Le r61e des services 4conomiques dans un appel d'offres m4dical

L Jeanjean

o u r un h6pital , la miss ion ~ principale est la d61ivrance

de soins aux personnes dont l '6tat phys ique ou psych ique le n6cessite. Afin que cette mission puisse s'accomplir, il est indispen- sable de mettre en oeuvre un cer- tain nombre de moyens, dont la plupart rel6vent de la logistique. Ou t re les m o y e n s huma ins , l 'obtention des moyens mat6riels n6cessaires aux soins passe par une phase d 'approvis ionnement , caract6ristique de toute entit6 6co- nomique. L'approvisionnement hospitalier ne se diff6rencie gu6re dans ses fina- lit6s de la m6me fonction observ6e dans d ' au t r e s secteurs. Celle-ci regroupe l 'ensemble des actions aboutissant ~ l'obtention e~ a la dis- tribution par une unit6 logistique des biens et services dest in6s accomplir la mission principale de l'institution. La gestion de ce service oscille tou- jours entre deux grands 6cueils, le d6faut d 'approvisionnement, cer- taines ~ ruptures ,, pouvant alors se t radui re par des in te r rup t ions d'activit6, ou l'exc6s d'approvision- nement, g6n6rateur de gaspillage financier.

la diff6rence des biens consom- mables et d ' 6 q u i p e m e n t ou des prestations de service qui peuvent se retrouver dans les unit6s 6cono- miques du secteur priv6, l'organisa- tion des approvisionnements dans le sec teur publ ic pr6sente des caract6ristiques particuli6res. La premi6re est ancienne e t a pour objet de rendre transparentes les proc6dures d'achats, la seconde est

plus r6cente et oriente l 'approvi- sionnement public vers un objectif qualitatif. Le support de toute action d'appro- visionnement demeure le respect d'une r6glementation administrati- ve, assez contraignante, 6dict6e en vue de servir les int6r~ts g6n6raux de l't~tat et de ses collectivit6s en susci tant une 6mula t ion 6cono- mique contr616e des fournisseurs. La seconde miss ion d6volue l'acheteur public est de garantir l'institution qu'il approvisionne le meilleur rapport qualit6/prix des biens acquis. Pendant longtemps, le prix a 6t6 privil6gi6, quelquefois au d6tr iment de la qualit6. Depuis quelques ann6es, les pratiques de gestion se modifient en favorisant la qualit6. Celle-ci devient m~me une priorit6, pour autant que les condi- tions 6conomiques le permettent. De v6ritables strat6gies sont 61abo- r6es ~ partir de la structure r6gle- mentaire et 6conomique existante.

La structure des march6s

Elle est compos6e d ' une par t ie r6g lementa i re r eg roup6e pou r l'essentiel dans le Code des march6s et des r6alit6s 6conomiques qu'il ne faut pas ignorer.

• La r4glementation des achats

Elle est rendue n6cessaire par les sommes consid6rables manipul6es chaque ann6e par les ordonnateurs des d6penses publ iques . Encore faut-il que cette r6glementat ion soit suffisamment souple pour per-

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mettre a la collectivit6 de s'approvi- s ionner dans des d61ais raison- nables, tout en respectant les prin- cipes d6onto logiques de l 'achat public. C'est la raison pour laquelle une r6glementation des achats a 6t6 institu6e et d6velopp6e en fonction de l '6volu t ion p rogress ive des contraintes 6conomiques issues des relations entre l'offre et la demande. Pour le secteur public, le principe appliqu6 est celui du march6, c'est- k-dire la passation d'un contrat 6crit respectant certaines r6gles afin de garantir aux foumisseurs et~ l'ache- teur une garantie r6ciproque d'6ga- lit6 et de s6curit6 dans la transaction commerciale entreprise. Compte tenu de la quantit6 des achats effec- tugs par une collectivit6, il existe toutefois la possibilit6 de passer des commandes hors march6 suivant une procddure plus souple qui doit cependant 6tre consid6r6e comme exceptionnelle.

Le principe du marchd public

La rdglementa t ion des march6s publics, pour l'essentiel transcrite dans un code sp6cifique intitul6 Code des march6s publics, d6velop- pe deux strat6gies fondamentales : - la premi6re est la raise en concur- rence des fournisseurs. L'appel concurrence permet ~ la collectivit~ contractante d'obtenir le meilleur rapport qualit6/prix, et cela quel que soit le type de proc6dure choi- sle ; - la seconde est de permett re toutes les entreprises de soumis- sionner aux march6s publics, sous r6serve qu 'e l les rempl i ssen t les condi t ions fiscales et sociales impos6es pour le faire. Ces deux strat6gies ont guid6 l'61a- borat ion d 'un certain nombre de r6gles administratives.

Les pikces constitutives du marchd

Chaque march6 public est compos6 ob l iga to i rement d ' un certain nombre de pi~ces qu'il faut distin- guer en documents g6n6raux et en pi6ces particuli6res. Les documents gOnOraux sont les cahiers des clauses administratives g6n6rales (CCAG) qui regroupent les droits et obligations des contrac- tants pour une m6me cat6gorie de march6s. Pour les services 6cono- miques, il s'agit essentiellement du CCAG (n ° 2014) appl icable aux march6s de foumitures courantes et

de services (mobilier, mat6riel de bureau, micro-informatique, presta- tions diverses). Pour chaque march6 sont r6dig6es ou remplies un certain nombre de piOces particuliOres qui sont, par ordre de priorit6 d6croissant : - l'acte d'engagement ; - le cahier des clauses administra- tives particuli6res (CCAP) s'appli- quant ~ une fourniture ou presta- tion donn6e ; - le cahier des clauses techniques particuli6res (CCTP) d6crivant tech- niquement la foumi~re ou la pres- tation ; - le devis 6tabli par l'entreprise ; - a i n s i que d i f f6 ren tes pi6ces annexes qui peuvent participer a une meilleure ddfinition de l'offre (plans, r6f6rences, certificats qua- lit6).

Les diffdrents types de marchOs publics

La mise en concurrence est obliga- toire. Le choix du mode de passa- tion d'un march6 d6pend du mon- tant estim6 de la d6pense et de la nature du produit ou de la presta- tion a fournir. Le Code des march6s publics d6finit les r6gles applicables

chaque type de march6 dont la stricte application conditionne la validation finale du march6. En r6gle g6n6rale, les administra- tions utilisent la proc6dure d'appels d'offres, qui assure les conditions d'une raise en concurrence la plus large et la plus formalis6e en per- mettant des choix qualitatifs. Deux autres proc6dures existent : l'adjudi- cation, peu utilis6e car trop rigide, et le march6 n6goci6, moins contrai- gnant mais limit6 dans son domaine d'application. - L'appel d 'offres Cette proc6dure de passat ion de march6 a 6t6 introduite dans les col- lectivit6s et 6tablissements locaux par un d6cret du 25 juillet 1960. Dans cette proc6dure, la collectivit6 choisit librement le meilleur rapport qualit6/prix selon des critbres d6fi- his au pr6alable. C'est la proc6dure de droit com- mun, au cours de laquelle toutes les entreprises sans distinction peuvent d6poser une offre. Cette proc6dure p e r m e t donc ~ un m a x i m u m d'entreprises de proposer une offre. Quelquefois, en fonction du nombre trop important de soumissionnaires potentiels , l ' adminis t ra t ion doit s61ectionner les candidatures en fonct ion de critbres techniques

pr6d6finis ; c'est l'appel d'offres res- treint. - La publicitO Afin de sauvegarder l'6gaht6 entre les candidats, la publicit6 est l'une des r6gles fondamentales des appels d'offres. Elle varie suivant le type d'appel d'offres retenu. Pour les appels d'offres ouverts, en cas de raise en concurrence nationa- le, le d61ai minimum est de 36 jours entre la date d'envoi de l'avis ~ la publication et la date limite de remi- se des offres par l'entreprise. Ce d61ai peut 6tre r6duit a 15 jours en cas d 'urgence. I1 doit ~tre en revanche major6 a 52 jours au mini- mum dans le cadre d 'une concur- rence communautaire, elle-m6me li6e/~ des seuils d6finis r6glementai- rement (arr4t6 du 9 f6vrier 1994). - Le rOglement de la consultation Afin de garant i r l '6galit6 des chances des candidats, un r6gle- ment de consultation transmis aux ent repr ises avec les cahiers des charges, fixe les caract6ristiques essentielles du march6 telles que son obiet, les lots 6ventuels et leur d6finition, la date limite de d6p6t et le d61ai de validit6 des offres, la des- cription de variantes 6ventuelles la proposition de base. En outre, pour que les offres puis- sent ~tre examin6es, les entreprises soumiss ionnaires devront 6tre jour de leurs obligations fiscales et sociales. Par les possibi l i t6s que l ' appe l d 'offres laisse a l 'acheteur et au fournisseur, cette proc6dure est de loin la plus utilis6e dans les h6pi- taux. Elle est obligatoire lorsque le montant pr6visible du march6 est sup6rieur a 700 000 francs TTC par op6rat ion, repr6sen tan t un ensemble coh6rent et fonctionnel de prestations. Lorsque cette s o m m e n 'es t pas atteinte, l'administration peut utili- ser une proc6dure plus 16g6re : le march6 n6goci6. - Le marchd ndgocid Cette p roc6dure qui doi t rester exceptionnelle est applicable dans les condi t ions p r6vues aux articles 103, 104, 308 et 310 du Code des march6s publics. La procddure est ,~ n6goci6e ~ dans la mesure off la personne respon- sable du march6 engage librement les discussions qui lui paraissent utiles avec les candidats de son choix et attribue le march6 au candi- dat qu'elle a retenu (article 103 du Code des march6s publics).

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G6n6ralement une mise en concur- rence pr6alable est obligatoire. Dans certains cas tr6s pr6cis, l'administra- tion peut s'en dispenser.

Les commandes hors march6

L'article 321 du Code des march6s publics pour les collectivit6s territo- riales indique ~ qu'il peut 6tre trait6 en dehors des condi t ions fix6es pour le pr6sent titre (cf supra) pour les travaux, les fournitures ou les services dont le montant annuel pr6sum6, toutes taxes comprises, n 'exc6de pas la somme de 300 000 francs, pour les achats dans les conditions les plus avantageuses de denr6es alimentaires p6rissables non fournies en march6s ou sur les lieux de production, sans limitation de montant. Le r6glement de ces prestations peut avoir lieu sur pr6- sentation de m6moires ou simples factures. ,~ La commande hors march6 est donc une prestation r6alis6e sans faire appel aux formalit6s de publicit6 d6crites pr6c6demment. Un devis et un simple bon de commande suffi- sent a sceller la commande. Toutefois, la passation de ces com- mandes, qui r6pond au souci de faciliter les achats de faible montant, ne dispense pas l'acheteur de faire jouer la concurrence qui peut 6tre mise en ceuvre de ce fait sans forma- lisme.

Les commandes group6es

I1 existe deux n iveaux de com- mandes group6es, soit la collectivit6 contractante peut b6n6ficier des ser- vices d'une centrale d'achats sp6cia- lis6e dans les commandes publiques, soit la collectivit6 peut se regrouper avec d'autres collectivit6s publ iques afin de const i tuer un groupement d'achats. Ces deux proc6dures sont pr6vues dans le Code des march6s publics.

• Les r6alit4s 4 c o n o m i q u e s ~ S e l o n que v o u s s e r e z p u i s s a n t o u mis6rable . . . ~

Quelques traits caract6ristiques singularisent le march6 des produits m6dicaux

C'est d 'abord la multiplicit6 des produits. Celle-ci est particuli6re- ment forte dans le domaine m6di- cal. On ne peut donc parler d 'un

march6 unique, mais d'une multitu- de de march6s. Cela a pour cons6- quence des possibilit6s multiples pour les offreurs qui vont, en fonc- tion de leur capacit6 technologique, pouvoir se d6placer sur les seg- ments de march6 oh ils pourront avoir une position dominante, c'est- a-dire imposer leur prix. I1 existe ainsi une relation inverse entre le niveau de prix et le niveau de concurrence existant. La structure dominante est toutefois l'oligopole, c'est-a-dire des march6s contr616s par un peti t nombre d'entreprises. L'6volution va donc dans le sens de soci6t6s multinatio- nales a forte capacit6 technologique avec une production de plus en plus d61ocalis6e.

Le d6veloppement de l' usage unique

C'est une caractdristique en soi du march6 des consommables mddi- caux. Ce march6 particulier prdsen- te au moins deux particularitds : - L e s produi ts / l usage unique se substituent de plus en plus au mat6- riel r6utilisable. Ce ph6nom6ne a deux origines. L'une matdrielle : ces produits assurent a qualit6 6gale une meilleure s6curit6. Celle-ci est souvent imposde par les r6cents textes rdglementaires (Creutzfeldt- Jacob). L'autre plus artificielle : les fournisseurs pr6f6rent ddvelopper l 'usage unique, qui constitue un march6 dminemment renouvelable, donc porteur de chiffre d'affaires. - I1 existe deux grandes catdgories de produits /l usage unique. Les produits arrivds a saturation d'une part, qui sont vendus par de nom- breuses socidtds, dans un fort contexte concurrentiel et pour les- quels la marge bdndficiaire est rdduite. Les entreprises pr6f6rent d'autre part investir dans des pro- duits innovants sur lesquels elles d6tiennent un certain temps une situation de monopole permettant de fixer plus librement les tarifs. Dans les deux cas, toutefois , la s t ruc ture dominan te de l 'offre demeure l'oligopole.

Les strat6gies des march(~s

Elles se situent a deux niveaux. I1 y a d'abord interaction directe entre les moteurs du march6 : l'offre et la demande. I1 ne faut cependant pas sous-estimer l'aspect macro6cono-

mique repr6sent6 par les directives et orientations nationales de r4gula- tion des march6s publics.

n Interact ions entre l 'of fre et la d e m a n d e

La transaction a r6aliser entre le meilleur produit et le produit pr6- sentant le meilleur rapport qua- l i t6 /pr ix est souvent complexe, compte tenu du nombre d'interlo- cuteurs et du nombre de produits. L'utilisateur dispose d 'un certain nombre d'outils pour parvenir ~ce choix : - la connaissance des produits ; - l '6valuation des nouveaux pro- duits. Le r61e du technicien, par exemple du pharmacien, consiste a d6finir le besoin e t a constater que le produit correspond bien au besoin d6fini. La d6cision d'arbitrage entre plu- sieurs produits est parfois difficile, notamment pour d6terminer la part respective du prix et de la qualit6. Dans l'appel d'offres, la partie se joue en un seul coup, avec deux 616- ments clefs : - la simultan6it~ des offres ; - la nature dichotomique de la pro- c6dure, les uns perdent, un seul gagne. L'impact financier quelquefois 6nor- me de certains choix hospitaliers conduit acheteurs et fournisseurs a met t re en place des strat6gies propres. Le fournisseur tend a 61iminer la concurrence par des produits dont il d6tient seul la commercialisation ou, si d'autres fournisseurs existent, en proposant le prix le plus bas pos- sible. Si les regroupements de four- nisseurs sont naturels, les ententes sont illicites. Des manipulations sont possibles (remises sur d ' au t res produi t s , 6chantillons gratuits, 6chelonne- ment temporel des d6cisions). L'acheteur demeure l'acteur princi- pal de la raise en concurrence si tant est que celle-ci soit possible. L'acheteur peut de son c6t6, pour obtenir des conditions plus avanta- geuses, se regrouper atravers g6n6- ralement des groupements de com- mandes d6partementaux. Certains 6tablissements hospitaliers repr6- sentent a eux seuls l'6quivalent de p lus ieurs h6p i taux (assistance publ ique de Paris, assistance publique de Marseille, hospices civils de Lyon).

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• Aspect macro6conomique

Un troisi6me acteur, l'l~tat, inter- vient dans la politique des achats hospitaliers. L'6volution d6cid6e des r6glemen- tations permet de peser sur l'utili- sation de telle ou telle proc6dure pr6c6demment d6crite en faisant

varier les seuils d'acc6s aux diff6- rents types de march6. Le minis t6re de l ' t~conomie est amen6 ~ modifier r6guli6rement le d i spos i t i f des t in6 a ouvr i r la concurrence afin que celle-ci abou- tisse a une r6duction des prix. Parall61ement, il incite les ache- teurs a centraliser leurs choix afin

de r6aliser des 6conomies d'6chel- le. La r6glementa t ion des march6s publics vise ainsi un double objec- tif d'efficacit6 et d'6quit6. La politique des march6s publics en France re l6ve d ' u n concep t vo lon t a r i s t e des c o m m a n d e s publiques.

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