Introduction historique au droit administratif depuis 1789 Gregoir Bigot

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    04-Mar-2016

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Introduction historique au droit administratif depuis 1789 Gregoir Bigot

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  • DROIT FONDAMENTA L

    CO LLECTION D IRIG E PAR STPH ANE RIALS

    DROIT ADMINISTRATIF

    Introduction historique au dro-it administratif

    depuis 1789

    GRGOIRE BIGOT PROFESS EUR L"UN IVERS IT DE NANT ES

    PRESSES UN IV ERS IT A IRES DE FRANCE

  • Sommaire

    Abrviations ..... . .. 0 . 0 0 0 0 0. 0 0 0 0 . o . 0 o . 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0. 0 0 0 0 . o 9

    Introduction ... .. . ... . 0 0 0 0 0 11

    Chapit re prliminaire 1 La rupture rvolutionnaire . 17 Secti on 1- Existe-t-il un d roit adm inistratif avant 1789? . 18 Section Il - Un droit adm ini st rat if est- il identifi able sous la Rvo-

    luti on ? . . . . . . . . . 26

    PREMIRE PARTIE FONDATIONS : LE XIX" SICLE

    Chapitre premier 1 La premire matrice napolonienne .... 0 0 0 o o Section 1 -Cration : la justice ad mini strative Section Il - Identifi cation : la rpartition des comptences juri dic-

    tionnell es ...... . ..... . Section Ill - Orientations : les reco urs contentieux

    Chapitre 2 1 Le paradoxal enracinement du droit administrat if

    49

    50

    57 73

    82 Section 1- Traumatisme : la Restauration. ................... 83 Section Il- Regai n : la monarchie de Jui ll et . .. 99 Section Ill - Immobilisme: la Il" Rpubliqu e ..... 0 0 . . . 115

    Chapitre 3 1 La seconde matrice napolonienne .... 0 0 0 0 0 0 o 0 o o Section 1 - La justice adm ini strat ive vivifi e ... Section Il - La comptence du juge administratif impose . Section Ill - Les recours contentieu x perfectionn s.

    126

    127 135 149

  • 8 Introd uction historique au dro it adm inistratif depu is 1789

    Chapitre 4 1 Au service d'une conception napolonienne de l'ordre. Section 1- Justice adm inistrat ive et Rpublique ........... . Section Il - Conservatisme: la rpartition des comptences juri -

    dictionnel les. . ........ . Section Ill -Timid it : les recours content ieux .. . ... .. ..... .. . .

    DEUXIME PARTIE DVELOPPEMENTS : LE xx SICLE

    Chapitre premier 1 Redfinition . . Section 1- L'uvre doctrin ale. Section Il - L'uvre ju risp ru denti el le.

    Chapitre 2 1 Crises . Section 1- Les crises de la just ice adm ini strat ive. Section Il - Les ambiva lences de l'vo luti on jurisprudentielle Section Ill - Les crises doctrina les . .

    Index des noms cits ... . . .... . . ...... . . . . . . . ... . . . .

    Index des matires .

    Index des principales dcis ions jurisprudentielles cites .... . . . . . . . . ... .

    171

    172

    178 199

    225 226 249

    298 299 316 343

    365

    369

    373

    AEAP AJD A APD a rt.

    Ci v. C hro n. CE CP Cri m. D DP Droits EDCE infra JCE

    JCP JEV op. cit. RA Rec. Req. RCLJ RDP Rev. rech. RFD A RFSP RGA RHD RHFD

    jur.

    Annuaire europen d'adm in istra tion publique Actualit juridique droit administratif Archives de philosophie du droiT a rticle

    ABRVIATIONS

    a rrt d ' une chambre civile de la Cour de cassation ch ro nique Conseil d'ta t Commission proviso ire Arrt de la chambre criminelle de la Cour de cassa ti on Recueil Dalloz ( depuis 1945) Recueil priodique et critique Dalloz (avant 194 1) DroiTs. Re vue ji-onaise de thorie. de philosophie et de cuir ure juridique Etudes et dowments du Conseil d'Etal ci-dessous Jurisprudence du Conseil d 'Ewt. ou Recueil des arrts du Conseil d 'EwT ( avant 182 1 ) . publie par Sirey Juris-classeur priodique ( Semaine juridique) Jahrbuc!T jir europiiisc!Te Venvalrungsgeschichte ouvrage prcit Revue adminisTrative Recueil des arrts du Conseil d 'Etat ( compter de 182 1) Arrt de la chambre des req utes de la Cour de cassa tion R evue critique de lgislation et de jurisprudence Revue de droit public et de la science politique en France et l'tranger Revue de la recherche juridique Revue ji-anaise de droiT administra tif Revue franaise de science politique Revue gnrale d'administration Revue historique de droit ji-anais et tranger Revue d 'histoire des facults de droit et de la science juridique

  • 10 Int roduction historique au droit adm inist rat if depu is 1789

    RHM C R IS A RL

    RPDF s S HDE

    supra TC Y .

    Re Pue d 'hi.\'lo ire moderne et contemporaine Revue intenu11 ionale de science administra tive Remeil Kllral des arrts du Co11seil d'tat ( ava11 t 1840 ). publie par Roche et Lebo n Re vue pra tique de droit .fi'a11ais Recueil Sirey ( compter de 1800 ) Recueil rie ntmoires et lrct vcw x publis par la Soc!t d 'histoire du droil des anciens pays de cfl oir crit ci -dess us T ribuna l des connits voir

    Introduction

    1 HISTOIRE DU DROIT. - L'expression sciences juridiques est aujourd 'hui de rigueur po ur qualifier l'enseignement du

    dro it dans nos facults. Elle sous-entend un double malentendu qu ' il convient de dissiper. Elle suppose d 'abord que la matire relve d 'un savoir sr et physiquement vrifiable l' in sta r des sciences dites dures. Elle implique ensuite que le droit so it avant tout des tin l'utilit, rige en systme puisque, par un de ces lieux communs dif-fus , il est entendu que l'tudiant doit gagner sa vie . l'expression sciences juridiques on prfre celui d'humanits. Le droit s'interroge d 'abord sur la nature humaine dont il es t le produit en vue d 'organiser la vie dans ses rapports avec autrui. L'tudiant n'a pas gagner une vie qu' il a dj. Il doit comme tout un chacun faire retour sur lui pour, au pralable, tenter de comprendre : seul ce qui est compris est a imable. On fera donc le deuil de l'utilit en rap-pelant l'tudiant de bonne volont que si l'enseignement du droit appartient un enseignement qualifi de suprieur, c'est qu' il n'aspire pas seulement propulser sur le march du travail des praticiens avides d 'accumulations mat rielles. L'universit est encore le lieu de l' interroga tion dsintresse. L'humain - on pose ce postu-lat subjectif - fabrique du sens avant que d 'accumuler de l'avoir.

    Lorsqu 'elle se constitue en discipline au XIXc sicle, l'histoire du droit cultive l'ambition de tenir un discours critique l'gard de l'enseignement du droit positif qu 'elle considre appauvrissant. Elle dnonce notamment l' ide d'un droit civil ramen aux seules pres-criptions du Code civiJI. Le prsent manuel s'efforcera d'tre fidle

    1. V. J.-L. Halprin, Histoire du droit pri1 fran ais depuis 1804, Paris, PUF, Droit fondamental , 1996, p. 70-73 ; J. Gaudemet, Les coles historiques du droit franai s en France et en Allemagne, RHFD, n 19, 1998, p. 87- 124.

  • 12 Introduct ion histor iq ue au droit administratif depuis 1789

    cette simple dmarche. L'histoire du droit ne croit pas que le droit positif soit tout le droit. De mme que la philosophie, elle est fille de l'tonnement et dit l'tudiant hriss de doutes l'gard des enseignements techniques qu ' il est sur la bonne voie .

    2 DROIT ADMIN IST RATIF. -La complexit est ce qui le carac-trise en premier lieu 1 Le droit administratif n'est pas sim-

    plement le droit de l'administration comme on pourra it le croire de prime abord. Il es t le rgime juridique d'actes administratifs que produisent des autorits ou personnes qui ne relvent-pas forcment du droit public. Il est en parallle le droit qui rgit des matires qu 'on peut croire sans rapports entre elles puisqu'elles fo nt l'objet de cours diffrencis dans nos facults (droit des biens, droit de la fonct ion publique, droit des liberts publiques).

    Les trois sources a uxq uelles s'alimente le droit administratif ajou-tent cette confusion. La principale est d 'ordre jurisprudentiel : c'est p a rtir de ses pro_pre~J;enJ.s::nes que le juge administratif btit des rgles. La loi ouies textes crits ne sont pas toujours la base de l'difice et il n 'existe pas de Code qui soit l'origine du droit admi-nistratif. L ' influence de la doctrine est impossible valuer avec cer-titude. Le praticien qui veut l'empirisme dilue dans son art ce que prophtisent les professeurs : il en rsulte parfois la contradiction, si ce n'est la cacophonie. Ces trois sources se caractrisent par leur anciennet : vo il bientt deux sicles qu'elles tissent des entrelacs : ils o nt de q uoi condamner toute tentative de simplification. Pour. tou-tes ces raisons, et ainsi qu'en attestent les manuels contemporains, le d roit administratif prsente l'tonnante particularit d 'tre toujours la recherche d 'une dfinition qui puisse lui offrir le confort d 'une jus-tification : ses fondations aussi bien que sa finalit prsentent des contours pour le moins imprcis. L'introspection historique la quelle on propose de se livrer ici a pour objet de dnouer, tan t que fa ire se peut, les nuds fondamentaux du droit administratif.

    3 HISTOIRE DU DROIT ADMIN ISTRATIF. - Elle est partout et nulle part. Nulle part dans la mesure o dans l'tat actuel de

    l' enseignemen.t de l' histoire du droit, les cours consacrs l'histoire

    1. V. F. Burdea u , La complex it n'est-elle pas inhrente au droit adm inistra tif ?, Cls pour comprendre le sic/e, Pa ris, Da lloz, 2000, p. 4 17-435.

    Introd uction 13

    du droit administratif sont extrmement marginaux. En dehors de l'ancienne facult de droit de Paris (actuelle Paris II- Panthon-Assas) o elle fa it l'obj et d'un enseignement sur trois ans , l'histoire du droit administratif passe au second plan au profit des co urs d'histoire de l' administration. Elle est nanmoins et paradoxalement paitouC: l-s .. p~fssrs de droit administratif dbutent presque toujours leurs cours par des propos historiques ; ils rpandent de bonne foi la croyance selon laquelle la matire serait ne sous sa forme actuelle durant les annes 1872- 191 4. L'histoire du droit administratif enseigne par les positivistes, pour rconfortante qu'elle soit , relve nanmoins de l' histoire lgendaire ainsi que va s'efforcer de le dmontrer cet ouvrage. On se contentera de remar-quer ici que la justice administrative (Consei l d'tat et consei_ls . de prfecture) , cre ds l'an VIII , oblige se dpartir de l'opm ton commune selon laquelle les origines du droit administratif sera ient exclusivement rpublicaines.

    L'histoire du droit administratif est dsenchante : elle n'a pas pour vocation d 'tre lgitimante l'gard des enseignements pro-digus par les publicistes. Le droit administratif, loin d'tre n d 'un miracle 1, est en effet le produit d 'une preuve : celle qu'impose le pouvoir aux individus. Tout l' obj_et du droit administratif cons~ste ~~ une rgulation du cours de la pmssance publique. En vue de l utilite commune, la domination cherche dans le mnagement des drmts une sujtion consentie. L'histoire du droit administratif cherche retracer ce commerce dans le temps ; elle veut comprendre l'laboration du systme qui conduit l'exercice de la juste puissance.

    4 MTHODE ET LIMITES DE L' TUDE. - Le droit administratif tant essentiellement jurisprudentiel , le prsent manuel est

    d'abord une histoire du contentieux administratif. Il n'est qu'acces-soirement une histoire des institutions administratives. Les propos relatifs la justice administrative so nt ainsi rduits aux seuls aspects susceptibles d 'avoir une influence sur la production du droit.

    Les limites sont de deux sortes. Des limites d 'ordre matriel se prsentent en premier lieu. Ce sont les plus frustrantes car on peut

    1. Suiva nt la formule clbre de P. We il , Droit administrat if, Paris, PUF,

  • 14 Int rod ucti o n histo ri q ue au droit administratif depui s 1789

    esprer les voir surmontes dans un plus o u moins long terme. C'est en effet fa ute d' invest igations suffisantes dans la jurisprudence et les a rch ives d u XIX' sicle que l'histoire d u droi t administra ti f ne sa urait pr tendre l'exha ust ivit. Les travaux excl usivement consacrs ce sicle n'ex istent quasiment pas; des dizaines de milliers d 'arrts

    (Co ~seil d 'ta t, Cour de cassa ti on ou T ribunal des confli ts) gisent o ub lis da ns les recueils de jurisprudence. Une comprhension du d ro it qui rgle les rapports entre l'autorit et les pa rticuliers ne sera plei nement satisfaisa nte que lorsq ue ces arrts auront fa it l'o bjet d'un recensementT omplet-et-donn lieu des recherches appro fon-d ies. Les a rchives inexploites freinent davantage encore la capacit de synthse . . o utre que l ' i nce~d ie du pa la is ? '?rsay en 1871 a J?ar-tiel lement detruit celles relatives aux activites du Conseil d'Etat (infra n~ 6) , les archives qu i co_ncernent les consei ls de prfecture res-tent totalement inexploites. A ce jo ur, il n 'existe q uasiment pas de monographie consacre la production d u droit par tel ou te l de ces conseils avan t leur transformation en tribunaux administratifs en 1953. L' histoire du droit administratif se prsente donc comme un continent qui , s' il n 'est pas res t vierge, n'en demeure pas moins presque inexplor. C'es t donc dfricher le terrain qu 'est consacr le prsent manuel. Le lecteur y glanera des hypothses dfaut de certi tudes et le chercheur en herbe autant d 'i ncitations aller consulter les sources.

    La seconde sorte de limite l' histoire du droit administra tif es t d 'ordre chronologique: quelles dates do it-on commencer et ache-ver l'tude de cette branche du droit ? Pour ce qui est du terme il con vient de dore les dveloppements historiques au commencem~nt des a nnes 1970. Depuis une trentaine d 'annes, le d roit administra-tif est engag dans une nouvelle phase qui annonce peut-tre sa fin : la j urisprudence du Conseil constitutionnel et le droit communau-taire rongent le dro it administra tif classique. Cette histoire, parce qu 'elle est en pleine volution, ne relve pas enco re du champs de l'analyse historique. Vers quel pass se retourner ? S' il es t certain que les XIX' et xx' sicles appartiennent au domaine d ' investigation de l 'histoire du dro it administratif, des tudes rcentes soulignent qu 'il peut tre .difficile - voire anachronique - d ' identifier ou de trouver un tel droit sous l'Ancien Rgime. Aussi doit-on consacrer l'essentiel de l'analyse tudier l'poque contemporaine.

    Int rod uct ion 15

    5 PLAN. - Il ne saurait t re ques tion pour autant de tirer purement et simplement un tra it sur l'ancien droit. Depuis la

    fi n des annes 1950, en effet, les recherches se so nt mul tiplies qu i mettent en relief un rseau de normes qui prfigureraient notre dro it administrat if. La Rvolution franaise, qu i ne cherche pas concep-tualiser ce droit, peut passer pour avoir voulu en propager les rgles jusqu 'au Consulat. Il convient do nc de consacrer un chapitre prli -mina ire l' identifica tion du droit administratif avant 1799.

    Le rgime napolonien prsente le mri te d'ouvrir une nouvelle re qui ne se clturera qu 'aux alentours des annes 1 900~ xrxc sicle forme un ensemble cohrent qui fe ra l'objet d' une pre-mire pa rtie inti tule Fondations . C'est au cours de ce re sicle - le plus mconnu de l' historiographie dominante - que sont jetes les bases du systme encore actuellement en vigueur. Tand is qu'institutionnellement le Conseil d'tat et les conseils de prfecture font preuve d'une tonnante facult d'adapta tion aux rgimes qui se succdent, une jurisprudence aussi dense que sub tile enchsse l'administra tion et ses actes dans un corps de rgles qui ont voca-tion rendre tolrable la domina tion du po uvoir. La balance entre intrts privs et ncessits publiques remont...

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