois ny cotisent donc pas, et en contrepartie, leurs clients ne bnficient pas de la protection de la Corporation. Comme on le verra plus loin, les consommateurs, clients de ces mmes courtiers, bnficient de la protection indirecte de lassurance de responsabilit des courtiers8, ainsi que de la protection contre la fraude offerte par le Fonds dindemnisation des services financiers9. Ladministration Ladministration de la Corporation est prive. La Corporation est soumise la surveillance du rgulateur. Actuellement, sept provinces canadiennes ont reconnu lAssociation canadienne des courtiers de fonds mutuels comme organisme dautorglementation. 8 Voir ci-aprs, page 36. 9 Voir ci-aprs, page 43. 28 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection CONCLUSION Les protections contre linsolvabilit des institutions financires et des assureurs ont atteint leur but. Jointes aux mesures dencadrement en vigueur au Qubec comme dans lensemble du Canada, elles contribuent directement maintenir la confiance des consommateurs du secteur dposants, investisseurs, titulaires de polices dassurance et assurs. Dans la pratique, les diffrents mcanismes nont pas donn lieu des interventions majeures au cours des dernires annes. On constate par ailleurs que les protections existant au Qubec sont pour lessentiel similaires aux protections en vigueur dans le reste du Canada. La seule diffrence concerne les courtiers en pargne collective du Qubec, qui ne contribuent pas la Corporation de protection des investisseurs de lAssociation canadienne des courtiers en fonds mutuels pour leurs actifs sous gestion au Qubec et ne sont donc pas concerns par cette protection contre linsolvabilit. Il faut cependant souligner que les consommateurs, clients de ces mmes courtiers, bnficient de la protection indirecte de lassurance responsabilit des courtiers et de la protection contre la fraude offerte par le Fonds dindemnisation des services financiers. Les protections contre linsolvabilit ne suscitent donc aucun questionnement particulier. Il tait important cependant dexpliquer leur logique et la nature des mesures mises en place, puisquil sagit historiquement des premires protections dfinies dans le secteur financier. Une bonne comprhension de lensemble des mcanismes protgeant les consommateurs du secteur financier ncessitait que lon explique le chemin parcouru, pour en arriver la situation actuelle. 29 Les protections contre linsolvabilit des institutions financires et des intermdiaires de march Lencadrement pour rduire les risques dinsolvabilit Au Qubec sapplique une srie dexigences et de contrles qui rduisent les risques dinsolvabilit. Exigence de capital des institutions financires pour sassurer quelles sont en mesure de faire face leurs obligations Les institutions financires doivent maintenir des capitaux suffisants pour faire face aux obligations vis--vis des consommateurs et pour se conformer des pratiques de gestion saines et prudentes. Cette obligation sapplique aux assureurs, aux coopratives de services financiers et aux socits de fiducie. LAutorit des marchs financiers est habilite mettre des lignes directrices dtailles tablissant le montant minimal des capitaux requis. Plusieurs observateurs internationaux ont not la bonne performance des institutions financires canadiennes et qubcoises, au sortir de la crise financire de 2008. Ces rsultats ont t attribus, en grande partie, aux exigences de capital que doivent satisfaire les institutions financires canadiennes et qubcoises. Exigence de souscrire un cautionnement ou une assurance de type Financial Institution Bond Les gestionnaires de fonds et les intermdiaires de march dans le domaine des valeurs mobilires ont lobligation de souscrire un cautionnement ou une assurance de type Financial Institution Bond, afin de se protger contre les risques dinsolvabilit dus lacte malhonnte dun employ(1). Contrle et surveillance des assises financires des gestionnaires de fonds et des intermdiaires de march de manire assurer une continuit des affaires Les intermdiaires de march doivent avoir un capital minimum allant de 25 000 $ 250 000 $, selon la catgorie dinscription et ladhsion un organisme dautorglementation. Cette obligation sapplique aux gestionnaires de fonds et aux intermdiaires de march exerant leurs activits dans le domaine des valeurs mobilires. Elle vise assurer la continuit des affaires, en cas de rupture des activits pour des raisons de force majeure. Rgles pour une divulgation fiable, complte et vridique des informations financires des entreprises et lobligation d'obtenir des tats financiers vrifis Les intermdiaires de march doivent rendre disponibles les informations permettant de vrifier les assises financires de lentreprise et en assurer la diffusion sous forme de rapports. Cette obligation sapplique aux intermdiaires de march exerant leurs activits dans le domaine des valeurs mobilires. Mesures conservatoires Les lois sectorielles applicables aux institutions financires prvoient que diverses mesures peuvent tre prises, notamment lorsque lactif des institutions financires est insuffisant pour assurer efficacement la protection des dposants ou des titulaires de polices dassurance. Ces mesures peuvent prendre la forme dinstructions crites ou dordonnances, de plan de redressement ou de convention de gestion. En vertu de la Loi sur lassurance-dpts, lAutorit des marchs financiers peut prendre des mesures afin de rduire le risque dinsolvabilit dune institution en difficult et ainsi viter le remboursement des dposants. LAutorit peut : consentir des avances dargent; acqurir des actifs ou des titres mis par linstitution; garantir une institution contre les pertes quelle pourrait subir la suite dune fusion ou dune acquisition; requrir une ordonnance de la Cour afin de forcer la vente ou la fusion dune institution. Les rgimes de protection contre linsolvabilit des assureurs offerts par Assuris et la Socit dindemnisation en matire dassurances prvoient galement certaines mesures afin dintervenir auprs dun assureur membre en difficult financire avant quil ne devienne insolvable. Assuris et la Socit dindemnisation en matire dassurances peuvent notamment apporter leur assistance en vue de la vente, du transfert ou de la rassurance de polices souscrites, ainsi que fournir des cautionnements ou un soutien financier lgard de ces polices. (1) Rglement 31-103 sur les obligations et dispenses dinscription et les obligations continues des personnes inscrites, c. V-1.1, r. 10, articles 12.3 12.7. Voir aussi ci-aprs, page 39, lencadr intitul : Une alternative lassurance de responsabilit professionnelle : La caution ou lassurance de certains intermdiaires de march pour couvrir les pertes rsultant de lacte malhonnte dun employ. 31 Les protections contre les manquements aux obligations 2. LES PROTECTIONS CONTRE LES MANQUEMENTS AUX OBLIGATIONS Les protections prsentes dans la premire section du document visent linsolvabilit des institutions financires et, dans des cas dfinis avec prcision, de certains intermdiaires de march. Dans tous les cas, on ne se proccupe pas de dterminer la raison de linsolvabilit. La protection contre linsolvabilit intervient donc en cas de fraude. Le risque dinsolvabilit des institutions financires a donn lieu la premire srie de protections historiquement mise en place. Une deuxime srie de protections a galement t tablie, cette fois pour protger les consommateurs contre les manquements aux obligations cest--dire contre certains agissements des participants du secteur financier, incluant les fautes, les erreurs et les omissions. Des protections lies une cause prcise Avec les protections contre les manquements aux obligations, on aborde des mcanismes de protection lis des comportements prcis des participants du systme financier. Les protections contre les manquements aux obligations visent couvrir les pertes subies par les consommateurs en raison du comportement de linstitution financire ou de lintermdiaire de march. Un manquement aux obligations peut tre un mauvais conseil, un dfaut dagir de manire diligente ou dans le meilleur intrt dun client, une faute ou une erreur. Ces mcanismes de protection sappliquent, selon le cas, tous les participants du systme financier (institutions financires, gestionnaires de fonds, intermdiaires de march) ou certains dentre eux seulement. Ces mcanismes sont issus des rgles de la responsabilit civile, qui sappliquent tous. Lorsque les clients tentent de faire reconnatre la responsabilit dun participant du systme financier, ce dernier peut faire appel aux assurances de responsabilit professionnelle quil a souscrites10. Les assurances de responsabilit professionnelle couvrent les faits et gestes des participants du systme financier concerns11. Cependant, selon un principe gnral appliqu en matire dassurance, lappel aux assurances de responsabilit professionnelle nest pas possible lorsque les clients invoquent la fraude. 10 Certains participants du systme financier ont, selon la rglementation, lobligation de dtenir une assurance de responsabilit professionnelle. Il sagit des reprsentants rgis par la Loi sur la distribution de produits et de services financiers (reprsentants en assurance de personnes, reprsentants en assurance de dommages agents ou courtiers , reprsentants en assurance collective, experts en sinistre et planificateurs financiers), les courtiers en plans de bourse dtudes et les courtiers en pargne collective. Par ailleurs, tel quindiqu dans lencadr de la page 39, certains participants du systme financier ont lobligation de souscrire un cautionnement ou une assurance de type Financial Institution Bond, afin de couvrir la perte subie la suite dune fraude ou de tout autre acte malhonnte dun de leurs employs. Cette obligation constitue, dans une certaine mesure, une alternative lassurance de responsabilit professionnelle. 11 Le systme des assurances de responsabilit professionnelle existe galement pour lensemble des professions. Voir annexe 2, page 71. 32 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Trois sortes de mcanismes de protection Au Qubec, les consommateurs peuvent recourir trois sortes de mcanismes de protection : Dans un premier temps, les mcanismes de traitement des plaintes visent rgler les problmes lamiable. Ils sappliquent aux institutions financires et aux intermdiaires de march. Les consommateurs victimes de manquements aux obligations peuvent utiliser plusieurs types de recours civils, individuels ou collectifs. Ces recours sappliquent tous les participants du systme financier, soit aux institutions financires et aux gestionnaires de fonds comme aux intermdiaires de march. Enfin, la Loi sur les valeurs mobilires12 prvoit que lAutorit des marchs financiers peut intenter un recours civil au nom des investisseurs. Ce mcanisme ne sapplique quaux intermdiaires de march soumis la Loi sur les valeurs mobilires. 12 L.R.Q., c. V-1.1. La prvention des manquements aux obligations et de la fraude Dans le secteur des services financiers comme dans bien dautres domaines, la prvention permet de limiter les problmes auxquels on doit ensuite apporter des solutions. Il est ainsi possible de prvenir les manquements aux obligations comme la fraude : en investissant dans lducation des consommateurs; en sappuyant sur des organismes dautorglementation; en dfinissant un cadre rglementaire comportant, par exemple, des obligations dinscription, des rgles de conduite et des inspections. On trouvera en annexe 3(1) un rsum des principales initiatives engages par lAutorit des marchs financiers dans ces diffrentes directions. Lducation des consommateurs de services financiers Afin de rendre les consommateurs de produits et de services financiers mieux en mesure de djouer les piges ou les difficults auxquels ils seront ventuellement confronts, lAutorit des marchs financiers a consacr beaucoup defforts dans le domaine de lducation. Des outils conviviaux ont t conus et diffuss pour que les consommateurs puissent prendre des dcisions claires. Des partenariats ont t conclus avec des organisations pour diffuser des conseils et des enseignements des clientles cibles. Une quipe de confrenciers a t mise en place, dans le but doffrir des sances dinformation sur les faons de dtecter la fraude et de sen protger. (1) Voir ci-aprs, page 73. 33 Les protections contre les manquements aux obligations 2.1 LE SYSTME DE TRAITEMENT DES PLAINTES Le systme de traitement des plaintes constitue la premire faon de rgler un diffrend entre le consommateur de produits et de services financiers et linstitution financire ou lintermdiaire de march avec lequel ce consommateur a fait affaire. Le but du systme de traitement des plaintes est den arriver un rglement lamiable entre le consommateur (le plaignant) et linstitution financire ou lintermdiaire de march. En raison de son caractre volontaire et de sa finalit, ce systme sapparente la mdiation. Trois systmes Les consommateurs de produits et de services financiers ont leur disposition trois systmes de traitement des plaintes, soit : le systme interne aux institutions financires et aux intermdiaires de march; le systme de mdiation et de conciliation offert par lAutorit des marchs financiers; un systme de nature sectorielle les ombudsmans sectoriels mis en place par les institutions financires sous juridiction fdrale. Le systme interne aux institutions financires et aux intermdiaires de march Le systme interne aux institutions financires et aux intermdiaires de march sest dabord dvelopp au Qubec. Selon la lgislation qubcoise, toutes les institutions financires et la plupart des intermdiaires de march ont lobligation de mettre en place un systme interne de traitement des plaintes. Un consommateur doit sen prvaloir sil a une plainte formuler. Lexistence mme dun systme de traitement des plaintes est obligatoire pour lensemble des participants du systme financier, lexception des gestionnaires de fonds : au Qubec, les institutions financires et les intermdiaires de march doivent se doter dun mcanisme de traitement des plaintes et de rglement des diffrends. Elles doivent adopter une politique de traitement des plaintes, afin de traiter quitablement chaque consommateur. Le systme est gr linterne par chaque institution financire ou chaque intermdiaire de march. Linstitution financire ou lintermdiaire de march a toutefois lobligation de dclarer les plaintes de ses clients lAutorit des marchs financiers, au moyen dun rapport informatis accessible par le Web. 34 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Le service de mdiation et de conciliation offert par lAutorit des marchs financiers Au-del de ce systme interne, si le consommateur nest pas satisfait du rglement de sa plainte, il peut utiliser un service de mdiation et de conciliation offert par lAutorit des marchs financiers. Un processus de rglement des diffrends a, en effet, t mis en place par le gouvernement du Qubec en dcembre 2002. Il est offert par lAutorit des marchs financiers depuis 2004 : les consommateurs ont gratuitement accs des services dassistance et de rglement des diffrends, pour les litiges apparaissant dans le domaine financier. Le plaignant non satisfait de la dcision de linstitution financire ou de lintermdiaire de march ou du traitement de sa plainte peut demander que son dossier soit transfr lAutorit des marchs financiers. LAutorit examine le dossier et peut offrir un service de mdiation ou de conciliation, si les parties impliques y consentent. La conciliation et la mdiation sont donc des mcanismes de rglement des diffrends mis la disposition des consommateurs auxquels ceux-ci font appel de faon volontaire. Cest dailleurs ce qui distingue ces mcanismes de larbitrage. La conciliation consiste mettre en uvre une approche personnalise, au cours de laquelle les analystes de lAutorit des marchs financiers interviennent auprs des parties impliques afin de les aider trouver une solution. La mdiation est beaucoup plus formelle. Elle consiste en une sance de trois heures, offerte par lAutorit des marchs financiers, et tenue par un mdiateur externe accompagnant les parties. Les ombudsmans sectoriels Le consommateur insatisfait du rglement de sa plainte par linstitution financire ou lintermdiaire de march peut sadresser, dans certains cas, un ombudsman sectoriel. Il existe en effet un systme de nature sectorielle, mis en place par les institutions financires sous juridiction fdrale. Certains organismes sectoriels offrent des services de mdiation leurs membres. Il sagit, selon le cas, de lombudsman des services bancaires et dinvestissement, de lombudsman des assurances des personnes et du service de conciliation en assurance de dommages. La dmarche sapparente celle du traitement des plaintes et celle du rglement des diffrends de lAutorit des marchs financiers. Les ombudsmans sectoriels offrent aux consommateurs un service de rglement des diffrends. Ce service sapplique aux plaintes visant les organismes membres des associations. La dmarche aboutit une recommandation, qui nest pas obligatoire. Il ny a pas de pouvoir dimposer la recommandation ou une indemnit. 35 Les protections contre les manquements aux obligations La couverture, le financement et ladministration des systmes de traitement des plaintes Quel que soit le systme privilgi, la couverture des systmes de traitement des plaintes est la suivante : La plainte provenant dun consommateur peut tre un reproche, un prjudice potentiel ou rel ou une demande de mesure correctrice lencontre dune institution financire ou dun intermdiaire de march avec lequel le consommateur a effectu des transactions. La plainte peut galement viser les mauvais conseils, les fautes et les autres manquements aux obligations. La plainte peut enfin sappliquer aux rclamations et aux ententes telles quelles ont t ngocies entre le consommateur et linstitution financire ou lintermdiaire de march. Dans les systmes que lon vient de prsenter, les consommateurs nont pas de frais assumer. La conciliation et la mdiation sont la charge de lAutorit des marchs financiers. Le recours aux ombudsmans est sans frais pour les consommateurs. Sur le plan administratif, les systmes de traitement des plaintes prsentent des avantages. Les dlais de traitement sont plus courts que pour un recours judiciaire. Il sagit dun mcanisme simple pour le consommateur, dont lapplication dpend cependant de la volont des deux parties. 36 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection 2.2 LES RECOURS CIVILS INDIVIDUELS OU COLLECTIFS Lorsque les problmes entre le consommateur et linstitution financire ou lintermdiaire de march ne peuvent tre rgls lamiable, le consommateur victime dun manquement aux obligations peut intenter un recours civil, individuel ou collectif. Ce recours peut tre dirig contre tous les participants du systme financier institutions financires, gestionnaires de fonds et intermdiaires de march. Il sagit dun recours de droit commun, pouvant conduire linstitution financire, le gestionnaire de fonds ou lintermdiaire de march faire appel son assurance de responsabilit professionnelle. Le recours : individuel ou collectif Dans le cas du recours individuel, le principe est le suivant : le consommateur entreprend un recours contre le participant du systme financier (institution financire, gestionnaire de fonds, intermdiaire de march), pour une perte subie en raison dune erreur, dune omission ou dune faute commise par ce dernier. Il sagit dun recours en responsabilit civile. Un consommateur se considrant victime dun manquement aux obligations peut galement utiliser la procdure du recours collectif. Un recours collectif est intent par un groupe de personnes souhaitant faire valoir collectivement des droits qui leur sont similaires. Comme dans le cas du recours civil individuel, on applique ici les dispositions du droit commun. Le recours collectif doit tre autoris par voie judiciaire. Il faut, en effet, quil remplisse certaines conditions prcises. Le recours collectif peut viser aussi bien une institution financire quun gestionnaire de fonds ou un intermdiaire de march. Le but de lassurance de responsabilit professionnelle Le participant du systme financier, objet dun recours individuel ou collectif, peut recourir son assurance de responsabilit professionnelle, dans la mesure, bien sr, o il en a contract une. Le participant du systme financier qui est poursuivi par un client peut faire appel lassureur auprs de qui il a contract une assurance de responsabilit professionnelle. Cette assurance est obligatoire pour les reprsentants rgis par la Loi sur la distribution de produits et services financiers, les courtiers en pargne collective et les courtiers en plans de bourses dtudes13. Dans la pratique, le consommateur doit dbattre du bien-fond du recours avec lassureur du participant du systme financier. Cette assurance noffre pas de couverture en cas de fraude : il sagit de lapplication dun principe gnral en matire dassurance, selon lequel un assur ne peut invoquer sa fraude pour faire intervenir son contrat dassurance. Lassurance de responsabilit professionnelle constitue, en fait, une protection indirecte pour le consommateur. 13 L.R.Q., c. D-9.2, article 83. Rglement sur les valeurs mobilires, c. V-1.1, r. 50, article 193. 37 Les protections contre les manquements aux obligations En effet, cette assurance permet lassur soit linstitution financire, le gestionnaire de fonds ou lintermdiaire de march davoir une protection minimale contre les consquences financires de sa responsabilit civile en cas derreurs, de fautes, de ngligence ou domissions commises dans lexercice de ses activits. Lassurance vise donc assurer la capacit de payer du participant du systme financier reconnu responsable dun manquement ses obligations. Toutefois, lassurance de responsabilit professionnelle comporte des limites quant sa couverture, ainsi que des exclusions. Le mcanisme du recours civil et de lassurance Lorsquun consommateur recherche une compensation, le processus suit gnralement les tapes suivantes : Le consommateur sadresse dabord linstitution financire, au gestionnaire de fonds ou lintermdiaire de march. Linstitution, le gestionnaire ou lintermdiaire de march communique son assureur la rclamation dont il fait lobjet. De faon gnrale, le consommateur ne sadresse pas directement lassureur de responsabilit professionnelle. Linstitution financire, le gestionnaire de fonds ou lintermdiaire de march peut, bien entendu, accepter la rclamation et verser une indemnit au consommateur. En cas de refus de sa part ou de la part de lassureur, le consommateur peut intenter un recours devant les tribunaux civils. Gnralement, le consommateur devra intenter un recours et obtenir un jugement avant de recevoir une indemnit. Linstitution financire, le gestionnaire ou lintermdiaire de march a recours son assurance de responsabilit professionnelle et demande son assureur de le dfendre contre le recours du consommateur. Finalement, et dans ce cas, le consommateur fait face lassureur de linstitution financire, du gestionnaire de fonds ou de lintermdiaire de march. La couverture de lassurance de responsabilit professionnelle Lassurance de responsabilit professionnelle couvre la responsabilit du participant du systme financier en cas derreurs, de fautes, de ngligences ou domissions commises dans lexercice des activits de ce dernier. Sa garantie comporte cependant des limites et des exclusions. Lassurance de responsabilit professionnelle ne couvre pas les cas de fraude. Pour les intermdiaires de march soumis la Loi sur la distribution de produits et services financiers, pour les courtiers en pargne collective et pour les courtiers en plans de bourses dtudes, le contrat dassurance doit prvoir une couverture minimum de 500 000 $ par rclamation, pour un minimum dun million de dollars par anne. La couverture est prolonge cinq ans aprs la cessation dactivits. Il existe une alternative lassurance de responsabilit professionnelle : certains courtiers en valeurs mobilires, les conseillers en valeurs mobilires et les gestionnaires de fonds ont lobligation de souscrire un cautionnement ou une assurance de type Financial Instutional Bond afin de couvrir la perte subie la suite dune fraude ou de tout autre acte malhonnte dun de leurs employs14. 14 Voir ci-aprs, encadr de la page 39. 38 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Le financement de lassurance de responsabilit professionnelle et du recours civil Les primes du contrat dassurance de responsabilit professionnelle sont la charge de lassur, et donc de linstitution financire, du gestionnaire de fonds ou de lintermdiaire de march. Elles ne sont pas directement assumes par le consommateur. Par contre, cest le consommateur qui doit acquitter le cot des procdures relies au recours civil judiciaire un recours qui peut savrer ncessaire pour obtenir rparation. Ladministration du recours civil Comme tout recours civil, le processus est judiciaire, et peut ainsi tre long et coteux. Lobtention dune rparation est sujette lapprciation du juge. Le recouvrement est incertain, et la charge du consommateur. La doctrine de la responsabilit fiduciaire Au Qubec, des fraudes telles que le cas Norbourg ont conduit des groupes de citoyens rclamer lintroduction de la notion de responsabilit fiduciaire . La doctrine de la responsabilit fiduciaire est issue de la Common Law. Elle prend en compte le fait que dans la relation contractuelle, les parties contractantes ne transigent pas dgal gal. Lobligation fiduciaire et la responsabilit qui en rsulte sont des concepts utiliss dans le reste du Canada et aux tats-Unis. La responsabilit fiduciaire signifie que le fiduciaire a un devoir de conseil accru. Il doit agir de faon diligente et placer les intrts du consommateur avant les siens, au-del dune simple relation commerciale. Sur le plan thorique, la notion de responsabilit fiduciaire semble trs large et donc, protger de faon tendue le consommateur. Dans la pratique, la Cour suprme du Canada a cependant nonc les caractristiques essentielles lexistence dune relation fiduciaire : Le fiduciaire soit ici un intermdiaire de march dtient un certain pouvoir discrtionnaire. Le fiduciaire peut unilatralement exercer ce pouvoir discrtionnaire de manire avoir un effet sur les intrts juridiques ou pratiques du bnficiaire soit le consommateur. Le bnficiaire est particulirement vulnrable ou la merci du fiduciaire dtenant le pouvoir discrtionnaire. Au Qubec, la rforme du Code civil effectue en 1994 a conduit lintroduction de normes de droit civil similaires la responsabilit fiduciaire. Les rgles contractuelles du mandat imposent aux participants du systme financier des obligations de mme nature que la responsabilit fiduciaire. Il sagit notamment des normes de bonne foi, de loyaut et dhonntet. La nature et ltendue de ces obligations varient cependant selon le contexte juridique de la relation tablie entre lintermdiaire de march et le consommateur. La force de lobligation est proportionnelle au rapport existant entre les parties : lobligation est dautant plus forte que la relation entre le fiduciaire et le bnficiaire est ingale. La notion de responsabilit fiduciaire est donc prise en compte, dans le contexte juridique qubcois. Selon le Code civil, le dfaut dagir avec bonne foi, loyaut et honntet entrane la responsabilit professionnelle, moins que ce dfaut ne soit intentionnel ou frauduleux. Le fait de ne pas agir avec bonne foi, loyaut et honntet est donc normalement couvert par lassurance de responsabilit professionnelle, sauf en cas de fraude. 39 Les protections contre les manquements aux obligations Une alternative lassurance de responsabilit professionnelle : la caution ou lassurance de certains intermdiaires de march pour couvrir les pertes rsultant de lacte malhonnte dun employ Les courtiers en valeurs mobilires (1), les conseillers en valeurs mobilires et les gestionnaires de fonds ont lobligation de souscrire un cautionnement ou une assurance de type Financial Institution Bond, afin de couvrir la perte subie la suite dune fraude ou de tout autre acte malhonnte dun de leurs employs. Cette caution ou cette assurance protge indirectement le consommateur, lorsque se produit une perte de cette nature. Elle le protge galement contre une insolvabilit survenant aprs un vnement de cette nature. Il sagit dune obligation rglementaire pour les intermdiaires concerns. Le but est double. Le cautionnement couvre la perte subie la suite dune fraude ou de tout autre acte malhonnte dun employ du courtier, du conseiller en valeurs mobilires ou du gestionnaire de fonds. La caution ou lassurance constitue une protection indirecte des actifs de linvestisseur car le courtier, le conseiller ou le gestionnaire ls par une fraude ou un vol de lun de ses employs, peut rcuprer les actifs en cause, incluant ceux appartenant un investisseur. Le mcanisme est le suivant. Tout comme lassurance de responsabilit professionnelle, la protection concerne le courtier, le conseiller en valeurs mobilires et le gestionnaire de fonds. Le consommateur ne peut pas faire de rclamation directement auprs de la caution. La couverture est dfinie selon les rgles ci-aprs. Le cautionnement exig par rglementation vise notamment la perte pouvant aller jusqu 1 % du total des actifs du consommateur que le courtier dtient ou auxquels il a accs, jusqu concurrence de 25 millions de dollars, en cas de fraude dun de ses employs. Il ny a aucune protection en cas derreur ou domission du courtier, du conseiller ou de ses reprsentants et du gestionnaire. La protection concerne le courtier, le conseiller ou le gestionnaire. Le consommateur ne peut pas faire de rclamation. La prise en charge du financement est la suivante : les cots du contrat de caution sont la charge de lassur, soit le courtier, le conseiller en valeurs mobilires ou le gestionnaire de fonds, et non du consommateur. Ladministration est relativement simple. En gnral, le courtier, le conseiller en valeurs mobilires ou le gestionnaire de fonds prsente directement sa rclamation pour exercer sa caution. Il sagit dune protection indirecte pour le consommateur. Cest le courtier ls par une fraude ou par un vol de lun de ses employs qui peut rcuprer les actifs en cause, y compris les actifs appartenant au consommateur. (1) Sauf le courtier en pargne collective et le courtier en plans et bourses dtudes. 40 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection 2.3 LE RECOURS CIVIL AU NOM DES INVESTISSEURS En plus du systme de traitement des plaintes et des recours civils individuels ou collectifs, les manquements aux obligations peuvent donner lieu, au Qubec, un recours civil effectu au nom des investisseurs par lAutorit des marchs financiers. Ce recours sapparente au recours collectif. LAutorit des marchs financiers a le pouvoir dintenter un recours au nom des investisseurs flous, si lintrt public le justifie, et cela, en vertu de la Loi sur les valeurs mobilires. Ce recours sapplique uniquement contre les intermdiaires de march soumis la Loi sur les valeurs mobilires15. Comme dans le cas des recours collectifs, ce mcanisme ne peut tre dclench que si certaines conditions prcises sont remplies. Le but Le recours civil au nom des investisseurs est un recours judiciaire que lAutorit des marchs financiers peut entreprendre de son propre chef, contre une personne ayant fait dfaut de respecter la rglementation en valeurs mobilires. LAutorit peut demander la personne de verser des dommages et intrts pour compenser le prjudice caus des investisseurs. Le mcanisme Le recours civil au nom des investisseurs ne peut tre intent que si lintrt public le justifie. LAutorit des marchs financiers entreprendra le recours si le manquement aux obligations revt une gravit telle que : lintgrit des marchs financiers est compromise; le recours simpose pour maintenir la confiance des investisseurs; le recours permettra de dcourager certains comportements illgaux. La couverture Le recours de lAutorit des marchs financiers au nom des investisseurs permet de faire reconnatre que lintermdiaire de march a manqu ses obligations et de le condamner payer des dommages et intrts pour le prjudice caus des investisseurs. Le tribunal peut en outre ordonner lintermdiaire de rembourser le profit ralis la suite du dfaut, et imposer le versement de dommages et intrts punitifs. 15 L.R.Q., V-1.1, article 269.2. 41 Les protections contre les manquements aux obligations La prise en charge du financement Le recours civil est intent par lAutorit des marchs financiers. Il est sa charge. Le recours nimplique aucun cot pour le consommateur. Ladministration Tout comme les autres recours civils, le recours de lAutorit des marchs financiers au nom des investisseurs est effectu selon un processus judiciaris. Lindemnisation du consommateur est sujette lapprciation de la situation par un juge. Comme tout recours judiciaire, il implique de longs dlais. Les difficults rencontres pour mettre en uvre les protections contre les manquements aux obligations Plusieurs expriences rcentes illustrent la nature des difficults rencontres par les consommateurs de produits et de services financiers, lorsquils entendent faire appel aux protections contre les manquements aux obligations. Les recours judiciaires sont lourds et coteux. Lorsquils aboutissent, les recours judiciaires ne permettent de rcuprer quune petite partie des sommes confies par les consommateurs. La rcupration est limite par la solvabilit des intermdiaires poursuivis. A titre dexemple, entre le 1er octobre 1999 et le 31 mars 2011, le Fonds dindemnisation a vers des indemnits totalisant prs de 49 millions de dollars. Durant cette mme priode, les recours subrogatoires exercs par le Fonds ont permis de rcuprer 3 millions de dollars, soit environ 6 % des indemnits verses(1). (1) Voir ci-aprs, page 57. La protection contre les manquements aux obligations dans le reste du Canada Le systme juridique en vigueur au Qubec est fond sur une approche diffrente de celle prvalant dans les autres provinces systme fond sur le Code civil, comparativement des systmes construits selon le principe de la Common Law. Toutefois, les deux systmes prvoient des recours en dommages, individuels ou collectifs. Les autres provinces canadiennes En gnral, les rgulateurs en valeurs mobilires des autres provinces canadiennes sappuient sur des fonds en cas dinsolvabilit ainsi que sur des obligations de maintien dune caution plutt que dexiger des assurances de responsabilit professionnelle. Tous les courtiers et les conseillers en valeurs mobilires sont tenus, selon leur catgorie dinscription, dadhrer un organisme dautorglementation et un mcanisme de traitement des plaintes. Les commissions des valeurs mobilires du Manitoba, de la Saskatchewan et du Nouveau-Brunswick disposent dun pouvoir dordonner, la demande de linvestisseur, la compensation des pertes subies(1). Dautres juridictions prvoient des pouvoirs dindemnisation par le biais des tribunaux. (1) Voir annexe 4, page 77 : Les mcanismes mis en place dans les provinces canadiennes hors Qubec pour protger les consommateurs de produits et de services financiers. 42 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection CONCLUSION On constate quau Qubec, les recours existant en cas de manquements aux obligations prennent en compte un large ventail de dfaillances des intermdiaires de march. Ces recours sappliquent en cas de fraude. Cependant, en cas de fraude, lintermdiaire de march ne peut faire appel son assurance de responsabilit professionnelle ce qui rduit la protection du consommateur. Les recours lis notre systme de droit civil rejoignent en pratique la notion de responsabilit fiduciaire utilise dans les juridictions de Common Law, dans le reste du Canada et aux tats-Unis. La comparaison des recours en vigueur au Qubec avec les protections en place dans le reste du Canada, en cas de manquements aux obligations, est difficile effectuer, en raison des diffrences existant dans la conception mme des systmes juridiques. Dans les autres provinces, il existe des recours en dommages sapparentant aux recours prvalant au Qubec, mais fondes sur la Common Law. Les rgulateurs sappuient sur des fonds en cas dinsolvabilit, soit le Fonds canadien de protection des pargnants et la Corporation de protection des investisseurs, ainsi que sur des obligations de souscription dun cautionnement ou dune assurance de type Financial Institutional Bond, plutt que dexiger des assurances de responsabilit professionnelle. La protection en cas de manquements aux obligations rencontre certaines limites, en raison de la nature des recours auxquels peuvent faire appel les consommateurs. Comme dans tout systme judiciaire, les recours civils et lassurance de responsabilit professionnelle entranent des frais souvent majeurs. Ils ncessitent des dlais importants. Ces recours civils peuvent savrer inutiles lorsque les intermdiaires concerns sont insolvables, ou quand leurs actifs ont disparu. 43 Les protections contre la fraude 3. LES PROTECTIONS CONTRE LA FRAUDE On a examin jusquici les protections contre linsolvabilit des protections qui interviennent quelle que soit la cause de linsolvabilit et les protections contre les manquements aux obligations. Les protections contre les manquements aux obligations, on la vu, peuvent dans certains cas sappliquer tous les participants du systme financier institutions financires, gestionnaires de fonds comme intermdiaires de march. Elles sont lies un comportement prcis du participant du systme financier concern et font appel, en gnral, lassurance de responsabilit professionnelle de ce participant. Le stade ultime du manquement aux obligations La fraude constitue le stade ultime du manquement aux obligations. Les diffrentes protections existant lors de manquements aux obligations peuvent donc tre utilises en cas de fraude. Cest, par exemple, le cas des recours civils individuels ou collectifs prsents prcdemment. Par contre, le fait quil y ait eu fraude interdit aux participants du systme financier impliqus dexercer leur assurance de responsabilit professionnelle. La fraude est un agissement commis intentionnellement. Pour cette raison, elle est exclue de la couverture de lassurance de responsabilit professionnelle. Les institutions financires, gestionnaires de fonds et intermdiaires de march accuss de fraude ne peuvent faire appel leur assurance, ce qui rejaillit indirectement sur le consommateur. La lgislation et la rglementation qubcoises prvoient que lorsquil y a fraude, le consommateur peut faire appel des mesures de protection supplmentaires. Ces mesures ne concernent toutefois que les fraudes commises par certaines catgories dintermdiaires de march, soit ceux qui cotisent au Fonds dindemnisation des services financiers. Une protection unique Au Qubec, les victimes dune fraude dans le secteur financier sont indemnises, sous certaines conditions, par le Fonds dindemnisation des services financiers. Le Fonds dindemnisation des services financiers, dans sa forme qubcoise, na pas dquivalent ailleurs. La protection dont bnficient ainsi les consommateurs qubcois date de 198916. Les premiers fonds dindemnisation ont t crs, cette date, par la Loi sur les intermdiaires de march17. La Loi a alors cr trois fonds, soit un fonds en assurance de personnes, un fonds en assurance de dommages et un fonds des planificateurs financiers. Lors de leur mise en place, les trois fonds taient grs par les organismes de rglementation existant alors au Qubec. En 1999, la Loi sur la distribution de produits et de services financiers a procd la fusion des fonds. Cest galement en 1999 que de nouvelles disciplines ont t couvertes par le nouveau Fonds dindemnisation des services financiers soit le courtage en pargne collective, le courtage en plans de bourses dtudes et le courtage en contrats dinvestissement. 16 Entre en vigueur en 1991. 17 L.R.Q., c. I-15.1. 44 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Le champ daction du Fonds dindemnisation des services financiers est demeur relativement inchang depuis cette date. Chaque anne, environ 45 000 intermdiaires de march sont viss par la couverture du Fonds. 3.1 LE BUT DU FONDS DINDEMNISATION DES SERVICES FINANCIERS Le Fonds dindemnisation des services financiers est inspir du systme dindemnisation mis en place au Qubec par les ordres professionnels18. La cration dun Fonds repose sur la volont dun groupe de professionnels doffrir une protection sa clientle, pour se prmunir contre un acte frauduleux commis par lun de ses membres. Selon un principe de droit civil, une personne ne peut conclure un contrat dassurance de responsabilit visant couvrir sa propre fraude. Un assureur nest jamais tenu de rparer le prjudice rsultant de la faute intentionnelle de son assur. Pour pallier les consquences de ce principe, on a assist au Qubec au dveloppement du modle des fonds dindemnisation. Ce modle sapplique, notamment, aux professionnels dtenant des sommes dargent pour le compte de leurs clients dans des comptes en fidicommis par exemple les avocats, les notaires et les comptables. Le modle des fonds dindemnisation des ordres professionnels a t tendu au secteur financier, afin doffrir aux consommateurs une protection contre la fraude de certains intermdiaires de march. On a ainsi abouti une protection que lon ne retrouve nulle part ailleurs en Amrique du Nord19. Pourquoi indemniser? Une interrogation pralable doit tre formule ici, concernant le principe mme de lindemnisation dans le secteur des services financiers. Lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers constitue-t-elle une responsabilit sociale? Ne risque-t-elle pas de dresponsabiliser celui qui est indemnis soit le consommateur du systme financier ou le reprsentant qui offre des conseils? Lexistence dun mcanisme dindemnisation est relie des services ou des activits impliquant lintrt public. Les activits dpargne et de placement ont un caractre essentiel. Le bon fonctionnement de lconomie implique que lpargnant puisse investir dans un contexte de confiance et de scurit. Il est souhaitable de protger le consommateur de produits et services financiers contre certains risques sur lesquels il na pas demprise, et qui nont pas trait aux risques dus aux variations des marchs. La djudiciarisation dun mcanisme dindemnisation peut viter des cots et des dlais lis tout systme judiciaire. 18 On trouvera en annexe 2, les rgles mises en place au Qubec pour encadrer les ordres professionnels, ainsi que les fonds dindemnisation crs par les ordres. 19 Des systmes dindemnisation, qui diffrent du modle utilis au Qubec, existent dans plusieurs pays europens. Voir en annexe 5, un aperu des mcanismes mis en place dans certains pays dvelopps pour protger les clients du secteur financier. 45 Les protections contre la fraude La question de l ala moral ou la dresponsabilisation On doit cependant tablir un quilibre entre ce que lon est en droit dattendre du consommateur et ce que doit garantir lintermdiaire de march. Un principe de saine prudence sapplique au consommateur, tandis que lintermdiaire de march assume une responsabilit de nature professionnelle. Cest ce que les conomistes dnomment l ala moral . Dans une situation de risque, la relation entre deux agents peut produire des effets pervers. Isol du risque par exemple par un mcanisme dindemnisation couvrant tous les risques envisageables , le consommateur du systme financier peut se comporter diffremment que sil tait expos au risque, et prendre des dcisions irresponsables. De la mme faon, lintermdiaire de march peut imaginer que le systme dindemnisation le dispense de ses obligations professionnelles. Dans une certaine mesure, l ala moral peut tre balis en mettant en place des mesures dattnuation, telles que la coassurance ou un systme de franchise. Des limites ne pas franchir En tout tat de cause, il existe certaines limites ne pas franchir en matire dindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers. Pas de couverture intgrale On ne saurait couvrir les agissements dintermdiaires de march non inscrits : toute indemnisation saccompagne dun encadrement qui implique, au pralable, linscription des intermdiaires concerns. Avant dinvestir, les consommateurs du systme financier doivent ainsi, au minimum, vrifier linscription des intermdiaires avec lesquels ils font affaire de la mme faon que lon sattend de chaque citoyen quil confie les soins touchant ses yeux ou ses dents un professionnel de ces domaines. Laffaire Earl Jones est lexemple de cas de fraudes qui ne pourraient tre couvertes par un systme dindemnisation, lintermdiaire en cause nayant aucun permis dexercer des activits dans le secteur financier20. 20 Laffaire Earl Jones a permis de faire ressortir limportance de faire appel des intermdiaires de march ayant un permis dlivr par lAutorit des marchs financiers. Ce dossier est apparu en 2009. Une centaine de personnes avait confi des sommes Earl Jones, afin deffectuer des placements en leur nom et de grer leurs comptes. Ces personnes auraient investi globalement environ 50 millions de dollars. Aucune indemnisation na pu tre effectue, Earl Jones ne dtenant aucun permis mis par lAutorit des marchs financiers. 46 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Pas de couverture des alas et des fluctuations du march Autre limite ne pas franchir, on ne peut envisager un mcanisme dindemnisation couvrant les alas et les fluctuations du march. On fait rfrence ici un risque inhrent lachat de produits financiers. Le rendement associ un produit financier est directement li aux risques assums. Couvrir les fluctuations du march aurait un impact direct sur le fonctionnement de ces marchs, voire sur leur existence : les marchs financiers reposent sur un quilibre entre les risques encourus et les revenus obtenus aprs la prise de risque. Les activits personnelles Une autre limite ne pas franchir concerne les activits personnelles des intermdiaires de march. Un systme dindemnisation tel que le Fonds dindemnisation des services financiers couvre les activits professionnelles des intermdiaires. Il nest pas imaginable que lindemnisation couvre les activits exerces en dehors du domaine professionnel. Dans le cas dun intermdiaire de march, lactivit professionnelle consiste offrir aux consommateurs de produits et de services financiers des produits dassurance ou dinvestissements. Un consommateur consentant un prt un intermdiaire de march pour quil sachte un immeuble ou quil dmarre une entreprise agit en dehors du domaine professionnel de lintermdiaire. La protection des actes de nature personnelle aurait pour effet daccorder aux intermdiaires concerns une garantie lgard de tous les agissements, sans gards leur porte. Aucun professionnel ne bnficie dune telle protection dans la socit actuelle. La fraude commise par les socits mettrices On appelle socits mettrices lensemble des entreprises et des acteurs de la vie conomique utilisant les marchs financiers pour financer leurs investissements et leurs activits. Pour se financer, ces entreprises mettent des titres ou des actions au moyen dun appel public lpargne. Cest le cas, par exemple, des grandes entreprises cotes en bourse. Un mcanisme de protection contre la fraude des socits mettrices reviendrait redfinir lensemble des rgles relatives aux personnes morales et au financement des entreprises. Par contre, on peut envisager un mcanisme dindemnisation couvrant les agissements dintermdiaires impliqus dans la fraude de socits mettrices. Cest donc lagissement de lintermdiaire que lon doit analyser, et le mettre ventuellement en relation avec la fraude de la socit ayant mis le produit propos par cet intermdiaire. 47 Les protections contre la fraude Les investissements ayant un but illicite, telle lvasion fiscale La dernire limite ne pas franchir concerne les investissements illicites. Il semble aller de soi quun mcanisme de protection contre la fraude ne saurait couvrir, indirectement, des oprations illicites. Un mcanisme de protection contre la fraude sappliquant des consommateurs ayant effectu des transactions illicites, du blanchiment dargent ou de lvasion fiscale, reviendrait offrir ces consommateurs une couverture de leurs propres oprations illicites. Le recours civil contre une socit mettrice pour manquement aux obligations, en vertu de la Loi sur les valeurs mobilires ct du recours civil pouvant dclencher la responsabilit professionnelle, existe un recours civil que le consommateur peut effectuer en vertu de la Loi sur les valeurs mobilires. Ce recours existe galement ailleurs au Canada. Ce recours civil est connu sous le terme technique de recours civil sur le march secondaire (1). Ce recours vise les metteurs. Le recours sappuie sur des dispositions concernant spcifiquement les valeurs mobilires. Il est en principe plus efficace devant le tribunal, car il allge le fardeau de preuve du consommateur. Il peut cependant savrer aussi long et coteux que le recours civil de droit commun. Ce recours sapplique lorsque le placement a t effectu partir dinformations fausses ou trompeuses, et que linvestisseur en subit une perte. Le but Le recours civil en vertu de la Loi sur les valeurs mobilires est un recours en dommages et intrts pour informations fausses ou trompeuses contenues dans des documents ou des dclarations publiques de lmetteur. Ce recours civil permet au consommateur de poursuivre une compagnie, lmetteur des titres, ses administrateurs, ses dirigeants ou employs pour le placement effectu sur la base de ces informations fausses ou trompeuses. Le mcanisme Le recours civil en vertu de la Loi sur les valeurs mobilires est un recours judiciaire. La Loi sur les valeurs mobilires prvoit un rgime prcis et particulier pour ce recours en responsabilit civile, ce qui rend en principe le recours plus efficace devant le tribunal. Un plafond est prvu pour limiter le montant des compensations financires pouvant dcouler du recours. Le calcul des dommages et intrts et le partage des responsabilits sont dtermins par la Loi sur les valeurs mobilires. La couverture Le recours civil en vertu de la Loi sur les valeurs mobilires vise, selon le cas, une compensation financire par une annulation du contrat, la cession des titres ou la rvision du prix. Le consommateur peut galement demander des dommages et intrts. Le recours intent par le consommateur peut viser une ou plusieurs personnes. La prise en charge du financement Les frais engendrs par la demande dobtention dune compensation financire sont la charge du consommateur. Il sagit des cots des procdures et des honoraires des avocats. Ladministration Le recours civil en vertu de la Loi sur les valeurs mobilires est un mcanisme judiciaris. Lindemnisation de linvestisseur est sujette lapprciation du juge. Le mcanisme reprsente de longs dlais et des procdures coteuses. Il comporte cependant davantage de chances daboutir que le recours civil de droit commun. (1) Loi sur les valeurs mobilires, L.R.Q. V-1.1, articles 225.2 et suivants. 48 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection 3.2 LE MCANISME DU FONDS DINDEMNISATION DES SERVICES FINANCIERS Tel quindiqu prcdemment, la rclamation au Fonds dindemnisation des services financiers est effectue selon un processus administratif et non judiciaire. Le consommateur de services financiers na pas tre reprsent par un avocat. Les tapes suivantes doivent tre remplies. Le consommateur remplit un formulaire, se fait assermenter et fournit toute documentation pertinente permettant de dmontrer quil respecte tous les critres dadmissibilit prvus par la Loi et par le rglement dapplication21. Le consommateur doit faire la dmonstration quil a subi une perte et que cette perte dcoule des agissements dun reprsentant couvert par le Fonds dindemnisation. La rclamation est dpose dans lanne de la connaissance de la fraude, afin de prserver la possibilit, pour lAutorit des marchs financiers, dintenter un recours contre les personnes responsables22. Aprs analyse de la rclamation, une dcision est rendue par lAutorit des marchs financiers. La dcision est finale et sans appel. Il ny a pas de mcanisme interne de rvision de la dcision23. Les consommateurs insatisfaits dune dcision de lAutorit des marchs financiers peuvent toutefois sadresser aux tribunaux civils, afin dobtenir lannulation de la dcision. Lorsque les consommateurs ont droit une indemnisation, leur collaboration est demande pour soutenir les recours subrogatoires intents par lAutorit des marchs financiers. En effet, et comme indiqu prcdemment, lAutorit des marchs financiers intente un recours contre toutes les personnes considres responsables afin de recouvrer les sommes verses en indemnits. 3.3 LE MONTANT DE LINDEMNISATION Lindemnit que peut verser lAutorit des marchs financiers partir du Fonds dindemnisation des services financiers est plafonne : elle est fixe la somme maximale de 200 000 $ par rclamation, pour une perte dcoulant dune fraude, dune manuvre dolosive ou dun dtournement de fonds, dans un contexte de distribution de produits et services financiers. Le Fonds dindemnisation des services financiers a comme principal objectif de limiter les pertes financires des victimes, occasionnes par les agissements rprhensibles des intermdiaires de march. 21 Loi sur la distribution de produits et services financiers, L.R.Q. c. D-9.2, articles 258, 274.1; Rglement sur ladmissibilit dune rclamation au Fonds dindemnisation des services financiers, D-9.2, r.1. 22 Le droit daction se prescrit dans un dlai de trois ans suivant la connaissance de la fraude. 23 Larticle 6 de la Loi sur la Justice administrative, L.R.Q. chapitre J-3 oblige une autorit administrative aviser un rclamant quune dcision dfavorable sapprte tre rendue dans son dossier. Le rclamant doit ainsi avoir la possibilit de faire parvenir les informations ou documents pertinents qui pourraient complter ou tayer sa demande. La Direction de lindemnisation sacquitte de cette obligation en acheminant une lettre au rclamant et en lui octroyant un dlai additionnel pour complter son dossier. 49 Les protections contre la fraude Lindemnit est value en prenant en considration, selon le cas : la somme dargent effectivement dtourne; la valeur des dommages directs subis; la valeur de la protection offerte, particulirement dans ce dernier cas, pour ce qui est des assurances. Le Fonds dindemnisation des services financiers indemnise le dommage direct. La notion de dommage direct exclut les frais de rachat, les gains en capital, les intrts projets ou perdus, la perte relie la fluctuation du march ou tout autre frais similaire. 3.4 LA COUVERTURE DU FONDS DINDEMNISATION DES SERVICES FINANCIERS Le champ dapplication du Fonds est dlimit en fonction de trois paramtres, soit : lintermdiaire de march concern; ses agissements; le produit propos duquel lagissement a t commis. Ces conditions dadmissibilit doivent tre remplies sparment. Si une seule dentre elles nest pas respecte, la rclamation ne peut tre accepte et aucune indemnit nest donc verse. Certaines catgories dintermdiaires de march La premire condition pour quil y ait indemnisation a trait lintermdiaire de march concern : les agissements frauduleux doivent avoir t commis par certaines catgories dintermdiaires de march. Les intermdiaires concerns Il sagit des intermdiaires de march dment inscrits lAutorit des marchs financiers, et exerant leurs activits dans les disciplines suivantes : assurance de personnes; assurance collective de personnes; assurance de dommages; expertise en rglement de sinistres; planification financire; courtage en pargne collective; courtage en plans de bourses dtudes. Cela signifie que ne sont pas couverts par le Fonds les agissements commis par les individus non inscrits ce qui tait le cas, dans laffaire Earl Jones24. Ne sont pas non plus couverts les agissements frauduleux commis par certains intermdiaires de march, soit les courtiers en placement et les gestionnaires de fonds. 24 Voir ci-dessus, page 45. 50 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Au 1er avril 2011, prs de 45 000 reprsentants taient inscrits auprs de lAutorit des marchs financiers, auxquels on devait ajouter 3 500 cabinets. Un reprsentant pouvant cumuler plusieurs disciplines, le nombre dinscriptions certifies stablissait, la mme date, un peu plus de 58 000, dont : 52 % dans les disciplines relies lassurance; 40 % dans le courtage; 8 % dans la planification financire. GRAPHIQUE 1 Autorit des marchs financiers Rpartition des inscriptions selon les disciplines, au 1er avril 2011 Source : Autorit des marchs financiers. Courtage23 697 inscrits40 %Disciplines relies l'assurance30 483 inscrits52 %Planification financire4 722 inscrits8 %51 Les protections contre la fraude Entre 2004 et 2011, le nombre de reprsentants inscrits a augment de prs de 14 %, la part des reprsentants en courtage ayant diminu par rapport la part des autres disciplines. GRAPHIQUE 2 Autorit des marchs financiers volution des inscriptions selon les disciplines 2004-2011 Source : Autorit des marchs financiers. Une cause de rejet des demandes dindemnisation Lexclusion du champ dapplication du Fonds dindemnisation des services financiers des agissements commis par certains intermdiaires de march explique une partie des rejets de demandes dindemnisation, dans certaines affaires rcentes. Dans laffaire Norbourg, plusieurs demandes dindemnisation ont t rejetes, car la fraude a t commise par le gestionnaire de fonds. Dans cette affaire, des investisseurs se sont procur des fonds communs de placement, les fonds Norbourg ou volution, par lentremise de reprsentants en pargne collective ou de reprsentants de courtiers en valeurs mobilires. Le gestionnaire qui administrait les fonds communs de placement tait Norbourg gestion dactifs, inscrit titre de conseiller en valeurs sous la Loi sur les valeurs mobilires. Cest le gestionnaire qui serait lorigine de la fraude financire subie par les victimes. 05 00010 00015 00020 00025 00030 00035 0002004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Disciplines relies l'assurance Planification financire Courtage52 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Les agissements frauduleux La deuxime condition pour quil y ait indemnisation concerne lagissement : le Fonds dindemnisation des services financiers ne vise que les agissements frauduleux. Plus prcisment, le champ dapplication est limit la fraude, aux manuvres dolosives et au dtournement de fonds. La couverture assure par le Fonds dindemnisation des services financiers ne sapplique pas aux autres manquements aux obligations, tels que les erreurs, les mauvais conseils, la ngligence ou les pertes dues aux fluctuations des marchs. Quest-ce que la fraude? Les agissements donnant ouverture indemnisation sont des actes de nature volontaire et intentionnelle. La fraude est un acte accompli de mauvaise foi, avec lintention de porter atteinte aux droits et aux intrts dautrui. La fraude comporte ainsi deux lments, soit la malhonntet de lauteur de lacte et la privation subie par la victime. La fraude peut inclure le dtournement de fonds et ce que lon appelle la manuvre dolosive. Le dtournement de fonds consiste utiliser des sommes remises des fins prcises pour des utilisations toutes autres. Lappropriation de fonds est une forme de dtournement de fonds. Pour quil y ait appropriation de fonds, il faut dmontrer que lindividu a bel et bien reu, son avantage, les sommes dtournes. La manuvre dolosive est une forme aggrave du dol. Elle se dit dun plan visant la tromperie, dune machination prpare lavance et dun stratagme. 53 Les protections contre la fraude Quelques illustrations de la fraude et de ses variantes Fraude Un reprsentant en assurance sollicite un client pour quil investisse dans le dmarrage dune compagnie dassurance qubcoise. Le reprsentant omet de dire son client quil a des intrts personnels faire ce dmarchage. Le client tant pleinement tranquillis par le fait quun assureur ne peut pas faire faillite, accepte de remettre un chque au reprsentant. En contrepartie de la remise des sommes, le client obtient un billet ordre dune compagnie qui participe la capitalisation de la future compagnie dassurance. Quelques mois plus tard, les compagnies ayant recueilli les sommes des investisseurs font faillite. Aprs enqute, il savre que la tte dirigeante du projet na jamais eu lintention de devenir assureur. En fabriquant des faux, elle a russi tromper toutes les personnes qui taient associes son projet. Manuvre dolosive Un reprsentant offre son client d'investir dans une nouvelle compagnie fort prometteuse. Le client refuse, puisqu'il ne connat pas la compagnie et ne veut pas faire de placements risqus. Lors d'une seconde rencontre, le reprsentant lui remet un document dcrivant les activits de la compagnie et la possibilit de souscrire des billets de dpt capital protg mis par cette compagnie. Pour soutenir sa proposition, le reprsentant a en main un document de souscription des billets de dpt capital protg avec le logo de la compagnie. Rassur, le client fait un chque au nom de la compagnie. En contrepartie, le rclamant a reu, de la part du reprsentant, un relev confirmant l'achat de son billet. Quelques mois plus tard, le client reoit un avis de convocation une premire assemble des actionnaires de la compagnie. Le client n'avait pas achet un billet de dpt capital protg tel qu'expliqu par le reprsentant, mais des actions non votantes de la compagnie. N'et t des faux documents lui ayant t remis et des mensonges du reprsentant, le client n'aurait jamais fait de chque la compagnie. Appropriation de fonds Un reprsentant en assurance de personnes propose son client une police d'assurance-vie pour une couverture de 100 000 $. Afin d'acclrer la mise en vigueur de cette police, le reprsentant suggre son client de payer la premire prime annuelle son ordre personnel, en fidicommis. Comme il a souscrit plusieurs contrats dans la journe, le reprsentant prtend que l'assureur agira plus rapidement sil fait lui-mme un chque pour tous ses clients. Bien qu'il ait pay sa prime, le client n'obtiendra jamais sa police d'assurance-vie. Dtournement de fonds Un reprsentant de courtier plein exercice offre son client d'acheter des actions d'une multinationale en pleine expansion. Cependant, afin d'avoir un meilleur pouvoir d'achat, il a form, avec quatre autres courtiers, un club de placement. Cinq courtiers grent donc ce club. Confiant, le rclamant fait un chque l'ordre du club de placement, mais n'obtiendra jamais d'actions en contrepartie. Faute lourde Un reprsentant en pargne collective conseille son client de contracter un prt levier afin de s'acheter des fonds mutuels. Le reprsentant assure son client qu'il n'aura jamais rembourser son prt mme ses conomies. Le rendement de ses fonds mutuels va servir rembourser son prt sans aucun problme. Le client a un faible revenu et n'a aucune marge de manuvre pour rembourser le prt levier, s'il advenait que le march fluctue la baisse. Le reprsentant persiste et signe. Tout va mal, le client reoit finalement des rappels de marge. Il doit se rsoudre faire une faillite personnelle. 54 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection De la fraude la faute lourde? La dfinition de la fraude est donc prcise, et ses lments constitutifs bien dtermins. Il existe cependant des dbats sur la possibilit dtendre lindemnisation une autre forme de manquement aux obligations, soit la faute lourde. La faute lourde relve dun comportement anormalement dficient. Sans tre intentionnelle, la faute est grossire et inexcusable. Elle dnote un mpris complet des intrts dautrui. En thorie, la faute lourde semble donc se diffrencier clairement de la fraude. En pratique cependant, la faute lourde peut donner limpression que lacte pos tait intentionnel. Pour cette raison, on constate une volution dans la protection contre les manquements aux obligations : un nombre croissant dassureurs de responsabilit professionnelle refusent de couvrir la faute lourde dans le contrat dassurance de responsabilit professionnelle conclu avec les intermdiaires de march. Tout se passe donc comme si, graduellement, les assureurs rduisaient le champ daction de lassurance de responsabilit professionnelle, et donc diminuaient la protection dont bnficient indirectement les consommateurs. Comme la faute lourde ne donne pas droit une indemnisation, on se trouve dans une situation de vide entre lassurance de responsabilit et la fraude, ce qui place les victimes dans une situation dfavorable par rapport aux autres consommateurs du secteur financier. Le produit offert au consommateur de produits et de services financiers Il existe une troisime condition pour quil y ait indemnisation. Cette condition concerne le produit offert au consommateur des services financiers : selon les rgles actuelles, il faut que lintermdiaire de march ait agi dans les limites autorises par son inscription. Les fraudes commises par les intermdiaires couverts doivent concerner des produits quils avaient le droit de distribuer dans le cadre de leur inscription. Dans le systme mis en place au Qubec, il ne suffit donc pas que le consommateur des services financiers ait dmontr quil a t victime dune fraude et que les agissements frauduleux ont t commis par un intermdiaire de march inscrit. Il faut de plus que lintermdiaire de march ait agi dans le cadre des activits que lAutorit lautorise exercer. Le problme vient de ce que les produits offerts sont similaires et souvent assimils entre eux, sans ncessairement tre du mme type. Les consommateurs de produits et de services financiers les considrent comme quivalents, alors que leur statut peut diffrer par rapport au Fonds. Compte tenu de la diversit et de la complexit des produits financiers sur le march, il nest pas facile pour le consommateur de dterminer si lintermdiaire de march lui offre un produit quil est autoris vendre. De plus, lorsquune fraude est commise, lintermdiaire offre souvent un placement fictif, issu de son imagination, mais en le prsentant comme un placement vritable et existant. Dans plusieurs cas rcents, des consommateurs nont pu tre indemniss parce que lintermdiaire de march avait agi en dehors des limites autorises par son inscription. 55 Les protections contre la fraude Dans dautres fraudes, plusieurs rclamants ont vu leurs rclamations rejetes au motif que le reprsentant offrait des produits quil ntait pas autoris offrir. En trs grande majorit, le produit offert consistait en des valeurs mobilires, soit des actions de socit, des billets et dautres instruments de la nature du prt. Cette rgle est mal comprise, et son application suscite rgulirement des discussions. 56 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection 3.5 LES INDEMNITS VERSES PAR LE FONDS DINDEMNISATION DES SERVICES FINANCIERS Pour la priode du 1er octobre 1999 au 31 mars 2011, lAutorit des marchs financiers a reu 1 399 demandes respectant les critres dadmissibilit prcdemment rappels : le reprsentant ou le cabinet impliqu tait dment certifi ou inscrit auprs de lAutorit dans une catgorie couverte par le Fonds dindemnisation, le rclamant avait dmontr quil avait t victime dactes frauduleux commis par le reprsentant ou le cabinet, et la fraude concernait des produits financiers que le reprsentant ou le cabinet pouvait lgalement offrir, dans les limites du certificat ou de linscription dlivr par lAutorit. Les demandes remplissaient galement certaines autres conditions, essentiellement relies la preuve des transactions. Les montants rclams dans le cadre de ces demandes atteignaient prs de 79 millions de dollars, toujours pour la priode allant du 1er octobre 1999 au 31 mars 2011. Le Fonds dindemnisation des services financiers a vers prs de 49 millions de dollars, soit 62 % du total des sommes rclames. Cette proportion varie selon les annes : durant lexercice 2007-2008 celui au cours duquel le Fonds a vers le plus dindemnits les rclamants ont reu 76 % des montants rclams. En 2009-2010 et en 2010-2011, cette proportion sest tablie 36 %. GRAPHIQUE 3 Demandes adresses au Fonds dindemnisation des services financiers et indemnits verses 1999-2011 Source : Autorit des marchs financiers. -505101520253035404519992000200120022003-20042004-20052005-20062006-20072007-20082008-20092009-20102010-2011MillionsMontants rclams Indemnits verses Montants recouvrs 57 Les protections contre la fraude Lcart entre les sommes rclames et les versements effectus est d essentiellement lune ou lautre des raisons suivantes : les sommes rclames dpassaient le plafond de 200 000 $; les sommes comprenaient un montant forfaitaire pour dommages moraux; les rclamants avaient ajout aux dommages directs dautres montants, correspondant par exemple aux intrts courus, aux frais de rachat ou la valeur des faux rendements; les sommes comprenaient la valeur de produits non couverts par le Fonds. TABLEAU 1 Demandes adresses au Fonds dindemnisation des services financiers et indemnits verses 1999-2011 Anne de la dcision Montants rclams Indemnits verses Montants recouvrs Nombre de demandes 1999 264 219,00 $ 140 491,98 $ 50,00 $ 72000 724 677,35 $ 437 144,33 $ - $ 412001 523 585,48 $ 271 004,12 $ 78 139,00 $ 122002 628 309,81 $ 351 480,84 $ 93 900,00 $ 212003-2004 3 111 178,53 $ 2 097 142,53 $ 5 083,00 $ 512004-2005 6 267 115,15 $ 2 318 561,92 $ 42 283,00 $ 1372005-2006 7 776 042,02 $ 4 339 568,58 $ 161 000,00 $ 1072006-2007 1 758 509,10 $ 896 928,98 $ 1 331 700,00 $ 322007-2008 41 983 801,34 $ 31 813 599,16 $ 337 902,00 $ 9052008-2009 1 579 642,63 $ 1 027 047,76 $ 387 000,00 $ 272009-2010 1 403 227,50 $ 502 989,59 $ 388 000,00 $ 122010-2011 12 973 301,40 $ 4 625 513,23 $ 173 081,00 $ 47Total 78 993 609,31 $ 48 821 473,02 $ 2 998 138,00 $ 1 399Source : Autorit des marchs financiers. Les recours subrogatoires Dans la majorit des cas traits, le Fonds dindemnisation des services financiers entreprend des recours afin de rcuprer une partie des sommes verses. Il sagit de recours subrogatoires intents contre les reprsentants et les cabinets impliqus dans la fraude, ainsi que contre toutes les personnes susceptibles davoir engag leur responsabilit. Pour la priode du 1er octobre 1999 au 31 mars 2011, les recours subrogatoires ont permis de rcuprer 3 millions de dollars. Il sagit dun montant relativement limit, puisquil ne reprsente quun peu plus de 6 % des indemnits verses, et moins de 4 % des montants demands par les rclamants. 58 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection 3.6 LA PRISE EN CHARGE DU FINANCEMENT Les dpenses de fonctionnement du Fonds dindemnisation des services financiers comprennent essentiellement les indemnits verses et les frais dadministration. Le fonctionnement du Fonds dindemnisation des services financiers ne requiert aucun frais direct de la part du consommateur. Le Fonds dindemnisation des services financiers est financ de trois faons, soit : par les cotisations des entreprises regroupant les intermdiaires de march couverts; par les sommes recouvres grce aux recours subrogatoires intents par lAutorit des marchs financiers; par les revenus de placement. Pour la priode allant du 1er octobre 1999 au 31 mars 2011, les cotisations ont reprsent 92 % des sources de financement du Fonds. Les sommes recouvres grce aux recours subrogatoires et les revenus de placement ont assur respectivement 5 % et 3 % des revenus du Fonds. GRAPHIQUE 4 Rpartition des sources de financement du Fonds dindemnisation des services financiers total cumul pour la priode 1999-2011 en millions de dollars Source : Autorit des marchs financiers. Revenus d'intrts1,7 M$ - 3 %Subrogations3,0 M$ - 5 %Cotisations60,2 M$ - 92 %59 Les protections contre la fraude Lcart entre les revenus et les dpenses Jusquen 2003-2004, les revenus du Fonds dindemnisation des services financiers dpassaient les dpenses. En 2003-2004, 2005-2006 et 2006-2007, le Fonds a connu des dficits importants, rsultant dune hausse brutale des indemnits verser. GRAPHIQUE 5 volution des revenus et des dpenses du Fonds dindemnisation des services financiers 1999-2011 Source : Autorit des marchs financiers. 0,0050,00100,00150,00200,00250,0019992000200120022003-2004 2004-2005 2005-20062006-2007*2007-2008**2008-20092009-20102010-2011Milliers de $Revenus Dpenses60 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Le rajustement des cotisations a permis dentamer le rtablissement graduel de la situation financire du Fonds : entre 2007-2008 et 2010-2011, le dficit cumul est pass de 34,5 millions de dollars 20,1 millions de dollars. GRAPHIQUE 6 volution du solde annuel et cumulatif du Fonds dindemnisation des services financiers 1999-2011 Source : Autorit des marchs financiers. -40 000-30 000-20 000-10 000010 00020 00019992000200120022003-2004 2004-2005 2005-20062006-2007*2007-2008**2008-20092009-20102010-2011Excdent (insuffisance) annuel desrevenus par rapport aux dpensesSolde cumulatif du Fonds d'indemnisation des services financiers61 Les protections contre la fraude Les cotisations au Fonds dindemnisation des services financiers Les cotisations reprsentent la principale source de financement du Fonds. Il sagit de cotisations annuelles payes par les entreprises regroupant les intermdiaires de march, pour chaque inscription dun de leurs reprsentants lune des disciplines encadres par lAutorit. Depuis le 1er dcembre 2008, le montant des cotisations stablit : 160 $ pour les disciplines de lassurance de dommages, de lassurance de personnes et du courtage en pargne collective; 100 $ pour les autres disciplines. Lorsquun reprsentant cumule plus dune discipline, la cotisation est rduite de 75 $ pour chaque discipline additionnelle. Pour les annes 2008 2011, et exceptionnellement, la cotisation a t porte 260 $ en ce qui concerne le courtage en pargne collective, et cela en raison des indemnits verses la suite de laffaire Norbourg. GRAPHIQUE 7 volution des cotisations demandes par le Fonds dindemnisation des services financiers 1999-2012 Source : Autorit des marchs financiers. 0 $50 $100 $150 $200 $250 $300 $2000 2001 2002 2003 2004 2005* 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* partir du 1er septembreAssurance de personnes et de dommages Autres catgories de disciplines Courtage en pargne collective62 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection 3.7 LADMINISTRATION DU FONDS DINDEMNISATION DES SERVICES FINANCIERS Le Fonds dindemnisation des services financiers est gr par lAutorit des marchs financiers. Comme indiqu prcdemment, les dcisions dindemnisation sont prises par lAutorit. Le Fonds dindemnisation des services financiers constitue une forme de recours non judiciaris pour le consommateur. Gnralement, le recours au Fonds dindemnisation des services financiers permet une rcupration dargent plus rapide. Le mcanisme est simple pour le consommateur. Il nest pas ncessaire davoir puis les autres recours possibles pour prsenter une rclamation. Il ne sagit pas dune mesure de dernier recours. Lorsquelle sapprte rendre une dcision dfavorable, lAutorit des marchs financiers avise le rclamant et lui offre lopportunit de parfaire son dossier. Le rclamant peut ainsi communiquer des informations ou des documents additionnels. Aucun mcanisme de rvision interne nest prvu. Les rclamants peuvent cependant contester la dcision en sadressant la Cour Suprieure. Le systme actuellement retenu au Qubec est ainsi celui dun rgulateur intgr : les dlais de traitement sont minimiss, et le rgulateur bnficie dun savoir-faire significatif, rsultant de la synergie des responsabilits. Ce savoir-faire permet une meilleure connaissance des dossiers et des problmatiques. 63 Les protections contre la fraude Les mesures conservatoires Toutes les mesures que lon vient de prsenter sont de nature compensatoire et visent ddommager les victimes dinsolvabilit, dun manquement aux obligations ou dune fraude. Larsenal de protections des consommateurs comprend galement des mesures dune autre nature, dites conservatoires. Les mesures conservatoires existent dans la plupart des juridictions. Il sagit des mesures prises par les autorits rglementaires afin de stopper le plus vite possible les activits dun intermdiaire de march, parce quun risque a t identifi quant aux avoirs des consommateurs. Ces mesures sappliquent tous les participants du systme financier (institutions financires, gestionnaires de fonds ou intermdiaires de march), partir de soupons ou de dnonciations ayant alert les autorits rglementaires, et indpendamment des diffrents recours et protections pouvant donner lieu des compensations. Au Qubec, on fait rfrence ici au mcanisme dadministration provisoire et la liquidation exerces par lAutorit des marchs financiers. Le but Le premier but des mesures conservatoires est de faire cesser le plus rapidement possible les agissements frauduleux dun participant du systme financier, pour limiter les dommages et stopper laccumulation des pertes subies par les consommateurs. Le mcanisme dadministration provisoire et de liquidation consiste dabord administrer linstitution, puis distribuer les actifs du participant du systme financier. Cette opration permettra de prserver les actifs, puis ventuellement de distribuer aux consommateurs le produit de la liquidation des actifs de linstitution financire, du gestionnaire de fonds ou de lintermdiaire de march, en respectant les droits des autres cranciers. Le mcanisme LAutorit des marchs financiers demande au tribunal dordonner la nomination dun administrateur provisoire, pour la compagnie ou la personne vise par une enqute. La demande de lAutorit des marchs financiers est un recours judiciaire. Lordonnance dlivre par le tribunal confre ladministrateur provisoire certains pouvoirs de gestion ou la pleine administration de la compagnie ou de la personne vise. Avec cette ordonnance, ladministrateur provisoire peut : se substituer aux administrateurs et aux dirigeants dune compagnie en dfaut; prendre possession des biens et des actifs de la personne ou du participant du systme financier pour les administrer; ventuellement, liquider et distribuer ces biens et ces actifs aux cranciers et aux consommateurs. Ladministration provisoire et la liquidation restent un mcanisme exceptionnel. Des conditions doivent tre respectes pour que lAutorit des marchs financiers puisse y faire appel. La couverture LAutorit des marchs financiers peut demander la nomination dun administrateur provisoire lorsquelle a des motifs raisonnables de croire quun participant du systme financier : a un actif insuffisant pour faire face ses obligations; a des comportements frauduleux; se comporte de manire mettre en danger la protection des consommateurs. La prise en charge du financement Le recours judiciaire intent pour obtenir lordonnance de nomination de ladministrateur provisoire est aux frais de lAutorit. Les honoraires et les frais engags par ladministrateur provisoire pour la ralisation de son mandat sont prlevs mme les actifs administrs. Ils sont donc ultimement la charge des cranciers et des consommateurs. Ladministration LAutorit des marchs financiers peut intenter le recours judiciaire de son propre chef. La Cour suprieure rend les ordonnances. LAutorit des marchs financiers lui recommande le nom des personnes qui pourraient agir titre dadministrateur provisoire. Une fois nomm, ladministrateur provisoire fait rapport lAutorit des marchs financiers sur sa gestion et sur les rsultats de son enqute. Le processus impose un long dlai avant que lon puisse procder une distribution des actifs. La distribution mme des actifs disponibles aux consommateurs reste incertaine jusqu la fin du processus. 64 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection CONCLUSION Le Qubec est la seule juridiction en Amrique du Nord avoir mis en place un Fonds dindemnisation des victimes de fraude. Ce systme sajoute aux protections contre linsolvabilit des institutions financires, aux recours existant en cas de manquement aux obligations et aux mesures conservatoires. Pour tre admissibles, les demandes doivent essentiellement respecter trois conditions. Le reprsentant ou le cabinet impliqu doit avoir t dment certifi ou inscrit auprs de lAutorit des marchs financiers dans une catgorie couverte par le Fonds dindemnisation. Le rclamant doit avoir dmontr quil a t victime dactes frauduleux commis par le reprsentant ou par le cabinet. La fraude doit concerner des produits financiers que le reprsentant ou le cabinet pouvait lgalement offrir, dans les limites du certificat ou de linscription dlivr par lAutorit. Lindemnit que peut verser lAutorit des marchs financiers est plafonne la somme maximale de 200 000 $ par rclamation. Pour la priode allant du 1er octobre 1999 au 31 mars 2011, lAutorit des marchs financiers a reu 1 399 demandes respectant ces critres dadmissibilit. Les montants rclams atteignaient prs de 79 millions de dollars. Le Fonds dindemnisation des services financiers a vers prs de 49 millions de dollars, soit 62 % du total des sommes rclames. Lcart entre les sommes rclames et les versements effectus est d essentiellement la nature des sommes rclames (sommes dpassant le plafond de 200 000 $, intgrant des montants pour dommages moraux, etc.). Le Fonds dindemnisation des services financiers entreprend des recours afin de rcuprer une partie des sommes verses. Pour la priode du 1er octobre 1999 au 31 mars 2011, ces recours subrogatoires ont permis de rcuprer 3 millions de dollars. Il sagit dun montant relativement limit, puisquil ne reprsente quun peu plus de 6 % des indemnits verses, et moins de 4 % des montants demands par les rclamants. Le fonctionnement du Fonds dindemnisation des services financiers ne requiert aucun frais direct de la part du consommateur. Le Fonds dindemnisation des services financiers est financ de trois faons, soit : par les cotisations des entreprises regroupant les intermdiaires de march couverts; par les sommes recouvres grce aux recours subrogatoires intents par lAutorit des marchs financiers; par les revenus de placement. Pour la priode du 1er octobre 1999 au 31 mars 2011, les cotisations ont reprsent 92 % des sources de financement du Fonds. Les sommes recouvres grce aux recours subrogatoires et les revenus de placement ont assur respectivement 5 % et 3 % des revenus du Fonds. Jusquen 2003-2004, les revenus du Fonds dindemnisation des services financiers dpassaient les dpenses. En 2003-2004, 2005-2006 et 2006-2007, le Fonds a connu des dficits importants, rsultant dune hausse brutale des indemnits verser. Le rajustement des cotisations a permis dentamer le rtablissement graduel de la situation financire du Fonds : entre 2007-2008 et 2010-2011, le dficit cumul est pass de 34,5 millions de dollars 20,1 millions de dollars. 65 Les protections contre la fraude Le Fonds dindemnisation des services financiers est gr par lAutorit des marchs financiers. Les dcisions dindemnisation sont prises par lAutorit. Le Fonds constitue ainsi une forme de recours non judiciaris pour le consommateur. Le mcanisme est simple, et il nest pas ncessaire davoir puis les autres recours possibles pour prsenter une rclamation. Toutefois : Ltendue de la couverture actuelle du Fonds dindemnisation des services financiers est dlimite et mal comprise, puisquelle varie la fois selon la catgorie dintermdiaires et selon le produit offert. Lexemple de laffaire Norbourg illustre cette complexit ainsi que les limites du champ dapplication du Fonds. Dans le systme actuel, les fraudes ventuellement commises par les gestionnaires de fonds et par les courtiers en placement ne sont pas couvertes. Par ailleurs, les produits offerts par les reprsentants sont similaires. Les consommateurs les considrent souvent comme quivalents, alors quils ne sont pas ncessairement du mme type et que leur statut peut diffrer par rapport au Fonds dindemnisation des services financiers. Le consommateur doit comprendre dans quel type de produit il investit, pour ce qui est de la couverture, ce qui est source de difficult. Ces diffrents commentaires amnent engager une rflexion concernant les options imaginables, ainsi qu analyser limpact de leur ventuelle mise en uvre. 67 Annexe 1 - Le march des services financiers ANNEXE 1 LE MARCH DES SERVICES FINANCIERS Les services financiers Les services financiers sont composs de quatre groupes de services, soit : les institutions de dpt; les assureurs de personnes et les assureurs de dommages; les socits de fiducie et les socits dpargne; les valeurs mobilires. Les consommateurs de ces services financiers sont en majeure partie des investisseurs. En fait, en assurance de dommages, le concept dinvestissement nexiste pas. En assurance de personnes, la majorit des contrats ne comportent pas de composante investissement. Par simplification, on parle ainsi de consommateurs. Loffre de services financiers Les services financiers sont offerts par les participants du systme financier, soit : les institutions financires; les gestionnaires de fonds; les intermdiaires de march. Les institutions financires La catgorie des institutions financires regroupe : les institutions de dpt; les coopratives de services financiers; les assureurs (assureurs de personnes, assureurs de dommages); les socits de fiducie et dpargne. Les gestionnaires de fonds On appelle gestionnaire de fonds le promoteur dun fonds dinvestissement. Le gestionnaire de fonds est le crateur du fonds dinvestissement. Il en assume la gestion et ladministration et peut en faire la publicit ainsi que la promotion auprs des courtiers inscrits. Le gestionnaire de fonds nest pas en relation directe avec le consommateur. Les intermdiaires de march Les intermdiaires de march sont les intermdiaires entre les institutions financires et les consommateurs. Ce sont eux qui offrent aux consommateurs les services financiers, quil sagisse de produits dassurance ou dinvestissements. Les intermdiaires de march peuvent tre des personnes physiques agissant pour leur propre compte ou des entreprises regroupant des personnes physiques. 68 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Les intermdiaires de march exercent leurs activits dans les domaines : de lassurance (assurance de personnes, assurance collective de personnes, assurance de dommages, expertise en rglement de sinistres); de la planification financire; des valeurs mobilires (courtiers en valeurs mobilires, conseillers en valeurs mobilires); des instruments drivs ce que lon appelle galement les produits drivs (courtiers et conseillers en drivs). Au Qubec, les gestionnaires de fonds doivent tre inscrits auprs de lAutorit des marchs financiers afin de dtenir un droit dexercice. Les intermdiaires de march doivent galement tre inscrits auprs de lAutorit des marchs financiers pour exercer leurs activits dans les domaines de lassurance, de la planification financire, des valeurs mobilires et des instruments drivs. Les disciplines et catgories de disciplines places sous la juridiction de lAutorit des marchs financiers Le tableau ci-aprs prsente les disciplines et catgories de disciplines places sous la juridiction de lAutorit des marchs financiers, ainsi que les activits autorises pour chacune de ces disciplines et catgories de disciplines. TABLEAU 2 Disciplines et catgories de disciplines sous la juridiction de lAutorit des marchs financiers Disciplines et catgories de discipline (titres correspondants) Activits autorises(1) Discipline : Assurance de personnes (Conseiller en scurit financire) Catgorie de discipline : - Assurance contre la maladie ou les accidents (Reprsentant en assurance contre la maladie ou les accidents) Offre et conseil dassurance individuelle de personnes ou de rente individuelle. Discipline : Assurance collective de personnes (Conseiller en assurance et rentes collectives) Catgories de discipline : - Rgimes dassurance collective (Conseiller en rgimes dassurance collective) - Rgimes de rentes collectives (Conseiller en rgimes de rentes collectives) Offre et conseil en assurance collective de personnes ou en rentes collectives. 69 Annexe 1 - Le march des services financiers TABLEAU 2 Disciplines et catgories de disciplines sous la juridiction de lAutorit des marchs financiers Disciplines et catgories de discipline (titres correspondants) Activits autorises(1) Discipline : Assurance de dommages (Agent ou courtier en assurance de dommages) Catgories de discipline : - Assurance de dommages des particuliers (Agent ou courtier en assurance de dommages des particuliers) - Assurance de dommages des entreprises (Agent ou courtier en assurance de dommages des entreprises) Offre et conseil en assurance de dommages; sur les biens, responsabilit civile, habitation, automobile, etc. Discipline : Expertise en rglement de sinistres (Expert en sinistre) Catgories de discipline : - Expertise en rglement de sinistres en assurance de dommages des particuliers (Expert en sinistre en assurance de dommages des particuliers) - Expertise en rglement de sinistres en assurance de dommages des entreprises(Expert en sinistre en assurance de dommages des entreprises) Enquter sur un sinistre, estimer les dommages ou ngocier le rglement en assurance de dommages. Discipline : Planification financire (Planificateur financier) Offre des services de planification financire (lInstitut qubcois de planification financire dcerne les diplmes de planification financire). Courtiers en valeurs mobilires : Catgorie : - Courtiers en placement Agit titre de courtier toute personne qui exerce ou se prsente comme exerant les activits suivantes : des oprations sur valeurs comme contrepartiste ou mandataire; le placement d'une valeur pour son propre compte ou pour le compte d'autrui; tout acte, toute publicit, tout dmarchage, toute conduite ou toute ngociation visant mme indirectement la ralisation d'une de ces activits. Le courtier en placement peut agir titre de courtier ou de placeur l'gard de tous les titres. Courtiers en valeurs mobilires : Catgorie : - Courtiers en pargne collective Le courtier en pargne collective peut agir l'gard des titres d'organismes de placement collectif (OPC) aussi appels fonds mutuels. 70 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection TABLEAU 2 Disciplines et catgories de disciplines sous la juridiction de lAutorit des marchs financiers Disciplines et catgories de discipline (titres correspondants) Activits autorises(1) Courtiers en valeurs mobilires Catgorie : - Courtier en plans de bourses d'tudesLe courtier en plans de bourses d'tudes peut agir l'gard des titres de plans de bourses d'tudes, de plans d'pargne-tudes et de fiducies d'pargne-tudes et de titres de fonds dinvestissement qui sont des fonds de travailleurs ou des socits capital de risque de travailleurs constitus en vertu dune loi dun territoire du Canada. Courtiers en valeurs mobilires : Catgorie : - Courtier sur le march dispens Le courtier sur le march dispens peut agir, titre de courtier ou placeur, lgard de titres bnficiant dune dispense de prospectus. Courtiers en valeurs mobilires : Catgorie : - Courtier d'exercice restreint Le courtier d'exercice restreint peut agir titre de courtier ou de placeur selon les conditions auxquelles son inscription est subordonne. Courtiers en drivs Agit comme courtier en drivs toute personne qui exerce ou se prsente comme exerant les activits suivantes : des oprations sur drivs pour son propre compte ou pour le compte d'autrui; tout acte, toute publicit, tout dmarchage, toute conduite ou toute ngociation visant mme indirectement la ralisation d'une opration sur drivs. Conseillers en valeurs Catgorie : - Gestionnaire de portefeuille Agit comme conseiller toute personne qui exerce ou se prsente comme exerant l'activit consistant conseiller autrui en matire d'investissement en valeurs ou d'achat, de souscription ou de vente de valeurs ou grer un portefeuille de valeurs. Le gestionnaire de portefeuille peut agir titre de conseiller l'gard de tout titre. Gestionnaires de fonds dinvestissement Le gestionnaire de fonds d'investissement est la personne qui dirige l'entreprise, les activits et les affaires d'un fonds d'investissement. Conseillers en drivs Catgorie : - Gestionnaire de portefeuille en drivs Agit comme conseiller toute personne qui exerce ou se prsente comme exerant l'activit consistant conseiller autrui en matire de drivs, d'achat ou de vente de drivs ou grer un portefeuille de drivs. (1) Loi sur la distribution de produits et services financiers, L.R.Q., c. D-9.2, articles 3 11; Loi sur les valeurs mobilires, L.R.Q., chapitre V-1.1, article 5; Rglement 31-103 sur les obligations et dispenses dinscription et les obligations continues des personnes inscrites, c. V-1.1, r.10, articles 2.1 2.3 et 7.1 7.3; Loi sur les instruments drivs, L.R.Q., c. I-14.01, article 3; Rglement sur les instruments drivs, c. I-14.01, r.1, articles 11.2 et 11.5. 71 Annexe 2 - Au Qubec : les ordres professionnels, lassurance de responsabilit professionnelle et les fonds dindemnisation ANNEXE 2 AU QUBEC : LES ORDRES PROFESSIONNELS, LASSURANCE DE RESPONSABILIT PROFESSIONNELLE ET LES FONDS DINDEMNISATION Au Qubec, lOffice des professions veille ce que les professionnels offrent au public des garanties de comptence et dintgrit. Les 46 ordres professionnels du Qubec sont encadrs par le Code des professions25. Une assurance de responsabilit professionnelle Le Code des professions impose, notamment, aux ordres professionnels le devoir de s'assurer que leurs membres possdent une assurance de responsabilit professionnelle les couvrant contre leurs fautes ou ngligences dans l'exercice de leur fonction. Les fautes ou ngligences commises dans le cadre de lexercice des fonctions des professionnels sont donc protges par une assurance de responsabilit professionnelle. Les cas de fraude : les fonds dindemnisation Les cas de fraude commise par les professionnels dans le cadre de leurs fonctions ne sont pas couverts par lassurance de responsabilit professionnelle. Afin de pallier ce qui pourrait tre peru comme une lacune dans la protection du public, certains ordres ont dcid de doter leur clientle dune mesure de protection supplmentaire, par le biais dun fonds dindemnisation. Les fonds dindemnisation des ordres professionnels sont encadrs par larticle 89.1 du Code des professions qui prvoit que lindemnisation est limite au cas dutilisation par un membre de sommes ou de biens des fins autres que celles pour lesquelles le rclamant les lui avait remis dans lexercice de sa profession . Les ordres professionnels stant dots dun fonds dindemnisation sont : lOrdre des administrateurs agrs, le Barreau du Qubec, lOrdre des comptables agrs du Qubec, lOrdre des comptables en management accrdits du Qubec, lOrdre des comptables gnraux accrdits du Qubec, la Chambre des huissiers de justice du Qubec et la Chambre des notaires du Qubec. La couverture de lassurance de responsabilit professionnelle Pour ce qui est de lassurance de responsabilit professionnelle, les 46 ordres professionnels du Qubec ont la possibilit d'imposer un des trois types de couverture leurs membres : le fonds d'assurance, auquel tous les professionnels doivent participer; le contrat d'assurance de type collectif, auquel tous les professionnels doivent souscrire; le contrat d'assurance individuel, que chaque professionnel est tenu d'avoir et de maintenir. Chaque professionnel doit galement faire la dmonstration qu'il possde la couverture minimale tablie par son ordre professionnel. Les couvertures offertes ne sont pas uniformes, puisque chaque ordre est libre d'adopter le rglement qui s'adapte le mieux la situation de ses membres et du public qu'il doit protger. 25 L.R.Q., chapitre C-26. 72 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Il en ressort donc que : les ordres professionnels ont une latitude quant la couverture que doit dtenir un membre : les contenus et les formes de protection sont divers, afin de s'adapter au type d'activits professionnelles; les actes couverts et spcifiquement exclus sont galement trs diffrents; la dfinition des actes couverts peut parfois tre limitative et ne comprendre que les actes exclusifs ou ceux rendus en cabinet ou encore, de faon plus large, couvrir tout acte fait par le professionnel dans le cadre de ses fonctions; certains ordres exigent que soient couverts mme les actes de nature criminelle ou effectus sous linfluence de narcotiques, moins que le professionnel en soit l'auteur ou le complice26; le montant de la couverture ou de l'indemnisation varie d'un ordre professionnel un autre : en principe, le montant minimum de la couverture varie en fonction du risque que l'activit professionnelle reprsente; les situations pour lesquelles un professionnel peut bnficier d'une exemption de couverture varient galement d'un ordre un autre. 26 Rglement sur l'assurance de la responsabilit professionnelle des physiothrapeutes, C-26, r. 195, article 5. 73 Annexe 3 - La protection des clients du service financier au Qubec : la prvention ANNEXE 3 LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS DU SECTEUR FINANCIER AU QUBEC : LA PRVENTION LAutorit des marchs financiers a engag toute une srie dinitiatives afin de prvenir les manquements aux obligations et la fraude. La prvention sappuie en particulier : sur une meilleure ducation des consommateurs; sur les organismes dautorglementation; sur un cadre rglementaire adapt, prvoyant notamment des obligations dinscription, des rgles de conduite et des inspections. Lducation des consommateurs Au cours des cinq dernires annes, lAutorit des marchs financiers a consacr dimportantes ressources, aussi bien financires que professionnelles, afin de sensibiliser et dduquer les consommateurs de produits et de services financiers. Trois grands types dinitiatives sont favoriss. LAutorit des marchs financiers diffuse des outils de communication adapts. Le savoir-faire interne de lAutorit est utilis pour concevoir et rdiger des brochures, des calculateurs, du contenu web, notamment, afin de permettre aux consommateurs de prendre des dcisions claires. LAutorit met laccent sur lutilisation dun langage simple et sur la convivialit des outils proposs. LAutorit des marchs financiers favorise les partenariats avec des organisations dj bien tablies, aussi bien au Qubec quailleurs au Canada. Les partenariats permettent, notamment, de profiter de rseaux de distribution importants et de bien comprendre les besoins spcifiques des membres ou des clientles. LAutorit rejoint directement les consommateurs via une quipe de confrenciers. Chaque anne, une cinquantaine de confrences sont offertes des clientles intresses, ce qui permet dinformer sur divers sujets tels la prvention de la fraude, le Fonds dindemnisation des services financiers et les services dassistance offerts gratuitement par lAutorit. Au cours des trois dernires annes, les campagnes de sensibilisation grand public ont t au cur des stratgies de sensibilisation de lAutorit des marchs financiers. Des initiatives comme la campagne Avant dinvestir, Investiguez ! avec lanimateur Guy Mongrain, la campagne tlvise dinformation sur lassurance-dpts en collaboration avec la Socit dassurance-dpts du Canada, la diffusion de fascicules dans les journaux imprims du Groupe Gesca, ou la campagne multimdia avec le groupe Quebecor (tl, Web et imprims) ont permis de rejoindre des milliers de consommateurs et de les sensibiliser sur limportance de sinformer avant dinvestir ou dacqurir des produits ou des services financiers. 74 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Les organismes dautorglementation LAutorit des marchs financiers nagit pas seule dans lencadrement des services financiers. Elle est appuye par des organismes dautorglementation. Les principaux organismes dautorglementation sont la Chambre de la scurit financire, la Chambre de lassurance de dommages et lOrganisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires. La Chambre de la scurit financire La Chambre de la scurit financire a t cre en 1999, avec lentre en vigueur de la Loi sur la distribution de produits et services financiers. La Chambre de scurit financire est une personne morale dirige par un conseil dadministration compos de 11 membres. La Chambre de la scurit financire doit veiller la formation continue, la dontologie et la discipline de prs de 32 000 membres exerant leurs activits dans cinq disciplines et catgories d'inscription : la planification financire27; lassurance de personnes; lassurance collective de personnes; le courtage en plans de bourses dtudes; le courtage en pargne collective. La Chambre de lassurance de dommages La Chambre de lassurance de dommages a t galement cre en 1999, avec lentre en vigueur de la Loi sur la distribution de produits et services financiers. Il sagit dune personne morale dirige par un conseil dadministration constitu de 13 membres. La Chambre de lassurance de dommages assure la protection du public en matire dassurance de dommages et dexpertise en rglement de sinistres. Elle veille la formation continue obligatoire, la dontologie et la discipline de quelque 14 000 membres formant trois groupes de professionnels certifis, soit : les agents en assurance de dommages; les courtiers en assurance de dommages; les experts en sinistre. Elle encadre de faon prventive la pratique des professionnels exerant leurs activits dans ces disciplines. Un syndic Afin de remplir son mandat adquatement, notamment en matire de dontologie et de discipline, chacune des Chambres nomme un syndic. Le syndic est nomm par le conseil dadministration de la Chambre. Larticle 329 de la Loi sur la distribution de produits et services financiers prcise le rle du syndic. En rsum, son rle est denquter sur les agissements dun reprsentant lorsque des informations laissent croire quil aurait commis une infraction la loi ou aux rglements. 27 Pour la discipline de la planification financire, la Chambre de la scurit financire ne veille qu la dontologie et la discipline. LInstitut qubcois en planification financire est charg de la formation. 75 Annexe 3 - La protection des clients du service financier au Qubec : la prvention Lorsque le syndic a des motifs raisonnables de croire quune infraction a t commise, il dpose une plainte auprs du comit de discipline de la Chambre. Le comit de discipline de chacune des Chambres est saisi de toute plainte formule contre un reprsentant par le syndic. Le comit de discipline est compos de trois membres, soit un avocat et deux reprsentants provenant du mme secteur de commercialisation. Le comit de discipline entend la plainte et peut imposer des sanctions, notamment des amendes et la suspension du certificat du reprsentant accus. LOrganisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires LOrganisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires a t cr en 2008 par le regroupement de lAssociation canadienne des courtiers en valeurs mobilires et de Services de rglementation du march inc. Il sagit dun organisme dautorglementation canadien surveillant lensemble des socits de courtage et lensemble des oprations effectues sur les marchs boursiers et les marchs de titres demprunt au Canada. L'Organisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires tablit des normes en matire de rglementation du commerce des valeurs mobilires et assure la protection des investisseurs tout en renforant lintgrit des marchs et en assurant lefficacit et la comptitivit des marchs financiers. LOrganisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires sacquitte de ses responsabilits de rglementation en tablissant des rgles rgissant la comptence, les activits et la conduite financire des socits membres et des personnes autorises par lOrganisme, qui sont regroupes dans les catgories suivantes : les associs des courtiers membres de lOrganisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires; les administrateurs des courtiers membres de lOrganisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires; les dirigeants des courtiers membres de lOrganisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires; tous les employs ou mandataires des courtiers membres qui exercent ou qui supervisent des activits rglementes. LOrganisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires tablit galement des rgles dintgrit du march rgissant les oprations effectues sur les marchs boursiers canadiens. Lorganisme assure la mise en application des rgles quil rgit. Au Qubec, lAutorit reconnat lOrganisme canadien de rglementation du commerce des valeurs mobilires comme un organisme dautorglementation. 76 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Un cadre rglementaire adapt Lobligation dinscription des intermdiaires de march Lobligation dinscription permet dassurer que les personnes offrant des services financiers aux consommateurs sont comptentes, probes et solvables. Cette obligation est fonde sur des critres gnraux, assortis de rgles spcifiques sur la comptence minimale, sur la probit, sur la solvabilit et sur la conformit. Les exigences relativement la formation de base et continue et la comptence des intermdiaires de march Lencadrement rglementaire des intermdiaires de march inscrits suppose que les intermdiaires respectent des rgles relatives aux qualits requises. Il suppose galement que les intermdiaires de march se conforment certaines obligations en matire de comptence et de mise jour des connaissances pour maintenir leur inscription. Les rgles de conduite des activits dictes par le rgulateur et les organismes d'autorglementation Comme dautres activits professionnelles, le domaine des services financiers impose une dontologie particulire et des rgles de conduite spcifiques. Cest ainsi que les intermdiaires de march doivent apporter le soin que lon peut attendre dun professionnel avis, dans leurs relations avec les consommateurs et dans lexcution du mandat reu. Ils doivent agir avec loyaut, honntet et diligence. Les exigences pour ltablissement de programmes de conformit au sein des institutions financires et des entreprises regroupant les intermdiaires de march Les institutions financires et les entreprises regroupant les intermdiaires de march doivent simposer des rgles de conduite exigeantes. Ces rgles sont appliques par lintermdiaire de programmes de conformit des pratiques. Les institutions financires et les entreprises ont la responsabilit de les suivre et de les respecter. Les programmes dinspections mis en uvre par les rgulateurs et par les organismes dautorglementation Les rgulateurs et les organismes dautorglementation laborent et mettent en uvre des programmes dinspection. Ces programmes visent vrifier et promouvoir la conformit des intermdiaires de march inscrits, par rapport aux diffrents aspects de la rglementation. 77 Annexe 4 - Les mcanismes mis en place dans les provinces canadiennes hors Qubec pour protger les consommateurs de produits et de services financiers ANNEXE 4 LES MCANISMES MIS EN PLACE DANS LES PROVINCES CANADIENNES HORS QUBEC POUR PROTGER LES CONSOMMATEURS DE PRODUITS ET DE SERVICES FINANCIERS Les protections contre linsolvabilit des institutions financires et des intermdiaires de march Les protections en vigueur dans les provinces canadiennes hors Qubec sont pour lessentiel similaires aux protections existant au Qubec. La seule diffrence concerne les courtiers en pargne collective (courtiers offrant des fonds mutuels), pour lesquels il existe une protection contre linsolvabilit dans le Canada hors Qubec. La Corporation de protection des investisseurs couvre les sommes confies aux courtiers en pargne collective en vue dune transaction concernant les fonds mutuels. La Corporation protge les clients des membres de lAssociation canadienne des courtiers en fonds mutuels. La couverture maximale est fixe 1 million de dollars par compte. Le fonds de la Corporation de protection des investisseurs est financ par les membres de lAssociation canadienne des courtiers de fonds mutuels. Sept provinces ont reconnu cette association comme organisme dautorglementation. La protection contre les manquements aux obligations Dans les provinces canadiennes autres que le Qubec, le systme juridique est fond sur le principe de la Common Law. Il existe des recours en dommages, individuels ou collectifs. En gnral, les rgulateurs des provinces canadiennes sappuient sur des fonds en cas dinsolvabilit ainsi que sur des obligations de maintien dune caution, plutt que dexiger des assurances de responsabilit professionnelle. Tous les courtiers et les conseillers en valeurs mobilires sont tenus, selon leur catgorie dinscription, dadhrer un organisme dautorglementation et un mcanisme de traitement des plaintes. Les commissions des valeurs mobilires du Manitoba, de la Saskatchewan et du Nouveau-Brunswick disposent dun pouvoir dordonner, la demande de linvestisseur, la compensation des pertes subies. Dautres juridictions prvoient des pouvoirs dindemnisation par le biais des tribunaux. La doctrine de la responsabilit fiduciaire La doctrine de la responsabilit fiduciaire est issue de la Common Law. Elle prend en compte le fait que dans la relation contractuelle, les parties contractantes ne transigent pas dgal gal. La responsabilit fiduciaire signifie que le fiduciaire a un devoir de conseil accru. Il doit agir de faon diligente et placer les intrts du client avant les siens, au-del dune simple relation commerciale. Sur le plan thorique, la notion de responsabilit fiduciaire semble trs large et donc, protger de faon tendue le consommateur. 78 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Dans la pratique, la Cour suprme du Canada a nonc les caractristiques essentielles lexistence dune relation fiduciaire : Le fiduciaire soit ici un intermdiaire de march dtient un certain pouvoir discrtionnaire. Le fiduciaire peut unilatralement exercer ce pouvoir discrtionnaire de manire avoir un effet sur les intrts juridiques ou pratiques du bnficiaire soit le consommateur. Le bnficiaire est particulirement vulnrable ou la merci du fiduciaire dtenant le pouvoir discrtionnaire. Les protections contre la fraude Dans les provinces canadiennes autres que le Qubec, il nexiste pas de mcanisme particulier concernant la fraude. Les victimes de la fraude dans le secteur financier doivent utiliser les mcanismes mis en place pour contrer les manquements aux obligations. TABLEAU 3 Les mcanismes de protection des consommateurs de produits et de services financiers au Canada Juridiction Organisme Protection contre linsolvabilit Protection contre la fraudeFinancement Limite dindemnisation Qubec Fonds dindemnisation des services financiers Cotisation des entreprises regroupant les intermdiaires couverts.200 000 $ CAN par rclamation Qubec et Canada Socit dindemnisation en matire dassurances (en assurance de dommages) (SIMA) Assuris (en assurance de personnes) Contribution des assureurs. SIMA : 100 000 $ CAN Assuris : 250 000 $ CAN28 Fonds canadien de protection des pargnants (FCPE) Cotisation des courtiers en placement, membres de lOCRCVM. 1 million de dollars CAN Canada excluant le Qubec Corporation de protection des investisseurs (CPI du MFDA) Cotisation des courtiers en pargne collective, membres de lAssociation canadienne des courtiers de fonds mutuels (MFDA). 1 million de dollars CAN Manitoba, Nouveau-Brunswick Saskatchewan Commission des valeurs mobilires de la province s.o. Manitoba : 250 000 $ CAN Nouveau-Brunswick : 100 000 $ CAN Saskatchewan : 100 000 $ CAN 28 http://www.pacicc.com1 79 Annexe 5 - Les mcanismes mis en place dans certains pays dvelopps pour protger les consommateurs de produits et de services financiers : un aperu ANNEXE 5 LES MCANISMES MIS EN PLACE DANS CERTAINS PAYS DVELOPPS POUR PROTGER LES CONSOMMATEURS DE PRODUITS ET DE SERVICES FINANCIERS : UN APERU Dans les pays dvelopps, des mcanismes ont t mis en place afin de protger les consommateurs du secteur financier. Il sagit notamment de mesures dindemnisation dans les domaines de lassurance et des valeurs mobilires, au moyen dun fonds dindemnisation, dun fonds de garantie ou dune indemnisation impose la suite dun mcanisme de mdiation. On trouvera ci-aprs un aperu des mcanismes mis en place : aux Etats-Unis; dans lUnion europenne; en France; au Royaume-Uni; en Allemagne; en Australie. En gnral, les mcanismes existants visent faciliter laccs une rsolution de conflits par des systmes de mdiation ou darbitrage. Ces mcanismes sont parfois combins une protection pcuniaire minimale de dernier recours (fonds dinsolvabilit), si la personne trouve responsable nest pas en mesure ou refuse dexcuter la recommandation dun mdiateur ou dun arbitre. Ainsi, lindemnisation dpend dune dcision provenant dune autorit judiciaire ou dune autorit quasijudiciaire. Les tats-Unis Protection en cas dinsolvabilit dans le secteur des valeurs mobilires Le systme financier amricain en valeurs mobilires est regroup sous la responsabilit principale de la Securities & Exchange Commission. lintrieur de ce systme, il existe un organisme de protection des investisseurs visant indemniser les consommateurs de produits financiers lorsque surviennent des problmes de liquidit ou en cas dinsolvabilit d'un courtier en valeurs mobilires. La Securities Investor Protection Corporation est un organisme sans but lucratif dont les courtiers en valeurs mobilires inscrits auprs de la Securities & Exchange Commission, dans certaines catgories, doivent tre membres. Parmi eux se trouvent les distributeurs de parts dorganismes de placement collectif (aussi appel fonds mutuels). La Securities Investor Protection Corporation gre un fonds dindemnisation pour aider les consommateurs rcuprer les titres acquis ou dtenus pour son compte lorsquun des membres prouve des problmes de solvabilit. La Securities Investor Protection Corporation participe notamment la liquidation des firmes et elle peut indemniser les consommateurs pour leur perte, jusqu concurrence dun plafond dtermin par la loi, selon des produits concerns. Lindemnit maximale que peut rcuprer un consommateur dune firme en dfaut est de 500 000 $ US par consommateur, incluant un maximum de 250 000 $ US pour une rclamation en espces. 80 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Ce fonds est financ par les contributions des membres et par les revenus dintrt sur des valeurs mobilires mises par le gouvernement. Les contributions des membres sont dun minimum de 150 $ US annuellement. Protection en cas de fraude dans le secteur des valeurs mobilires Il nexiste pas de fonds dindemnisation contre la fraude aux tats-Unis. Larticle 308 de la Loi Sarbanes-Oxley de 2002 permet dimposer le remboursement des gains raliss grce des actions qui contreviennent la loi sur les valeurs mobilires amricaine ou un rglement de la Securities & Exchange Commission. Les sommes rcupres en disgorgement et en pnalits civiles peuvent tre dposes dans le disgorgement fund plutt que rembourses au US Treasury, afin dtre utilises pour indemniser les victimes des infractions la loi sur les valeurs mobilires amricaines par le biais du Federal Account for Investor Restitution Fund. La loi autorise la Securities & Exchange Commission retourner aux pargnants les sommes rcupres avec les pnalits civiles dans les dossiers en disgorgement. Protection en cas dinsolvabilit dans le secteur de lassurance Dans le secteur de lassurance, lencadrement est sous la responsabilit de chaque tat. Le Insurance Commissioner, nomm par le gouverneur de ltat ou lu, dirige le ministre (dpartement) responsable des assurances de ltat et rglemente lactivit des entreprises dassurance dans ltat. Le Commissioner a aussi la responsabilit de dterminer si un assureur dont le sige social est situ dans son tat est insolvable, et dobtenir une ordonnance dun tribunal pour sa liquidation. Des fonds de garantie sont en place dans chacun des 50 tats amricains, dans le District de Columbia et Puerto Rico. Leur mandat est dindemniser les titulaires de contrats dassurance (de dommages ou de personnes, selon le cas) Le National Conference of Insurance Guaranty Funds est une organisation but non lucratif qui offre une assistance aux Fonds de garantie, dans le domaine de lassurance de dommages, situs dans chacun des tats amricains. De la mme faon, Le National Organization of Life and Health Insurance Guaranty Associations assiste les Fonds de garantie, dans le domaine de lassurance de personnes. Dans les deux domaines, le dfaut de lassureur est constat par lInsurance Commissioner de ltat o est situ le sige social de la compagnie dfaillante et confirm par un tribunal. Une fois linsolvabilit constate, la liquidation est ordonne. Les rclamations des titulaires de contrats sont transfres au fonds de garantie de ltat et ceux-ci sont indemniss. Le financement de chacun des fonds de garantie est assur par les contributions des compagnies dassurances titulaires dun permis dans ltat o elles exercent leurs activits, bases sur le niveau de primes. La limite de couverture est prvue par la loi de chacun des tats, et selon le contrat dassurance concern. En gnral, le fonds de garantie rembourse le montant de couverture stipul au contrat dassurance jusqu un maximum de 300 000 $. 81 Annexe 5 - Les mcanismes mis en place dans certains pays dvelopps pour protger les consommateurs de produits et de services financiers : un aperu LUnion europenne La Directive relative aux systmes d'indemnisation des investisseurs Protection en cas dinsolvabilit et de fraude dans le secteur des valeurs mobilires En mars 1997, le Parlement europen et le Conseil des ministres ont adopt la Directive relative aux systmes d'indemnisation des investisseurs (DSII, Directive 97/9/CE29). La directive a t modele sur la Directive relative aux systmes de garantie des dpts (Directive 94/19/CE), qui fixe un certain nombre de rgles minimales en matire d'indemnisation des clients d'tablissements de crdit dfaillants. La cohrence entre ces deux directives est considre essentielle dans le cas des banques ayant des activits d'investissement, puisque ces banques sont autorises se conformer aux deux directives en adhrant un seul systme d'indemnisation. Le 12 juillet 2010, la Commission europenne a publi une proposition30 visant modifier la Directive relative aux systmes d'indemnisation des investisseurs. Lentre en vigueur de la nouvelle directive est actuellement fixe pour la fin de 2012. Les modifications proposes par la Commission europenne la Directive relative aux systmes d'indemnisation des investisseurs sont actuellement dbattues par diffrents paliers de gouvernement nationaux et europens. Le texte final de la nouvelle Directive relative aux systmes d'indemnisation des investisseurs demeure actuellement incertain. Objectif de la directive actuellement en vigueur Les tats membres sont tenus de mettre en place un systme de protection minimale pour indemniser les investisseurs (principalement les petits investisseurs) en cas de dfaillance d'une entreprise d'investissement (banque ou non-banque) lorsque celle-ci n'est pas en mesure de restituer ses clients les fonds ou les titres qui leur appartiennent. La Directive protge les investisseurs contre les risques de fraude, de pratiques administratives malhonntes ou derreurs oprationnelles rendant une entreprise dinvestissement incapable de retourner des actifs aux clients. lments majeurs de la Directive actuellement en vigueur Les tats membres doivent tablir un systme d'indemnisation des investisseurs visant toute entreprise d'investissement agre dans un tat membre effectuant des oprations d'investissement. Des dispenses existent pour des institutions de crdit qui respectent certains critres, incluant la participation un rgime de compensation quivalent. 29 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997L0009:FR:HTML 30 http://ec.europa.eu/internal_market/securities/isd/investor_fr.htm 82 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Selon la Directive, une entreprise dinvestissement est une personne morale qui exerce habituellement une profession ou une activit consistant fournir des tiers un service d'investissement (valeurs mobilires, parts d'un organisme de placement collectif, instruments du march montaire, contrats terme). Il peut donc y avoir une indemnisation des investisseurs lorsque : les autorits comptentes ont constat que, de leur point de vue, pour le moment et pour des raisons directement lies sa situation financire, une entreprise d'investissement n'apparait pas en mesure de remplir ses obligations rsultant de crances d'investisseurs et qu'il n'y a pas de perspective rapproche qu'elle puisse le faire; une autorit judiciaire a rendu, pour des raisons directement lies la situation financire d'une entreprise d'investissement, une dcision ayant pour effet de suspendre la possibilit pour les investisseurs de faire valoir leurs crances sur ladite entreprise d'investissement. La Directive vise donc une protection pour les crances rsultant de l'incapacit d'une entreprise d'investissement (les tiers tenant les actifs pour lentreprise dinvestissement sont donc exclus de lapplication de la Directive) de rembourser aux investisseurs leurs fonds ou de restituer aux investisseurs des instruments leur appartenant. Lorsquune entreprise dinvestissement est galement une institution de crdit, ltat membre dorigine dtermine laquelle des directives sapplique : celle relative au systme de garantie des dpts ou celle relative au systme d'indemnisation des investisseurs. Aucune crance ne peut faire l'objet d'une double indemnisation en vertu des deux directives. Le niveau dindemnisation ne peut tre infrieur 20 000 par investisseur, mais les tats membres peuvent prvoir une couverture plus leve. Les tats membres peuvent prvoir que certains investisseurs soient exclus de la couverture du systme ou soient plus faiblement couverts. Ladministration et le financement des systmes dindemnisation des investisseurs Ladministration et le financement des systmes dindemnisation sont la discrtion des tats membres. Habituellement, le financement est assur par des contributions payes par les entreprises assujetties. La France Protection en cas dinsolvabilit et de fraude dans le secteur des valeurs mobilires Le systme financier franais est encadr par lAutorit des marchs financiers de France, organisme public indpendant rglementant et contrlant les marchs financiers en France. Le Fonds de garantie des dpts gre trois mcanismes de garantie : la garantie des dpts bancaires (appele garantie despces , qui vise les tablissements de crdit); la garantie des titres (tablissements dinvestissement non bancaires); la garantie des cautions. Il couvre ainsi les principaux intermdiaires du secteur financier. Le Fonds de garantie des dpts assume notamment la protection des pargnants en cas dinsolvabilit de tout intermdiaire offrant des services dinvestissement par le biais de son Mcanisme de garantie des titres. 83 Annexe 5 - Les mcanismes mis en place dans certains pays dvelopps pour protger les consommateurs de produits et de services financiers : un aperu La garantie des titres est enclenche lorsque lon constate lindisponibilit des titres conscutive lincapacit dun tablissement adhrent de restituer les titres dtenus pour des raisons qui pourraient tre lies sa situation financire. Cest la Commission bancaire qui demande lintervention du Fonds de garantie des dpts. Les titres viss par la garantie sont des actions, des titres de crances, des parts ou des actions dorganismes de placement collectif, des instruments financiers terme. La garantie inclut les dpts en espces auprs dun tablissement dinvestissement non bancaire li un service dinvestissement. La couverture maximale de cette garantie est de 140 000 par personne, soit 70 000 pour les dpts espces lorsquils se qualifient dans la garantie des titres et 70 000 pour les instruments financiers. Le mcanisme de garantie des titres est financ par lensemble des adhrents du Fonds de Garantie des Dpts. La contribution de chaque adhrent est calcule par la Commission bancaire en fonction de critres dfinis, tant prcis que le montant global rclam ne doit pas mettre en pril la stabilit du systme bancaire. Consultation et recommandations Au dbut 2010, lAutorit des marchs financiers a cr un groupe de travail afin dtudier les possibilits permettant damliorer lindemnisation des pargnants. Le rapport de ce groupe, intitul : Rapport relatif lindemnisation des prjudices subis par les pargnants et les investisseurs 31 a t remis en janvier 2011. Il recommande une approche de rsolution lamiable des litiges. Bien que lAutorit franaise possde dj un service de mdiation, il semble que cette option soit peu connue du public et peu privilgie par les firmes. Le rapport recommande notamment que les firmes se dotent dun mdiateur interne qui pourrait tre la premire ligne daide pour les pargnants. Par la suite, lpargnant insatisfait ou celui ne voulant pas procder une mdiation par lentremise de la firme pourrait demander que lAutorit des marchs financiers prenne en charge son dossier afin doffrir la mdiation, sans faire tat dun service de mdiation obligatoire. Le rapport met en vidence les difficults dun pargnant face aux procdures judiciaires relies une poursuite individuelle intente contre une firme, notamment les cots levs relis aux procdures. Le rapport recommande donc quune rflexion soit effectue sur la possibilit, pour lAutorit des marchs financiers, dinstituer un fonds davances des frais de procdure, financ par une partie des montants perus lors dimposition damendes. Par le fait mme, le rapport sinterroge sur la lgislation franaise qui ne permet pas ou peu de recours collectifs en matire financire. Le rapport ne fait pas mention de ltablissement dun fonds dindemnisation de dernier recours comme il existe au Royaume-Uni. Il ne mentionne pas non plus les rgles qui seront applicables en matire dindemnisation la suite des recommandations de la Commission europenne. 31 http://www.amf-france.org/documents/general/9822_1.pdf 84 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Protection en cas dinsolvabilit dans le secteur des assurances En France, toutes les entreprises dassurance (assureurs) sont agres. LAutorit de Contrle Prudentiel peut parfois retirer cet agrment, ce qui provoque la liquidation de lentreprise et emporte gnralement son insolvabilit. Cest alors le Fonds de Garantie des assurances obligatoires (assurance de dommages) ou le Fonds de garantie des assurances de personnes, selon le cas, qui se substitue, sous certaines conditions, aux obligations de cette entreprise et rgle les sinistres. Le Fonds de garantie des assurances obligatoires protge, notamment32, contre les consquences de la dfaillance dune entreprise dassurances, les personnes titulaires de contrats couvrant une responsabilit civile rglemente (ex. : construction, professions de sant, administrateurs de biens, courtiers ou intermdiaires dassurance) ou des garanties dommages obligatoires (ex. : polices de dommages ouvrage, polices de caution rglementaire). Le Fonds de garantie des assurances de personnes protge, de la mme faon, les personnes titulaires de contrat dassurance sur la vie. Ce Fonds de garantie est exclusivement financ par les assurs et les assureurs, bien quil soit sous la tutelle du ministre de lconomie. Il nexiste pas de mcanisme dindemnisation directe contre la fraude ou linsolvabilit dun intermdiaire en assurance. Le Royaume-Uni Protection en cas dinsolvabilit ou de fraude dans le secteur des valeurs mobilires et de lassurance Le systme financier britannique est encadr par la Financial Services Authority. Cet organisme est le rgulateur principal au Royaume-Uni, dans le domaine des valeurs mobilires et de lassurance. Le Royaume-Uni dispose de mcanismes de protection pour les consommateurs de services financiers, soit un processus de traitement des plaintes et de mdiation ainsi quun mcanisme dindemnisation. Le mcanisme de traitement des plaintes et de mdiation est un processus obligatoire pour diffrents acteurs du secteur financier britannique. Le Financial Ombudsman Service est responsable de ce mcanisme. la suite du traitement dune plainte et de la mdiation, le Financial Ombudsman Service est habilit rendre des dcisions qui peuvent aller jusqu ordonner une compensation financire au consommateur. La firme a lobligation de se plier une dcision du Financial Ombudsman Service. 32 Il faut noter que le Fonds de garantie des assurances obligatoires a pour but, principalement et historiquement, dindemniser les victimes daccidents de la circulation dont les auteurs ntaient pas assurs ou pas identifis. Ce nest que depuis le 1er aot 2003 que la loi a tendu la comptence du Fonds de Garantie des assurances obligatoires la protection des assurs en cas de dfaillance dune entreprise pratiquant les assurances obligatoires de dommages. 85 Annexe 5 - Les mcanismes mis en place dans certains pays dvelopps pour protger les consommateurs de produits et de services financiers : un aperu Il existe un processus dindemnisation administr par le Financial Services Compensation Scheme. Cet organisme administre un fonds de dernier recours pour les firmes inscrites auprs de la Financial Services Authority dclares en dfaut ou en situation dinsolvabilit. Ce fonds permet un consommateur dobtenir une compensation pour divers produits financiers tels que les assurances, les valeurs mobilires, les dpts et les hypothques. Le programme indemnitaire britannique couvre les affaires conduites par les firmes autorises par la Financial Services Authority, lorsque les firmes ne sont pas en mesure de poursuivre leurs oprations, de sacquitter de leurs obligations envers leur clientle ou de leur remettre largent quelles dtiennent en leur nom. Si un assujetti devient insolvable, le programme indemnitaire peut couvrir deux types de rclamations : les rclamations lorsque lassujetti nest plus en mesure de retourner les investissements ou largent dtenu au nom de sa clientle; les rclamations pour pertes financires relies du mauvais conseil, de fausses reprsentations ou une mauvaise gestion des investissements. Un plafond dindemnisation est prvu pour chacun des produits distribus par les firmes inscrites auprs de la Financial Services Authority. Ce plafond est dfini selon un pourcentage des sommes perdues ou selon un montant maximum indemnisable, selon le type de produit financier. Pour les rclamations en assurance, lindemnisation est sujette limitation selon un lment de coassurabilit . Cet lment de coassurabilit correspond 10 % du montant de la rclamation, que le rclamant doit prendre sa charge, mais sans plafond indemnitaire. Le programme indemnitaire britannique est financ au moyen de contributions des assujettis. Les assujettis sont attitrs un ou plusieurs groupes de contribution en vertu des activits pour lesquelles ils dtiennent une autorisation de la Financial Services Authority. LAllemagne En Allemagne, le Federal Financial Supervisory Authority (en allemand : Bundesanstalt fr Finanzdienstleistungsaufsicht ou BaFin) est, depuis 2002, le rgulateur unique des banques, des assurances et des marchs financiers. Protection en cas dinsolvabilit dans le secteur des valeurs mobilires Il existe un systme dindemnisation des investisseurs bas sur la Directive de lUnion europenne (Directive relative aux systmes d'indemnisation des investisseurs (DSII, Directive 97/9/CE)). Il sagit du Compensatory Fund for Securities Trading Companies (en allemand: Entschdigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen ou EdW). Ce fonds couvre les entreprises dinvestissement non bancaires, soit les courtiers en valeurs mobilires, incluant des institutions de crdit nacceptant pas de dpts. Tous les courtiers en valeurs mobilires doivent tre membres du Compensatory Fund for Securities Trading Companies. 86 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection Comme lindique la Directive de lUnion europenne, une couverture est prvue pour les crances rsultant de l'incapacit d'une entreprise d'investissement de rembourser aux investisseurs leurs fonds ou de restituer aux investisseurs des instruments leur appartenant, et protge les investisseurs contre les risques de fraude, de pratiques administratives malhonntes ou derreurs oprationnelles rendant une entreprise dinvestissement incapable de retourner des actifs aux clients. La dclaration dinsolvabilit est effectue par le rgulateur, le BaFin. Ladministration de ce fonds est indpendante et gre par une banque publique allemande, mais demeure sous la supervision du rgulateur, le BaFin. La compensation prvue est de 90 % de la rclamation pour un maximum de 20 000 . Ce fonds applique le principe de la coassurabilit selon lequel linvestisseur doit subir une partie des pertes (10 %). Ce fonds est financ par des contributions des assujettis variant en fonction du type de permis, des commissions perues, etc., ne dpassant pas, annuellement, 10 % du revenu net annuel de lentreprise dinvestissement. Les contributions sont dtermines en fonction du risque associ aux activits et au type de permis et le calcul de ces contributions est prvu par rglement. Protection en cas dinsolvabilit dans le secteur de lassurance Le systme allemand prvoit deux mcanismes de protection contre linsolvabilit dun assureur : le Guarantee Fund for Life insurers pour lassurance-vie; le Guarantee Fund for private health insurers pour lassurance maladie prive. Ces fonds sont des fonds de garantie permettant la continuation des contrats dassurance advenant lincapacit dun assureur de faire face ses obligations. Aucune indemnisation nest cependant possible. Ces fonds de garantie couvrent les contrats dassurance sur la vie et les contrats dassurance maladie. Le dfaut de lassureur est constat par le rgulateur Bafin. Les fonds de garantie prennent alors en charge les contrats dassurance en vigueur jusqu chance ou transfrent le portefeuille un autre assureur actif sur le march. Le Guarantee Fund for Life insurers et le Guarantee Fund for private health insurers sont respectivement administrs par Protektor Life insurance Company et Medicator Health Insurance Company, des compagnies dassurance prives. Ces compagnies ont le mandat dadministrer les fonds de garantie sous la supervision du Bafin. Il ny a pas dindemnisation prvue. Les fonds de garantie assurent la continuit des contrats ou leur transfert vers un autre assureur. Les fonds de garantie sont financs par les contributions des compagnies dassurance. En Allemagne, toutes les compagnies dassurance de personnes sont obliges dtre membre de ces fonds de garantie. Il nexiste pas de mcanisme dindemnisation directe contre la fraude ou linsolvabilit dun intermdiaire en assurance. 87 Annexe 5 - Les mcanismes mis en place dans certains pays dvelopps pour protger les consommateurs de produits et de services financiers : un aperu LAustralie Le systme financier australien est administr par lAustralian Securities & Investments Commission le rgulateur du secteur financier assurant la protection des consommateurs et lintgrit des marchs et lAustralian Prudential Regulation Authority le rgulateur prudentiel (institutions de dpts et assureurs). Le systme financier australien ne prvoit pas de mcanisme dindemnisation directe pour les consommateurs de services financiers, que ce soit en assurance ou en valeurs mobilires. Consultation et Rapport En 2010, le gouvernement de lAustralie a command un rapport33 valuant le besoin, les cots et les bnfices dun ventuel systme statutaire dindemnisation des investisseurs. Ce rapport, publi en 2011 ne contient pas de recommandations spcifiques, celles-ci viendront dans un deuxime temps, mais plutt des observations et des constats sur les forces et faiblesses du rgime de compensation australien. Systme de traitement des plaintes et de rglement des diffrends lintrieur du systme financier australien, les firmes inscrites doivent possder une assurance de responsabilit professionnelle couvrant les pertes occasionnes leurs clients par des actes illgaux de la part de leurs employs ou par ngligence. Il existe un mcanisme de traitement des plaintes et de mdiation labor partir d'un processus de gradation de la plainte. Le consommateur doit faire part de son mcontentement auprs de son reprsentant ou de la firme. Il doit informer la firme de ses attentes, afin que cette problmatique soit corrige. Advenant linsatisfaction du consommateur, ce dernier peut faire part de son mcontentement auprs de lAustralian Securities & Investments Commission, o un processus de traitement des plaintes senclenche. Il existe un processus de mdiation gratuit pour le consommateur et obligatoire pour les firmes. Cette mdiation est effectue par une personne indpendante qui en arrivera une recommandation. Si cette recommandation est approuve par le consommateur, elle est excutoire pour la firme. Le mdiateur peut aller jusqu recommander le versement dune indemnit. 33 Richard St. John, Review of Compensation Arrangements for Consumers of Financial Services, Future of Financial Advice (consultation paper), 2011. En ligne : http://futureofadvice.treasury.gov.au/content/consultation/compensation_arrangements_CP/downloads/Compensation_Consultation_Paper.pdf 88 Consultation sur lindemnisation des consommateurs de produits et de services financiers au Qubec Guide de rfrence Les mcanismes de protection TABLEAU 4 Les mcanismes mis en place pour protger les consommateurs de services financiers aux tats-Unis, dans lUnion europenne, en France, au Royaume-Uni, en Allemagne et en Australie Juridiction Organisme Insolvabilit Fraude Systme de traitement des plaintesFinancement Limite dindemnisation Assurances Valeurs mobilires Assurances Valeurs mobilires tats-Unis Securities Investor Protection Corporation (SIPC) Contribution des courtiers en valeurs mobilires. 500 000 $ US par client Insurance Guaranty Funds, dans chacun des 50 tats amricains Financ par les compagnies d'assurances titulaires d'un permis dassureur de l'tat. tablie selon la loi de chacun des tats. En gnral : 300 000 $ US par contrat d'assurance. Union europenne Directive relative aux systmes d'indemnisation des investisseurs Selon les tats En gnral : contributions des entreprises assujetties. 20 000 ou plus France Fonds de garantie des dpts Mcanisme de garanties des titres (MGT) Contributions des membres et de tous les adhrents au Fonds de garantie des dpts. 140 000 par client : 70 000 pour les instruments financiers et 70 000 pour les dpts en espces considrs par la garantie des titres Fonds de Garantie des assurances obligatoires (FGAO) et Fonds de garantie des assurances de personnes Contribution des assurs et des assureurs. s.o. Royaume-Uni Financial Services Compensation Scheme Contribution des intermdiaires. Plafond dtermin selon les produits distribus; coassurabilit 10 % pour les rclamations en assurance 89 Annexe 5 - Les mcanismes mis en place dans certains pays dvelopps pour protger les consommateurs de produits et de services financiers : un aperu Financial Ombusman Service s.o. s.o. Allemagne Compensatory Fund for Securities Trading Companies (EDW) Contribution des courtiers en valeurs mobilires. 20 000 ; coassurabilit de 10 % Guarantee Fund for Life insurers et Guarantee Fund for private health insurers Administrs par Protektor Life insurance Company et Medicator Health Insurance Company Contribution des assureurs Transfert des contrats vers un autre assureur actif sur le march pas dindemnisation Australie Australian Securities & Investments Commission s.o.

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