La réforme de ladministration publique en Italie: échecs et succès 1996-2001 par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique et de

La rforme de ladministration publique en Italie: checs et succs 1996-2001 par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique et de la Rforme de ltat Prsident de ASTRID www.bassanini.itwww.bassanini.it www.astrid-online.it www.astrid-online.it www.bassanini.itwww.astrid-online.it Rapport prsent aux responsables de programme de la LOLF Paris, 29 Mars 2006

2 Lexprience italienne partir de 1990 jusqu 2001 un vaste et tumultueux processus de rforme de ltat et de ladministration publique a boulevers lItalie. Il a enregistr des succs et des checs. On peut en tirer beaucoup de leons. Mais la plupart de ces leons sont valables seulement pour lItalie

3 Un tat dlabr: lItalie au dbut des annes 90 Une administration obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865Une administration obsolte: aucune rforme denvergure depuis 1865 Un tat bureaucratis, interventionniste, rigide et centralisUn tat bureaucratis, interventionniste, rigide et centralis Une administration inefficace, malgr des cas d excellenceUne administration inefficace, malgr des cas d excellence Une administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et de rduire la detteUne administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et de rduire la dette

4 Un tat dlabr: Dette publique jusqu 1994 (% du PIB) Source: Ministre du Trsor

5 Demande de rforme et consensus La crise de ltat alimentait un fort besoin de changement et une trs forte demande de rforme. Cest pour cela que la rforme a rencontr un large consensus parmi: La crise de ltat alimentait un fort besoin de changement et une trs forte demande de rforme. Cest pour cela que la rforme a rencontr un large consensus parmi: Les CitoyensLes Citoyens Les EntreprisesLes Entreprises Les SyndicatsLes Syndicats Le Parlement (un consensus bipartisan)Le Parlement (un consensus bipartisan) (Premire leon tire de lexprience italienne: plus un tat est dlabr, plus il est facile de trouver le consensus ncessaire pour le rformer) (Premire leon tire de lexprience italienne: plus un tat est dlabr, plus il est facile de trouver le consensus ncessaire pour le rformer)

6 Au dbut du nouveau millnaire: la rforme a mi-course En 2001 (changement de gouvernement et de majorit parlementaire, du centre-gauche au centre-droit de M. Berlusconi), la rforme italienne tait encore inacheve. En 2001 (changement de gouvernement et de majorit parlementaire, du centre-gauche au centre-droit de M. Berlusconi), la rforme italienne tait encore inacheve. Beaucoup de changements avaient t apports surtout dans la lgislation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des lois de rforme tait encore mi-chemin Beaucoup de changements avaient t apports surtout dans la lgislation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des lois de rforme tait encore mi-chemin (... changer les lois et les rglements ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des citoyens...). (... changer les lois et les rglements ne suffit pas pour changer les administrations et la vie des citoyens...). Toutefois quelques premiers rsultats pouvaient tre dj enregistrs en 2001 Toutefois quelques premiers rsultats pouvaient tre dj enregistrs en 2001

7 Dette publique (% du PIB) de 1990 2001 Source: ISTAT

8 Dficit public (% du PIB) de 1990 2001 Source: ISTAT

9 Cot du personnel public (% du PIB) de 1990 2001 Source: OCDE et ISTAT

10 Fonctionnaires publics en 2001 une comparaison entre lItalie et la France (Source:OCDE et ISTAT)

11 Dpense primaire publique en Italie et en UE 1990-2000 (% du PIB) Source: ISTAT et Comm. Europenne

Customer Satisfaction: % dopinions positives propos de lefficacit de lAdministration Publique italienne: 1997-2001 (Source:ISPO)

13 La simplification des lois:1997-2000 Rduction du stock normatif suite la simplification (n. darticles) introduits abrogs

14 La simplification 1997-2000 procdures pour la cration dentreprises Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000

15 Rduction du poids de la bureaucratie: 1996-2000 certificats dlivrs par an (remplacs par dclarations sur lhonneur) Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

16 Rduction du poids de la bureaucratie: 1996-2000 signatures certifies conformes dlivres par an (remplaces par dclarations sur lhonneur et photocopie du document didentit) Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

17 Combien apprciez-vous lintroduction de la possibilit de lauto certification? Base: 2.010 CAS POPULATION Base: 1.018 CAS ENTREPRISES Source: CIRM 2001 Rduction du poids de la bureaucratie l opinion des citoyens-usagers

18 Simplification et drglementation les premiers rsultats 1998-2001 298 procdures auparavant rglementes par des lois dlegifies et simplifies par le Gouvernement 298 procdures auparavant rglementes par des lois dlegifies et simplifies par le Gouvernement 113 autorisations supprimes 113 autorisations supprimes 8 textes uniques 8 textes uniques guichets uniques pour les nouveaux tablissements productifs rduisant des 43 1 les autorisations ncessaires guichets uniques pour les nouveaux tablissements productifs rduisant des 43 1 les autorisations ncessaires

19 Progrs dans la qualit de la rglementation OCDE, Rapport sur la Rforme de la Rglementation en Italie, Paris 2001 (p. 53): Le graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualit essentiels recommands par lOCDE a augment Depuis 1997, dans le cadre des rformes Bassanini, de nombreuses mesures concrtes ont t prises. Il en rsulte que lItalie fait des rapides progrs dans lutilisation des outils relevant des meilleures pratiques en matire de qualit rglementaire. Le graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de qualit essentiels recommands par lOCDE a augment de manire importante en Italie au niveau national entre 1998 et 2000

20 Indicateurs de capacit rglementaire 1998-2000 Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000 Italie 2000 Italie 1998

21 Privatisations Entres dans les Pays de lOCDE (1993 - 1999) Source: OECD

22 Ladministration lectronique les premiers rsultats (2001) Impts en ligne : ds 2001 toutes les dclarations de revenus (30 millions par an) sont envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique et sont traites lectroniquementImpts en ligne : ds 2001 toutes les dclarations de revenus (30 millions par an) sont envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique et sont traites lectroniquement En 2001, 80% des documents cadastraux sont envoys aux bureaux et traits lectroniquementEn 2001, 80% des documents cadastraux sont envoys aux bureaux et traits lectroniquement Signature lectronique (ayant valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits privesSignature lectronique (ayant valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits prives Appels doffre lectroniques et mandats de paiement lectroniques partir de 1999Appels doffre lectroniques et mandats de paiement lectroniques partir de 1999 Carte didentit lectronique: dlivre de manire exprimentale partir de 2000Carte didentit lectronique: dlivre de manire exprimentale partir de 2000

23 La mthode de la rforme: 1996-2001 un projet global et organique une approche multidisciplinaire un engagement direct du premier ministre un leadership clair une mthode bipartisan une coopration quotidienne avec les administrations rgionales et locales et les organisations des travailleurs et des entrepreneurs la mobilisation des agents sur la ncessit et les objectifs de la rforme

24 La mthode de la rforme: 1996-2001 Un projet global: rformer ltat moderniser lorganisation changer les rgles de fonctionnement des administrations.....mais aussi: rinventer les missions des institutions publiques changer la culture des administrations et des fonctionnaires

25 Les Chapitres de la Rforme Un tat lger: rduire le primtre de laction publiqueUn tat lger: rduire le primtre de laction publique La rforme de la rglementation: allger les dmarches administrativesLa rforme de la rglementation: allger les dmarches administratives La rforme de lemploi public: encourager le professionnalisme et le mriteLa rforme de lemploi public: encourager le professionnalisme et le mrite Une administration oriente vers les performancesUne administration oriente vers les performances Une Administration en ligneUne Administration en ligne La rforme du budget: autonomie et responsabilit dans la gestion des ressourcesLa rforme du budget: autonomie et responsabilit dans la gestion des ressources La rforme de lAdministration centrale: de 22 12 ministresLa rforme de lAdministration centrale: de 22 12 ministres La dcentralisation (vers un tat fdral) : rapprocher le gouvernement des citoyensLa dcentralisation (vers un tat fdral) : rapprocher le gouvernement des citoyens

26 La nouvelle administration publique On a compris ds le dbut que l e succs de la rforme dpendait de la capacit des administrations et des fonctionnaires de changer leur culture cest--dire d acqurir et de diffuser la mentalit: cest--dire d acqurir et de diffuser la mentalit: de linnovation technologique et organisationnellede linnovation technologique et organisationnelle de la simplification (ne pas imposer des charges administratives indues)de la simplification (ne pas imposer des charges administratives indues) de la qualit des services et des prestationsde la qualit des services et des prestations de la satisfaction des citoyens-usagersde la satisfaction des citoyens-usagers de la valorisation du professionnalisme et du mritede la valorisation du professionnalisme et du mrite de la capacit de promouvoir, soutenir, librer les nergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des rgles et des obligations bureaucratiquesde la capacit de promouvoir, soutenir, librer les nergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des rgles et des obligations bureaucratiques

27 La nouvelle administration publique la distinction entre Politique et Administration Les Autorits politiques sont responsables des politiques:Les Autorits politiques sont responsables des politiques: le Ministre dfinit les politiques et les stratgies, value les rsultats, nomme les directeurs gnraux mais il na plus de pouvoirs de gestion directe dans ladministration Les fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative.mais aussi des performancesLes fonctionnaires sont responsables de la gestion administrative.mais aussi des performances les cadres suprieurs ont plus de pouvoirs mais aussi plus de responsabilits. Ils ont des salaires plus levs mais aussi lis aux performances

28 La qualit et les performances le nouveau management Cration dun corps interministriel de tous les cadres suprieurs de la fonction publique de ltat (dirigenti), peu dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs)Cration dun corps interministriel de tous les cadres suprieurs de la fonction publique de ltat (dirigenti), peu dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs) Accs par concours national unique (sauf 5% recruts du secteur priv par contrat temporaire)Accs par concours national unique (sauf 5% recruts du secteur priv par contrat temporaire) Fin des affectations vie: affectation, responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans dans la rforme de 1998)Fin des affectations vie: affectation, responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans dans la rforme de 1998)

29 La qualit et les performances les traitements de la haute fonction publique Avant: pas de distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des performancesAvant: pas de distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires en considration des responsabilits et des performances Maintenant: les traitements prennent en compte les responsabilits et les rsultats obtenus.Maintenant: les traitements prennent en compte les responsabilits et les rsultats obtenus. Pour les meilleurs, les primes de poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le traitement de base Pour les meilleurs, les primes de poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le traitement de base

30 Le rapport entre le salaire fixe et variable avant et aprs la Rforme (hauts fonctionnaires des Autonomies Locales) Avant le dcret lgislatif n. 29/93 Aprs le dcret lgislatif n. 29/93 Source: Dpartement de la Fonction publique-Italie

31 La qualit et les performances le nouveau systme de contrle de performances Dfinition dindicateurs de performance pour chaque administrationDfinition dindicateurs de performance pour chaque administration Dfinition annuelle des objectifs par chaque ministreDfinition annuelle des objectifs par chaque ministre Une unit dvaluation dans chaque Ministre ou AgenceUne unit dvaluation dans chaque Ministre ou Agence Contrle stratgique et contrle de gestionContrle stratgique et contrle de gestion chartes des services et mesurage de la satisfaction du citoyen usagerchartes des services et mesurage de la satisfaction du citoyen usager Coordination des services du Premier Ministre sur lvaluation et le contrle stratgiqueCoordination des services du Premier Ministre sur lvaluation et le contrle stratgique Banque de donnes des directives des Ministres et des indicateurs de performancesBanque de donnes des directives des Ministres et des indicateurs de performances

32 La qualit et les performances les rsistances Contradictions et incohrences ont frein la mise en uvre de la rforme. Par exemple: lattitude des syndicats:lattitude des syndicats: Le choix en faveur du professionnalisme et du mrite, de la responsabilit et de la dcentralisation est parfois contredit dans les comportements pratiques lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers publics:lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers publics: augmentations salariales gnralises dfense des privilges et de la jungle des salaires le comportement du Parlement:le comportement du Parlement: Le choix en faveur de la mritocratie et de la qualit est contredit par trop de lois en faveur de corporations et lobbies bureaucratiques: avancements ope legis, recrutement sans concours etc.

33 2001-2005: retour au pass? La rforme 1996-2001 avait t projete et approuve avec un soutien bipartite. Malgr cela, le Gouvernement Berlusconi a frein de faon sensible le processus de mise en uvre de la rforme et a remis en question certains de ses piliers, avec: Le partage des tches et des responsabilits de la rforme entre quatre ministres (manque de coordination dans sa mise en oeuvre) Un spoils system gnralis (directeurs gnraux et chefs de bureau) et la prcarisation des hauts fonctionnaires Une soumission pleine et entire des structures administratives au pouvoir politique Le recul de lorientation aux performances et des instruments de promotion du professionnalisme et du mrite La suppression du rle unique (des administrations centrales plus cloisonnes) Mais la Cour constitutionnelle aura son mot dire.

34 Facteurs de russite: le cadre politique et social Un programme de rformes fortement soutenu: par le Premier Ministre (les rformes comme point fort du plan daction du Gouvernement) par les forces productives par les citoyens

35 ..le cadre au niveau des administrations Un programme compris et partag par: Une fonction publique en qute de reconnaissance sociale Des syndicats (au niveau central) conscients des potentialits positives des rformes

36 Facteurs de russite: une rforme vaste et une approche partage Un processus la fois: top-down (cadrage, gnralisation) bottom-up (consultations, librations dnergie et d ides )

37 Des rsistances redoutables et parfois caches de la vieille nomenklatura bureaucratique La ncessit de forcer au maximum dans un dlai assez court (difficult de digestion) Une rforme pousse aussi par des impratifs de bilan. Ressources limites pour faire agir certains leviers motivationnels La taille des rformes: trop de chantiers ouverts tous ensemble, y compris des changements constitutionnels Facteurs de faiblesse

38 Facteurs de faiblesse Qualit et performances:une rvolution culturelle encore accomplir La culture de lvaluation et du mrite reste encore minoritaireLa culture de lvaluation et du mrite reste encore minoritaire Beaucoup dadministrations et de juges gardent encore une position lgaliste et tatisteBeaucoup dadministrations et de juges gardent encore une position lgaliste et tatiste La dfense de la sret de lemploi et de lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se cache derrire la dfense de la neutralit de la fonction administrativeLa dfense de la sret de lemploi et de lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se cache derrire la dfense de la neutralit de la fonction administrative

39 Ce que jai appris Il faut dabord bien comprendre (pour bien communiquer) la nature mme du changement. Sagit-il dun changement de transformation/ /volution ou dun changement radical (re- invention)? Les rformes, une fois passe leuphorie de la conception et des premiers dbuts, doivent tre prsides, protges et mises en oeuvre, jour aprs jour Les rsistances au changement sont dordre trs diffrent. Pour chacune dentre elles il faut un remde spcifique

40 Larchitecture du changement Niveau Politique Leadership Soutien Premier Ministre Principes de rfrence Pouvoir de coordination Niveau Organisations - Partage valeurs - Des raisons pour y croire - Motivations y compris montaire et parcours de carrire - Miser sur les pionniers mais ne pas oublier les suiveurs Niveau Usagers Des rsultats rapides o ils sont plus attendus (mesures-phares, ex: auto certification) Des services et des produits innovants (ex: guichets uniques, dclarations des revenus lectroniques) Communiquer les russites, faire comprendre les raisons des difficults - Associer citoyens et entrepreneurs -

41 Les thmes cls Leadership, motivation, conduite du changement Formation du consensus/soutien Mobilisation des agents Changement de culture Communication

42 Leadership, motivation, conduite du changement Le processus cascade peut marcher. Mais il faut que chaque couche sache que la couche suprieure est vraiment convaincue, et quau sommet il y a une rsolution forte et constante davancer sur une ligne directrice ferme Limplmentation des rformes doit sappuyer sur des leaders/agents du changement, qui soient profondment convaincus et qui connaissent les techniques pour faciliter le processus de changement

43 Formation du consensus/soutien Il faut le soutien des agents et des syndicats, mais aussi dautres milieux. Si les associations dusagers, le monde de lconomie, les medias se mobilisent et sapproprient des rformes, leur soutien peut faire flchir les rsistances aux changements En cas de difficults, tre prts modifier les modalits de mise en oeuvre, mais pas remettre en cause les raison dtre des rformes

44 Mobilisation des agents Il faut que les agents soient convaincus non seulement de la ncessit de la rforme, mais aussi des objectifs de politique publique qui doivent tre raliss par leur administration Il faut traduire ces objectifs en indicateurs de performance et cibles de programme claires et ralistes de sorte que chaque agent sache quil peut avoir une part dans le projet et y russir Les moyens et les ressources doivent tre adquates aux objectifs et aux indicateurs tablis Le succs doit tre reconnu et prim. Les prix moraux sont parfois plus importants que les prix matriaux

45 Changement de culture Montrer/dmontrer constamment qu il y a des avantages dans le changement Faire comprendre que dans certaines situations pour prserver lacquis il faut le remettre en discussion Utiliser la fiert des rles et la transformer en facteur de changement

46 Communication Un message clair et constant: changer les medias, ne pas changer le message Miser sur la mesurabilit des avantages Bidirectionnalit de la communication Tous les leaders/agents de changement doivent tre capables de communiquer avec la mme force et efficacit

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La réforme de ladministration publique en Italie: échecs et succès 1996-2001 par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique et de