Le Cas de Yaoundé (Cameroun)

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Le Cas de Yaoundé (Cameroun)Chrispin Pettang a , Georges Edouard Kouamou b & Paul Louzolo-Kimbenbé ca Ecole Polytechnique , Lab. d'aménagement urbain , BP 8390, Yaoundé, Camerounb Ecole nationale supérieure polytechnique, départ. de génie informatiquec Ecole normale supérieure, départ. des sciences exactes , BP 237 , Brazzaville , CongoPublished online: 18 Apr 2012.

To cite this article: Chrispin Pettang , Georges Edouard Kouamou & Paul Louzolo-Kimbenbé (2006) Le Cas de Yaoundé(Cameroun), Journal of Decision Systems, 15:1, 83-95, DOI: 10.3166/jds.15.83-95

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Journal of Decision Systems.Volume 15 – No. 1/2006, pages 83 à 95

Amélioration du processus de gestiondu permis de construire dans les villesdes pays en développementLe Cas de Yaoundé (Cameroun)

Chrispin Pettang* — Georges Edouard Kouamou**Paul Louzolo-Kimbenbé***

* Ecole Polytechnique, Lab. d’aménagement urbain, BP 8390, Yaoundé, [email protected]** Ecole nationale supérieure polytechnique, départ. de génie [email protected]*** Ecole normale supérieure, départ. des sciences exactes, BP 237, [email protected]

RÉSUMÉ. L’habitat en milieu urbain dans les pays en développement souffre de gravesdysfonctionnements. Le non-respect de la réglementation en matière d’urbanisme entraînesouvent le développement anarchique de l’espace urbain en particulier dans les quartiers àhabitat « spontané ». Dans cet article, nous proposons un système d’aide qui pourraitcontribuer à améliorer le processus de régularisation du permis de construire en mettantl’accent sur les interactions avec les outils de stockage et de traitement existants. Trois typesd’interactions sont envisagés : 1) fonctionnalités du système de gestion de base de données,2) interrogation à la base, 3) présentation des résultats de l’instruction. Grâce aux procédéset aux outils proposés les gestionnaires de la ville pourraient amorcer une restructuration desquartiers à habitat spontané et accroître les redevances.ABSTRACT. The habitat in the cities of developing countries is facing serious dysfunctions. Thelack of respect of the regulation as regards of town planning, often involves the anarchisticoccupation of the urban space in particular in the areas of spontaneous habitat. In thisarticle, we propose a decision aid system, which could contribute to the improvement of theprocess of regularization of the permit building. The main point of our studies is laid on theinteractions with the existing tools of storage and treatment. Three types of interactions: 1)the functionalities of the data base management system; 2) the queries from the data base; 3)the presentation of the results of the instruction. In view of the processes and the toolsproposed, the town planners and managers could start a reorganisation of the spontaneoushabitat while increasing the royalties.MOTS-CLÉS : habitat spontané, permis de bâtir, régularisation, modélisation, SIG/SIAD.KEYWORDS: Spontaneous Housing, Building Certificate, Regularisation, Modelling, GIS/DSS.

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84 Journal of Decision Systems. Volume 15 – No. 1/2006

1. Introduction

Dans les pays en développement, de nombreux quartiers urbains naissent etcroissent à l’insu des gestionnaires de la ville. Et nous constatons en milieu urbain laprolifération de quartiers sans services urbains minima pour leur fonctionnement(eau potable, électricité, voirie, etc.). Cette situation s’accentue avec la pauvretégénéralisée des villes. Ce développement anarchique, si rien n’est fait pour lejuguler, pourrait entraîner une implosion sociale due à une dégradation permanenteet progressive de l’espace urbain et par ricochet des conditions de vie des hommesqui y habitent. Ce type d’habitat dit « spontané » ne respecte guère la réglementationen vigueur en matière d’urbanisme (autorisation ou permis de construire inexistant).Dans la ville de Yaoundé, par exemple, cet habitat constitue environ 70 % del’espace bâti (Pettang, 2001) et se caractérise essentiellement par les problèmes liésau site, à la situation foncière, aux réseaux techniques urbains (RTU), auxéquipements et infrastructures, à la démographie galopante et au type de logementsde qualité médiocre qu’on y trouve.

Pour traiter cette question de l’habitat spontané, nous présentons dans un premiertemps sa caractérisation pour mieux comprendre le phénomène et délimiter sescontours (Pettang et al., 1997 ; Mbessa, 1995), puis nous abordons la questionfoncière ; le sol étant le support de toute installation (Pettang et al., 1999). La miseen place des systèmes d’information capables de stocker les données urbaines, decapitaliser les actions et les connaissances des différents acteurs urbains est déjà unacquis (Ewane, 1997). La démocratisation des images sattelitaires permet auxdifférentes municipalités de construire progressivement la cartographie numériquede leur espace d’action.

Dans cette étude, nous nous intéressons à l’habitation qui nécessite uneautorisation de la municipalité alors que le taux d’acquisition de ces autorisations(ou permis) de construire reste faible. Cependant il est difficile de rester indifférentface à cette situation tout comme il paraît absurde d’imaginer un déguerpissementglobal pour un nouveau lotissement avec des cahiers de charges respectant laréglementation en vigueur. Nous pensons qu’il existe d’autres alternatives. En effet,la hantise des déguerpissements ne prédispose-t-elle pas les populations de ces zonesd’habitat à accepter une régularisation a posteriori de leur construction « illégale »malgré le paiement d’une taxe ? Et pour cause, cette démarche garantirait la sécuritéfoncière et une viabilisation économique du logement. De plus les financescommunales actuellement très faibles ne pourraient-elles pas en tirer parti grâce àune récupération systématique des taxes liées à une telle opération en échange dequelques aménagements de réseaux.

Afin de répondre de façon plus efficace à ce problème de permis de construire, leLaboratoire d’aménagement urbain (LAU) a mis au point différents types d’actionsen vue de permettre aux ménages résidant dans les villes des pays endéveloppement, et à ceux en particulier des quartiers dits à habitat spontané (QHS),une régularisation a posteriori du permis de construire de leurs logements. Ces

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Processus de gestion du permis de construire 85

actions sont conçues dans le but d’assister la municipalité concernée dans sa tâchede régularisation du permis de bâtir d’un logement réalisé sans autorisation préalablemoyennant un coût. Elles concilient plusieurs impératifs. Du coté de la municipalité,elles permettront :

– de maîtriser l’occupation du sol et la croissance de l’espace bâti,– d’alimenter le système d’information de la ville à partir des éléments qui

entrent dans la composition du dossier du permis de construire,– de proposer un système capable de raisonner sur les éléments précédents. Ce

raisonnement permet aux décideurs de ressortir le coût à payer pour la régularisationdu permis de construire d’un logement.

Du coté de la population, elles permettront aux ménages des QHS d’obtenir desautorisations ou permis de construire, moyennant une contribution financièrepouvant permettre d’aménager la voirie, d’amener l’eau, l’électricité, et renflouer lesfinances communales.

Dans la suite nous commencerons par une présentation succincte de laréglementation du permis de construire à partir du cas de la ville de Yaoundépuisque nos travaux sont menés en collaboration avec la communauté urbaine deYaoundé (CUY). Cette section sera complétée par une proposition susceptibled’alléger le processus. La section 3 décrira les aspects conceptuel et structural dusystème mis en place à cet effet tout en insistant sur les interactions avec les outilsde stockage et de traitement existants. Enfin, le prototype expérimental sera présentédans la section 4.

2. La réglementation de la construction au Cameroun

2.1. Le permis de construire

On ne peut parler du phénomène d’habitat spontané sans évoquer le permis deconstruire ou de bâtir dont l’impact est réel dans la prolifération. Les nombreusesrègles que doit respecter l’édification d’un logement, matérialisées par une longueprocédure du dossier en vue de son octroi, contraint souvent la population à violerles règles d’urbanisme et favorise ainsi les implantations anarchiques à l’insu dugestionnaire de la ville. C’est ainsi que naissent progressivement les QHS enviolation de toutes règles de construction au Cameroun et en particulier à Yaoundé.

Toute construction nouvelle, tout changement d’affectation d’une constructionexistante, toute modification des ouvertures sur une façade, toute variation de lasurface intérieure du plancher doit faire l’objet d’une demande de permis deconstruire, en général auprès de la mairie qui l’instruira. Pour le cas de la ville deYaoundé, il s’agit de la CUY. L’instruction de la demande du permis de construirevise à s’assurer de la conformité du projet aux multiples règles et servitudesd’urbanisme. Elle aboutit à une décision : autorisation, rejet, sursis à statuer. En cas

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d’autorisation, la CUY établit les diverses taxes sur la construction que fera naître laréalisation du projet et suit l’ouverture du chantier, puis l’achèvement des travaux, etenfin vérifie la conformité de la réalisation au programme qui avait été autorisé.

Les droits sur les permis de construire font partie des taxes communalesindirectes. Les services publics en sont également soumis, mais la CUY leur endélivre gratuitement. Il est accordé ou refusé au nom de l’Etat par le maire de lacommune où la construction est projetée. Cependant dans les communautésurbaines, les permis de construire sont délivrés par le délégué du gouvernement etnon les maires des communes urbaines d’arrondissement (Finken, 1996).

L’avis préalable et conforme du ministre chargé de l’urbanisme est requis pourles bâtiments construits, même partiellement, sur fonds publics ou sur prêt d’unecollectivité publique, d’un établissement public ou d’un organisme de crédit sous lecontrôle de l’Etat.

2.2. Les différentes procédures du dossier

La procédure que doit suivre un dossier en vue de son acceptation est longue.Elle est résumée dans le schéma de la figure 1 suivante :

Dossier Bureau du courrier et des

liaisons Enregistrement

Cabinet du Délégué

Service d’architecture

Service d’hygiène et salubrité

Secrétariat général

Service départemental d’urbanisme et

d’architecture (MINUH)

Bureau du courrier et des liaisons


Service d’architecture

Service d’hygiène et salubrité

Service de l’architecture

Service financier


Service financier


visa

• Fonctionnalité • Conformité et visa de

l’architecte • Estimation sommaire Examen de la salubrité de la construction et établissement d’uncertificat de salubritéRevêtement du dossier d’un bordereau signé par le SG

Enregistrement

visa

• Remplir l’imprimé • Préparation de l’arrêté du

Permis de construire

établissement du numéro technique

Accord

Paiement

Visa du Permis de construire

Figure 1. Procédure d’instruction du permis de construire dans la ville de Yaoundé

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2.3. Le certificat de conformité

Un certificat de conformité est délivré par le maire à la demande de la personneayant réalisé la construction. Ce document certifie que les travaux réalisés sontconformes au dossier ayant sous-tendu l’autorisation de bâtir. La demande decertificat de conformité doit être formulée dans les 30 jours qui suiventl’achèvement de travaux. Passé ce délai, le maire peut faire procéder à unrecollement d’office. L’absence de notification de refus dans un délai de 45 joursvaut certificat de conformité. Le refus du certificat de conformité doit être motivé, ilcomporte obligatoirement l’indication, valant mise en demeure, du délai (1 mois aumaximum à partir du jour de la notification) imparti pour régulariser la situation(Finken, 1996).

2.4. Les contrôles en matière de permis de construire

Selon l’article 52 du décret du 30 avril 1968, les contrôles en matière de permisde construire sont exercés par le préfet, le maire, les fonctionnaires des services del’Etat aux travaux publics et les officiers de police judiciaire. Comme on peutl’observer, le maire et les agents municipaux n’ont pas, contrairement à ce qu’onpourrait croire, le monopole d’intervention dans ce domaine. On constate néanmoinsque, sur le terrain, les contrôles sont le plus souvent pratiqués par les agentsmunicipaux (Finken, 1996). Il y a sans doute nécessité d’actualiser ce décret, quidate de 1968.

2.5. Nos propositions

Comme on peut le constater dans la description faite ici, la procédure d’obtentiondu titre foncier est longue et fastidieuse, comportant des allers-retours excessifs. Lecabinet du délégué et l’architecte de la ville sont les premiers concernés.

De plus, cette procédure est faite pour les constructions nouvelles, avant ledémarrage des travaux. Par conséquent elle est inadaptée à la régularisation d’uneconstruction déjà terminée. Dans la formulation de la nouvelle procédure, noussuggérons un allègement de la circulation des dossiers et une redéfinition des tâchesdes intervenants, en mettant l’accent sur la modernisation de l’administration.

Le dossier de demande du permis de construire comporte :– des plans du logement et sa localisation spatiale sur le territoire urbain. Ces

données doivent être comparées à celles du SIG de la communauté. En plus desreproductions qui sont conservées dans les archives, nous préconisons que ces planssoient scannés et intégrés au système d’information,

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– le titre foncier dont la conformité doit être vérifiée auprès des domaines. En casd’absence de cette pièce, nous proposons que la procédure de régularisation foncièresoit déclenchée (Pettang et al., 1999),

– d’autres données descriptives seront extraites afin de renseigner le systèmed’information urbain.

pétitionnaire dépose Dossier pour larégularisation

Examen du dossier

A quel domaine appartient laparcelle ?

Lots MAETUR Lots communaux Domaine national Lots privés

Présentation ducertificat d’attribution

du lot

Présentation de l’arrêtéd’attribution provisoire Liste des ayants droits à la

parcelle

Le dossier à t-il toutes? lespièces

OUINON

Quelles sont les piècesmanquantes ? si c’est :

Certificat depropriété

Certificatd’urbanisme

Plan masse etsituation

Pland’exécution

Devis estimatif etdescriptif

Les pièces sont-elles régulières ?

Régulariser les pièces nonconformes :procédure terminée

OUI

NON

Engage laprocédured’obtentiond’un TF

Se rendre auservice provincialde l’urbanisme etl’architecture

Etablissement par les agents de la CUYmoyennant un coût

Coût :C1 Coût : C2 Coût :C3

Quel est le coût dela construction ? CC

Taxe sur le permis deconstruire

C4 =1%CC

Coût de la régularisation du permis de construire C5C5=∑(Cn)+C4 avec n= 1,2,3 Cn= coûts à payer

Organigramme

Figure 2. Nouvel organigramme de la phase d’analyse du dossier

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3. Méthode de conception du système

La mise en place d’un système automatisé pour la gestion du permis duconstruire découle de la grande masse de données multisources et multiformats àgérer, du grand nombre de critères à combiner pour décider, et de la pluralité desintervenants dans le processus d’urbanisation. Tout ceci crée de nombreusesinteractions avec les systèmes existants et un flux important d’informations àprendre en compte dans les procédures de gestion et de prise de décision.

3.1. Fonctionnalités de base

Secrétaire

Architecte

Comptable

Urbaniste

Cree une fiche dedécision

Scanne lesdocuments

Examine le dossier

Calcule le Coût

Régularise lesdocuments maquants

Rechercher AyantDroits

«uses»

Système

SIG

Système de Régularisation Foncière

Verifie Distance parrapport aux canalisations

Verifie distance parrapport aux lignes

électriques

«uses»

«uses»

Estimer le Coût dela construction

«uses»

Vérifier le respectdes règles d'Urbanisme

Evaluer Taux deRégularisation

Délégué/Maire

Figure 3. Les frontières du système

Les principaux acteurs qui interviennent dans l’analyse du système sont :– le secrétaire qui reçoit le courrier du pétitionnaire dès son arrivée,– l’architecte qui veille à la conformité des pièces fournies et vérifie

l’exactitudes de certaines données, en cas de défaillance il procède à larégularisation de la pièce défaillante manquante ou à son établissement et mentionneles actions entreprises qui seront ensuite reportées sur la fiche de décision pour lesbesoins de comptabilité,

– l’urbaniste qui fixe et vérifie le respect des règles minimales d’urbanisme(Mbessa et al., 1997),

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– le comptable qui calcule le montant à verser par le pétitionnaire à partir deséléments contenus dans la fiche de décision.

Pour effectuer ces différentes tâches et vérifier la localisation de l’habitation enquestion le SIG de la commune est indispensable. Il en est de même pour larégularisation foncière où l’opérateur devra se faire aider par le Système d’aide à larégularisation foncière (SARF).

3.2. Structures des entités

Régulariser un dossier consiste à acquérir les données graphiques etalphanumériques entrant dans la composition du dossier du permis de construire,l’examiner, et sortir une fiche de décision pour la régularisation d’une construction(logement).

Examiner le dossier : c’est vérifier pièce par pièce et voir celle qui manque, sonimportance, comment l’avoir et sortir une fiche de décision pour la régularisationdudit dossier.

A vis

1

2

D oss ier

P éti t ion n a ir e

S A IS IE S

S C A N N E E S

D on n ées a lph a

D on n ées g ra ph iq u es

In te r fac e E X A M IN E R

D écid eu r s

E cran

Im pr im an te

F ich es d e d écis ion1 : p ièces n on gra ph iq u es

2 : p ièces g r aph iqu es

Figure 4. Déroulement de la phase d’enregistrement

Analyser un dossier : c’est prendre chaque pièce du dossier et voir comment larégulariser moyennant un coût, c’est également ressortir une fiche de décisioncontenant toutes les informations relatives à l’acceptabilité ou au rejet dudit dossier.

Le détail de cette opération d’analyse est explicité dans le diagramme de lafigure 2. Le plus important dans ce travail est d’éviter les rejets de dossier suite àl’absence ou à la non conformité d’une pièce comme c’est le cas actuellement. Lesintervenants doivent assister les populations pour les aider à réparer toutes lesdéfaillances constatées.

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D o n n ée s a lp h an u m é r iq u e s

D o n n é es g ra p h iq u e s

V é r i fie r a n a ly se r In fo r m a tion s

Im p r im a n te

E c ran

F ic h e s d e d é c is io n

Figure 5. Phase de vérification et du complètement

Sur le plan technique l’accent est mis sur les interactions avec les systèmesexistants. Ils ont déjà en leur sein une représentation de certains concepts. Parexemple le SIG comprend la voirie et le bâti. De cette analyse découle le modèleconceptuel de la figure 6.

-Numéro : String-DateDepot : Date-Petitionnaire : String-Adresse : String-Usage : String

Dossier PC

-libelle : TypeDePlan-ContenuDans : String

PlanExecution

-Materiau : TypeMateriau-CoutConstruction : Double-Superficie : Double

Logement

+Plan de Distribution = 1+Fondation = 2+Facade = 3+Pignon Gauche = 4+Pignon Droit = 5+Toiture = 6+Coupe = 7

«énumération»TypeDePlan

+Poto-Poto = 1+Bois = 2+Brique de Terre(BTS) = 3+Parpaing = 4

«énumération»TypeMateriau

+Generer()

FicheDeDecision

1*

-Reference : String-DelivrePar : String-DateObtention : Date-COS : Decimal-Recul : Decimal

CertificatUrbanisme

-Reference : StringCertificatPropriete

1

0..1

1

0..1

1

*

-NumeroTF : StringTitreFoncier

1

1

+RechercherAyantDroit()+VerifierTitreFoncier()

«interface»SIAD RegularisationFoncière

«uses»

+LocaliserLogement()+VerifierTauxRegularisation()

«interface»SIG

«uses»

Fichier contenant l'image scannée du plan

Système extérieurs auquel nous avons accès pour éffectuer certaines opérations

Figure 6. Structure des concepts

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4. Evaluation du prototype

4.1. Collecte des données de test

Nous avons mis au point un prototype dont l’expérimentation s’est faite sur unepartie du territoire de la CUY. Le choix du site est motivé par l’urbanisation rapidede la ville qui se caractérise par une forte poussée démographique, ce qui entraîneune expansion accélérée de l’espace urbain, donc une forte demande en eau potable,en électricité, en assainissement et surtout une forte demande en parcelles pourhabitation. Cette situation favorise un accroissement de la masse de donnéesurbaines gérées par les services compétents de la CUY. Or la situation actuelle de laCUY est caractérisée par une gestion manuelle des processus urbains, laquelle àlong terme ne permettra pas une maîtrise de l’urbanisation. Il y a donc urgence deproposer à la CUY des outils pour la gestion de ses différents problèmes urbains.

Les données collectées pour l’implémentation de notre modèle proviennent dediverses sources :

– l’observatoire urbain de la CUY où nous avons obtenu la base de donnéescartographiques de la ville de Yaoundé,

– le service de l’architecture qui nous fournit des dossiers déjà instruits,– le service départemental de l’urbanisme et de l’architecture,– la Société nationale des eaux et la Société nationale de l’électricité qui nous ont

donné les plans de distribution de l’eau et de l’électricité correspondant à la portionde la ville sélectionnée.

Figure 7. Un extrait de la base cartographique de la ville de Yaoundé

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Le modèle utilisé pour stocker les données est de type relationnel. Bien que lemodèle conceptuel soit à objets, il existe des règles de passage vers les langages deprogrammation et vers le modèle logique de données pour ce qui est des SGBD(Booch et al., 1998).

4.2. Organisation et présentation des données aux décideurs.

Nous distinguons trois types d’interactions entre l’utilisateur et le système. Achaque type d’interaction correspond une forme de présentation des données.

Le premier assure les fonctionnalités du système de gestion de base de données(SGBD). Il permet la consultation puis la mise à jour des bases de données parl’ajout, la suppression et la modification de l’enregistrement.

Figure 8. Exemple de fiche d’enregistrement des pièces du dossier

Le deuxième est une interrogation que nous adressons à notre base de donnéesafin qu’elle nous produise des données vérifiant des critères que nous spécifions lorsde sa création en vue d’une bonne instruction du dossier. C’est ce que nous appelonsla phase de recherche et de vérification des informations. Elle se manifeste par lagénération des requêtes adéquates pour la base de données.

Le troisième type enfin assure la présentation des résultats de l’instruction dudossier sous forme de fiche de décision facilitant ainsi la prise de décision. Ce sontdes états constitués des données préalablement saisies tout au long du processusd’analyse et de vérification des dossiers.

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Figure 9. Vérification des règles d’urbanisme

5. Conclusion

Nous avons présenté, dans cet article, la complexité du traitement du permis deconstruire dans la ville de Yaoundé et ses conséquences sur la naissance de l’habitatspontané. L’idée maîtresse de notre réflexion consiste à proposer aux décideurs,aménageurs et gestionnaires de la ville (des pays en développement) des procédés etdes outils adéquats pour une restructuration future des QHS basée sur un modèled’accroissement des redevances issues des coûts de la régularisation du permis deconstruire.

Nous avons proposé une nouvelle démarche qui n’est plus uniquement destinéeaux chantiers en cours de démarrage, mais également elle prend en compte lesconstructions déjà effectuées. Cette démarche est motivée par le souci d’encouragerle citoyen à régulariser sa situation, raison pour laquelle une aide lui est apportéepour établir les pièces manquantes ou défaillantes.

Au bout du processus, notre démarche préconise la modernisation plus accrue denos administrations urbaines. C’est ainsi que nous avons montré comment onpourrait s’appuyer sur l’existant (Noumedem, 1996 ; Assongou, 1997) pour réaliserun nouveau système capable d’enrichir le système d’information municipal.

6. Bibliographie

Assongou Ngadang, Atelier de réalisation des systèmes d’information géographiques sousMAPINFO : application à l’aménagement urbain, Yaoundé, Cameroun, 1997.

Booch G., Rumbaugh J., Jacobson I., Unified Modeling Language User Guide, AddisonWesley, October 20, 1998.

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Ewane F.-F., Conception et réalisation d’une base de données urbaines localisées sur la villede Yaoundé, Yaoundé, Cameroun, 1997.

Finken M., Communes et gestion municipale au Cameroun, Institution municipale, Finance etbudget, Gestion locale, Interventions municipales, Yaoundé, Cameroun, 1996.

Fotsing E., Modélisation des données géographiques : Réalisation d’un SIG de la gestion desRéseaux d’eaux et d’électricité, Yaoundé, Cameroun, 1996.

Mbetkwe M., Résorption par anticipation d’un quartier d’habitat spontané : cas deNkolfoulou, Yaoundé, Cameroun, 1995.

Mbessa Ayissi Sazah M. N., L’urbanisme réglementaire : le cas des permis de bâtir à lacommunauté urbaine de Yaoundé (CUY), Yaoundé, Cameroun, 1997.

Noumedem A., Mise en place d’un SIG à la CUY : éléments d’analyse préalable, Mémoire defin d’études d’ingénieur ENSP, Yaoundé, Cameroun, 1996.

Pettang C., Résorption des QHS, du logement à la ville et des infrastructures aux outils d’aideà la décision, Mémoire d’Habilitation à Diriger des Recherches, UCLB Lyon 1et INSALyon, 2001.

Pettang C., Pour un modèle de production de l’habitat en république du Cameroun, Thèse deDoctorat en Science de l’ingénieur, Université de Yaoundé, 1993.

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Le Cas de Yaoundé (Cameroun)