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10 décembre 2002

LE CONSEIL NATIONAL DES VILLES

A

MONSIEUR JEAN-LOUIS BORLOO,

MINISTRE DELEGUE A LA VILLE ET A LA RENOVATION URBAINE

"Les enjeux du renouvellement urbain, de la mixitéet du logement social"

Note introductive et propositions

Préambule

La note introductive sur "Les enjeux du renouvellement urbain, de la mixité et du logementsocial" et les propositions qui suivent sont la réponse du CNV à la commande1 qui lui a été 1 La première commande portant sur "l'Architecture républicaine", la seconde sur le "Renouvellement urbainavec une perspective de mixité urbaine" et la troisième sur "les finances locales".

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faite par le Ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, au mois de juin 2002, lors deson assemblée plénière à Amiens. En effet, celui-ci a souhaité que le CNV permette, par sesanalyses et propositions, de :

- réexaminer les orientations stratégiques et les principes directeurs qui devraient inspirerles démarches de renouvellement urbain,

- favoriser une réflexion sur l'orientation de la ville et de ses quartiers,en offrant des perspectives pour améliorer la mixité urbaine.

Les documents qui suivent sont une première réponse du CNV à la commande du ministre.Durant cette première phase, le CNV s'est efforcé de mettre à jour les principaux enjeux durenouvellement urbain, de la "mixité" - notion souvent floue - et du logement social. Despropositions supplémentaires compléteront le présent document sur des thèmes particulierstels que les opérations de "démolition-reconstruction" et la "gestion urbaine de proximité".

Les travaux2, dont le résultat est présenté ci-dessous, se sont déroulés dans le cadre de l'atelier"Renouvellement urbain" co-présidé par Messieurs Maurice Charrier, maire de Vaulx-en-Velin et Dominique Figeat, directeur du renouvellement urbain à la Caisse des Dépôts etConsignations. L'atelier a d'abord profité des analyses et des propositions des membres duCNV, puis a auditionné des représentants d'autres conseils nationaux ou instances travaillantsur ces questions3, ainsi que de nombreux professionnels du renouvellement urbain qui ontapporté leurs expériences locales et leur concours prospectif.4

Ces travaux ont été présentés à l'assemblée plénière du CNV le 29 octobre 2002 etunanimement adoptés, sous réserve des précisions suivantes:

- le renouvellement urbain ne peut être limité à la réhabilitation des grands ensembles ou àleur démolition. Il devrait plus largement inclure la rénovation des centres anciens desvilles, celle des copropriétés dégradées,

- le renouvellement urbain ne peut se concentrer uniquement sur la ville qui"dysfonctionne". Il devrait être plus globalement l'occasion de générer une nouvelle forme"d'urbanisme métropolitain", une nouvelle forme des villes,

- le renouvellement urbain devrait inclure des opérations de requalification territorialeprioritaires, telles la restructuration des écoles dans le cadre des GPV,

- le renouvellement urbain devrait s'accompagner d'une rénovation profonde de l'actionadministrative des services de l'Etat.

Ainsi, les membres du CNV se félicitent que l'agglomération puisse devenir le lieu où seraitdéfinie une vraie finalité d'action pour la ville et plus largement pour le développement des"aires métropolitaines". Ils insistent sur la nécessité que l'agglomération ne soit pas considéréecomme un niveau administratif de plus, mais soit l'occasion d'une profonde modernisation desrelations entre les villes et l'Etat, ainsi que des principes de production des airesmétropolitaines.

Ils ont insisté tout particulièrement pour que le CNV concentre ses travaux futurs sur d'autresenjeux essentiels du renouvellement urbain, notamment :

- le développement économique et social et l'implication des investisseurs privés,

2 L'atelier a tenu cinq séances : les 22 mai, 10 juillet, 20 septembre, 22 octobre, 19 novembre 2002.3 Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, Conseil national de l'habitat, Groupe de l'associationdes maires de France sur le logement social (AMF).4 Liste des participants en annexe.

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- l'articulation des politiques sociales et des politiques urbaines ; le volet social étantlargement sous-estimé dans les Grands projets de ville.

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"Les enjeux du renouvellement urbain,de la mixité et du logement social"

Note introductive

I. Reconnaître les difficultés pour mieux les traiter

Les membres du CNV souhaitent appeler l'attention du Ministre délégué à la ville et à larénovation urbaine sur des enjeux qu'ils estiment essentiels et sur lesquels ils attendent desréponses précises, un affichage politique fort, avec des contenus.

Le renouvellement urbain peut devenir un laboratoire du futur s'il permet à la société françaisede reconnaître son histoire récente – incarnée par "ses quartiers" marqués par la ségrégation etl'exclusion - d'en tirer les leçons, et de construire un avenir.La construction d'un futur positif ne peut faire l'épargne d'un débat politique pour clarifier lavision de ce que l'on veut changer : les vrais enjeux, les vraies solutions et les choix surlesquels reposera un projet national pour le renouvellement urbain.

Pour les membres du CNV, ce projet national pourrait naître si un certain nombre dequestions, toutes liées au rétablissement des valeurs républicaines, sont reconnues5, énoncéespar le ministre, avec en face, les réponses appropriées.

Les cités de banlieues sont devenues, qu'on le veuille ou non, des lieux de captivité. Lesautorités politiques sont-elles prêtes à reconnaître l'existence de ghettos? Sont-elles prêtes àmettre en place les moyens nécessaires pour changer les choses?

La fracture sociale s'est amplifiée

Le CNV porte un diagnostic contrasté sur la politique de la ville, en terme territorial et enterme de gouvernance. Même si les efforts effectués à l'échelle des quartiers ont permisparfois d'éviter des situations explosives et de donner un cadre de vie plus décent auxhabitants (propreté, éclairage public, réhabilitation…), force est de constater que l'écart s'estglobalement accentué en France entre quartiers riches et quartiers pauvres. Nous observons unaccroissement de la ségrégation urbaine et sociale dont les effets peuvent remettre en causeles fondements mêmes de nos valeurs républicaines.

Il existe une rupture "d'égalité républicaine" entre les villes

Il existe une rupture "d'égalité républicaine" entre des villes riches, qui n'accueillent que desriches, et des villes pauvres, qui n'accueillent que des pauvres. Ces villes déshéritées ne sontpas l'objet de politiques égalitaires de la part des services publics, dans des secteurs clés, telsque la justice, la police, l'éducation, la santé,la culture etc...Sans une volonté claire de l'Etat de restaurer l'égalité républicaine, en donnantplus à ceux qui ont le moins, ces villes ne pourront réduire la pauvreté et les inégalités, niréaliser leurs objectifs en matière de renouvellement urbain.

5 Au sens de légitimation

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L'application du droit commun n'est pas la même pour tous

Aujourd'hui, la question centrale est celle de l'application du droit commun sur l'ensemble duterritoire et, en particulier, dans les quartiers en grande difficulté.Car, si la politique de la ville a permis d'innover sur un certain de nombre de points, enrecherchant des solutions "hors normes" et en facilitant le partenariat, elle a abouti aussi, dansd'autres cas, à "dédouaner" un certain nombre de services de droit commun qui se sont"reposés" sur le dispositif de la politique de la ville. Alors que cette dernière était censéeapporter un "plus" au droit commun, afin de tenir compte des difficultés locales, elle s'estprogressivement substituée aux crédits existants.

La politique de la ville s'épuise à déjouer la concentration urbaine et les inégalités de droitcommun. Essoufflés, parfois même épuisés, les acteurs investis dans la politique de la ville ontle sentiment que cela fait vingt ans qu'ils refont la même chose, ne sont pas à l'échelle oupassent à côté des problèmes. Or, l'interpellation du droit commun, sa mobilisation dans leslieux qui cumulent tous les handicaps n'a pas eu véritablement lieu. De même, la politique dela ville est restée trop focalisée sur les quartiers en difficultés, sans se saisir suffisamment desproblèmes plus généraux de peuplement et de solidarité entre communes.

La vitalité des quartiers n'est pas assez prise en compte

Des injonctions à la vie sociale sont sans cesse faites à ces quartiers, mais on ne prend passuffisamment la mesure de leur richesse culturelle et de la mémoire collective qu'ilsconstituent. Les troubles à la vie paisible de ces quartiers doivent être traités en tenant comptede leurs vitalités, de leurs émotions, en faisant appel – chaque fois que nécessaire – à leurssavoir faire et talents.

II. Clarifier la notion de "mixité" et ses usages

La mixité urbaine, que chacun appelle de ses vœux, est une notion floue.Un exercice simple serait d'essayer de lever ce flou, en se demandant ce que chacun desacteurs entend par ce terme.

La "mixité" sert souvent de bouclier aux collectivités locales pour ne pas loger les plusen difficultés

La "mixité" est évoquée le plus souvent pour ne pas loger les familles à problèmes ou les plusdémunies (toujours vécues comme un danger) – et ne permet pas d'installer la variété socialedans les quartiers. L'argument de la mixité sert ainsi pour organiser la vacance et déconcentrerla pauvreté. C'est une manière de "détendre" la concentration sociale, en espérant que le tropplein sera pris en charge ailleurs.

De même, les conférences intercommunales du logement apparaissent bien souvent commedes coquilles vides, car les maires qui n'ont pas de logements sociaux refusent d'y siéger.L'intercommunalité exigée reste "lettre morte", la solidarité un simulacre.

Les autorités préfectorales tiennent souvent le discours de la mixité, tout en favorisant defait la concentration sociale.

Le droit au logement est alors évoqué pour permettre l'accès des personnes à un logementexclusivement dirigé vers les zones d'habitat social.Ce cloisonnement renforce les difficultés des bailleurs et des communes concernées.

Les bailleurs sont davantage préoccupés par la gestion et le fonctionnement de leur parclocatif que par l'évolution des besoins en matière de logement

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Ainsi, les organismes HLM se demandent plutôt "comment on entre dans le logement", etrarement "comment on en sort". Néanmoins, il faut reconnaître qu'il est bien souvent demandéaux bailleurs de répondre à des injonctions contradictoires. Car, on leur fait d'une part lereproche de ne pas loger suffisamment de pauvres et, d'autre part, on leur demande de logerdes classes moyennes.Les logeurs sociaux ne pourront pas faire les deux à "périmètre égal"!

Les familles mal-logées ont une conscience très nette des phénomènesde ségrégation urbaine et en particulier de la rupture "d'égalité scolaire"

Dans certaines villes, le contingent de réservation 1% n'est pas consommé. Certaines famillesrefusent les conditions de vie qui y sont proposées, y compris lorsque les logements et leséquipements sont de qualité. Elles pensent en particulier que leurs enfants n'auront pas lesmeilleures conditions pour travailler et ne pourront bénéficier des meilleures écoles.

Selon les collectivités territoriales et les bailleurs, une part non négligeable de ces famillespréfèrent demeurer dans un habitat précaire, plutôt que d'habiter ces "cités de l'exclusion"(elles sont "libres dans la précarité"). En revanche, les familles non-logées n'ont pas cettelatitude de choix, car elles se trouvent contraintes d'accepter ce qui leur est proposé.L'évocation de la mixité fait donc apparaître le phénomène de captivité territoriale et socialedes non-logés, l'écart entre mal-logés et non-logés, et une saturation des villes les plusdéshéritées.De défausse en défausse on se repasse le mistigri

Il n'y aura pas de solution à court et moyen terme si une politique "volontariste" de re-équilibrage n'est pas menée en faveur des communes qui ont trop de logements sociaux. Lesopérations de démolition-reconstruction, dont on attend tout, risquent de favoriser"l'évaporation" des indésirables et leur concentration dans d'autres lieux.

Pour rendre crédible la mixité, il faudra accepter d'aborder le couple logement-population et"ce qui se passe autour du logement", s'attaquer à la dégradation de l'environnement et à larupture d'égalité scolaire, qui vont de pair avec la concentration urbaine.

III. Quelques principes directeurs qui devraient guider l'action

Le CNV appelle l'attention du Ministre délégué à la ville autour de quelques principesdirecteurs qui devraient guider l'action :

L'Etat et les collectivités locales ne peuvent être les seuls mobilisés

L'Etat et les collectivités locales ne peuvent être les seuls acteurs du développement urbain. Ily a une nécessité impérieuse à mettre au cœur du mouvement "les entrepreneurs économiqueset sociaux" (les acteurs civils et privés). Il faut aujourd'hui renouveler la conception françaisedu développement. Ce dernier ne peut être pensé, ni accompli, par la seule administration –aussi moderne soit-elle.

Il faut rétablir "l'égalité républicaine" dans les villes les plus déshéritées

L'Etat va devoir décider s'il veut agir de la même manière - avec les mêmes conceptions etmoyens - dans les villes qui vont bien et les villes qui vont mal.Il existe des divergences importantes de vues à ce sujet.Certains préconisent une plus grande autonomie fiscale et une simple réforme des financeslocales avec un contrôle à posteriori; d'autres plaident pour une décentralisation accrue maispensent également que certaines collectivités territoriales doivent bénéficier "d' un droit deredressement" pour rétablir l'égalité républicaine. Elle reste encore à accomplir aujourd'hui.

Il faut instaurer une solidarité intercommunale pour réduire les inégalités territoriales

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Le CNV réaffirme avec force que l'on ne peut demander toujours les mêmes efforts auxmêmes personnes et aux mêmes communes.

Certains quartiers se paupérisent de plus en plus : or, dans le cadre des opérations derenouvellement urbain, seules des opérations de reconstruction de logement sociaux sontconcernées. La mixité qui est au centre des discours de tous les "Contrats de ville" imposeraitune forte incitation à la construction de logements intermédiaires et d'accession sociale et lamise en place d'une solidarité intercommunale.

Il y a une nécessité impérieuse à lier le renouvellement urbain et la diversification del'offre en matière d'habitat

Le renouvellement urbain sera d'abord tributaire des objectifs poursuivis par les politiques delogement nationales et locales. Néanmoins, ne s'intéresser qu’ au logement social seraitréducteur, car certaines copropriétés particulièrement dégradées remplissent le rôle de parcsocial de fait. La diversification de l'habitat (maisons de ville ou nouveaux produits mixtespublics/privés, accession à la propriété) est nécessaire dans les quartiers en renouvellementurbain, afin d'y créer les conditions d'une plus grande variété sociale. Le renouvellement enprofondeur de l'offre de logements doit se faire parallèlement aux opérations de démolition-reconstruction qui doivent être menées avec la rapidité et l'élan nécessaires (des propositionsspécifiques seront faites au Ministre prochainement par le CNV).

Néanmoins, il faudra parfois admettre la mise en "jachère" de certains terrains, car il ne sert àrien de reconstruire à l'identique dans des endroits déjà saturés. Il faudra donc envisager unereconstruction dans d'autres lieux, sur le quartier, la ville, ou dans l'agglomération concernée.Cette souplesse nécessite une meilleure adaptation des procédures et des financements auxréalités et aux contraintes locales.

Il faut admettre que l'accueil des plus démunis fait partie du renouvellement urbain

L’accueil des plus démunis et des populations étrangères (primo-arrivants ou non,demandeurs d’asile...) dans toute la chaîne du logement reste une question centrale qui faitpartie du renouvellement urbain. C’est bien la question de la pauvreté, tant dans sesdimensions financières (solvabilisation des ménages) que sociales (morale et intellectuelle,avec lutte contre l'illettrisme, accès à la culture et à l'éducation... respect des droits desfemmes...), qui doit être abordée.

L’accueil des plus démunis ne peut être le fait du seul logement social.Le secteur privé doit participer à l'effort de solidarité, car le coût du foncier, et donc dulogement, est le premier critère de ségrégation, d’où la nécessité de mettre en oeuvre devéritables politiques immobilières et foncières.

Il y a urgence sinon ce sont les fondements mêmes de notre République qui sont en cause(captivité territoriale aux deux bouts de la chaîne : les riches s’enferment volontairement dansleurs quartiers, les pauvres ne peuvent sortir des leurs et subissent une captivité imposée...).

IV. Les ré-orientations stratégiques nécessaires

Le CNV imagine que les ré-orientations stratégiques nécessaires pourraient s'articuler autourdes axes suivants :

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- la mise en cohérence des politiques sectorielles et le changement des orientations et desnormes d'intervention publique,

- la diversification du logement social et plus largement le renouvellement de l'offre delogement,

- la définition de nouvelles orientations et interventions dans le cadre du renouvellementurbain, en faisant le choix de la décentralisation du renouvellement urbain et de l'habitat et lechoix d'un lieu politique plus pertinent pour définir des projets territoriaux et les mettre enœuvre.

Premier axeLa politique du renouvellement urbain doit s’inscrire dans un cadre global de mise encohérence des politiques sectorielles (aménagement, transports, justice, santé, éducation,animation, accès aux services publics, prévention et sécurité, accès à l’emploi...) avec uneprise en compte des quartiers défavorisés dans la dynamique économique des agglomérations.De même un rééquilibrage s'impose avec la construction de nouveaux logements sociaux etl’instauration de nouveaux mécanismes de péréquation fiscale permettant véritablement demaintenir un cadre de vie décent dans les territoires les plus défavorisés, en donnant lesmoyens aux villes les plus pauvres d’y faire face.

Deuxième axeLa diversification du logement social : la politique de la ville vise à améliorer les politiquespubliques mais elle ne résout pas la question du logement social à savoir : qui accueille lespauvres, les étrangers, les mal logés ? La question annexe estaussi : n'y-a-t-il que les HLM qui doivent loger les pauvres ? Les questions de la réduction dela pauvreté, de la diversification du logement social et de la réduction des inégalitésterritoriales sont au centre de la réalisation de la mixité qui doit s'engager. Elles doiventconduire à la définition de nouvelles orientations et interventions dans le cadre de la politiquede renouvellement urbain.

Troisième axeL'agglomération peut devenir le lieu pertinent pour définir des projets territoriaux derenouvellement urbain…A l'avenir, la politique de la ville devra mieux prendre en compte les besoins et les réalités duprojet local, mais surtout agencer des réponses à un niveau plus pertinent comme celui del'agglomération (mais comment mieux la construire?).La décentralisation est une condition nécessaire mais pas suffisante pour le renouvellementurbain. L'agglomération sera une chance si elle s' attaque à la définition des projetsterritoriaux et pas seulement à des projets de réparation du parc HLM. Elle sera une chance sielle construit - dans une perspective de valorisation et non pas dans une perspective deréparation - une action dans l'urgence pour répondre aux pathologies et auxdysfonctionnements que subissent de plein fouet les habitants les plus défavorisés.L'agglomération sera une chance si elle est capable d'associer au projet territorial unepolitique de peuplement volontariste, mais clairement dissociée des actions déterminées dansl'urgence. Le peuplement et le développement territorial se conçoivent dans la durée, au-delàdu mandat électif municipal ou régional, avec toutes les composantes vives et actives de lasociété.

A condition de remettre à plat les priorités et les organisations…

Une remise à plat des niveaux territoriaux de décision (départements, régions,agglomérations, communes), des missions, des interventions, des méthodes de conduite deprojets, avec des recompositions des organisations et des compétences, des redéploiements -en personnels et financiers – est inévitable. Elle pourra permettre aux agglomérations de faireface aux enjeux, de rétablir une égalité entre les territoires en contrôlant le coût des systèmesd'administration. Les Grands projets de ville (GPV) pourraient être utilisés comme des

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laboratoires d'expérimentation de nouvelles méthodologies de l'action urbaine sur lesquels lesagglomérations pourront s'appuyer.

En guise de conclusion :

"Décidons de construire une France pour tous" !

Le CNV souhaite conclure cette note introductive en réaffirmant que "Nous ne pouvons noussatisfaire de mécanismes sociaux et politiques qui favorisent la concentration des pauvres etdes personnes modestes et de mécanismes qui les dispersent. Nous fabriquons de cette façonun "monde désenchanté". Nous fabriquons un monde séparé, avec d'un côté ceux qui peuventsortir des quartiers et, d'un autre, ceux qui ne peuvent en sortir. Nous ne pouvons continuer deconstruire à l'aveugle "la France des tempêtes et du pire", alors décidons de construire aveclucidité et "avec la mixité au cœur" une France pour tous.Il faut donc agir sur la gouvernance urbaine et sur les territoires, réorienter certainespolitiques et les rééquilibrer - en donnant plus à ceux qui ont moins de manière àpermettre l’égal accès de chacun au droit commun et au service public. Nous en avonsles moyens conceptuels, les moyens politiques et institutionnels et probablement avec desrecompositions, les moyens humains et financiers.

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Les vingt et une propositions du CNV :

AGIR SUR LA GOUVERNANCE URBAINE

AGIR SUR LES TERRITOIRES

mixité, solidarité, proximité

Les propositions du CNV s'articulent autour de la gouvernance du renouvellement urbain etde l'action nationale et locale pour l'habitat, le peuplement et le logement social. Ellesproposent un changement des orientations et des normes d'intervention publique, ladécentralisation du renouvellement urbain et de l'habitat.

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Le changement des orientations et des normes d'intervention publique

L'Etat doit être garant de la solidarité nationale par l'application de véritables mécanismes depéréquation fiscale mettant fin aux inégalités territoriales.

Proposition N°1 : intégrer des critères sociaux et les inégalités territoriales dansl'affectation des moyens des politiques sectorielles (police, justice, éducation, santé) etdans le calcul et la répartition des dotations aux collectivités territoriales.

L'Etat ne peut plus se contenter de calculer les dotations budgétaires à partir des seuls seuilsdémographiques, ni se contenter d'ajouter des procédures complémentaires au droit commun.Ces procédures exceptionnelles ont d'ailleurs davantage tendance à stigmatiser les quartiersqu' à leur apporter une image positive (ZEP ou des REP).La répartition des dotations devra également être faite avec la volonté de réduire les inégalitésterritoriales.Exemples : seuil abaissé à 20 élèves (ou 10) par classe au lieu de 30 ailleurs. Idem pour larépartition des forces de police, l' augmentation des moyens pour une pédagogie différenciée,l'octroi de crédits logements non identiques selon les situations (hall d'entrée à refaire danscertains quartiers tous les trois ans, alors que d'autres ne le seront que tous les 20 ans etc…).

Proposition N°2 : prendre en compte le surcoût des opérations de renouvellement urbaindans le calcul des dotations.

Ces opérations s'ajoutent, pour les villes concernées, aux activités déjà mises en place,notamment les actions de proximité. Elles entraînent un "surcoût d'entretien et defonctionnement" qui doit être intégré aux investissements. Les actions développées pour aiderles services publics (participation aux maisons de justice et du droit, ou poste de police,actions d'insertion, aide aux bailleurs, gérance postale municipale, PIMMS…) ont le mêmeeffet.L'effort financier devient trop important pour nombre de villes qui doivent faireface à des problèmes sociaux de plus en plus importants alors que les mécanismes depéréquation fiscale sont largement insuffisants pour prendre en compte les déséquilibresterritoriaux.

Proposition N° 3 : mettre en place dans tous les GPV un "Plan d'urgence pour laréussite scolaire et la restructuration des écoles" (écoles primaires et collèges).

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"L'école" (écoles primaires et collèges) n'est pas à côté des problèmes de logement. Elle est aucoeur des choix de résidence des habitants. Il faut avoir en même temps dans le cadre desopérations de renouvellement urbain une politique de mixité et une politique éducative dequalité.Les membres du CNV considèrent que la question scolaire "est vitale" - au même titre que lalutte contre la dégradation de l'environnement des logements - et qu'elle est au centre desenjeux du renouvellement urbain. Ils savent que deux critères de réussite permettent auxfamilles de tester le succès des opérations : le maintien de la rente du foncier et la réussitescolaire de leurs enfants.Ils préconisent la mise en place d'un plan d'urgence et d'envergure en faveur des villes encontrat de ville ou en GPV. Ce plan ayant pour objectifs de :- créer des pôles d'excellence et de réussite scolaire (avec plan de lutte contre l'échec

scolaire et la violence scolaire, les discriminations),- favoriser l'innovation pédagogique,- favoriser l'innovation technologique,- favoriser la constitution d'une "communauté éducative élargie",- rénover toutes les écoles (sans contreparties financières pour les villes concernées).

N.B. Ce dernier point est très important. Les villes les plus déshéritées ne sont pas en mesurede produire les efforts financiers nécessaires pour rénover le bâti .L'Etat se doit de les épauler dans le cadre d'un ambitieux plan national pour la réussitescolaire et pour l'égalité républicaine.

Proposition N° 4 : maintenir dans les villes en contrat de ville ou GPVles mesures d'accompagnement d'accès à l'emploi - en faveur notamment des jeunes - etde soutien aux agents de terrain.

Les efforts poursuivis depuis plusieurs années n'ont pas été vains pour un certain nombre dejeunes (emplois-jeune, programme Trace), intégrés dans des processus d'insertion. L'Etat nepeut se désintéresser de cette jeunesse "positive" qui veut réussir.Ils n'ont pas été vains non plus pour un certain nombre de communes, où ils ont permis decréer de "nouveaux métiers".

Le personnel de médiation, de gestion de proximité - souvent des agents en contrat emploi-jeune, CES ou CEC - doit être maintenu au profit des associations et des municipalités. Cesont ces agents qui le plus souvent restent les seuls représentants du service public dans cesquartiers. Il est nécessaire que ces postes soient maintenus voire amplifiés. L'accès auxservices publics par tous et la permanence de ceux-ci constituent un enjeu majeur despolitiques de droit commun.Les changements éventuels de dispositifs risquent de créer une grave discontinuité.

NB : les membres du CNV font part de leur vive inquiétude suite au retrait annoncé de l'Etatsur les emplois aidés.

Proposition N°5 : créer les conditions du droit au logement et de prévention du risquelocatif.

Cette "couverture logement pour tous" (à l'image de la Couverture Maladie Universelle)assurerait la protection des plus démunis en cas de ruptures familiales ou financière. Ellepermettrait une protection dans l'accès au logement et aussi dans le maintien dans lelogement. Les associations sont des partenaires indispensables par la connaissance qu'elles ontdes publics et des dispositifs et par le "portage" qu'elles sont capables d'assumer. Cettecouverture protégerait non seulement les locataires, mais aussi les accédants à la propriété etpar conséquent les propriétaires particuliers "bailleurs". Cette proposition permettrait la mise

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en cohérence et la simplification des dispositifs existants et d'ajouter un systèmecomplémentaire d'aides publiques afin d'aboutir à une protection de droit commun pour tous.

N.B : les réflexions en cours sur la décentralisation de la mise en œuvre des politiques del'habitat viendront préciser les conditions éventuelles de décentralisation ou dedéconcentration de ce dispositif, qui devra être étroitement articulé avec le pilotage local desprojets.

Proposition N°6 : "Patrimonialiser les grands ensembles".

Nous devons pour rompre positivement avec le passé résolument l'endosser et nous mettredans un mouvement de valorisation des territoires de banlieues ou mis au ban de la ville. Ladémolition est un acte de projet qu'il faut assumer comme tel. Dans le même temps, il fautenvisager de "patrimonialiser" (chaque fois que possible) les grands ensembles des années 60.Cette patrimonialisation serait un acte positif qui permettrait de rompre avec un passé négatif.Ces grandes cités dans les villes déshéritées font partie du "patrimoine national" et ellesdoivent faire l'objet de mesures de valorisation culturelle et de "protection"6.Proposition N° 7 : maintenir l'obligation incluse dans la Loi SRU (art 55) de 20 %7 delogement sociaux.

Les populations les plus démunies doivent pouvoir être accueillies dans toutes les communesd’une agglomération, et il est impératif de mieux répartir les logements sociaux et donc leurconstruction dans des secteurs qui n’en ont pas. C’est à l’échelle des agglomérations quedoivent être posés et résolus le logement ou le relogement des familles et le devenir des foyersd’hébergement.La réponse au défi de la mixité urbaine implique que l’on mette un terme à la concentrationtoujours plus grande des populations les plus démunies dans les mêmes quartiers.L'abandon de l'obligation des 20% remettrait en cause les efforts déployés - efforts quicommencent à porter leurs fruits8 - et irait à l'encontre de l'objectif de mixité et derééquilibrage prôné dans tous les contrats de ville.

Proposition N°8 : élever le quota de 20 % en Ile-de-France et dans les bassins d'habitatoù ce seuil ne suffit pas à inverser la concentration.

Proposition N°9 : abaisser de 3500 à 1500 habitants le seuil prévu dans la Loi SRU (art55) au-delà duquel les communes sont tenues de proposer une offre en logement socialéquivalente à 20% de leur parc.

Cet abaissement de seuil répondrait au besoin de desserrement dans des secteurs très rurauxou seule la ville centre (petite ou moyenne) supporte tous les efforts.

Proposition N°10 : négocier avec les agglomérations la modulation du quota de 20 % delogements sociaux.

6 Concernant cette protection, la procédure de "ZPPAUP" utilisée pour la protection du patrimoine historiquepourrait être utilisée.7 Les membres du CNV avaient déploré qu'une norme moyenne ait été édictée ignorant les disparités territoriales(90 % du logement social est concentré sur huit régions) et ignorant également l'envie des gens d'habiter là où ilsont déjà installés ou de ne pas vivre dans un endroit qu'ils n'auraient pas choisi…

8 Dans des agglomérations comme l'agglomération lyonnaise où si l'on se réfère aux programmes en cours, surun total de 1800 logements, 1200 sont construits dans la seule ville de Lyon.

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Cette modulation serait décidée à long terme sur l'agglomération à l'appui d'un documentprécis et détaillé par rapport aux objectifs à atteindre en terme de mixité sociale, et par rapportà une action foncière et opérationnelle réellement coordonnée au niveau intercommunal. Lesconférences intercommunales du logement pourraient s'assurer de l'insertion d'uneproportion de logements sociaux dans les opérations de construction définies et déterminer uncoût foncier différencié suivant les opérateurs, de la participation directe del'intercommunalité aux opérations de démolition-reconstruction en cours pour le relogementdes habitants à déplacer.

Proposition N°11 : favoriser l'accession sociale à la propriété.

Il faut se pencher sur la manière dont l'accession peut être une solution pour chacun et passeulement pour les classes moyennes ou aisées.Les dispositifs actuellement en vigueur de location-accession à la propriété,associant les promoteurs privés et les organismes HLM, doivent être développés etl'attribution du prêt à taux zéro et du prêt accession sociale plus largement consentis.Pour parvenir à ce but, nous devrons revoir les modalités des crédits, les contratsd'hypothèques, la fiscalité. Ces crédits devraient intégrer la perspective d'un parcoursrésidentiel et être accordés sur des durées longues . Ils ne seraient pas liés à l'achat d'un seulbien et ne prendraient pas fin à la vente de ce bien mais pourraient se reporter sur un autreachat.

Proposition N° 12 : favoriser l'accession à la propriété en exonérant de l'impôt foncierles accédants à la propriété dans les quartiers en renouvellement urbain.

Dans un certain nombre de communes, le poids atteint par l'impôt foncier est un obstacle pourles accédants à la propriété. Cette mesure de défiscalisation favoriserait la mixité sociale etbénéficierait directement aux ménages.

Proposition N°13 : augmenter la participation de l'Etat pour maîtriser la questionfoncière et pour permettre le montage d'opérations mixtes.

Aujourd'hui, dans les endroits les plus urbanisés, les terrains disponibles sont faibles et lesprix prohibitifs. Les aides à l'achat du terrain sont insuffisantes. Les aides à la constructionsont insuffisantes. Dans la majorité des cas l'apport de la commune est supérieur à celui del'Etat et, même avec ces contributions, les opérations de construction sont impossibles àmonter. Ces difficultés sont parmi les raisons de non-consommation actuelle des crédits.

Plusieurs dispositions permettraient de lever les obstacles :

- incitations fiscales sur le foncier,

- incitations fiscales pour les ménages (de type zone franche) (opus-citées),

- intervention couplée de "L'Association LA FONCIERE" (1% logement) pour favoriser lessites de renouvellement urbain,

- renfort des moyens des OPAC pour le montage des opérations d'accession sociale et leurmode de gestion et de suivi,

- réorganisation du tissu des organismes HLM9,

9 Les politiques de l'habitat se concevront de plus en plus dans le cadre communal et de l'intercommunalité.

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- le traitement "en priorité des projets" de renouvellement urbain,

- le "recentrage" de l'attribution des crédits "logements" dans le cadre expérimental de ladécentralisation.

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Décentraliser le renouvellement urbain et l'habitat

Le CNV préconise donc de décentraliser l'habitat et le renouvellement urbain en maintenantles Lois Besson et SRU ainsi que d’autres lois de solidarité nationale et de mixité urbaine, quidonnent un cadre minimal aux collectivités locales

Proposition N°14 : créer des agences locales10 pour le développement urbain

Le CNV a souhaité aussi insister sur la conduite des projets dont l’efficacité doit êtrerenforcée en complément de la simplification dans l'accès aux crédits liés à "la rénovationurbaine". Cette conduite de projet doit être capable de conjuguer les actions sur le bâti,l’aménagement urbain, le développement économique et social.Le fondement même de la politique de la ville vise à articuler ces domaines et à favoriser lacomposition d'une maîtrise d'ouvrage cohérente à l'échelle des projets de ville.

Certaines villes, dont les maires se sont beaucoup investis, ont réussi à redresser la situationde dégradation urbaine de certains quartiers et à les associer aux autres quartiers et au projetde développement de leurs villes. Ils y sont le plus souvent parvenus en mettant en place unestructure de développement ad hoc et des outils de développement efficients.Ailleurs, malgré un poids politique du maire, malgré des compétences municipales, malgré unpoids financier certain, les blocages demeurent et les lenteurs prévalent dans la mise en œuvredes projets de ville.Les compétences doivent être mieux mobilisées, les professionnels doivent avoir les moyens"de faire", en terme de délégation de responsabilités et d'opérations.Le plan de renouvellement urbain doit être accompagné d'une nouvelle organisation despouvoirs institutionnels, de la maîtrise d'ouvrage locale et des moyens financiers.

Cette organisation doit reposer sur :

- le pilotage stratégique des projets par des représentants politiques locaux (le plus souventle couple maire-président de l'intercommunalité),

- le pilotage opérationnel par une structure (agence) chargée d'une mission de coordinationgénérale et de maîtrise d'ouvrage déléguée, apte à jouer le rôle d'aménageur urbain,

Ce contexte sera plus incitatif pour les bailleurs qui se retrouveront partenaires d'une contractualisation.Ce partenariat se heurte à des difficultés importantes – celle du nombre de bailleurs et quelquefois celle de leurétat de «quasi faillite » financière. Avoir un seul bailleur sur un territoire n'est pas bon mais avoir trop debailleurs ne l'est pas non plus. Des remembrements de patrimoine se font sur certains territoires mais ils sontlongs et posent de nombreuses questions fiscales. Il conviendrait plutôt d'envisager que les bailleurs soient tenusde s'entendre et de coordonner leurs politiques de gestion , notamment de gestion urbaine de proximité et que lenombre d'interlocuteurs en face des élus diminue.10 Pour mémoire : un fonds local pour le renouvellement urbain pourrait aussi se mettre en place.

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- l'association des principaux acteurs publics et privés concernés par les projets (habitants,opérateurs urbains, organismes HLM, investisseurs économiques) à la structure depilotage,

- la coordination des services publics concernés, de leurs programmations politiques etfinancières.

Proposition N° 15 : créer un fonds pour le développement urbain.

Le montage actuel des opérations de renouvellement urbain et plus généralement de lapolitique de la ville, nécessite le recours à plusieurs financements dont chacun a "son comitéd'engagement" qui procède, pour ce qui le concerne, à l'examen du dossier.

Le CNV propose de créer un fonds pour le développement urbain. Néanmoins, si tous si tousses membres sont d'accord sur l'idée d'une fongibilité des crédits publics et la nécessité decréer ce fonds, un premier débat s'est instauré sur le caractère central ou décentralisé de cefonds, de son système d'engagement et de sa programmation. Un deuxième débat s'estinstauré sur la nature des crédits qui seraient concernés par cette fongibilité. Compte tenu del'importance des deux débats, le CNV a souhaité les exposer en détail et les porter à laconnaissance du Ministre sous forme d'un additif aux présentes propositions.

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Proposition N°16 : donner la compétence habitat aux agglomérations (ou aux régionsquand le niveau d'agglomération n'existe pas).

Cette compétence serait donnée sur la base d'un Programme Local de l' Habitat (PLH), doncd'un projet territorial incluant :

- les politiques d'attribution,

- les politiques foncières,

- les contributions des bailleurs tant publics que privés,

- l'encouragement du partenariat public/privé,

- des mesures en faveur de l'accession sociale,

- les critères retenus en matière de démolition-reconstruction et de construction de logementssociaux (critères qui pourraient être inférieurs au seuil fixé par la Loi SRU mais égalementsupérieurs …),

- la fongibilité des financements par rapport aux projets,

- les politiques de gestion de proximité.

Proposition N°17 : transférer le contingent préfectoral aux agglomérations.

Toutefois, dans les agglomérations qui réunissent uniquement des villes ayant de fortesconcentrations de logements sociaux, un appel au préfet serait possible pour qu'il fasse jouer"le droit au logement" et la solidarité avec d'autres territoires.Il faut garder l'efficacité du couple commune-agglomération pour le logement social. Il s'agitd'une compétence partagée – en appliquant le principe de subsidiarité.

Proposition N°18 : donner aux maires le pouvoir de coordination des attributions deslogements sociaux.

Avec la décentralisation du renouvellement urbain et de l'habitat, les agglomérationsdeviendraient le point névralgique de la définition d'une politique de peuplement et desolidarité intercommunale. La question du rôle des maires dans cette définition et dans lecadre de la coordination des politiques d'attributions des logements sociaux par les bailleursest posée. Pour le moment les maires (a quelques exceptions près) n'ont aucune maîtrise despolitiques d'attribution de logements sociaux menées sur leur commune.

Le CNV recommande de donner très clairement aux maires un mandat de coordination desattributions, et au-delà, des politiques de gestion de proximité.Si le maire ne doit pas avoir le premier mot ni s'arroger la maîtrise des attributions,il peut-être le garant des conditions de l'accès au logement et d'une cohérence des politiquesdes bailleurs à l'égard des locataires.

Il faut admettre que les maires soient au centre du dispositif du peuplement et leur demanderd'en assurer la cohérence .-Avec une obligation celle de :

Proposition N° 19 - mettre en place "une sécurisation des familles les plus défavorisées"en recourant aux associations.

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- Avec un droit du préfet d'imposer des attributions aux communes qui accueillentinsuffisamment.

Proposition N° 20 : mettre en place un plan intercommunal de solidarité.

Les responsables actuels (préfets et instances départementales) ou futurs(agglomérations et régions) devraient faire preuve de davantage d'imagination pour proposerde véritables solutions alternatives au recours systématique au parc social des communes oùl'habitat public est concentré. Un plan de solidarité intercommunal clair peut contribuer àproposer de nouvelles solutions d'accueil, et également contribuer "à épargner" les quartiersen cours de renouvellement urbain, du moins dans la phase initiale de mise en place desmissions de maîtrise d'œuvre urbaine et sociale.

Proposition N° 21 : créer un médiateur pour l'accès au logement des plus défavorisésdans les agglomérations.

L'expérience de certaines communautés urbaines montre que, même en casd'intercommunalité forte, les discriminations restent au sein de l'agglomération.Ce médiateur deviendrait l'avocat de ceux qui restent "hors l'accès au logement",indésirables, sans domicile-fixe, non-logés.

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Récapitulatif des 21 propositions du CNV

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Les propositions concernant le renouvellement urbain

Proposition N°1 : intégrer des critères sociaux et les inégalités territoriales dansl'affectation des moyens des politiques sectorielles (police, justice, éducation, santé) etdans le calcul et la répartition des dotations aux collectivités territoriales.

Proposition N°2 : prendre en compte le surcoût des opérations de renouvellement urbaindans le calcul des dotations.

Proposition N°3 : mettre en place –dans les quartiers de la politique de la ville - un"Plan d'urgence pour la réussite scolaire et la restructuration des écoles » (écolesprimaires et collèges).

Proposition N°4 : maintenir - dans les quartiers de la politique de la ville- les mesuresd'accompagnement d'accès à l'emploi en faveur notamment des jeunes et de soutien auxagents de terrain.

Proposition N°14 - créer des agences locales pour le développement urbain.

Proposition N°15 – créer un fonds local pour le développement urbain.

2

Les propositions concernant l'habitat, le peuplement et le logement

Proposition N°5 : créer les conditions du droit au logement et de prévention du risquelocatif.

Proposition N°6 : "Patrimonialiser" les grands ensembles.

Proposition N°7 : maintenir l'obligation incluse dans la Loi SRU (art 55) de 20 % delogements sociaux.

Proposition N°8 : élever le quota de 20 % en Ile-de-France et dans les bassins d'habitatoù ce seuil ne suffit pas à inverser la concentration.

Proposition N°9 : abaisser de 3500 à 1500 habitants le seuil prévu dans la Loi SRU (art55) au delà duquel les communes sont tenues de proposer une offre en logement socialéquivalente à 20% de leur parc.Proposition N°10 : négocier avec les agglomérations l'obligation de ce quota de 20 % delogements sociaux.

Proposition N°11 - favoriser l'accession sociale à la propriété.

Proposition N°12 : favoriser l'accession à la propriété en exonérant de l'impôt foncier lesaccédants à la propriété dans les quartiers en renouvellement urbain.

Proposition N°13 : augmenter la participation de l'Etat pour mener une action foncièreet immobilière pour favoriser le montage d'opérations mixtes.

Proposition N° 16 - donner la compétence habitat aux agglomérations (ou aux régionsquand le niveau d'agglomération n'existe pas).

19

Proposition N°17 - transférer le contingent préfectoral aux agglomérations.

Proposition N°18 - donner au maire le pouvoir de coordonner les attributions deslogements sociaux.

Proposition N°19 - mettre en place "une sécurisation des familles les plus défavorisées"en recourant aux associations.

Proposition N°20 - mettre en place un plan intercommunal de solidarité.

Proposition N°21 - créer un médiateur pour l'accès au logement des plus défavorisésdans les agglomérations.

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ATELIER "RENOUVELLEMENT URBAIN"

Liste des participants aux travaux

Les membres du CNV

Madame Claudine Bansept, chargée de mission, coordinatrice de l'atelier, SG/CNV

Madame Agathe Cahierre, adjointe au maire du Havre

Monsieur Michel Caron, représentant de la confédération française démocratique du travail(CFDT)

Monsieur Maurice Charrier, co-président de l'atelier, maire de Vaulx-en-Velin

Monsieur Michel-François Delannoy, vice-président du conseil général du Nord

Monsieur Dominique Figeat, co-président de l'atelier, directeur du renouvellement urbain,caisse des dépôts et consignations

Monsieur Dominique Giry, directeur général de "Espacités"

Madame Annie Guillemot, maire de Bron

Monsieur Michel Heinrich, député-maire d'Epinal

Monsieur Paul-Louis Marty, délégué général de l'Union pour l’habitat social

Monsieur Eric Pliez, représentant de la FNARS

Monsieur Bernard Reichen, architecte

Les invités du CNV

Monsieur Laurent Bechaux, directeur du GPV de Saint-Etienne

Madame Boudinet-Rebière, directrice du GIP/DSU de l'Agglomération Bayonnaise,

Madame Anne Charpy, directrice du GPV de Evry-Corbeil

Madame Christine Cecchini, directrice du GPV de Vaulx-en-Velin

Monsieur Pierre Conroux, directeur du GPV de Créteil

Monsieur Georges Crepey, ingénieur général des ponts et chaussées au conseil général desponts et chaussées (CGPC- section aménagement et environnement)

Monsieur Hervé Dheilly, directeur de la politique de la ville et de l'insertion,directeur du GPV "Amiens-métropole"

Madame Laurence Donné, SG/conseil national de l'habitat (CNH)

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Monsieur Christian Dupuy, maire de Suresnes, président du groupe de travail sur le logementsocial de l'association des maires de France (AMF)

Monsieur Michel Foures, chef de projet contrat de ville-GPV, directeur du GIP de Montpellier

Monsieur Jean Robert Jourdan, chef de projet "politiques urbaines" du département du Nord

Monsieur Bernard Lacharme, secrétaire général du Haut comité pour le logement despersonnes défavorisées

Monsieur Etienne Parin, directeur du GPV des Hauts-de-Garonne

Monsieur Pierre Quercy, ingénieur général des ponts et chaussées au conseil général des pontset chaussées (CGPC – section affaires juridiques et sociales), rapporteur général du comiténational pour l'habitat (CNH)

Monsieur Alexis Villemin, directeur du GIP-GPV du Havre

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