Le rôle de la sécurité sociale financée par l'impôt

L’EXTENSION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE À TOUS

Le rôle de la sécurité sociale

financée par l’impôt

Armando Barrientos

Institute of Development Studies, Université du Sussex,

Royaume-Uni

Cet article procède à une réévaluation du rôle de la sécurité

sociale financée par l’impôt. Il expose les tendances

pertinentes dans les pays développés et en développement

et analyse les changements qualitatifs dans le rôle et

l’approche de la sécurité sociale financée par l’impôt. Il évalue

ensuite les formes émergentes de sécurité sociale financée

par l’impôt dans les pays en développement. Il étudie en

particulier leur orientation, leur étendue, leur conception

et leur dynamique. Il estime en conclusion que les formes

émergentes de sécurité sociale financée par l’impôt dans

les pays en développement sont de nature à avoir un impact

sur la pauvreté et la vulnérabilité mondiales, et le principal

défi est de faire en sorte que cela contribue à la mise en place

de systèmes généraux de sécurité sociale.

Il existe de so li des ar gu ments pour réé va luer le rôle de la sé cu rité so ciale

financée par l’im pôt dans les pays dé ve lop pés et en dé ve lop pe ment. Au

cours des deux der niè res dé cen nies ou à peu près, une nou velle dy na mique

de pau vreté et de vul né ra bi lité a en traîné un ren for ce ment du rôle de la

sécurité so ciale fi nancée par l’im pôt. Dans les pays dé ve lop pés, à quel ques

ex cep tions près, la montée du chô mage dans les an nées quatre-vingt et

l’évolution dé mo gra phique ont mo di fié le rôle ré si duel de la sé cu rité so -

ciale fi nancée par l’im pôt. Dans les pays en dé ve lop pe ment, la ra pi dité des

trans for ma tions éco no mi ques et so cia les a en traîné un dé ve lop pe ment im -

por tant de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt, un pro ces sus de na ture à

s’am pli fier à moyen terme. Dans les pays dé ve lop pés et en dé ve lop pe ment,

l’é vo lu tion du fonc tion ne ment des mar chés du tra vail et une hé té ro gé néité

crois sante des dis po si tions pri ses par les mé na ges, mieux ob servée dans

le contexte de l’im pact de la mi gra tion de la main-d’œuvre sur les mé na ges,

© 2007 Auteur(s) Com pi la tion des ar ti cles © 2007 AISS Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 60, 2-3/2007

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Je remercie les responsables de pub li ca tion des remarques perspicaces qu’ils ont faites sur une

ver sion précédente de l’article, les erreurs restantes n’étant imputables qu’à moi seul.

sont de for tes in di ca tions d’un chan ge ment du rôle de la sé cu rité so cialesont de for tes in di ca tions d’un chan ge ment du rôle de la sé cu rité so ciale

financée par l’im pôt. Cet ar ticle dé crit et exa mine ces chan ge ments, et con -

tribue à une réévaluation du rôle de la sécurité sociale financée par l’impôt.

La sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt consiste en trans ferts et ser vi ces

ci blés sur les mé na ges ou les in di vi dus pau vres, fi nan cés en grande partie

par les re cet tes fis ca les. Aux fins de cet ar ticle, et en par ti cu lier du fait qu ’on

met sur tout l’ac cent sur les pays en dé ve lop pe ment, la sé cu rité so ciale fi -

nancée par l’im pôt re coupe très lar ge ment l’as sis tance so ciale. La sé cu rité

so ciale fi nancée par l’im pôt et l’as sis tance so ciale sont tou tes deux dif fi ci les

à dé fi nir avec pré ci sion. Les sub ven tions des pou voirs pu blics aux ré gi mes

d’as su rance so ciale, au tres que cel les cou vrant les co ti sa tions re la ti ves aux

fonc tion nai res, sont fi nan cées par l’im pôt mais pas né ces sai re ment des ti -

nées aux mé na ges pau vres. L’ar ticle n’est pas consa cré à ces sub ven tions.

Dans les pays en dé ve lop pe ment, l’aide fi nan cière des do na teurs aux pro -

grammes des ti nés aux mé na ges pau vres est aussi lar ge ment fi nancée par

l’im pôt, bien que n’é tant pas du même res sort de com pé tence. L’ar ticle in té -

grera ces élé ments tout en as su rant que le poids re la tif de l’aide na tio nale et

in ter na tio nale fi nancée par l’im pôt est iden ti fié1. S’a gis sant de l’as sis tance

sociale, cet article met l’accent sur les formes régulières d’aide aux ménages

pauvres, et exclut l’examen des dispositifs émergents.

Le chan ge ment du rôle de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt est

immédiatement vi sible dans l’ex pan sion de l’as sis tance so ciale au sein des

pays dé ve lop pés, tant en ter mes de bé né fi ciai res qu ’en pro por tion du PIB

(Gough et al., 1997). Il l’est éga le ment dans l’é mer gence de pro grammes à

grande échelle dans le monde en dé ve lop pe ment, comme les ré gi mes du

mi ni mum vi tal en Chine et en Ré pu blique de Corée, ou les pro grammes

contre la pau vreté tels que Bolsa Fa mi lia au Bré sil (McKinnon et Sigg, 2003;

van Ginneken, 2003).

Les chan ge ments sont aussi de na ture qua li ta tive. Cet as pect est peut-être

le plus im por tant mais n’est pas bien com pris. Dans les pays dé ve lop pés, on

ad met de plus en plus que l’aide aux mé na ges pau vres im pose de s’at ta cher

aux cau ses de la pau vreté, et pas sim ple ment à ses symp tô mes. Les trans -

ferts de re ve nus qui com pen sent les dé fi cits de rev enu des mé na ges pau -

vres ne suf fi sent pas en soi pour agir sur les fac teurs qui main tien nent ces

mé na ges dans la pau vreté. Adema re marque que les ap pro ches glo ba les

dans les pays de l’OCDE com bi nent l’as sis tance fi nan cière pour at teindre le

mi ni mum vi tal, le sou tien so cial pour faire face aux dé fi cits de base, et les

«ai des à l’em ploi pour con tri buer à l’in ser tion des mé na ges sur le mar ché

Re vue internationale de sécurité sociale, vol. 60, 2-3/2007 Com pi la tion des ar ti cles © 2007 AISS © 2007 Auteur(s)

Le rôle de la sécurité sociale financée par l’impôt

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1. Il est cou rant que le financement par les donateurs soit limité dans le temps, et doive êtreremplacé à moyen terme par des ressources nationales.

du tra vail, leur per met tant ainsi d’être de nou veau au to no mes» (Adema,

2006, p. 14). La sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt s’est dotée d’un en -

semble plus large d’ob jec tifs, cou vrant un ni veau de vie dé cent, mais aussi

l’in ser tion so ciale et l’au to nomie. Dans les pays en dé ve lop pe ment, l’idée

lar ge ment par tagée que la pau vreté est mul ti di men sion nelle et per sis tante

dans la durée est déjà an cienne (Sen, 1999), mais n’a com mencé que der niè -

re ment à être plei ne ment in cor porée dans la concep tion et la mise en œuvre

des po li ti ques. De nou vel les for mes de sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt

as su rent un sou tien à la consom ma tion des mé na ges pau vres, mais es saient

aussi d’en cou ra ger l’in ves tis se ment des mé na ges dans l’é du ca tion et la

santé, et de les pro té ger des imprévus préjudiciables. Ces changements qua -

li ta tifs sont fondamentaux pour comprendre l’évolution du rôle de la sé cu -

rité sociale financée par l’impôt.

Les chan ge ments quan ti ta tifs et qua li ta tifs de la sé cu rité so ciale fi nancée

par l’im pôt sou lè vent d’im por tan tes ques tions re la ti ves aux consé quen ces

pour les au tres com po san tes de la sé cu rité so ciale, no tam ment les ré gi mes

con tri bu tifs de sé cu rité so ciale, ainsi que pour les liens existant entre eux.

Cet ar ticle est com posé de la ma nière sui vante. La pro chaine sec tion dé -

crit les prin ci pa les ten dan ces de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt dans

les pays dé ve lop pés et en dé ve lop pe ment. La sec tion sui vante porte sur les

nou vel les for mes de sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt dans les pays en

dé ve lop pe ment, en don nant quel ques exem ples et en dé ga geant des ca rac -

té ris ti ques com mu nes. Les trois sec tions qui sui vent four nis sent une ana -

lyse des for mes émer gen tes de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt dans

les pays en dé ve lop pe ment, en exa mi nant leur orien ta tion et leur étendue,

leur concep tion et leur éva lua tion, ainsi que leur dynamique. Une section

finale tire les principales conclusions.

Les tendances de la sécurité socialefinancée par l’impôt

Les ten dan ces ré cen tes ob ser vées dans les pays dé ve lop pés et en dé ve lop -

pe ment ré vè lent un ac crois se ment de l’im por tance de la sé cu rité so ciale fi -

nancée par l’im pôt. Au sein des pays dé ve lop pés, la montée du chô mage

dans les an nées quatre-vingt, le vieil lis se ment de la po pu la tion et la mo di fi -

ca tion des dis po si tions pri ses par les mé na ges ont con tri bué à ac croître l’im -

por tance de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt à l’in té rieur du sys tème

de sé cu rité so ciale. Dans les pays en dé ve lop pe ment, la trans for ma tion éco -

no mique et so ciale ra pide, ou son ab sence, en Afrique, a en cou ragé l’es sor

de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt en tant que ré ponse des pou voirs

pu blics à la pau vreté, à la vul né ra bi lité et à l’a gi ta tion po li tique. L’ex ten sion




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de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt doit en core se re flé ter dans la re -

cherche et l’a na lyse des po li ti ques tant dans les ré gions dé ve lop pées qu ’en

dé ve lop pe ment2.

Dans les pays dé ve lop pés, les dé cen nies du mi lieu du ving tième siècle

ont en re gis tré une baisse, ou au moins une sta gna tion, de la sé cu rité so ciale

fi nancée par l’im pôt, tan dis que pa ral lè le ment la cou ver ture de la sé cu rité

so ciale s’é ten dait à des cou ches tou jours plus lar ges de la main-d’œuvre et

de la po pu la tion. Tou te fois, de puis les an nées quatre-vingt, cette ten dance

s’est in versée, et la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt a connu une forte

pro gres sion. Cette der nière est me surée aussi bien en pour cen tage de la

population bé né fi ciant d’une aide qu ’en part des dé pen ses pu bli ques con -

sa crées à l’as sis tance so ciale (Gough et al., 1997). Les fac teurs do mi nants

expliquant ce chan ge ment de ten dance ont été liés à l’o ri gine aux consé -

quen ces de la montée du chô mage dans les an nées quatre-vingt et aux chan -

ge ments qu ’elle a pro vo qués sur le mar ché du tra vail (Gallie et Pau gam,

2000). Le vieil lis se ment de la po pu la tion (OCDE, 1998) et l’hé té ro gé néité

accrue des dis po si tions pri ses par les mé na ges, avec ses im pli ca tions di rec -

tes sur la vul né ra bi lité éco no mique (Sor ren tino, 1990) ont ren for cé cette ten -

dance au dé ve lop pe ment de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt.

L’im por tance crois sante de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt est

aussi une consé quence des chan ge ments qua li ta tifs de son rôle au sein des

sys tè mes de sé cu rité so ciale. Avant les an nées quatre-vingt, la sé cu rité so -

ciale fi nancée par l’im pôt dans la plu part des pays dé ve lop pés était sur tout

axée sur le ver se ment d’in dem ni tés aux mé na ges qui, pour di ver ses rai sons,

n’ar ri vaient pas à at teindre les ni veaux mi ni maux de rev enu et de consom -

ma tion. Les ré for mes de la pro tec tion so ciale après les an nées quatre-vingt

ont trans formé le rôle de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt, qui a été

élargi. Il in clut dé sor mais la pré ven tion des si tua tions de grande dé tresse, la

pro mo tion de l’in ser tion et de la co hé sion so cia les, l’in té gra tion dans l’em -

ploi des ca té go ries ex clues, et la pro mo tion de l’au to suf fi sance (Adema,

2006)3. Cela im plique de s’at ta quer aux sour ces de la pau vreté et du dé nue -



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2. Sur la base des résultats d’une étude com par a tive sur l’assistance sociale dans les pays del’OCDE, Gough et autres auteurs concluent qu’il existe «un déséquilibre eu égard à l’essor de

l’assistance sociale versée sous con di tion de ressources entre la pra tique et les études théo -

riques» (Gough et al., 1997).

3. C’est une généralisation très large, car il existe de grandes différences quant à l’importance

de la sécurité sociale financée par l’impôt parmi les nations développées (Gough, 2001; Holsch

et Kraus, 2006). L’Australie et la Nou velle-Zélande se sont ainsi, his toriquement, appuyées surla sécurité sociale financée par l’impôt en tant que principale composante de leur système de

sécurité sociale; alors que la sécurité sociale financée par l’im pôt dans les pays scandinaves n’a

jamais eu un aspect purement compensatoire, mais plutôt un aspect «productiviste» expri -mant bien l’élargissement du rôle de l’assistance sociale après les années quatre-vingt.

ment. A cet égard, l’aide fi nan cière aux per son nes né ces si teu ses n’est qu ’un

élé ment, cer tes im por tant, parmi d’au tres. Les ser vi ces de sou tien, la pro tec -

tion contre les im pré vus pré ju di cia bles, et la réinsertion sur le marché du

travail sont des éléments supplémentaires d’une stratégie d’«activation».

Dans les pays en dé ve lop pe ment, à quel ques ex cep tions près, la pro tec -

tion so ciale fi nancée par l’im pôt n’a ja mais at teint une di men sion ou une

im por tance vé ri table avant les an nées quatre-vingt-dix. Les pays d’Amé -

rique la tine ont mis sur pied des sys tè mes d’as su rance so ciale plus tôt et de

fa çon plus com plète que les au tres ré gions en dé ve lop pe ment mais, même

là, la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt n’a eu au mieux qu ’un rôle ré si -

duel (Mesa-Lago, 2001). L’ac cent a sur tout été mis sur la créa tion de ré gi mes

d’as su rance so ciale pour les tra vail leurs du sec teur for mel. Comme cela a

été le cas dans les pays dé ve lop pés, l’es poir est que le dé ve lop pe ment éco -

no mique pourra s’é tendre un jour à la ma jo rité de la main-d’œuvre. En Asie

du Sud, l’ac cent mis sur une as su rance so ciale basée sur l’af fi lia tion a re lé -

gué la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt dans les mar ges du sys tème.

Dans l’Asie de l’Est, les trans ferts pri vés, à l’in té rieur des fa mil les et des

com mu nau tés, et les fonds de pré voyance ont fourni l’es sen tiel du sys tème

de sé cu rité so ciale, la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt n’ayant là en core

qu ’un rôle très ré si duel. En Afrique, à l’ex cep tion de l’Afrique du Sud et des

pays voi sins, tou tes les for mes de sécurité sociale sont très limitées, mais la

sécurité sociale financée par l’impôt était quasiment inexistante.

Il y a des si gnes mon trant que les cho ses sont sur le point de chan ger ra di -

ca le ment. La sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt se dé ve loppe à un rythme

spec ta cu laire dans les pays en dé ve lop pe ment. Un cer tain nombre de fac -

teurs sont res pon sa bles de ce chan ge ment. Les Objec tifs du mil lé naire pour

le dé ve lop pe ment ont fo ca lisé l’at ten tion sur la ré duc tion de la pau vreté en

tant que prio rité prin ci pale des or ga ni sa tions in ter na tio na les et des gou ver -

ne ments na tio naux. Les chan ge ments dans les mo da li tés de l’aide, avec un

sou tien du bud get gé né ral rem pla çant le fi nan ce ment par pro gramme et

par sec teur, com bi nés à une nette aug men ta tion du ni veau de l’aide, ont

créé les condi tions de l’a dop tion de me su res de sé cu rité so ciale ba sées sur le

bud get. La li bé ra li sa tion des mar chés du tra vail et du com merce a en traîné

une sta gna tion de la cou ver ture as surée par les com po san tes de la sé cu rité

so ciale fi nancée par les co ti sa tions des sa la riés et des em ployeurs, et dans

cer tains pays, une forte ré duc tion4 de cette cou ver ture.

L’in for ma li sa tion com pro met le dé ve lop pe ment et la via bi lité fi nan cière

de l’as su rance so ciale basée sur l’em ploi. Les trans for ma tions éco no mi ques




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4. En Argen tine, la pro por tion de la main-d’œuvre cotisant à la sécurité sociale a baissé,passant de 70 pour cent en 1980 à un peu moins de 35 pour cent en 2003 (Rofman, 2005).

et so cia les gé nè rent une forte de mande de sé cu rité so ciale, à tra vers leur

impact sur l’em ploi, la vul né ra bi lité et la pau vreté. Sans fi lets de pro tec tion

so li des, les incertitudes sus ci tées par les trans for ma tions éco no mi ques et

so cia les peu vent fa ci le ment en traî ner des trou bles so ciaux et des di vi sions

po li ti ques. Les gouvernements nationaux sont donc poussés à réduire la

pauvreté et à gérer le changement, et le développement de la sécurité

sociale financée par l’impôt devient à cet égard une priorité.

Dans les pays à re ve nus in ter mé diai res, l’ex ten sion de la sé cu rité so ciale

fi nancée par l’im pôt a été prin ci pa le ment as sociée à deux né ces si tés. La pre -

mière était de gé rer les consé quen ces né ga ti ves des trans for ma tions éco no -

mi ques et so cia les. La se conde était de trou ver d’au tres voies po li ti ques

pour étendre la cou ver ture de la sé cu rité so ciale dans le contexte de l’in for -

ma li sa tion (Gill, Pac kard et Yermo, 2005). Dans les pays à bas rev enu, le dé -

ve lop pe ment de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt est beau coup moins

vi sible mais il est de plus en plus perçu comme une prio rité po li tique (Com -

mis sion pour l’Afrique, 2005). Il s’a git dans ce cas-là non pas tant de gé rer

l’im pact des trans for ma tions éco no mi ques et so cia les que de faire face à

leur ab sence. Con frontée à la sta gna tion éco no mique, la sé cu rité so ciale

financée par l’im pôt ap pa raît à la fois comme un moyen de diminuer la

pauvreté et le dénuement et de réduire certains obstacles à la croissance.

Nouvelles formes de sécurité sociale financée par l’impôtdans les pays en développement

Il se rait utile de com men cer par l’exa men d’in for ma tions suc cinc tes sur un

cer tain nombre de ré gi mes de sé cu rité so ciale fi nan cés par l’im pôt dans les

pays à re ve nus bas et in ter mé diai res. Ces in for ma tions fi gu rent dans le ta -

bleau et ser vi ront de points de ré fé rence utiles pour la dis cus sion qui sui vra.

Les ré gi mes in clus dans la liste mon trent l’é tendue des me su res de sé cu rité

so ciale fi nan cées par l’im pôt dans les pays en dé ve lop pe ment (Bar rien tos et

Hol mes, 2006).

La liste du ta bleau couvre une gamme de dif fé rents ty pes de pro -

grammes de trans ferts de rev enus. Il existe des trans ferts de rev enu in con -

di tion nels, au sens où les condi tions re qui ses n’im po sent pas d’ac ti vi tés dé -

ter mi nées de la part des bé né fi ciai res. Il s’a git gé né ra le ment de trans ferts

ca té go riels des ti nés à des ca té go ries de po pu la tion à des sta des pré coce

ou avancé de leur vie5. Les trans ferts de re ve nus fi nan cés par l’im pôt aux

personnes âgées sont gé né ra le ment dé si gnés sous le terme de pen sions



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5. Pour avoir droit aux pro grammes, les bénéficiaires doivent remplir certaines con di tions,telles que l’âge, le niveau de rev enu, l’aptitude au tra vail.

sociales. Ils pré sen tent tou te fois des dif fé ren ces im por tan tes par rap port

aux ré gi mes de re traite tra di tion nels du fait qu ’ils in cluent ra re ment un

test d’i nac ti vité mais com por tent sou vent un con trôle des res sour ces6. Les

trans ferts de rev enu fi nan cés par l’im pôt peu vent aussi être des ti nés aux

enfants. C’est le cas dans le dis po si tif d’aide aux en fants en Afrique du Sud

(Bar rien tos et De Jong, 2006) ou aux mé na ges sans ca pa cité éco no mique,

comme dans le Ka lomo Dis trict Pi lot Trans fer Scheme en Zambie.

Il existe aussi des trans ferts de rev enu condi tion nels, où les condi tions re -

qui ses im po sent des ac ti vi tés dé ter mi nées aux bé né fi ciai res. Dans cer tains

cas, la condi tion re quise consiste pour les mé na ges bé né fi ciai res à four nir

du tra vail. Dans d’au tres cas, les condi tions fixées im po sent que les en fants

fré quen tent l’é cole ou que les mem bres des mé na ges re çoi vent des soins de

santé pri maires de fa çon ré gu lière. La prin ci pale rai son d’être de ces condi -

tions est la né ces sité d’at teindre les ob jec tifs des pro grammes7.

Les pro grammes in té grés contre la pau vreté com bi nent en gé né ral les

trans ferts de rev enu avec des in ter ven tions por tant sur di vers as pects de la

pau vreté. Il y a une ten dance de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt à en -

vi sa ger se lon une pers pec tive mul ti di men sion nelle les fac teurs sous-ja cents

à la pau vreté, no tam ment la pau vreté chro nique, et donc à étendre le champ

d’ap pli ca tion des pro grammes. De plus en plus, les pro grammes contre la

pau vreté dans les pays dé ve lop pés et en dé ve lop pe ment re con nais sent les

li mi tes en soi des trans ferts de rev enu et ont in té gré une gamme plus large

d’in ter ven tions. Ce point est examiné ci-dessous de façon plus approfondie.

Les pro grammes re cen sés dans le ta bleau ont en com mun plu sieurs ca -

rac té ris ti ques ré vé lant une ap proche dif fé rente (Bar rien tos, 2006b). La ma -

jo rité des pro grammes re cen sés four nis sent une com bi nai son de trans ferts

de rev enu et de ser vi ces de base, par exemple la santé et l’é du ca tion dans les

pro grammes condi tion nels de trans ferts en es pè ces. Cela im plique qu ’on

re con naisse qu ’il n’y a pas de com pro mis pos sible entre, d’une part, l’in ves -

tis se ment dans les in fras truc tu res pour les ser vi ces de base, et d’autre part,

la pos si bi lité donnée aux pau vres et aux très pau vres d’a voir droit à des

com plé ments de rev enu. La pro tec tion so ciale fi nancée par l’im pôt de vrait

être perçue comme un moyen de ren for cer la demande de services de base

par les ménages et les communautés pauvres.




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6. Dans la mesure où la principale caractéristique des régimes de pen sions est de faciliter la

retraite, les pen sions sociales apparaissent comme une chose très différente (Barrientos, 2006a).

7. Il existe aussi d’autres jus ti fi ca tions à l’instauration de ces con di tions, comme par exemplela nécessité de favoriser le soutien politique aux pro grammes en soulignant leur impact sur les

activités conduisant à des biens souhaitables, comme l’éducation et les infra struc tures; ou la

nécessité de répondre aux préférences des contribuables, par exemple la scolarisation de tousles enfants.



118

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Les pro grammes de trans ferts de rev enu ont pour ob jet de com plé ter les

re ve nus des mé na ges, et donc de fa vo ri ser la consom ma tion, à court terme.

Le fait que ces pro grammes vi sent à four nir une aide ré gu lière et fiable pen -

dant une pé riode étendue pré sente l’a van tage sup plé men taire de fa ci li ter

l’in ves tis se ment des mé na ges. La ré gu la rité et la fia bi lité des trans ferts per -

met tent aux mé na ges d’in ves tir dans le ca pi tal hu main, phy sique et so cial,

et sont de na ture à ré duire à long terme la pau vreté et la vul né ra bi lité. A cet

égard, les pro grammes dé crits ci-des sus dif fè rent fon da men ta le ment des fi -

lets de protection assurant une aide temporaire dans les situations de crise.

Les pro grammes met tent l’ac cent sur le mé nage, plu tôt que sur les in di vi -

dus ou les com mu nau tés, en tant qu ’u nité prin ci pale de sou tien. On tire

ainsi les en sei gne ments des me su res de ré duc tion de la pau vreté. Ils mon -

trent que pour ob te nir des ré duc tions sou te nues et du ra bles de la pau vreté

et de la vul né ra bi lité, il est né ces saire de ren for cer la ca pa cité d’a gir des

pau vres, et que le mé nage en tant qu ’u nité est dé ten teur de cette ca pa cité

d’a gir. L’as sis tance so ciale tra di tion nelle avait ten dance à mettre l’ac cent

sur les in di vi dus ou les grou pes vul né ra bles, dé fi nis en lar ges ca té go ries,

comme la po pu la tion âgée, les en fants ou les mè res iso lées. Cette ap proche

était en gé né ral as sociée à des pro grammes sec to riels et frag men tés, et pré -

sen tait l’in con vé nient de né gli ger le fait que ces in di vi dus vul né ra bles vi -

vaient d’or di naire dans des mé na ges, dont ils par ta geaient la si tua tion éco -

no mique et so ciale. Cette in sis tance sur le mé nage en tant qu ’u nité de sou -

tien et d’ac tion n’ex clut pas la re con nais sance d’i né ga li tés im por tan tes dans

la ré par ti tion des re ve nus et des res sour ces à l’in té rieur des mé na ges. De

fait, cer tains pro grammes in cor po rent des ca rac té ris ti ques de concep tion

visant à renforcer le pouvoir de négociation des membres les moins fa vo ri -

sés des ménages pauvres, par exemple en adressant les transferts à la mère.

A des de grés di vers, comme on l’a noté ci-des sus, les pro grammes re cen -

sés dans la liste sont ba sés sur une op tique mul ti di men sion nelle de la pau -

vreté. En consé quence, ils vi sent à agir sur plu sieurs as pects de la pau vreté

à la fois. L’é tendue de la mul ti di men sionnalité varie d’un pro gramme à

l’autre. Les pro grammes de trans fert condi tion nels met tent sur tout l’ac cent

sur le rev enu, la santé, l’é du ca tion et la nu tri tion. Chile So li da rio, qui a le

point de vue le plus large sur la pau vreté, vise à amé lio rer le bien-être et l’in -

ser tion sous dif fé rents as pects. Il est éga le ment re connu que, pour beau -

coup, la pau vreté per siste au fil du temps, à tra vers plu sieurs gé né ra tions à

l’in té rieur d’un mé nage. Le pro gramme porte donc une at ten tion par ti cu -

lière aux ca naux par les quels la pau vreté se re pro duit à tra vers les géné -

rations, et vise à bri ser le cycle de la pau vreté in ter gé né ra tion nelle. A cet

égard, les pro grammes cher chent à ré duire la pau vreté ac tuelle et fu ture.

Cer tains pro grammes met tent prin ci pa le ment l’ac cent sur la pau vreté fu -



120

ture, par exemple en in sis tant sur la sco la rité à tra vers les condi tions re qui -

ses. Ces ca rac té ris ti ques com mu nes don nent une des crip tion des prin ci -

paux pa ra mè tres de la nou velle ap proche en ma tière de sé cu rité so ciale

financée par l’impôt qui émerge dans les pays en développement. Les sec -

tions suivantes explorent ces paramètres de façon plus approfondie.

Orientation et étendue

La sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt met l’ac cent sur la pau vreté. Il existe

des dif fé ren ces im por tan tes d’ap proche entre les pays dé ve lop pés et en dé -

ve lop pe ment. Dans les pre miers, la pau vreté est gé né ra le ment dé finie en

ter mes re la tifs; le seuil de pau vreté dans l’Union eu ro péenne, par exemple,

est fixé à 60 pour cent du rev enu mé dian éga lisé des mé na ges8. A l’in verse,

dans les pays en dé ve lop pe ment, l’ac cent est mis sur la pau vreté ab solue. Le

seuil de pau vreté est nor ma le ment dé fini comme la va leur mo né taire d’un

mi ni mum vi tal per met tant l’ac qui si tion de pro duits ali men tai res et non ali -

men tai res. La grande ma jo rité des pro grammes re cen sés dans le ta bleau

met l’ac cent sur les pau vres et les très pau vres, en uti li sant di ver ses mé tho -

des de ci blage, dont des cri tè res géo gra phi ques, le con trôle des res sour ces,

le con trôle des res sour ces par pro cu ra tion, et la sé lec tion com mu nau taire.

Les mé tho des de ci blage ai dent à dis tin guer les pau vres des non-pau vres,

mais cer tai nes ai dent éga le ment à identifier les plus pauvres par l’é ta blis se -

ment d’un classement des ménages selon l’ampleur de la pauvreté.

L’ac cent mis sur les pau vres et les très pau vres re flète les préoc cu pa tions

re la ti ves aux taux éle vés de la pau vreté dans la ma jo rité des pays en dé ve -

lop pe ment, alors que les res sour ces dis po ni bles pour y faire face res tent

limitées. Il re flète éga le ment l’idée que la concen tra tion des res sour ces sur

les plus pau vres a po ten tiel le ment un fort im pact en ter mes d’é quité et d’ef -

fi ca cité. Les trans ferts de rev enu condi tion nels, par exemple, re flè tent l’idée

que le ren for ce ment de l’offre d’é du ca tion et de soins de santé, aussi im por -

tant soit-il, ne sau rait suf fire pour at teindre les plus pau vres. Ces der niers

sont con fron tés à des coûts re la tifs éle vés pour l’ac cès à ces ser vi ces, dont

des coûts di rects, comme le trans port, les uni for mes sco lai res et les li vres;

et des coûts in di rects comme la perte des gains ré sul tant du tra vail des

enfants ou du temps passé par les adul tes dans les fi les d’at tente. Si les

infrastruc tures édu ca ti ves et sa ni tai res sont un préa lable pour que les sub -

ven tions affectées aux de man des en ma tière d’é du ca tion et de santé soient

ef fi ca ces, ces der niè res sont es sen tiel les pour at teindre les plus pau vres




121

8. Par égalisé, on entend qu’il a été tenu compte des différences dans la com po si tion des mé -

nages, c’est-à-dire des besoins différentiels des adultes et des enfants et des économies résul -tant de la taille des ménages.

d’entre les pau vres. La concen tra tion des ressources sur les plus pauvres

peut con tri buer à lever certains obstacles à l’investissement dans le capital

humain.

L’é tendue de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt a été abordée plus

haut. Les pro grammes ont ten dance à élar gir leur portée au-delà d’ins tru -

ments uni ques, comme les trans ferts de rev enu iso lés, et à évo luer vers un

en semble in té gré d’in ter ven tions, com bi nant les trans ferts de rev enu avec

une gamme de ser vi ces et d’as su ran ces de base. Chile So li da rio in tègre des

pro grammes pu blics por tant sur sept as pects dif fé rents: le lo ge ment, la

santé, l’é du ca tion, l’en re gis tre ment, l’em ploi, le rev enu et la dy na mique

à l’in té rieur des mé na ges. Le pro gramme Tar ge ting the Ultra Poor du Ban -

gla desh com bine des trans ferts d’a voirs avec des in ter ven tions sa ni tai res,

de la for ma tion et du mi cro cré dit. Le ré gime du mi ni mum vi tal (RMV) en

Chine a in cor poré une série d’in ter ven tions au tour des trans ferts de rev enu,

y com pris des exo né ra tions de frais et des sub ven tions en ma tière d’édu -

cation et de santé. L’é lar gis se ment de la portée des in ter ven tions met en

évidence une com pré hen sion de la pauvreté en tant que phénomène mul ti -

di men sion nel.

Une autre ques tion a trait à la durée des pro grammes, qui est très va -

riable se lon les pro grammes re cen sés dans la liste. Les pro grammes tra di -

tion nels fi nan cés par l’im pôt avaient une durée ou verte. Nous pour rions les

dé crire comme des po li ti ques, c’est-à-dire des pro grammes in cor po rés dans

des ins ti tu tions plus ou moins per ma nen tes. En règle gé né rale, les pen sions

so cia les et le Child Sup port Grant en Afrique du Sud, ainsi que les pro -

grammes d’as sis tance so ciale comme les ré gi mes de mi ni mum vi tal en

Chine et dans la Ré pu blique de Corée, en trent dans cette ca té gorie. Une pro -

por tion im por tante des pro grammes de sé cu rité so ciale fi nan cés par l’im pôt

ont une durée plus courte, et peu vent être uti le ment dé crits comme des

programmes ou des pro jets. Le pro gramme Pro gresa/Opor tu ni da des au

Mexique a été à l’o ri gine créé pour une durée de cinq ans, et a été par la suite

pro longé de cinq an nées sup plé men tai res. Chile So li da rio de vrait at teindre

ses ob jec tifs en 2010. Le Ka lomo Pi lot So cial Transfer Scheme est de façon

explicite un programme pilote d’une durée de quatre ans.

Com ment peut-on ex pli quer la va ria tion de durée des pro grammes de

sé cu rité so ciale fi nan cés par l’im pôt? Dans cer tains cas, la source de fi nan ce -

ment fixe la durée. C’est no tam ment le cas des pro grammes dont le fi nan ce -

ment est as suré pour une bonne part par des do na teurs, comme PRAF II au

Hon du ras ou RED du Ni ca ra gua. S’a gis sant de BONOSOL en Bo livie, la

durée a été dé ter minée par le fait qu ’il a été fi nancé par les re cet tes de la pri -

va ti sa tion des ser vi ces pu blics. Pour Chile So li da rio, la durée est dé ter -

minée par l’ob jec tif d’é ra di quer l’ex trême pau vreté dans un dé lai de cinq



122

ans. L’ap proche du pro gramme en ma tière d’as sis tance so ciale sou lève

quel ques ques tions in té res san tes à un ni veau plus fon da men tal. La li mi ta -

tion de durée tra duit le souci d’é vi ter l’ins ti tu tion na li sa tion de la dé pen -

dance. C’est une ca rac té ris tique des nou veaux pro grammes d’as sis tance so -

ciale qui consiste à iden ti fier cer tains pro ces sus de sortie ou de «gra da tion»

pour les mé na ges bé né fi ciai res. La plu part des pro grammes com por tent un

réexa men ré gu lier des condi tions re qui ses, par exemple tous les trois ans

dans le pro gramme Pro gresa/Opor tu ni da des, qui pour rait dé ter mi ner une

«gra da tion» pour cer tains mé na ges9. Les condi tions d’ou ver ture des droits

pré voient éga le ment des cri tè res de «gra da tion» comme la crois sance des

en fants au-delà de l’âge sco laire ou le dé cès des bé né fi ciai res de pen sions.

Cette ap proche est-elle jus tifiée? S’a gis sant des pays en dé ve lop pe ment, on

cons tate qu ’il existe une mo bi lité im por tante des mé na ges pau vres au fil du

temps (Baulch et Hod di nott, 2000)10, avec la consé quence que l’ob jec tif de

«gra da tion» est jus ti fié si les pro grammes met tent l’ac cent sur le mé nage

pauvre «moyen». Tou te fois, dans la me sure où les pro grammes sont ci blés

sur les personnes extrêmement ou chroniquement pauvres, ou lorsqu’une

proportion importante des bénéficiaires des programmes appartient à ces

deux groupes, la «gradation» apparaît problématique.

La durée des pro grammes re flète aussi des ques tions po li ti ques et d’é co -

nomie po li tique. Dans le contexte de l’Amé rique la tine, où des du rées plus

li mi tées sont pro ba ble ment la norme, la ques tion de la cré di bi lité de la sé -

curité so ciale tra di tion nelle fi nancée par l’im pôt est es sen tielle (Kee fer et

Khe mani, 2003). Comme l’in dique Gra ham: «l’Amé rique la tine a une très

faible tra di tion en ma tière de re dis tri bu tion ef fec tive […] avec des tenta -

tives in nom bra bles dans le passé qui ont été ac ca pa rées par des grou pes

relativement pri vi lé giés aux dé pens des très pau vres» (p. 16). Pour une

grande part, cette ap proche en ma tière de concep tion et d’o rien ta tion des

pro grammes pré sente dans les nou veaux ré gi mes de sé cu rité so ciale fi nan -

cés par l’im pôt aborde cette ques tion es sen tielle d’é co nomie po li tique dans

la ré gion. Les du rées de ces pro grammes sont l’une des ca rac té ris ti ques de

concep tion vi sant à éta blir une cré di bi lité pour ces pro grammes d’as sis -

tance so ciale11.




123

9. En pra tique, les réexamens sont loin d’être réguliers ou stricts.

10. Le Chronic Pov erty Report a étudié les indi ca tions émanant d’une série de pays ayant des

ensem bles de données longitudinales, et a préconisé qu’environ 40 pour cent des personnesvivant dans la pauvreté puissent être classifiées comme «chroniquement pauvres» (CPRC,

2005).

11. Le ciblage, la conditionnalité, la gestion par des organismes publics semi-autonomes, et le

contrôle et l’évaluation sont d’autres caractéristiques de con cep tion contribuant à l’établis -sement d’une crédibilité.

Questions de conception

Ciblage

Comme on l’a dit, les nou veaux pro grammes de sé cu rité so ciale fi nan cés

par l’im pôt sont pour l’es sen tiel ci blés sur les pau vres et les très pau vres. La

sé lec tion des bé né fi ciai res de ces pro grammes a ex pli ci te ment pour ob jet

d’i den ti fier les mé na ges pau vres et très pau vres, et d’axer sur eux les res -

sour ces des pro grammes. Dans la plu part des cas, cela im plique une com -

binaison de tech ni ques de sé lec tion.

Pro gresa/Oportuni da des a re cours d’abord à un ci blage géo gra phique

pour iden ti fier les com mu nau tés ayant les taux les plus éle vés de mar gi na li -

sa tion. Ensuite, il pro cède à un con trôle des res sour ces par pro cu ra tion pour

clas ser les mé na ges en fonc tion de plu sieurs in di ca teurs de dé fi cit, et en fin à

une va li da tion com mu nau taire.

Cette tech nique est re pro duite dans d’au tres pro grammes de trans ferts

de rev enu condi tion nels d’Amé rique la tine, à l’ex cep tion de RED où le taux

de pau vreté dans les com mu nau tés mar gi na li sées est si élevé qu ’il est plus

sensé d’ex clure les non-pau vres que de sé lec tion ner les pau vres. Dans les

pro grammes fi nan cés par l’im pôt au Bré sil, le ci blage com biné im plique

une com pa rai son du rev enu par tête avec le seuil de pau vreté na tio nal (Bar -

rien tos et De Jong, 2006). Cet élé ment est as so cié à des in di ca teurs ca té go -

riels, comme les en fants au tra vail (PETI) ou un âge mi ni mum (BPC). Quant

au ré gime chi nois du mi ni mum vi tal, il uti lise des seuils de pau vreté éta blis

lo ca le ment.

Chile So li da rio s’appuie sur un con trôle des res sour ces par pro cu ra tion,

qui éta blit un clas se ment des mé na ges en fonc tion d’une série d’in di ca teurs

de dé fi cit et est uti lisé éga le ment comme moyen de sé lec tion par tous les

pro grammes ci blant les per son nes pau vres au Chili (San tibañez, 2005). Les

trans ferts de rev enu sou mis à des cri tè res de tra vail sont ba sés sur une au to -

sé lec tion des bé né fi ciai res. Enfin, le BONOSOL emploie un ci blage à la fois

ca té go riel et par co horte. Le droit à la pen sion est li mité aux per son nes

âgées de 21 ans et plus en 1995, qui peu vent per ce voir leur pen sion à l’âge

de 65 ans.

Les éva lua tions de l’ef fi ca cité de la sé lec tion opérée dans cer tains de ces

pro grammes mon trent qu ’ils sont ef fi ca ces pour at teindre les pau vres et

réduire les fui tes vers les non-pau vres, mais leur cou ver ture des pau vres

reste in suf fi sante (Ra wlings et Ru bio, 2005). C’est là un en sei gne ment gé né -

ral tiré de la lit té ra ture sur le ci blage (Coady, Grosh et Hod dinott, 2004).

S’agissant d’at teindre les très pau vres, les mé tho des de sé lec tion qui clas -

sent les pau vres sont es sen tiel les. S’at ta quer aux dé fi cits des pau vres im -



124

plique qu ’on se préoc cupe de l’am pleur de la pau vreté, et pas seu le ment de

sa dif fu sion12.

Conditionnalité

Beau coup de nou veaux pro grammes de sé cu rité so ciale fi nan cés par l’im -

pôt condi tion nent les trans ferts pour les bé né fi ciai res à un in ves tis se ment

dans le ca pi tal hu main, ou à la four ni ture d’un tra vail. Les pro grammes de

trans ferts en es pè ces condi tion nels, tels Pro gresa/Opor tu ni da des, im po sent

la sco la ri sa tion des en fants et des bi lans de santé pour les mem bres des mé -

na ges bé né fi ciai res. La prin ci pale jus ti fi ca tion à l’in tro duc tion de condi -

tions est d’at teindre les ob jec tifs re la tifs à l’in ves tis se ment des mé na ges

dans la santé et l’é du ca tion. Dans les pro grammes im po sant aux mé na ges

bé né fi ciai res de four nir du tra vail, les condi tions fixées fa ci li tent la sé lec tion

des mé na ges bé né fi ciai res. La fixa tion des trans ferts à un mon tant in fé rieur

aux sa lai res du mar ché ga ran tit que seule la po pu la tion au chô mage par -

ticipe au pro gramme. L’au to sé lec tion éco no mise des res sour ces du pro -

gramme qui, si non, au raient été né ces sai res pour iden ti fier les mé nages

pau vres et ex clure les non-pau vres.

On a beau coup dis cuté de la condi tion na lité, mais ces dis cus sions ont

prin ci pa le ment porté sur les ques tions d’ef fi ca cité, par exemple afin de dé -

ter mi ner si les condi tions po sées per met taient de ga ran tir que les en fants

fré quen tent l’é cole. Il y a peu d’é lé ments vrai ment pro bants sur cette ques -

tion, no tam ment pour dé ter mi ner si l’ex clu sion, ou le re trait, des condi tions

po sées pour raient sé rieu se ment faire obs tacle à la réa li sa tion des ob jec tifs

du pro gramme13. De toute fa çon, les ef fets de vraient être fai bles; par

exemple, les taux d’ins crip tion dans les éco les pri mai res au Mexique étaient

su pé rieurs à 90 pour cent avant l’in tro duc tion du pro gramme Pro gresa;

ainsi, les ef fets des condi tions po sées pour raient au mieux s’exer cer sur les

10 pour cent d’en fants non ins crits à l’é cole. Dans les dis cus sions sur les po -

li ti ques à suivre, on né glige sou vent ce point, à sa voir que c’est l’ef fet mar gi -

nal des condi tions po sées qui me sure leur ef fi ca cité (Bar rien tos et De Jong,

2006). Il y a aussi des fac teurs d’é co nomie po li tique qui en trent en jeu dans




125

12. Tous les nou veaux pro grammes d’assistance sociale en Amérique latine utilisent des

transferts à montant fixe, avec parfois des compléments basés sur le nombre des enfants et laclasse scolaire fréquentée, comme dans le pro gramme Progresa. S’attaquer aux déficits des

ménages les plus pauvres nécessite une sélection basée à la fois sur le classement et des vari a -bles de transfert, comme dans le RMV en Chine, qui vise à combler l’écart de pauvreté des

ménages. Celui-ci est évalué par des fonctionnaires locaux (Chen et Barrientos, 2006).

13. Pour une comparaison des différents types de con di tions posées au Mexique, voir Davis

et al. (2002). Un pro gramme pilote de transferts en espèces récemment mis en œuvre au Kenyacontrôlera de façon explicite les con di tions posées.

la fixa tion de condi tions. Dans la me sure où le sou tien po li tique, et donc

financier, est lié aux idées que les con tri bua bles peu vent se faire des ob jec -

tifs et de l’ef fi ca cité des pro grammes contre la pau vreté, les condi tions im -

po sées peu vent, par exemple, in sis ter sur la com po sante d’in ves tis se ment

des trans ferts en es pè ces ci blés sur les en fants d’âge sco laire. En pa reil cas,

les condi tions po sées con tri buent à ali gner les ob jec tifs et les prio ri tés du

pro gramme avec les prio ri tés ou les pré fé ren ces des con tri bua bles14.

Evaluation

On note une grande va ria tion en ce qui concerne l’exis tence et la force des

pro ces sus d’é va lua tion dans les ré gi mes de sé cu rité so ciale fi nan cés par

l’im pôt dans les pays en dé ve lop pe ment. Cer tains de ces pro grammes en

Amé rique la tine et en Asie sont do tés de pro ces sus d’é va lua tion très forts

et très ef fi ca ces. La force des pro ces sus d’é va lua tion as so ciés à Pro gresa,

par exemple, est par tout de venue une «norme d’or» pour les pro grammes

contre la pau vreté. Les concep teurs des po li ti ques au Mexique ont réa lisé

une en quête de ré fé rence, et des en quê tes de suivi pour un échan til lon de

mé na ges tous les six mois de 1998 à 2001. Cela a per mis de com pa rer les

condi tions avant et après l’ins tau ra tion du pro gramme. Par ail leurs, l’ex ten -

sion pro gres sive du pro gramme a rendu pos sible la com pa rai son des mé na -

ges ayants droit dans les ré gions où le pro gramme a été in tro duit à l’o ri gine

avec les mé na ges ayants droit dans les ré gions où le pro gramme n’a pas été

ap pli qué ini tia le ment, c’est-à-dire entre des grou pes de «trai te ment» et de

«con trôle» quasi ex pé ri men taux. Le fait que les don nées étaient ac ces si bles

à des cher cheurs in dé pen dants, et que les di rec teurs du pro gramme aient

com mandé des éva lua tions à des ins ti tuts de re cherche in dé pen dants, a

favorisé des re cher ches vas tes et in dé pen dan tes sur le pro gramme. Tou te -

fois, les avan cées sur cette ques tion ne sont pas uni for mes pour l’en semble

des pro grammes et des pays. On peut gé né ra li ser uti le ment la cons ta ta tion

que les pro grammes mis en œuvre par des or ga nis mes pu blics com por tent

ra re ment des mé tho des d’é va lua tion for tes. Bolsa Escola, Bolsa Fa mi lia et

Chile So li da rio, par exemple, sont des pro grammes créés et dé ve lop pés

sans qu ’on les ait do tés de so li des proces sus d’é va lua tion d’im pact. Beau -

coup de pro grammes pu blics ca té go riels, comme BPC et BONOSOL, sont

dé pour vus de pro ces sus d’é va lua tion d’impact15.



126

14. Cela explique, par exemple, l’importance des con di tions liées au tra vail dans les pro -

grammes contre la pauvreté aux Etats-Unis (Moffitt, 2002). Cela, bien sûr, n’implique pas que

les priorités des contribuables soient les bonnes du point de vue de la réduction de la pauvreté.

15. Les obsta cles à l’évaluation des pro grammes contre la pauvreté sont examinés d’unemanière assez approfondie dans Pritchett (2002).

Dynamique

Mal gré le fait que de nou vel les for mes de sé cu rité so ciale fi nan cées par l’im -

pôt dans les pays en dé ve lop pe ment aient été in tro dui tes du rant la der nière

dé cennie ou à peu près, il est pos sible d’i den ti fier une cer taine dy na mique.

Elle se rap porte à un élar gis se ment de l’é chelle et de la portée des pro -

grammes, et à leurs pos si bi li tés de con tri buer à l’é ta blis se ment d’une sé cu -

rité so ciale générale. Elle est examinée ci-après.

Les nou veaux pro grammes de sé cu rité so ciale fi nan cés par l’im pôt dans

les pays en dé ve lop pe ment ont de lar ges pos si bi li tés d’at teindre la di men -

sion né ces saire pour avoir un im pact sur la pau vreté mon diale, et cela est

par ti cu liè re ment vrai pour les pro grammes de trans ferts de rev enu. Il y a

plu sieurs voies grâce aux quel les les pro grammes re cen sés dans le ta bleau

ont pu réus sir à se dé ve lop per. Dans le contexte de l’Amé rique la tine, l’une

des voies im por tan tes a été l’ex ten sion des pro grammes lo caux ou des pro -

jets pi lo tes à l’é che lon na tio nal, comme PETI et Bolsa Escola au Bré sil. Cela

pa raît beau coup plus dif fi cile à réa li ser en Afrique, en par ti cu lier dans les

pays en de hors de la ré gion d’Afrique aus trale16. Une se conde voie a con -

sisté à sup pri mer les ex clu sions ini tia les des pro grammes, par exemple l’ex -

ten sion de Pro gresa à tou tes les ré gions ru ra les et ur bai nes du Mexique sous

le nom d’Opor tu ni da des, ou l’ex ten sion de Bolsa Escola à tous les mé na ges

les plus pau vres, in dé pen dam ment de leur com po si tion. Une troi sième voie

est l’ex pan sion ra pide de la po pu la tion cible après les cri ses ou les trans for -

ma tions dues à la res truc tu ra tion de l’em ploi. Le RMV en Chine est ainsi

passé de 2,4 mil lions de bé né fi ciai res en 1999 à un peu plus de 26 mil lions en

2003 à la suite de la montée du chô mage ré sul tant de la res truc tu ra tion des

en tre pri ses d’Etat. De fa çon si mi laire, Je fes et Je fas en Argen tine a at teint

2 mil lions de mé na ges en ré ponse aux ef fets de la crise de 2001 dans le pays.

Les nou veaux pro grammes de sécurité sociale financés par l’impôt ont

mon tré leur capacité à atteindre la taille requise pour avoir un impact mon -

dial sur la pauvreté.

Comme in di qué ci-des sus, l’é tendue de la sé cu rité so ciale fi nancée par

l’im pôt fait res sor tir une ex pan sion im por tante dans les pays dé ve lop pés et

en dé ve lop pe ment. Dans ces der niers, on re marque une évo lu tion vers des

pro grammes contre la pau vreté in té grés, comme Chile So li da rio ou Tar -

geting the Ultra Poor du Ban gla desh. Cela ré sulte de la né ces sité de faire

face à la na ture mul ti di men sion nelle et in ter gé né ra tion nelle de la pau vreté




127

16. Par exemple, envisageant l’extension du Kalomo Pilot Trans fer Scheme en Zambie, le gou -

vernement s’est inquiété des impli ca tions financières à long terme, compte tenu notam mentdu taux élevé de pauvreté dans le pays et des capacités administratives limitées.

dans les pays en dé ve lop pe ment. On peut éga le ment cons ta ter un élar gis se -

ment de la portée des pro grammes de trans ferts de rev enu, no tam ment de

Pro gresa/Opor tu ni da des. C’est un dé ve lop pe ment tout à fait sa tis fai sant

car il re flète une meil leure com pré hen sion de la pau vreté et de ses cau ses, et

au gure d’une ré ponse plus ef fi cace à la pauvreté et à la vulnérabilité pro fon -

dé ment ancrées dans les pays en développement.

On y voit beau coup moins clair sur la ques tion de sa voir dans quelle me -

sure les nou veaux pro grammes de sé cu rité so ciale fi nan cés par l’im pôt peu -

vent con tri buer au dé ve lop pe ment de sys tè mes de sé cu rité so ciale plus gé -

né raux. Dans les pays à bas rev enu, la dif fu sion des nou veaux pro grammes

de sé cu rité so ciale fi nan cés par l’im pôt est trop ré cente et trop éparse pour

spé cu ler sur leur dé ve lop pe ment fu tur. Il est in té res sant de cons ta ter que

dans beau coup de pays afri cains, les pro grammes fi nan cés par l’im pôt sont

en vi sa gés et mis en place sur la base de stra té gies na tio na les élar gies de pro -

tec tion so ciale. On peut en dé duire éven tuel le ment une dy na mique vers des

me su res de pro tec tion so ciale plus lar ges. Dans les pays à rev enu in ter mé -

diaire, la prin ci pale ques tion à cet égard a trait aux liens et sy ner gies qui

pour raient s’ins tau rer entre les pro grammes fi nan cés par l’im pôt et l’as su -

rance so ciale. Dans cer tains pays, comme le Bré sil, il existe une ten sion entre

la crois sance des pro grammes fi nan cés par l’im pôt, comme Bolsa Fa mi lia, et

les ré gi mes d’as su rance so ciale. Cela peut no tam ment s’ex pli quer par le fait

que les trans ferts dans le cadre des pre miers et le mi ni mum ga ranti dans les

se conds sont fixés à des mon tants si mi lai res (le sa laire mi ni mum). On peut

craindre que l’ex ten sion des pro grammes fi nan cés par l’im pôt ré duise les

in ci ta tions à co ti ser à l’as su rance so ciale. Un réé qui li brage des dif fé ren tes

com po san tes des sys tè mes de sé cu rité so ciale pour rait être né ces saire pour

as su rer le ren for ce ment de ces in ci ta tions. Ce sont des ques tions de concep -

tion et de co or di na tion mais, à l’é che lon plus fon da men tal des res sour ces, il

y a à pré sent une lé gère concur rence. Les dé pen ses af fé ren tes à la sé cu rité

so ciale fi nancée par l’im pôt sont fai bles, dans la plu part des cas, par rap port

aux sub ven tions ver sées aux ré gi mes d’as su rance so ciale, no tam ment lors -

qu ’el les in cluent des exo né ra tions fis ca les ap pli ca bles aux co ti sa tions sa la -

ria les ou des «dé pen ses fis ca les». Gé né ra le ment, les pro grammes fi nan cés

par l’im pôt ab sor bent une frac tion de 1 pour cent du PIB, et il n’y a guère de

risque que leur fi nan ce ment, sous sa forme ac tuelle, se fasse au dé tri ment

des pro grammes d’as su rance so ciale et des au tres dé pen ses so cia les. Une

ques tion plus importante à cet égard est de déterminer comment les ré -

gimes d’assurance sociale peuvent contribuer par leurs ressources au ren -

for ce ment de la sécurité sociale financée par l’impôt.



128

Conclusions

On a com mencé cet ar ticle en es ti mant qu ’il y a de sé rieux ar gu ments pour

réé va luer le rôle de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt à la fois dans les

pays dé ve lop pés et en dé ve lop pe ment. Au cours des deux der niè res dé cen -

nies, on a cons taté une ex pan sion im por tante des pro grammes fi nan cés par

l’im pôt en ter mes de cou ver ture et en pro por tion des dé pen ses de sé cu rité

so ciale. Dans les pays en dé ve lop pe ment, de nou vel les for mes d’as sis tance

so ciale fi nan cées par l’im pôt sont ap pa rues pour faire face à la pau vreté et

à la vul né ra bi lité. Les chan ge ments qua li ta tifs du rôle de la sé cu rité so ciale

fi nancée par l’im pôt ont peut-être en core plus d’im por tance. L’é lé ment mo -

teur sous-ten dant ces chan ge ments est la né ces sité de s’at ta quer aux cau ses

de la pau vreté, et pas sim ple ment à ses symp tô mes, et, en par ti cu lier dans

les pays en dé ve lop pe ment, la compréhension que la pauvreté est un phé -

no mène multidimensionnel et persistant dans le temps.

L’a na lyse des nou vel les for mes de sé cu rité so ciale fi nan cées par l’im pôt

dans les pays en dé ve lop pe ment a per mis d’i den ti fier les élé ments d’une

nou velle ap proche. Il s’a git en l’oc cur rence d’in sis ter sur des trans ferts de

rev enu in té grés, avec un ac cès aux ser vi ces de base axés sur les pau vres et

les très pau vres, pour faire face à une pau vreté et à une vul né ra bi lité mul ti -

di men sion nel les et per sis tan tes. Ces élé ments d’une nou velle ap proche ex -

pli quent l’ac cent mis sur le ci blage, les condi tions im po sées et les stra té gies

de sortie, qu ’on trouve dans beau coup de nou veaux pro grammes ré cem -

ment mis en place. Ces ca rac té ris ti ques de concep tion ont pro vo qué d’a bon -

dan tes dis cus sions sur les ques tions d’ef fi ca cité mais, comme le sou ligne

l’ar ticle, elles sont mieux comprises en référence avec des facteurs d’é co -

nomie politique.

L’é vo lu tion du rôle de la sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt ouvre de

nou vel les pos si bi li tés pour l’ex ten sion de la sé cu rité so ciale dans les pays en

dé ve lop pe ment mais pose aussi cer tains dé fis. Les for mes émer gen tes de

sé cu rité so ciale fi nan cées par l’im pôt ont mon tré leur ca pa cité à at teindre la

di men sion né ces saire pour avoir un im pact mon dial sur la pau vreté et la

vul né ra bi lité. Cela est par ti cu liè re ment im por tant dans le contexte d’une

sta gna tion, et même d’une ré duc tion, de la portée de la sé cu rité so ciale con -

tri bu tive. La meil leure com pré hen sion de la pau vreté en tant que phé no -

mène mul ti di men sion nel et in ter gé né ra tion nel qui est à la base des nou -

veaux pro grammes au gure d’une ré ponse plus ef fi cace à la pau vreté et à la

vul né ra bi lité for te ment an crées dans les pays en dé ve lop pe ment. Le défi le

plus im por tant est de faire en sorte que ces pro grammes con tri buent au dé -

ve lop pe ment de sys tè mes gé né raux de sé cu rité so ciale. Dans cer tains pays à

rev enu in ter mé diaire, cela im plique une amé lio ra tion des liens et des sy ner -




129

gies avec les ré gi mes d’as su rance so ciale. En Amé rique la tine, cela né ces si -

tera, entre au tres, de ren for cer les in ci ta tions à ad hé rer aux ré gi mes d’as su -

rance so ciale tout en réo rien tant pa ral lè le ment les sub ven tions pu bli ques

pour ces ré gi mes vers une sé cu rité so ciale fi nancée par l’im pôt axée sur le

sec teur non struc turé et la pau vreté. Dans les pays à bas rev enu, le défi est

de faire en sorte que les for mes émer gen tes de sé cu rité so ciale fi nancée par

l’im pôt con tri buent à éta blir la so li da rité, la cré di bi lité et les ca pa ci tés re qui -

ses pour créer des ins ti tu tions de sé cu rité so ciale for tes et sta bles.

Pour réa li ser ces ob jec tifs, il sera es sen tiel de se ba ser sur quel ques ca -

ractéristiques déjà pré sen tes dans les pro grammes émer gents fi nan cés par

l’im pôt. Ces caractéristiques sont: une so lide com pré hen sion des cau ses

et de la dy na mique de la pau vreté et de la vul né ra bi lité, l’in té gra tion des

trans ferts de rev enu avec des ser vi ces et des as su ran ces de base, et la co or di -

na tion des organismes pu blics. Il fau dra éga le ment renforcer leur rôle dans

l’a mé lio ra tion de l’intégration de la sécurité sociale financée par l’impôt

avec l’emploi et les possibilités économiques, une question étudiée ac ti ve -

ment par les «vieux» programmes de transferts de revenu en Amérique

latine.

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Documents

Le rôle de la sécurité sociale financée par l'impôt