Droit européen

LE SYSTEME INSTITUTIONNEL DE L'UNION

On a une répartition originale des pouvoirs dans la mesure où les fonctions des 3 institutions principales sont très imbriquées et on n'est pas dans le schéma classique : législatif et exécutif. On a un système fondé sur une confusion des pouvoirs : le pouvoir législatif appartient à plusieurs institutions et il n'y a pas de séparation stricte des pouvoirs.L'absence d’étanchéité entre les pouvoirs se cristallise autour du Conseil qui a plusieurs fonctions : exécutive, législative et budgétaire. On retrouve la même confusion des pouvoirs au niveau du Parlement européen.

Il existe des organes importants dont le rôle est non négligeable, ce sont des agences qui vont élaborer et mettre en œuvre les politiques de l'UE (agence qui s’occupe des drogues, agence de sécurité alimentaire...).

On parle de système de l’UE pour parler des institutions qui vont participer au bon fonctionnement de l’UE.On différencie les organes fondamentaux, qualifiés d'institutions et les organes plus secondaires.7 ont droit à l'appellation d'institution :

• la Commission européenne• le Parlement européen• le Conseil européen• le Conseil de l'UE• la CJUE• la Banque Centrale européenne : son objectif principal est de maintenir la stabilité des prix et elle est la

seule habilité à émettre de la monnaie• la Cour des Comptes européenne

Chaque institution a son propre budget.

I. La structure institutionnelle de base de l'UE

Il existe une triangle institutionnel : la Commission, le Parlement et le Conseil. Elles ont chacune une assise politique. Elles expriment chacune une légitimité propre.Le Parlement représente les citoyens de l'UE.La Commission prend en charge l'intérêt général de l'UE et doit développer les champs d'action de l'UE.

Le traité de Lisbonne a clarifié les fonctions de chaque institution.

A. Le Conseil des ministres, élément central du cadre institutionnel1. La composition du Conseil et son fonctionnement

a. La composition du Conseil

Les traités utilisent uniquement le terme de Conseil.On a un monopole de représentation dévolu aux ministres des Etats.Le droit de vote est accordé aux ministres et à eux seuls, ils ne peuvent pas le déléguer. La règle de représentation ministérielle est obligatoire. Elle va se faire en général par un ministre mais selon les sujets, il peut y avoir plusieurs ministres. Mais quand il s'agit de voter, un seul ministre par Etat vote.A partir de Maastricht, on va accepter des ministres de gouvernements fédérés ou régionaux. C'est en raison des landers allemands et ils représenteront la fédération toute entière.

Les traités ne donnent aucun monopole ou aucune préférence aux MAE pour siéger au sein du Conseil. Tous les ministres nationaux ont vocation à représenter leur gouvernement.

Le Conseil va être une institution abstraite dont la composition va varier au jour le jour, en fonction de l'ordre du jour.

Il se démultiplie en un nombre important de formations qui sont à égalité.2009 : réduction à 10 formations pouvant se réunir (conseil affaires générales(CAG), conseil affaires étrangères, conseil économie et finance(ECOFIN), conseil justice et affaires intérieures(JAI), conseil emploi, conseil environnement...).

Ce système a des inconvénients, on a un sentiment de désordre dans le suivi des affaires européennes dû au ballet incessant des différents ministres.Chaque Etat a un représentant permanent à Bruxelles qui va donner des indications et des conseils aux ministres.

Le CAG assure la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil. Il doit atténuer les divergencesde vue entre les 9 formations.Il doit préparer les réunions du CE.

La Commission est invitée à participer aux sessions du Conseil mais il peut décider de voter sans la présence du représentant de la Commission.Depuis 1993, les résultats des votes sont publics lorsqu'il agit comme législateur. Il y a même un système de retransmission télévisée des débats. On a donc une vraie transparence.

Le Conseil se réunit tous les 2 ou 3 jours et le CAG tient au moins 1 session par mois.Le Conseil a son siège à Bruxelles mais en avril, en juin et en octobre, il s'installe au Luxembourg.Il a son propre secrétariat, composé de 2 000 agents.

b. La publicité des travaux du Conseil

Il est dans une position particulière par rapport à la publicité de ses travaux. Les pays scandinaves ont demandé à ce que les travaux soient publics, à Maastricht.Les séances sont ouvertes au public mais cette publicité ne vaut que lorsque le Conseil fait office de législateur.

Chaque session est divisée en 2 : actes législatifs et activité non législatives.

c. Des problèmes persistants de cohérence et de coordination

Ils se posent au plan national et européen.

Au plan national, pour faciliter la coordination interministériel, les Etats ont créé des structures pour assurer la cohérence des positions nationales.La 1ère structure est la représentation permanente à Bruxelles.

En France, il existe le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) qui est un service du PM. Il est sectorisé à l'image des 9 formations du Conseil.C'est lui qui programme le calendrier des sessions du Conseil et qui va arrêter la liste des groupes de travail avec la désignation du porte parole de la délégation française au sein de chaque groupe de travail.Il s'assure également que la France respecte le droit européen.

d. Le Comité des représentants permanents, un organe auxiliaire important

Le COREPER assure les taches de préparation et d'exécution. Le grand chef est le représentant permanent de chaque Etat. Il doit prendre en charge l'intérêt de son Etat et européen.Il est le serviteur de son gouvernement à Bruxelles et doit parfois être l’avocat des intérêts européens dans sa capitale.Il est plus sensible aux compromis par rapport aux ministères.

Tous les points inscrits à l'ordre du jour du Conseil doivent obligatoirement être traités au préalable par le COREPER.Il doit arriver à un compromis entre les groupes de travail pour que les ministres n'aient plus qu'à voter le texte.

Tous les projets de textes doivent être négociés au sein du groupe de travail, validés par le COREPER, inscrits à l'ordre du jour et votés par les ministres.

La présence du COREPER a été codifiée en 1965. Il regroupe des diplomates qui vont avoir le rôle d'ambassadeurs.COREPER 1 traite des questions techniques et regroupe les adjoints.COREPER 2 traite des questions politiques et est représentée par le chef de délégation.

Il ne travaille que pour les questions restant en suspend au niveau des groupes de travail. Ils sont sectoriels toutcomme le Conseil.Le COREPER est le seul organe de négociation qui a une compétence horizontale sur toutes les politiques communautaires.Il prépare les travaux du Conseil et il va procéder à une navette régulière avec la Commission.

La plupart du temps, le COREPER va trancher sur des textes très techniques. En outre, les représentants permanents prennent position sur les projet de texte mais sur la base d'instructions gouvernementales.Le COREPER va s’assurer que les textes soumis aux ministres respectent le droit de l’UE et les attributions des institutions. Il veille aussi à la qualité rédactionnelle des textes.

Le traité de Lisbonne ne parle pas de la participation du COREPER à la fonction législative alors qu'il est l'intermédiaire obligé entre les propositions de la Commission et les examens du Conseil.

e. L a présidence du Conseil

Dès le traité de Rome, on a créé un mandat présidentiel de 6 mois qui est pris à tour de rôle selon un ordre de passage fixé par le Conseil lui-même.Cette présidence implique de diriger tous les organes interétatiques, qu'ils soient politiques (Conseil) ou seulement administratifs (COREPER et groupes de travail).

A l'origine, elle avait une fonction purement protocolaire mais a acquis désormais une importance primordiale.Elle doit assurer une représentation de l’UE vis à vis des pays tiers notamment dans le cadre de la PESC. Elle doit avoir un rôle d’impulsion pour faire avancer les travaux européen en collaboration avec le Commission. Elle doit aussi représenter le Conseil envers les autres institutions, en particulier le Commission et le Parlement.

Elle va établir l'ordre du jour, distribuer le temps de parole, décider de passer au vote : ce sont des rôles administratifs.Chaque présidence doit, au début de chaque semestre, présenter son programme et le présenter au Parlement.

Chaque présidence est obligée de traiter certains dossiers et sa marge de manœuvre est très faible.On peut souligner la paralysie que peut rencontrer certaines présidences lorsque l'Etat en question est en période de renouvellement électoral.Beaucoup dénoncent le manque de personnalisation de la fonction mais on n'a jamais remis en cause cette présidence tournante de 6 mois car elle reste précieuse pour les petits Etats vu qu'elle respecte le principe d'égalité. Sur la durée, on se rend compte qu'elle affaiblit la défense des intérêts du Conseil dans ses rapports avec le Parlement car elle n'est pas là pour longtemps et veut des résultats rapides. Elle doit donc faire des concessions qui pourraient être préjudiciables pour son successeur.

Toutes les formations du Conseil ont une présidence tournante sauf le Conseil affaires étrangères qui va avoir une présidence permanente. La présidence du Conseil est en fait une fonction.

2. Des modes de votation originaux

Ils ont évolué. Au départ, il était prévu que le Conseil vote à l'unanimité la plupart du temps et progressivement, il s'est développé un vote à la majorité qualifiée (traité de Lisbonne). Il est devenu une procédure de droit commun.L'exception est donc devenue le vote à l'unanimité, il est présent pour la PESC, l'adhésion de nouveaux Etats membres, pour des mesures en matière de droit pénal, de droit de la famille... Ce vote est aussi requis pour les questions de nature constitutionnelle (changement des règles pour l'élection au Parlement, changement de régime linguistique...).Il existe aussi des droits de veto lors de certains votes.

Avec Lisbonne, le vote à la majorité qualifiée a progressé (en matière de fond structurel, de politique de cohésion, immigration, droit d'asile...).Le système de la majorité qualifiée a été réactualisé à chaque élargissement. Il fallait à chaque fois recalculer les voix attribuées à chaque Etat membre. Ce système a existé à partir des 70's et les grands Etats (France, Allemagne) ont accepté que les petits Etats (Belgique, Luxembourg) aient une sorte de sur-représentation à travers ce mode de votation.

On avait un système de calcul appliqué jusqu'au 31 octobre 2014 qui attribuait des voix à chaque Etat.Principe : dans une UE à 28, le Conseil représente 352 voix qui vont être réparties en fonction du poids de chaque Etat :

• 29 voix : France, Allemagne, RU et Italie• 27 voix : Pologne et Espagne• 14 voix : Roumanie• 12 voix : Grèce, Hongrie, République Tchèque...• 4 voix : Luxembourg• 3 voix : Malte

La majorité était atteinte si le nombre de 260 voix était acquis au moment du vote. On a une sur-représentationdes petits Etats avec entre 3 et 7 voix, ce système n'est donc pas satisfaisant.

On a donc envisagé un autre système mis en place le 1er novembre 2014.Abandon définitif du régime des cotas par Etat membre car jugé trop compliqué et artificiel.Nouveau système : vote à la double majorité. L'acte juridique est adopté s'il recueille l'accord de 55% des membres (15 Etats) qui représente au moins 65% de la population. Si des Etats veulent s'opposer, ils doivent au moins être 4.Cela sert à éviter le blocage systématique par 1 ou 2 grands Etats.

Le 1er réflexe des Etats est de chercher une coalition, qui se font et se défont en fonction du contenu des textes.Les Etats ont l'habitude de raisonner par semestre et font leurs arbitrages sur l'ensemble des textes discutés pendant ce semestre. La France va, par exemple, être inflexible sur certains textes et va lâcher du lest sur d'autres.Le Conseil réussi souvent à voter à l'unanimité car il y a eu beaucoup de négociations auparavant entre les Etats. On est dans une logique de dialogue et pas de confrontation. Il est très rare qu'il y ait une minorité qui bloque un texte.

3. Les fonctions multiples du Conseil

Les attributions très nombreuses sont présentes dans de nombreuses dispositions des traités.Dans le modèle CECA, le Conseil n'était pas l'institution phare mais ensuite, l'évolution du modèle a été de déplacer le centre de gravité au profit du Conseil. Son rôle est devenu dominant dans le traité CEE puis dans l'UE.Il possède de nombreux pouvoirs :

• législatif : pouvoir de décision. Il partage ce rôle de législateur avec le Parlement.• gouvernemental : il exerce des fonctions qui incombent normalement à un gouvernement :

➢ relations extérieures : il va conclure les accords internationaux au nom de l'UE, il va, par la voix de son président, exprimer sa position à l'ONU, au FMI...

➢ budget : il va arrêter le projet de budget, chaque année, à côté du Parlement• de coordination : il est chargé d'une mission générale de coordination entre les Etats membres et l'UE

qui va se décliner dans différents domaines : économique...• d'exécution : le Conseil est une institution hybride (exécutive et législative) car il détient la compétence

de principe en matière d'exécution. Mais il doit conférer des compétences d'exécution larges à la Commission donc ce n'est que par exception qu'il garde un pouvoir d'exécution pour lui (ex : règles du droit Schengen...).

Le traité de Lisbonne n'a pas prévu de contrôle politique à l'égard du Conseil. Il rappelle simplement que le Conseil émane des gouvernements des Etats et qu'ils sont donc eux-mêmes responsables devant leurs Parlements nationaux ou devant leurs citoyens.Mais dès lors que l'on perçoit le Conseil comme une institution à part entière, il faudrait lui imposer un contrôle. Le Parlement ne peut contrôler que l'action de la Commission mais pas celle du Conseil.

B. La Commission européenne, une institution inclassable1. La composition de la Commission

a. La réforme de la composition du collège

Au départ, les grand Etats membres disposaient de 2 commissaires (France, Allemagne, Italie, RU et Espagne).Traité de Nice (2004) : les grands Etats doivent renoncer à leur 2e commissaire.Traité de Lisbonne : réforme de la composition de la Commission. Le nombre des commissaires devait correspondre aux 2/3 du nombre des Etats membres. Cette réforme devait concerner la nouvelle Commission entrée en fonction en novembre 2014. On aurait dû avoir 18 commissaires. Mais cette règle n'a jamais été appliquée car l'Irlande a demandé à garder son commissaire. En ayant cédé à cette demande, la Commission a implicitement admis que tout le monde garde le sien.

Certains commissaires se retrouvent avec des missions très limitées. La séparation de certains portefeuilles n'est plus évidente (ex : climat et réchauffement...) et il y a des problèmes pour maintenir la cohérence entre tous les travaux.L'inconvénient majeur est que les pays vont percevoir le commissaire de leur nationalité comme un représentant de leurs intérêts.On assiste de plus en plus à un inter-gouvernementalisation de la Commission, on assiste moins qu'avant à unedéfense des intérêts européens.

b. La nomination du collège

Des conditions générales sont posées :• l'engagement européen• des garanties d'indépendance vis à vis du gouvernement• ancien PM ou ministre avec un portefeuille important

Chaque gouvernement va soutenir un candidat. Le Conseil et la Commission ne peuvent pas proposer un autre nom.Le Conseil se réunit avec le futur président de la Commission et va établir une liste de personnalités dont la nomination est proposée, en accord avec les sujétions de chaque Etat membre.Le Conseil va voter pour élire les différents membres un par un puis le Parlement vote pour l'élection du collège.Le collège est ensuite nommé officiellement par le Conseil européen.

Les commissaires ont un mandat de 5 ans qui ne semble plus renouvelable.

L'enjeu pour les grands Etats reste le portefeuille que va décrocher leur candidat.Pour la France, Pierre Moscovici a obtenu les finances.

Les portefeuilles les plus disputés sont le budget (Bulgarie), le marché intérieur (Pologne), la politique régionale (Roumanie) et la concurrence (Danemark).

Les commissaires ne peuvent solliciter aucun conseil de gouvernement sauf le Haut représentant aux affaires étrangères car il est chargé d’exécuter la PESC en tant que mandataire du Conseil.Un commissaire ne peut par être député européen ou national. Il doit refuser tout cadeau de plus de 150€ et ne doit pas faire de conférence à titre onéreux.

c. Le fonctionnement collégial de la Commission

Tous les actes doivent être pris par la Commission elle-même, elle ne peut pas donner à l'un de ses membres une délégation de pouvoir.Ce principe de collégialité doit être respecté sinon la CJUE annulera l'acte juridique.

Les réunions ont lieu une fois par semaine, le mercredi, et elles ne sont pas publiques. La majorité de ses décisions est ratifiée sans débat au cours de la séance.

Les décisions prises sont l'expression d'un consentement unanime, il est très rare que le collège vote. S'il y a vote, la minorité doit être solidaire de la décision prise et n'ont pas le droit de la critiquer.

La Commission se réunit seulement pour les questions les plus importantes, sans les fonctionnaires qui présentent de temps en temps les dossiers.

Chaque commissaire dispose d'un cabinet politique au sein d'une direction générale (DG). Les directions au sein d'une DG sont structurées comme un ministère. Dans chaque direction, il y a 6 ou 7 unités.

d. La présidentialisation de la Commission

C'est le CE qui propose un candidat au Parlement pour ce poste. Il doit être choisi à la majorité qualifiée mais c'est toujours un vote à l'unanimité qui a lieu.Il a toujours été difficile de la choisir car il est soumis par au moins 1 des 3 grands pays et il y a toujours des difficultés pour se mettre d'accord.Souvent le choix commun correspond au plus petit dénominateur commun (personnalité qui a le moins de relief). Novembre 2014, le Conseil européen ne sait pas mis d'accord à l'unanimité avec un refus de David Cameron.Le CE doit tenir compte des élections au Parlement (Lisbonne). Le choix doit se porter sur une personnalité dugroupe parlementaire le plus important.Le 2e vote d'approbation du Parlement se porte sur l'ensemble du collège.Lisbonne : le président de la Commission est élu par le Parlement.

S'il n'y a pas l'approbation du Parlement, le Conseil européen a 1 mois pour soumettre un nouveau candidat.

Plusieurs critères :• il faut une appartenance partisane du président de la Commission. Mais cette affiliation n'a pas toujours

correspondu à celle du parti arrivé en tête aux élections européennes• engagement européen très fort, garanties d'indépendance, doit maîtriser pleinement au moins 2 langues

dont le français, avoir été PM ou ministre important• pays d'origine : il doit être issu d'un pays issu de l'espace Schengen et de la zone euro• impact des désignations à d'autres postes internationaux clés (président du Conseil européen, haut

représentant, président du Parlement européen, FMI, BCE

5 familles politiques du Parlement ont voulu personnaliser la campagne et se sont dotés d'un candidat censé incarner le parti.Cameron a jugé que ce procédé exclut de fortes personnalités et certains ont jugé qu'il était aliénant. Malgré l'arrivée de nombreux euro-sceptique au parlement, les partis ont réussi à imposer leur candidat.

Dans 5 ans, les règles pour élire le président devront être revues.

La réussite du Parlement à politiser les débats aura un prix, les prétentions du RU devront être satisfaites sur d'autres sujets.

Le président a des pouvoirs importants, il participe notamment à la désignation des commissaires et va définir les orientations politiques de la Commission pour les 5 années à venir. Il est présenté comme un chef de gouvernement. Mais il n'a pas une voix prépondérante quand la Commission se réunit. Il est membre du CE mais n'a pas le droit de voter et il est le seul avec le HR à pouvoir participer aux travaux du CE.

e. Un commissaire particulier, le Haut représentant

Il est nommé par le CE. C'est un grand poste clé en Europe et il va conduire la PESC.Il est le vice président de la Commission et est donc en même temps au Conseil et à la Commission.Il doit animer tout un groupe de commissaires qui ont la responsabilité de politique extérieure (politique commerciale commune, développement...).

Il dispose de 2 instruments :• le comité politique et de sécurité qui va suivre la situation internationale dans tous les domaines

relevant de la PESC,• le service européen pour l'action extérieure de l'Union (SEAE) qui correspond au service diplomatique

européen commun qui a vu le jour en 2010 et dont il est le chef.

Missions principales :• il nomme des ambassadeurs à l'étranger,• il a un pouvoir formel d'initiative en matière de PESC, il va pouvoir proposer des textes. Il dispose d'un

pouvoir d’initiative qui faisait défaut à la Commission.

Le président de la Commission ne peut pas demander la démission du HR, contrairement aux autres commissaires. Il serait obligé de passer par le Parlement.

Trop de personnalités peuvent représenter l'UE sur la scène internationale, il y en a au moins 4 :• président du Conseil européen, pour toutes les matières de la PESC,• HR qui conduit la PESC et qui l'exécute en tant que mandataire du Conseil,• le Conseil dans sa formation affaires étrangères qui doit élaborer l'action extérieure de l'UE,• le Commission dans son ensemble qui assure la représentation extérieure de l'UE.

2. Les pouvoirs de la Commission

Elle promeut l'intérêt général et prend les décisions dans ce but.

a. Le pouvoir d'initiative législative

C'est un monopole absolu car elle ne peut pas partager ce pouvoir avec d'autres institutions et un monopole protégé car il est très difficile de changer la proposition de texte de la Commission contre sa volonté.Le Conseil doit statuer à l'unanimité pour modifier le texte et la Commission va modifier sa composition jusqu'au dernier moment.

La Commission est étroitement liée à la confection des actes juridiques car elle va choisir l’inspiration générale du texte et le moment où elle va le présenter. Elle peut aussi décider de retirer un projet de texte s'il risque d'être dénaturé par le Conseil.On a dans les traités de plus en plus d'atteinte à ce monopole :

• il est reconnu un droit d'initiative concurrent reconnu à la CJUE dans le domaine de l'UEM,• le Conseil et le Parlement peuvent demander à la Commission de soumettre une proposition de texte

dans un domaine particulier,• l'initiative législative peut émaner d'1/4 des Etats membres dans différents domaines sensibles :

coopération de police, coopération entre les juges en matière pénale, coopération administrative,• le CE joue un tel rôle au niveau de l’UE qu'il a atténué ce monopole car il va demander à la

Commission d'agir sur tel ou tel point, dans ses conclusions,• l'ICE peut inviter la Commission à soumettre un projet d'acte législatif de l'UE. Les citoyens peuvent

proposer n'importe quel texte sur n'importe quel sujet.

La Commission va pré négocié cette initiative et il arrive assez souvent qu'elle s'auto-limite.

b. La fonction de surveillance de l'exécution des obligations européennes

Elle va surveiller que les Etats exécutent bien leurs obligations européennes et disposent à ce titre des pouvoirsde prévention. Pour empêcher les infractions au droit de l'UE, la Commission utilise de nombreux instruments :

• droit à l'information,• pouvoirs d'investigation très étendus dans certains domaines (droit de la concurrence...).

Procédure du recours en manquement : la Commission peut engager une procédure pré-contentieuse et si l'Etatne s'est pas mis en conformité au bout de 2 ou 3 ans avec le droit de l'UE, elle peut saisir la CJUE qui prendra un arrêt en manquement.Il est possible d'infliger à l'Etat des sanctions pécuniaires.

c. L'exécution du budget

La Commission exécute chaque année le budget de l'UE.Elle gère de nombreux programmes financiers européens telles que les enveloppes FEDER (sorte de décentralisation, avec chaque région aux commandes).

d. Les fonctions d'exécution et de gestion des traités et des actes du Conseil

Compétences d'exécution de la Commission. Les traités lui donnent des pouvoirs d'exécution très étendus.3 fonctions principales :

• exécution normative : le législateur de l'UE adopte les législations et c'est ensuite la Commission qui va exercer un pouvoir réglementaire pour les actes législatifs. Lisbonne distingue les actes législatifs et non législatifs

• exécution administrative : elle prend des décisions à caractère individuel (personne, entreprise, Etat)• exécution en matière internationale : à l'exception de la PESC, elle assure la représentation de l'UE à

l'étranger

3. La responsabilité politique de la Commission

Le Parlement peut adopter une motion de censure à l'égard de la Commission. Dans ce cas, va intervenir une démission collective de tout le collège.Aucune n'a aboutie mais une Commission a démissionné avant le vote d'une motion de censure.

C. Le Parlement européen

C'est l'assemblée des communautés européennes qui s'est auto-appelée Parlement européen en 1962. Cette appellation sera consacrée dans l'acte unique européen en 1986.Il n'a pas tous les pouvoirs d'un véritable Parlement mais dispose parfois de certaines prérogatives supérieures à celles de nombreux Parlements nationaux.Il est composé des représentants des citoyens de l'UE.

1. La composition de l'assembléea. La désignation et le mandat des eurodéputés

Les membres de l'assemblée sont élus au suffrage universel direct. Il est apparu en 1979 alors que les traités originaux le prévoyaient.Pour l'élection, tous les Etats ont repris leurs traditions électorales nationales, sauf la France, qui a choisi un scrutin proportionnelle dans une circonscription unique. La situation a évolué avec Maastricht qui a donné unedimension européenne à ces élections.2002 : le Conseil pose certains principes communs pour les élections comme le choix de la représentation proportionnelle mais toujours pas d'uniformité des procédures électorales. La plupart des Etats font office d'une seule circonscription électorale. Cependant, 4 Etats, dont la France ont divisé leur territoire en circonscriptions régionales et ce que voudrait le Parlement.

Le Parlement a proposé une réforme de la procédure électorale en 2010 en voulant créer des listes paneuropéennes. L'idée était de populariser le vote afin d'élire 25 députés qui s'ajouteraient aux députés déjà en place.

A l'origine, l'assemblée comptait 142 membres. On en compte aujourd'hui 751.Allemagne : 96, France : 74..., Malte : 6.Les petits Etats sont sur-représentés.

Le mandat est de 5 ans.Statut unique depuis 2009, avec une rémunération identique.

Ils ont adopté un code de conduite et ne doivent pas accepté des cadeaux de plus de 150€ mais peuvent accepter le remboursement de leurs frais liés à leur participation à des événements qui relèvent du travail parlementaire.

b. Le fonctionnement de type parlementaire du Parlement européen

1er parti : parti populaire européen (PPE), parti de droite => 214 sièges.

Marine Le Pen espère créer un groupe politique au Parlement européen pour 2017. Le parlementaires du FN ne font pas partie d'un groupe politique et n'ont donc pas les avantages :

• temps de parole à l'hémicycle• secrétariat • possibilité de déposer des amendements

La France ne possède donc pas de réelle influence au Parlement européen car 13 élus pour le PS et 20 pour l'UMP (mais 3e délégation du PPE).

Pour pouvoir créer un parti européen, il faut au moins 19 députés issus de 7 Etats membres.

Le siège du Parlement est à Strasbourg et doivent se tenir 12 sessions plénières de 4 jours.6 autres sessions auront lieu à Bruxelles.2 semaines par mois sont réservées aux réunions des commissions parlementaires.1 semaine par mois est réservée aux réunions des groupes politiques.

Il y a le président Martin Schultz, qui vient d'être à nouveau nommé pour 2,5 ans.Les 2 principaux parti prennent chacun la présidence pendant 2,5 ans.Le président est invité à s'exprimer à chaque session du Conseil. Il constate l'arrêt définitif du budget de l'UE chaque année. Il examine tous les amendements déposés et statue sur leur recevabilité.Il travaille avec un bureau composé de 14 vice présidents et des questeurs. Ce bureau est chargé des questions administratives.Secrétariat général : basé à Bruxelles et au Luxembourg et doté de 4600 fonctionnaires.

2. L'accroissement continu des attributions confiées au Parlement

Le Parlement a vu ses pouvoirs s’accroître de manière spectaculaire avec le temps, soit par modification des traités, soit du fait de la pratique.Au départ le parlement avait seulement des pouvoirs de délibération et de contrôle (art. 137 CEE).

a. Le contrôle politique, un pouvoir originaire du Parlement affirmé au cours des années

Le Parlement va exercer un contrôle organique sur la Commission grâce à la motion de censure. Il peut contraindre la Commission à démissionner. Pour éviter les abus, le traité a institué un délai de réflexion de 48h et la majorité à atteindre est celle des 2/3 des suffrages exprimés et il faut la majorité des députés européens. La motion de censure a été utilisée à 10 occasions mais n’a jamais aboutie. La dernière date de 2005, contre le président Barroso, où on lui reprochait d’avoir menti.

Ce qui est le plus important, c’est l’autre dimension, celle du pouvoir d’investiture où le Parlement possède un pouvoir de co-investiture de la Commission (car le Conseil décide dans un 1er temps).

Autre point : les questions aux députés. C'est un instrument de contrôle vivant et spontané :➢ questions écrites : plusieurs milliers par an➢ questions orales : sans débat, une centaine posées auxquelles un représentant de la Commission va

répondre.

Tout citoyen peut adresser une pétition au Parlement sur un sujet qui relève du domaine de l’UE. Il s’agit de pouvoir remédier à des dysfonctionnements de l’UE. Offerte aux citoyens et à tous les résidents dans un Etat membre.

Il y a un médiateur nommé par le Parlement et qui reçoit les plaintes des citoyens, dans le cadre d’une mauvaise pratique d’une institution de l’UE. Il va faire des enquêtes et peut constater des cas de mauvaise administration. Il aide les plaignants. La principale institution touchée est la Commission. Le service devra prendre des mesures pour éviter que le problème ne se reproduise.

b. Le pouvoir budgétaire progressivement acquis par le Parlement européen

Durant longtemps, ce fut son principal pouvoir car il pouvait négocier d’égal à égal avec le Conseil.Le Parlement et le Conseil doivent se mettre d’accord. Il n’y a plus qu’une seule lecture du projet de budget (au lieu de 2 avant) au Conseil et Parlement. Puisqu'à la première lecture, ils ne sont jamais d’accord, il faut convoquer un comité de conciliation qui aura 21 jours pour trouver un compromis.

Avec cette procédure, le Conseil ne peut jamais imposer un budget. Mais dans la pratique, c'est plus compliquécar si le comité de conciliation n’arrive pas à trouver un terrain d’entente, on reprendra mois par mois le budget voté l’année précédente tant que le Parlement et le Conseil ne se seront pas mis d’accord.

Le Parlement peut rejeter tout le budget en bloc et demander qu’un nouveau projet de budget soit préparé et présenté par le Conseil. C'est une arme efficace qui n'est utilisée que s'il y a un désaccord politique très important.

c. L’extension du pouvoir de délibération du Parlement européen

Au départ, dans les traités, l’Assemblée n’avait aucune des prérogatives d’un Parlement dans le domaine législatif.Avec Maastricht apparaît le pouvoir de codécision : à ce moment-là, le Conseil et le Parlement doivent se mettre d’accord sur le projet de texte législatif après 2 lectures. Mais cette procédure était prévue pour très peude sujets et le plus souvent le Parlement ne disposait que d’un pouvoir d’avis.

Avec Lisbonne, on arrive à une situation où la procédure de codécision est généralisée.

Mais on parle désormais de procédure législative ordinaire (PLO) et non plus de procédure de codécision, en opposition aux procédures législatives spéciales (PLS) (en général Conseil décide seul avec participation du Parlement, sous 2 formes : avis ou approbation).La PLO fera l’objet de 2 lectures.

D. Bilan de l’évolution des relations interinstitutionnelles au sein du triangle de l’union

Si on regarde l’évolution, ce qui frappe c’est qu’il y a eu un rééquilibrage du triangle en faveur du Parlement car celui-ci ne disposait, avant, que d’un pouvoir d’avis.La donne a changé avec l'apparition de la procédure de codécision.

La Commission est dans une situation de dépendance vis-à-vis du Parlement.

II. La cohérence institutionnelle de l’Union renforcée par des acteurs complémentairesA. Le Conseil européen

On est dans le renforcement de la dimension intergouvernementale de l’UE.Il est devenu une institution de l’UE depuis Lisbonne.

Initialement, les traités communautaires n’avaient pas prévu un organe qui représenterait les chefs d’Etat car ily avait la volonté de ne pas affaiblir la Commission. La pratique sera la plus forte, et peu à peu, une instance informelle va se produire. La première rencontre aura lieu en 1961, à l’initiative de la France et on va leur une périodicité. Il sera baptisé en 1974, lors de la conférence de Paris, Conseil européen.

Sa mise en place fut mal vécue par les petits Etats qui pensaient que c’était la volonté des plus grands de concurrencer et d’affaiblir la Commission dans ses missions d’impulsion politique. C’est un organe qui a pris de l’importance de manière fluctuante.

L'acte unique européen a codifié la composition officielle : on a les chefs d’état ou de gouvernements, et durant longtemps les MAE ( mais ne sont plus invités, suite à l’élargissement). On trouve aussi le président de la Commission et avant chaque réunion, le président du Parlement qui peut prendre la parole pour interpeller leCE. C’est le seul lien entre les 2.En principe, il y a 2 réunions par an mais elles se sont multipliés ces dernières années, on en compte aujourd’hui 6 ou 7 par an.

En plus de donner l’impulsion politique dans tous domaines, il a un rôle d’arbitrage, c'est à dire qu’il va trancher des questions sur lesquelles les ministres au sein du Conseil n’ont pas pu s’accorder. En effet, si au sein du Conseil il y a un blocage, le dossier va monter au CE.

1. Le président du Conseil européen (M. TUSK depuis décembre 2014)

On a désormais une présidence stable depuis Lisbonne, avant il y avait une présidence tournante tous les 6 mois.

Deux conceptions se sont opposées : soit un président fort, soit un président simple animateur des travaux du CE. Le compromis trouvé tiens compte de ces 2 approches.

Le président est élu par le CE à la majorité qualifié, mais de façade, car en réalité il faut un consensus Le mandat est de 2,5 ans et est renouvelable une fois.

Le président doit être dégagé de tout mandat national. La règle de non cumul de mandat permet d’avoir un recul et de ne pas être prisonnier de son pays d’origine.

Les auteurs du traité de Lisbonne ont délimité avec beaucoup de soin les fonctions de ce président. Il préside etanime les réunions, il assure la continuité des travaux et surtout, il doit œuvrer à la recherche d’un compromis et doit essayer de favoriser le consensus au sein du CE.

Il exerce aussi des responsabilités sur la scène internationale. Pour ce qui relève de la PESC le président doit assurer la représentation de l’UE.

2. Une nouvelle institution de l’Union en vertu du traité de Lisbonne

Avant Lisbonne, il rédigeait simplement des conclusions. Maintenant, il doit adopter certains actes.

Normalement, le mode de décision est le consensus, mais avec Lisbonne, il y a des cas où ça se passe autrement :

• majorité simple (ex : quand il faut réunir une conférence intergouvernementale)• majorité qualifiée (ex : pour choisir le futur président de la commission)• unanimité (ex : définir le nombre de commissaires)

Ici, la majorité qualifiée reste une procédure rarement utilisée. Le président du CE n’a pas le droit de vote, ni le président de la Commission. Les délibérations relève du secret professionnel.

Aujourd’hui, dans les traités, 4 réunions par an sont programmées : elles doivent avoir lieu à Bruxelles. Le CE à un budget propre, dans la même section que celui du Conseil (environ 25 millions d’euros).

Même s'il n'a pas de fonction législative, il a tendance à empiéter sur le rôle du législateur européen. Le traité dit bien que la fonction est réservée au Conseil et au Parlement mais l’expérience montre qu’il joue tout de même un grand rôle en matière législative.

3. Les fonctions du Conseil européen

Il intervient plus souvent dans les procédures et parfois se substitue au Conseil :• définition des orientations politiques de l’UE,• définition des orientations en matière de politique étrangère,• rôle très concret dans la PESC et PESD car il décide des grandes lignes stratégiques.

Il exerce d’autres fonctions au-delà de l’impulsion politique :• organe constituant ou quasi constituant car il va adopter les projets de révision simplifiés des traités,• désigne des personnalités importantes de l’UE,• dans des cas particulier, missions spécifiques d’instance d’appel. S’il se sent menacé, un Etat peut faire

appel en matière de justice pénale et de sécurité sociale,

C’est une bonne chose d'avoir un président, mais Lisbonne reste imprécis sur les relations entre le président duCE et le Parlement. Elles sont assez tendues.

B. La place des parlements nationaux

Lisbonne : pour la première fois dans les traités on reconnaît la contribution des parlements nationaux (PN) au bon fonctionnement de l’UE. Le traité associe le principe de subsidiarité.

Le statut des PN progresse fortement depuis Lisbonne.

1. Les parlements nationaux, contrôleurs de la subsidiarité

Le premier contrôleur de ce principe été la CJUE. Comme cela ne fonctionnait pas très bien, ce sont les PN quieffectuent le contrôle. Les projets d’actes législatifs doivent être transmis à tous les PN qui ont 2 mois pour examiner le projet.Chaque PN peut s’exprimer par un avis motivé, s’il considère qu’un projet d’acte administratif viole le principe de subsidiarité. Ensuite il faut comptabiliser le nombre d’avis motivés qui ont été reçu durant ces 2 mois, et si les PN sont 1/3 à s’opposer au texte, la Commission doit réfléchir si elle maintient son texte en l’état ou le modifie pour tenir

compte des avis motivés. Si les avis représentent la majorité simple des voix attribuées aux PN, et si la Commission décide de maintenir le texte, elle devra se justifier à son tour par un avis motivé.

Chaque PN dispose de 2 voix, peu importe, qu’il soit monocamérale ou bicamérale.

Rien n’empêche les PN de proposer un recours en annulation contre l’acte qui viole le principe de subsidiarité devant la CJUE.

2. Le droit d’opposition conféré par le traité aux parlements nationaux

Dans certains cas, les PN vont pouvoir réagir et leur réaction est attendue.Par exemple, l'art. 81 du TFUE confère un droit d’opposition à chaque PN en ce qui concerne les actes juridiques de l’UE qui déterminent des aspects du droit de la famille. Chaque PN a alors 6 mois pour s’exprimer et pour marquer son opposition.

Dans le cadre des procédures de révision des traités, les PN vont disposer d'un véritable droit de veto.En cas d’opposition d’un seul PN, la révision du traité n’est pas adoptée alors même que le CE et le Parlement sont d’accord.

Lisbonne stipule que les PN participent activement au bon fonctionnement de l’UE. On voit une notion importante, celle de coopération loyale entre les institutions de l’UE.

C. Les organes consultatifs de l’Union : le CdR et le CESE

CdR = comité des régions.CESE = comité économique et social européen.

Selon l'art. 13 TUE, le Parlement, le Conseil et la Commission « sont assistés d'un CESE et d'un CdR exerçant des fonctions consultatives ».

Le CESE a été créé en 1957. C’est un organe consultatif de 344 conseillers nommés par chaque Etat membre. Il contribue au renforcement de la légitimité démocratique et de l'efficacité de l'UE en permettant aux organisations de la société civile des Etats membres d'exprimer leur avis au niveau européen. Le CESE est la plate-forme institutionnelle consultative grâce à laquelle les représentants des milieux socio-économiques européens peuvent et doivent exprimer leurs points de vue de manière formelle sur les politiques communautaires.

Le CdR est arrivé au moment de Maastricht. Il permet de connaître les points de vue locaux et régionaux sur lalégislation européenne, c’est pourquoi elle émet des avis. Il dispose de 350 membres.La nature est technique et pas politique. Les conseillers ne font pas ressortir leur couleur politique.Les membres du comité sont surtout des responsables politiques régionaux ou municipaux élus, nommé par leur gouvernement national (notamment le PM) avec des mandats de 4 ans renouvelables.

III.Les institutions en charge des contrôles juridictionnel et financier au sein de l'UEA. Le contrôle financier assuré par la Cour des comptes européen

La Cour des comptes européenne assure un contrôle financier et est devenue une institution de l'UE. Elle est formée de 28 membres pour un mandat de 6 ans renouvelable. Ils sont nommés par le Conseil.Le contrôle va porter sur les opérations d'emprunt et de prêt, sur les recettes et les dépenses et le contrôle fait l'objet d'un rapport annuel transmis aux institutions.Elle va s'assurer que s'applique le principe de la bonne gestion financière.Elle doit fournir une déclaration d'assurance (DASS) concernant la fiabilité des comptes. Elle vise à certifier chaque année les comptes mais depuis 15 ans, elle ne peut pas fournir de DASS positive sur l'ensemble du budget de l'UE.La Cour ne peut pas contrôler tous les bénéficiaires finaux donc ne peut procéder que par sondage et

échantillonnage.

Les limites du contrôle : • il est de nature administratif et non pas juridictionnel. La Cour ne dispose pas de pouvoir de sanction.• la Cour ne peut pas être ouvertement critiquée les Etats membres. Elle ne peut pas consacrer une partie

de son rapport aux déficiences de contrôle d'un Etat spécifiquement. Elle ne peut pas formuler des critiques à l'encontre de personnes privées.

• la méthode de contrôle affaiblie l'expression du contrôle car la Cour a des moyens très modestes.• Il y a des liens très distendus entre la Cour des comptes européenne et les Cours nationales.

B. Le contrôle juridictionnel assuré par la Cour de justice

Pouvoir judiciaire autonome. Il y a l'institution CJUE et à l'intérieur plusieurs organes : la Cour de justice, le Tribunal de l'UE et le tribunal de la FP de l'UE (seule chambre juridictionnelle qui existe).

Le pouvoir judiciaire de l'UE est particulier car il y a également toutes les juridictions nationales. On a un système extrêmement sophistiqué et c'est pourquoi il fonctionne aussi bien. Dans les traités communautaires, on a prévu un mécanisme original : le renvoi préjudiciel => un juge national qui a des doutes sur la bonne interprétation des droits de l'UE a la possibilité de faire un renvoi à la CJUE. Elle va donner toutes les infos dont le juge a besoin pour trancher son litige. Tout juge national peut renvoyer à la CJUE.En 2013, le CC a accepté de poser des questions préjudicielles à la CJUE alors qu'elle avait toujours refusé.

La CJUE est la juridiction suprême de l'UE.Composition : 1 juge par Etat avec un mandat de 6 ans et seront complétés par 11 avocats généraux fin 2015 (9aujourd'hui). Les grands Etats possèdent un poste permanent d'avocat général.Les avocats généraux rendent des conclusions sur les affaires soumises à la Cour. Il n'est pas obligatoire que laCour suive son avocat général.Au sein de la Cour, il y a des chambres composées de 3 ou 5 juges. Parfois la Cour statue en grande chambre (15 juges).

La Cour rend des arrêts mais peut aussi rendre des avis et ce sont des décisions collectives qui engagent l'institution dans son ensemble. Les opinions dissidentes sont interdites.

Pour chaque affaire, il faut retenir une langue officielle (parmi 24).

Pour tous les recours directs, c'est le tribunal de l'UE est le tribunal de droit commun. On y a 28 juges. L'arrêt du tribunal peut être réexaminé par la Cour dans un pourvoi. Elle peut annuler partiellement ou en totalité l'arrêt du tribunal.

Le TFPUE prend en charge le contentieux de la FP européenne depuis 2004.

Mise en place en 2015 du tribunal du brevet européen qui va être spécialisé dans le contentieux de titres de propriété industrielle. L'Italie, qui est hors de la coopération renforcée, va tout de même aider à la formation dece tribunal.

La procédure d'examen du dossier devant la Cour ou le tribunal dure environ 16 mois (600 à 700 recours chaque année).

La Cour va remplir plusieurs fonctions judiciaires :• juridiction administrative quand elle contrôle des actes individuels et spécialement ceux adoptés par la

Commission qui va infliger une amende à une entreprise qui ne respecte par le droit à la concurrence, par exemple. Au départ, elle a été conçue comme une transposition du CE français.

• juridiction constitutionnelle : elle va délimiter les compétences respectives des Etats membres et de l'UE. Elle va essayer de préserver l'équilibre des pouvoirs entre les institutions de l'UE.

• justice internationale : quand 2 Etats ont un différend entre eux, ils doivent le soumettre à la Cour.• justice régulatrice : elle existe par le jeu du renvoi préjudiciel => seule la Cour peut procurer une

interprétation authentique du droit de l'UE. Le but est d'avoir une uniformité d'interprétation du droit del'UE dans les 28 Etats membres. Si une juridiction suprême d'un Etat membre se trompe dans l'interprétation, un particulier lésé pourra engager une action en responsabilité contre l'Etat membre (arrêt KOBLER, 2003).