Les sanctions de droit public financieret la réforme de la gestion publique ou la CDBF et la LOLF

Nicolas GROPERConseiller référendaire à la Cour des comptes

Secrétaire général de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)

Quel est l’impact de la loi organique relative aux lois de financesde 2001, la LOLF, sur la CDBF ? Ou plus généralement : quel estl’impact des réformes que connaît aujourd’hui la gestion publiquesur le système répressif propre aux finances publiques mis enœuvre par les juridictions financières ?

Le présent article tente de répondre à cette question souventposée et qui revêt, non seulement pour la CDBF, mais pourl’ensemble des juridictions financières, et au-delà, pourl’ensemble de la gestion publique, une importance fondamen-tale. En effet, la question de la responsabilité juridictionnelle deceux qui gèrent l’argent public n’est pas un simple élémentaccessoire de la modernisation de la gestion publique, mais soncorollaire structurant.

La responsabilité des gestionnaires est au cœur même desfinances publiques parce que l’argent public présente des spé-cificités non seulement en termes de risque, mais aussi parce qu’ilest l’argent du citoyen, l’argent de la vie collective, et qu’il est liéau pouvoir démocratique. La spécificité de l’argent public setraduit par des règles budgétaires et financières, autrement ditpar l’existence d’un ordre public financier, dont la Cour de disci-pline budgétaire et financière est précisément censée constituerl’un des gardiens.

Or, la modernisation de la gestion publique, dont la LOLF constitueune manifestation particulièrement emblématique mais qui se tra-duit en réalité par une multitude de règles nouvelles de tousniveaux et aux dimensions variées, a indéniablement un impactsur la question de la responsabilité des gestionnaires publics, etdonc sur la CDBF.

Trois aspects seront ici approfondis :

� Premièrement, la modernisation de la gestion publique enFrance, en cours et à venir, accroît la nécessité de sanctionsadaptées et efficaces, et renforce donc potentiellement la CDBF.

� Deuxièmement, la CDBF, juge des gestionnaires publics, estsur le fond, en ce qui concerne les infractions inscrites dans lecadre juridique actuel de la Cour, tout à fait capable de faireface aux changements induits par la réforme de la gestionpublique.

� Néanmoins, troisièmement, la CDBF, pour asseoir sa positionet pour devenir réellement efficace, demande depuis longtempsà être réformée : le contexte actuel de modernisation ne fait querenforcer ce besoin de réforme que praticiens et universitairesappellent de leurs vœux depuis de nombreuses années.

LA MODERNISATIONDE LA GESTION PUBLIQUEACCROÎT LA NÉCESSITÉDE SANCTIONS EX POST

ET RENFORCE DONCPOTENTIELLEMENT LA CDBF

Quel est l’esprit sous-tendant les nombreuses réformes queconnaît aujourd’hui la gestion publique ? C’est celui de larecherche d’une plus grande performance de l’action publique,d’une efficacité maximale des services publics tout en limitant

autant que possible le coût pour le citoyen et / ou contribuable,et tout en renforçant l’information de ce dernier et des instancesdémocratiques. Ces réformes passent souvent – pour faire vite –par une adaptation, en tenant compte des spécificités de lagestion publique, des pratiques en vigueur dans le secteur privé,le « management privé » étant souvent considéré comme plusdynamique et plus vertueux que « l’ancienne gestion administra-tive » que pratiquait jusque-là le secteur public. Une illustration :l’article 30, alinéa 2 de la LOLF, qui dispose que « les règles appli-cables à la comptabilité générale de l’Etat ne se distinguent decelles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités deson action ».

Et il semble que cette tendance n’ait pas encore, en France,trouvé son point d’aboutissement : il est fort à parier que dans lesannées à venir la gestion publique connaîtra des réformes encoreplus importantes que celles déjà réalisées, notamment en lienavec la Revue générale, actuellement en cours, des politiquespubliques (RGPP).

Or, cette dynamisation de la gestion publique passe par une plusgrande liberté des gestionnaires dans la prise de décision, c’est-à-dire globalement par une réduction des contraintes a priori :globalisation des budgets, réduction voire disparition des visaspréalables des contrôleurs financiers, sortie de certaines activitésdu champ de la comptabilité publique, modernisation de la fonc-tion comptable publique...

En contrepartie de cette liberté accrue a priori, il est logique queles sanctions a posteriori connaissent une actualité nouvelle,puisque liberté ne saurait aller sans responsabilité (1). D’ailleurs,les juridictions financières avaient dès 2005, à l’occasion d’un col-loque organisé au Conseil économique et social (2) (« Financespubliques et responsabilité, l’autre réforme ») mis ce sujet sur laplace publique.

Or, les sanctions a posteriori peuvent être de plusieurs ordres :sanctions « managériales » (incitations financières, et symétrique-ment, « pénalités »), sanctions disciplinaires, financières (au sensdu droit public financier) et, finalement, pénales.

Le régime répressif propre au droit public financier, c’est-à-direcelui protégeant l’ordre public financier et se caractérisant parsa nature administrative, donc infrapénale, est mis en œuvre parles juridictions financières, principalement par la CDBF (3). Il endécoule que le contexte de modernisation de la gestion publiqueest potentiellement propice à la CDBF, et que la position de cette

(1) V. p. ex. Gisserot et Logerot, « La Cour des comptes, d’hier à demain »,AJDA 2003, p. 1185 ; Froment-Meurice et Groper, « La responsabilité des acteurs dela gestion publique en matière budgétaire, financière et comptable : l’heure dubilan », AJDA 2005, p. 714.(2) Séguin et Gisserot, « Finances publiques et responsabilité : un colloque pourl’autre réforme », AJDA 2005, p. 689 ; Barilari, « Réforme de la gestion publique etresponsabilité des acteurs », AJDA 2005, p. 696 ; Poujade, « La responsabilité desordonnateurs en droit public financier : état des lieux », AJDA 2005, p. 703 ; Flizot,« La responsabilité financière des gestionnaires publics en Europe », AJDA 2005,p. 708 ; v. aussi les actes du colloque publiés dans la Revue française de financespubliques (RFFP) nº 92, novembre 2005.(3) Et dans une moindre mesure par les autres juridictions financières : les chambresrégionales et territoriales des comptes et la Cour des comptes disposent, contrai-rement à la CDBF, de compétences juridictionnelles limitées, s’agissant principale-ment d’institutions de contrôle, et non de sanction. Parmi les compétences juridic-tionnelles qui leur sont dévolues, seules les amendes pour gestion de fait et lesamendes pour retard dans la production des comptes présentent une naturerépressive. Le prononcé de débets à la charge des comptables publics revêt parcontre une nature civile au sens de l’article 6, paragraphe 1 CEDH.

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dernière doit être renforcée dans l’intérêt même des financespubliques. Telle est précisément l’une des conclusions du colloquede 2005 précité (4).

Et avec d’autres considérations – principalement la volonté delimiter le risque de pénalisation de la gestion publique, et la néces-sité, ressentie par le citoyen, que la Cour des comptes et leschambres régionales puissent sanctionner dans des cas exem-plaires, et pas seulement stigmatiser par les rapports publics – c’estce constat de renforcement requis des sanctions a posteriori,parallèlement à la réduction des contraintes a priori, qui a fondéles réformes qu’a connues la CDBF depuis le milieu des années2000 (5), et qui sous-tendent les projets de réforme de cette juri-diction, plus ambitieux encore, qui sont en cours de réflexion (6).

LA PLASTICITÉ DES INFRACTIONS CDBFPERMETTENT A CELLE-CI DE RÉPONDRE

AUX CHANGEMENTS INDUITSPAR LA MODERNISATIONDE LA GESTION PUBLIQUE

Maintenant venons-en au fond : en quoi les réformes de la gestionpublique, LOLF en tête, modifient-elles le contentieux devant laCDBF ? Et en particulier, les infractions CDBF sont-elles capablesd’intégrer ces évolutions ?

A cet égard, des distinctions doivent être opérées.

Certaines infractions spécifiques sont en effet affectées par cesréformes.

Mais l’infraction centrale du système répressif de la CDBF aucontraire permet d’intégrer les changements du cadre juridiquede la gestion publique.

Il apparaît en outre que la Cour a même, depuis les années 1950,mis en place une œuvre jurisprudentielle capable d’appré-hender, sur la base de principes de gestion, la gestion publiquede façon nuancée et juste, en tenant compte de ses contraintespropres ; il en ressort que la CDBF est donc tout indiquée pourprendre en charge la répression administrative dans le cadred’une nouvelle gestion publique qui est moins fondée sur desrègles de détail que sur le respect de principes plus larges.

� La CDBF est fondée sur la répression du non-respect, par lesgestionnaires, des règles qui encadrent les recettes publiques, lesdépenses publiques et la gestion des biens publics : la grandemajorité des infractions vise en effet les violations de règles quielles-mêmes ont été édictées pour protéger l’argent public.

Or, la nouvelle gestion publique, en tendant vers un resserrementde la contrainte réglementaire pesant sur les gestionnaires, réduitmécaniquement le champ des possibles violations de certainesrègles (surtout celles qui encadrent a priori la dépense publique),ce qui a un impact sur les infractions CDBF qui protègent ces règles.

Il en va ainsi de l’infraction spéciale prévue à l’article L. 313-1 duCode des juridictions financières (CJF), qui réprime le non-respectdes règles concernant le visa du contrôleur financier. Le champdu visa a priori de ce dernier se réduisant en raison des réformesrécentes concernant le contrôle financier, il en est de même pourl’infraction associée, qui était jusque-là fréquemment appliquéepar la Cour (7), mais qui le sera forcément de moins en moins dansl’avenir.

� L’infraction centrale du contentieux de la CDBF figure àl’article L. 313-4 du CJF, qui se distingue des autres « infractionsaux règles » sanctionnées par la CDBF, qui elles sont ciblées surcertaines règles très précises (art. L. 313-1 du CJF précité : non-respect des règles du contrôle financier ; art. L. 313-2 du CJF :mauvaise imputation d’une dépense pour masquer un dépasse-ment de crédit, etc.).

L’infraction prévue à l’article L. 313-4 du CJF a pour objet deprotection globale des cadres juridiques applicables à la gestionpublique. En effet, en application de ce texte, est sanctionnablepar la Cour toute personne qui a méconnu des règles en matièrede recettes, de dépenses ou de gestion des biens.L’article L. 313-4 du CJF est certes large, mais elle est suffisammentprécise pour respecter les principes généraux prévalant enmatière répressive ; surtout, cette infraction large constitue unenécessité vitale pour la CDBF, car il est bien connu que les« règles » varient fortement d’une personne morale à une autre.Or, la CDBF a pour champ de compétence l’ensemble de lasphère publique et même parapublique : si l’on réduisait la notionde « règles » à certaines règles spécifiques ne s’appliquant qu’àune partie du secteur public, la CDBF se trouverait tout simple-ment dans l’incapacité de juger.Si, par exemple, les « règles » ne visaient que les « règles de lacomptabilité publique », les responsables d’entreprises publiques,qui ne sont pas soumises à la comptabilité publique, ne pourraientjamais être jugés !La notion de « règles » s’entend en réalité comme suit : il s’agitdes règles applicables à la structure en cause, tombant dans lechamp de compétence de la Cour, quelle que soit la nature dela structure et quelle que soit la réglementation qui lui est appli-cable. Cela peut comprendre par exemple des règles du Codede commerce (donc de droit civil), si la structure en cause estune société commerciale contrôlée par l’Etat. Dans un arrêtrécent, rendu dans l’affaire du Crédit Lyonnais, la CDBF a encorerappelé cette évidence (CDBF, 24 février 2006, Société AltusFinance, 2e arrêt [8]).Et les règles de la LOLF ou d’autres textes nouveaux sont bien des« règles » au sens de l’article L. 313-4 du CJF : la Cour n’aura doncaucune difficulté pour les appliquer ! Ainsi, le non-respect, par unepersonne justiciable de la CDBF, d’une des règles édictées par laLOLF, sera sanctionnable, si toutes les conditions sont réunies parailleurs, au titre de l’article L. 313-4 du CJF précité.

� Mais c’est surtout l’œuvre prétorienne de la CDBF, bâtiedepuis sa création sur la base de ces infractions plutôt « formelles »(non-respect de « règles »), qui permet d’affirmer que cette juri-diction est parfaitement armée, en ce qui concerne ses capa-cités juridiques de sanction, pour relever les défis engendrés parla modernisation de la gestion publique, LOLF en tête.En effet, toute l’histoire de la CDBF peut être résumée, en forçantun peu le trait, comme une tentative (réussie) à concilier, d’unepart, le caractère formel des infractions (non-respect de « règles »)et, d’autre part, l’ambition affichée par le législateur dès le titrede la loi de 1948 créant la Cour (« loi tendant à sanctionner lesfautes de gestion... »), c’est-à-dire à ne sanctionner les violationsdu cadre réglementaire seulement en tenant compte de la gra-vité du comportement du gestionnaire dans le contexte de sagestion.La CDBF a très vite intégré dans la notion de « règles » des prin-cipes de bonne gestion (9). Elle a par exemple dégagé dans sa

(4) V. p. ex. discours de clôture de Philippe Séguin, RFFP 2005, p. 253 ; ou encore :Vandendriessche, « Une réforme d’ensemble est indispensable », RFFP 2005, p. 191.(5) Il s’agit, d’une part, d’une réforme réglementaire augmentant les moyens d’ins-truction et de jugement de la CDBF, et raccourcissant sa procédure (décretnº 2005-677 du 17 juin 2005), suivie par d’autres modifications de textes ciblées, et,d’autre part, d’une profonde réforme du fonctionnement en interne visant à réduireles délais de traitement des affaires (v. Rapports annuels de la CDBF de février 2006et de février 2007, consultables sur www.ccomptes.fr, pages concernant la CDBF).(6) V. De Montecler, « Philippe Séguin plaide à nouveau pour la revalorisation dela CDBF », AJDA 2006, nº 11 (rubrique actualités) ; sur le groupe de travail mixteministère de la Justice / Cour de cassation / CDBF (donc Conseil d’Etat et Cour descomptes), v. Rapport annuel de la CDBF, février 2007, p. 6 et 7.(7) V. p. ex. encore récemment : CDBF, 28 octobre 2005, ministère de la Défense,Direction des Constructions navales, Contrat de vente de sous-marins Agosta 90 auPakistan, Lebon, p. 678 ; La Revue du Trésor 2006, p. 902, note Lascombe etVandendriessche.(8) AJDA 2006, p. 1249, note Groper et Michaut ; JCP éd. générale nº 38, II, 10152,note Gastinel ; La Revue du Trésor 2006, p. 910, note Lascombe et Vandendriessche ;RFDA 2006, p. 624, note Lascombe et Vandendriessche.(9) V. p. ex. Fabre, Froment-Meurice, Bertucci, Groper, Les Grands arrêts de lajurisprudence financière, 5e éd. 2007, nº 51.

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jurisprudence, sur la base avant tout de l’article L. 313-4 précité,la notion de « défaut d’organisation », qui peut fonder unecondamnation : « de la part d’un supérieur hiérarchique, le faitde s’abstenir d’un contrôle dont il ne peut ignorer l’opportunitéconstitue une méconnaissance de ses obligations ; qu’elle exposel’intéressé, quand cette abstention a pour conséquence la per-sistance d’irrégularités financières, aux sanctions prévues parl’article 5 de la loi du 25 septembre 1948 modifiée [art. L. 313-4CJF] et, dans la mesure où lesdites irrégularités ont abouti à pro-curer à des tiers des avantages injustifiés, par l’article 6 de lamême loi [art. L. 313-6 CJF] » : CDBF, 11 décembre 1981, Institutuniversitaire de technologie d’Orsay (10).On pourrait considérer qu’un gestionnaire qui omet de mettre enplace un contrôle interne digne de ce nom, engendrant des pro-blèmes ou évitant à des irrégularités d’une certaine ampleurd’apparaître, pourrait être appréhendé sur la base de cettejurisprudence relative au « défaut d’organisation ».Si les nouvelles règles de la gestion publique se traduisent parmoins de règles « tatillonnes » et davantage de principes géné-raux appréciés ex post, la CDBF est toute armée, de par sa juris-prudence habituelle, à prendre en considération ces principesqu’elle applique souvent depuis longtemps.En conclusion, la plasticité des infractions de la CDBF, qui a permisl’émergence d’une jurisprudence riche et nuancée depuis plusde cinquante ans, permet à cette juridiction, spécialisée dans larépression des infractions en matière de gestion publique, derépondre aux nouveaux enjeux de la gestion publique (11).

NÉANMOINS, UNE RÉFORME DE LA CDBFPARAÎT SOUHAITABLE

POUR AMÉLIORER SON EFFICACITÉ

Si la CDBF est capable, en tant que juge de la gestion publique,d’intégrer les réformes que connaît cette dernière, il convientnéanmoins de réformer cette juridiction qui connaît depuis sacréation des difficultés structurelles se traduisant par une activitéréduite, une faible visibilité de l’institution et des délais de juge-ment parfois longs.

La question qui se pose aujourd’hui à la CDBF est moins celle desa capacité, s’agissant des infractions ou de sa jurisprudence, à

s’adapter aux nouveaux cadres juridiques de la gestion publique– encore qu’il faille sans doute adapter certaines de ses infrac-tions spécialisées (v. plus haut l’exemple de l’art. L. 313-1 du CJF) –que celle de ses capacités matérielles à traiter les affaires qui sontportées devant elle.

Or, la CDBF ne dispose pas de moyens humains propres ; faisantappel à des rapporteurs venant de la Cour des comptes, duConseil d’Etat, des cours administratives d’appel, des tribunauxadministratifs et des chambres régionales des comptes, elle maî-trise difficilement son agenda. C’est notamment cette difficultéqui pose la question, récurrente depuis sa création en 1948, del’intégration de ses compétences dans les juridictions descomptes (12). Mais il convient de souligner que la réforme de 2005précitée a permis d’augmenter le nombre de rapporteurs poten-tiels, et les délais d’instruction sont désormais suivis avec davan-tage de rigueur.

Surtout, la Cour n’a aucun moyen de contrôle propre et ne peutdonc se saisir elle-même ; elle est tributaire des déférés en prove-nance d’autres institutions, énumérées limitativement à l’arti-cle L. 314-1 du CJF : les deux présidents des Assemblées parle-mentaires ; le Premier ministre, le ministre des Finances et tous lesautres membres du Gouvernement ; la Cour des comptes et leschambres régionales et territoriales des comptes ; le procureurgénéral près la Cour des comptes. Dans les faits, la Cour descomptes défère régulièrement quelques affaires, les chambresrégionales un peu plus souvent, les ministres rarement, et les pré-sidents des Assemblées jamais : au final, le nombre de déférés esttrop faible pour permettre à la Cour de rendre un nombre suffisantd’arrêts conférant à celle-ci la visibilité dont elle a besoin pourjouer le rôle de dissuasion qui lui est dévolu.

Reste à formuler cet espoir : que les nouvelles règles de la gestionpublique constituent précisément le cadre idéal pour réformeren profondeur les régimes de responsabilité des gestionnairespublics, y compris la Cour de discipline budgétaire et financièrequi en forme le cœur.

Salaire brut annuel moyen en 2005 dans l’industrie et les services (1) [en euros]

DanemarkLuxembourg

AllemagneRoyaume-Uni

Pays-BasBelgiqueAutriche

SuèdeFinlande

Union européenne à 25France

ItalieEspagne

ChyprePortugalSlovénie

MalteHongrie

République tchèqueSlovaquie

PologneEstonie

LituanieLettonie

0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 50 000

Note : le salaire brut inclut l’ensemble des rémunérations versées par l’employeur, avant retenue des cotisations sociales et des impôts dus par le salarié.(1) Chypre, Pologne, Royaume-Uni : données de 2004 ; Grèce, Irlande : données non disponibles.Source : Eurostat.Extrait de France, portrait social, édition 2007, INSEE.

(10) CCP (Cahiers de comptabilité publique de l’université de Caen), nº 2, p. 192.(11) V. intervention de Stéphanie Flizot (« Le contrôle des gestionnaires publics parles institutions supérieures de contrôle financier ») au colloque de Florence (« Public :nouvelles figures ? Nouvelles frontières ? », mars 2007), à publier dans la Revue Poli-tiques et Management public.(12) V. p. ex. le discours de Philippe Séguin lors du colloque de Rennes le 26 octobre2007, à publier.

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