Les schmas de zones dactivits : une vision ? 2 Les schmas de zones dactivits : une vision

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  • Les schmas de zones dactivits :une vision dynamique du dveLoppement conomique des territoires

    INSET d'Angers Mardi 22 mai 2012

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    Les schmas de zones dactivits : une vision dynamique du dveLoppement conomique des territoires

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    En introduction cette journe, Jean-Franois Valls a rappel les enjeux, pour les territoires, dlaborer une stratgie de dveloppement conomique et de la traduire dans des documents dorientation et des documents durbanisme :

    la temporalit des programmations, que les SCoT planifient sur le long terme alors que le monde conomique se transforme trs rapidement pour faire face la crise ;

    le passage dune approche quantitative, o la sant et le dveloppement dun territoire se traduisaient par le nombre dhectares disponibles, une apprhension plus qualitative, travers la gestion, lanimation, la performance durable des zones dactivits ;

    lvolution des attentes des entreprises, qui ne portent plus forcment sur une offre foncire, mais immobilire

    Les visions dynamiques du dveLoppement conomique

    La contribution des scot au dveLoppement conomique

    Pour valuer la contribution des SCoT au dveloppement conomique, Sylvain Baudet, charg de mission dveloppement conomique au sein du centre de ressources ETD (Entreprises / Territoires et dveloppement), sest appuy sur les rsultats dune tude ralise en 2010 et 2011 sur une dizaine de SCoT reprsentatifs de la diversit des territoires. Cette tudervlequelintgrationdudveloppementconomiquedanslesrflexionsenmatiredurbanismeestuneproccupationde tous lesSCoT,maisestdifficile concrtiser, pourplusieurs raisons :

    lapprhension du champ conomique par la seule logique de planification de loffre. Le niveau de la demande et des typologies dactivits est alatoire et difficilement prvisible ;

    limprcision du code de lurbanisme, qui nonce que le scot a une fonction prvisionnelle fonde sur la conjoncture et les besoins , sans indiquer lesquels ni comment procder ;

    la diversit des approches, tributaires du contexte et de la spcialisation du territoire ;

    La ncessit de prendre en compte les autres rflexions et documents caractre conomique ;

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    un pilotage de la rflexion guid par laval, avec une tendance limiter la porte du document ce qui peut tre inscrit dans les pLu ;

    les diffrences de temporalit, difficiles mettre en cohrence. Le planificateur, dans le cadre de llaboration des documents durbanisme, raisonne un horizon de dix quinze ans, lamnageur, de trois dix ans selon le type dopration et lentrepreneur, de six mois deux ans.;

    labsence de dmarche-outil de planification pour le dveloppement conomique, du type pLh pour lhabitat ou pLd pour les dplacements. La mise en uvre des orientations conomiques du scot dpend du volontarisme des acteurs.

    Auregarddecesdifficults, lesacteursqui travaillent llaborationdesSCoTconjuguentdeux modalits oprationnelles pour prendre en compte la dimension conomique.

    Lapremireestlapprochequantitativedeplanificationdeloffreetdelimitationdesrisques.Dans les territoires o les tensions foncires sont faibles et o lon considre quil nest pas ncessaire de conserver de terrains pour laccueil dactivits conomiques, elle se traduit dans le SCoT de faon non prescriptive en termes dhectares consommer. Dans les territoires o lesactivitsconomiquesrisquentdtrevincesauprofitdelhabitatsurleplanfoncier,leSCoTestplusprescriptifetdfinitdesoffres foncires.Cestsouvent lecasdes territoiresports par un seul EPCI, o les arbitrages ont pu tre effectus en amont.

    Plusieurs mthodes de calibrage sont possibles :

    le prolongement des tendances, qui sappuie sur lhistorique de la consommation foncire et anticipe les besoins des rsidents, au dtriment de lconomie productive et exportatrice ;

    lapproche prospective, qui sappuie sur lnonc de scnarios. elle est parfois affiche mais rarement mise en uvre ;

    lapproche programmatique, qui conjugue exigences danticipation et volont de limiter les risques lis aux alas de la demande en fixant des conditions louverture des zones dactivits.

    Lautre entre est lapproche qualitative et intgre du dveloppement conomique dans le projet de territoire, o lon peut dcliner trois niveaux dambition. Le premier vise la cohrence des amnagements et leur insertion dans larmature urbaine. Mais les prescriptions pour une monte en gamme qualitative des espaces daccueil dactivits sont rares. Le deuxime niveau visedfiniruneoffreconomiquehirarchisepourmettreloffreterritorialeencohrenceetdterminer des vocations de zones dactivits. Mais linscription dlments prcis en termes despcificationdeszonesdactivitsnestpas frquente.Leprojetpeutaussitredclinsur des thmatiques et des orientations de dveloppement par la valorisation des ressources matrielles et immatrielles du territoire. Peu de SCoT le font. Le troisime niveau, lintgration

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    du dveloppement conomique dans une logique dattractivit globale du territoire, est le plus ambitieux mais le moins pratiqu. Il suppose une lecture systmique et dcloisonne pour interroger les autres dimensions du projet.

    Les points marquants de ltude sont les suivants :

    un cadre juridique ouvert, mais un pilotage de la rflexion fortement dtermin par laval et qui dfinit des approches plutt orientes vers laspect spatial ;

    une culture du zoning qui cantonne la rflexion conomique aux seules zones dactivits, soit un tiers seulement de lactivit conomique, qui se fait essentiellement en milieu urbain ;

    une logique qui reste surtout quantitative et qui sattache grer la raret en modulant loffre, modle adapt pour le logement ou pour le commerce, mais moins pour lactivit conomique ;

    la dfinition dune politique conomique qui reste en creux et se contente de limiter les risques, sans prendre en compte les effets de levier spcifiques la proximit ;

    un modle durbanisme extensif, monofonctionnel et peu tourn vers le dveloppement durable.

    interrog par Jean-Franois valls lissue de son expos sur la pertinence du scot comme outil de dveloppement conomique des territoires, sylvain baudet sest dit convaincu que compte tenu du contexte de rforme fiscale et des problmatiques environnementales qui impactent les territoires, les questions conomiques devront faire partie des rflexions du scot, dans une approche diffrente.

    Le dveLoppement conomique au sein des outiLs de pLaniFication urbaine

    En tant que responsable de mission stratgies de territoire lAgence pour le dveloppement durable de la rgion nazairienne, Claude Maillre a apport au dbat une pointe de provocation enaffirmantqueleSCoTntaitpasporteurdunprojetconomiquesurleterritoiremaisunoutildeplanificationdufoncierquinintgrepasderflexionsurlafinalit,pourleterritoire,davoir du foncier conomique, sur les entreprises quil veut cibler, sur la logique daccueil des entreprises. Le principal argument qui motive la cration de zones dactivits est la cration demplois. Or, elles ne reprsentent quun tiers ou un quart des emplois. Les curs de lemploi demeurent les ples urbains. Autre argument : il faut crer des zones dactivits en pri-urbain pour accompagner ltalement urbain. Ce discours est contraire lessence mme du SCoT. La problmatique du recentrage de la zone dactivits et de son intgration lurbain est essentielle. Les zones dactivits des annes 1970-1980 taient des zones pri-urbaines. Elles sont aujourd'hui rattrapes par la ville et gagnent en densit et en optimisation en raison

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    de laugmentation du cot du foncier. Cette volution amne des interrogations qui touchent lurbainsurlesservicesassocierentermesdedplacements,demobilit,deflux,deservicesaux entreprises, aux salaris. Les SCoT vont aussi devoir intgrer les dispositions du Grenelle en termes de consommation despace, notamment sur les zones dactivits. Or, lapprciation deladensitetlaqualitdeszonesd'activitsestdifficilesapprciediffremmentselonquilsagit dactivits de logistique ou tertiaires, de milieu rural ou de milieu urbain.

    Lenjeu de la mixit des activits est galement prgnant. Pendant un temps, on a voulu tout intgrer dans les tissus urbains, mais ce nest pas souhaitable ni possible pour de nombreuses activits. Une logique d hyper-zoning , voire de spcialisation des zones dactivits a galement prvalu, qui a montr ses limites. Lapproche actuelle des problmatiques de localisation des activits est plus globalisante. Le dialogue entre lurbain et lconomique doit tre recherch. Des exemples de russite dintgration existent ltranger. Le SCoT et le PLU sont des outils qui peuvent trs bien grer ces mixits ds lors que le choix en a tfait.Au-deldeplanifierdufoncier,unSCoTpeuttraiterleschoixdedveloppement,lahirarchisation des zones, les services proposs, les polarisations, les stratgies daccueil, les conditions de louverture lurbanisation des zones dactivits, qui peut tre suspendue la desserte en transport collectif ou des quipements associs. Le PLU peut aussi largir ses prescriptions et grer la densit, lalignement, le rapport entre espaces btis et non btis, lamnagementpaysageret lavgtalisationToutcelaexistedans la loi, il suffitdesensaisir. Mais il faut avoir lingnierie pour accompagner les lus dans leurs choix politiques et leurs choix damnagement.

    La transversalit est galement ncessaire. Lagence durbanisme a pour ambition de crer du lien entre les partenaires, les collectivits et les acteurs pour fabriquer la ville ensemble lemieuxpossible.Ellesaitidentifierlesproblmatiquesetsiellenapasvocationutiliserdes outils oprationnels, elle peut rappeler quils existent, cibler les personnes capables delesmobiliseretlesaccompagner.Dansunpremiertemps,ilfautdfinircollectivementun projet de dveloppement conomique. Le schma daccueil des entreprises est un bon vecteur pour prparer le terrain llaboration dun SCoT ou sa rvision car cest un espace de partage non rglementaire. Il est aussi essentiel dlargir le tour de table pour approfondir le dialogue entre les lus, les consultants, les amnageurs, les entreprises et leurs usagers, c'est--dire les salaris.

    Mais la prparation en amont dun projet conomique et des zones qui rpondent ce projet nesuffitpas.Laqualitde linterfaceurbain /zoned'activits rsideaussidans lagestionde laval. La zone d'activits ne doit pas tre un livrable urbain cl en main, avec lequel les relations cessent une fois la livraison effectue. Elle doit vivre, connatre une dynamique. Il convient dtre lcoute des entreprises sur lvolution des services dont elles ont besoin. Les managers de zones d'activits peuvent jouer ce rle dinterface entre le monde conomique, le monde des lus et le monde des gestionnaires de zones. Le service aprs-vente de la zone d'activits, de sa qualit, le fait de garantir son prolongement urbain constituent un volet essentiel du projet conomique. Il doit tre trait dans une logique de gouvernance qui stale sur du long terme, avec des outils adapts et dans un espace de dialogue permanent.

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    La Logique des schmas de zones d'activits

    Une fois tablie la ncessit dtablir un projet de territoire que le SCoT, compte tenu de seslimites,peutdifficilementprendreencharge,Pierre-CcilBrasseur,directeurassociducabinet de conseil en urbanisme et dveloppement territorial Synopter, a prsent lintrt de la dmarche dlaboration dun schma. Quil sagisse de schma daccueil conomique , de schma daccueil des entreprises , de schma de dveloppement territorial ou de schma territorial de zones d'activits , le schma nest pas contraint rglementairement, cequioffrelibertetsouplesse.Cestunoutilstratgique,quipermetdefixerdesobjectifspolitiques et de faire le lien entre un territoire, son projet de dveloppement et les modalits pour y intgrer laccueil et le dveloppement des activits. Ce nest pas un document de planification fig ni un document de programmation qui dlimite uniquement une sommedactions, mais un processus qui a des effets dentranement, des effets levier, des liens, des conditionnalits entre chacune des actions.

    La dmarche dlaboration dun schma repose sur plusieurs lments. Il faut :

    bien identifier lexistant, tous les sites en capacit daccueillir des activits conomiques zones d'activits, ples urbains, immobilier, diffus et ne pas sappuyer sur des simulations ;

    rflchir la faon dont on va faire fonctionner cette offre en termes daccompagnement du dveloppement pour rpondre aux besoins et aux attentes des entreprises ;

    penser le dveloppement de cette offre, c'est--dire rorganiser les sites, les restructurer, les redimensionner, les tendre, en crer de nouveaux

    encadrer ces actions par des rgles du jeu qui simposent lensemble des acteurs impliqus dans le projet de dveloppement conomique pour veiller ce que les objectifs politiques soient toujours respects ;

    laborer un programme dactions sur lensemble du territoire, pour chaque type daccueil et plusieurs chelle : parcelle, site daccueil, commune, epci, scot, voire dpartement et rgion.

    Le schma prsente de multiples intrts. Il permet :

    de construire ou consolider le projet politique de dveloppement conomique du territoire : pourquoi accueillir des entreprises et de quelle manire ? comment anticiper les mutations conomiques ? comment organiser un dveloppement conomique durable ?

    de structurer loffre daccueil dans le territoire pour pouvoir en permanence accueillir au mieux chaque type dentreprise, en sinterrogeant sur la typologie des sites, le parcours dentreprise, le maillage territorial ;

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    dorganiser la gouvernance conomique locale et de favoriser les dmarches collaboratives entre acteurs conomiques et acteurs publics ;

    de sinscrire dans un processus dynamique damlioration et donc, dvaluation ;

    de produire un outil daide la dcision pour les lus.

    Llaboration du schma est assez simple et se droule sur un ou deux ans. Elle commence parltablissementdundiagnosticetlidentificationdesproblmatiquesetenjeux.Llmentessentiel est la construction du projet de dveloppement et des objectifs politiques, que lon dcline ensuite sous la forme dune stratgie dintervention o lon inventorie tous les leviers mobilisables rpondant ces objectifs, y compris ceux qui ne relvent pas du champ conomique.Onlaboreensuiteunprocessusdedveloppementetlondfinitlesrglesdujeuquivont lencadrer.Enfin,onpeutformaliser leschmasouslaformedundocumentdiffuser, qui doit tre clair et compact.

    Le recul met en vidence un certain nombre de conditions de russite :

    une bonne connaissance du territoire et de son tissu conomique ;

    Un portage politique fort. Ceci ncessite de dfinir quelle sera la structure dcisionnelle ;

    Limplication du monde conomique, c'est--dire les entreprises dans leur globalit ;

    des temps de concertation pour laborer le schma qui sera adapt au territoire ;

    La pdagogie. il faut privilgier les changes pour sinspirer de lexprience des autres.

    La qualit dun schma dpend de la capacit faire ensemble , pour prendre en compte les besoins de tous les usagers de chaque site, quil sagisse des salaris, des chefs dentreprise ou des prestataires de services.

    B echangesLe schma est-il loutil idal du dveloppement conomique ?

    PourSylvainBaudet,leschmaseheurteauxmmescueilsqueleSCoT,savoirladifficultdeladmarchedimpliquerlesentreprisesdansunerflexionportantsurletissuentrepreneurialen tant que tel.Dautresmodalits comme les dmarches de rflexion prospective ou lesoutils des Zac peuvent aussi utilement tre mises en uvre. Claude Maillre considre le schma comme un outil intressant et complmentaire au SCoT car les acteurs se mobilisent

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    plus facilement hors dun cadre rglementaire et peuvent rechercher un consensus sur un projet de dveloppement conomique qui sera ensuite transcrit dans le SCoT avec un portage politique plus fort et un niveau dambition plus haut. Par ailleurs, le schma nest que le premier lment dun processus de longue haleine ; il doit avoir une vie et se prolonger dans le temps, ce qui implique des engagements fermes. Pierre-Ccil Brasseur insiste sur la ncessit de penser le dveloppement endogne du tissu conomique dj prsent sur le territoire dans savisionprospective,maisaussidencadrersondveloppementexogneendfinissantquelles conditions on pourra crer un nouveau site et consommer du foncier pour viter le contournementdesrglesetlarupturedeconfianceaveclemondeconomique.

    vaut-il mieux laborer dabord le schma ou le scot ?

    Cest une question dopportunit et de maturit des lus, observe Claude Maillre, mais les deux outils sont complmentaires et mobilisent des jeux dacteurs diffrencis. Sylvain Baudet constate souvent une dynamique dentranement entre les deux dmarches, dans un ordre oudanslautre;parfoisaussi,leSCoTnintgrepaslesrflexionsproduitesdanslecadredellaboration antrieure dun schma et larticulation des deux dmarches nest pas bonne.

    une fois la stratgie daccueil labore, comment dire non une entreprise qui souhaite simplanter et qui ne correspond pas aux critres dfinis ?

    Pierre-Ccil Brasseur distingue trois situations. Pour les entreprises dont on sait quelles vont gnrer des nuisances mais qui sont ncessaires pour le fonctionnement conomique du territoire, il faut valuer la pertinence de laccueillir en amont, dans le schma. Sil sagit dune entreprise dont on sait qua priori, elle ne respectera pas les rgles et quelle ne sinsrera pas dans le territoire de la manire souhaite, il nest pas possible de lui interdire de simplanter dans un espace priv. Mais on peut inciter les entreprises crer dans leur site des chartes de bonnes pratiques que tout nouvel entrant sera contraint par ses voisins de respecter, dans la logique de servitude prive. Sil sagit dune entreprise qui na aucun intrt stratgique ou conomique venir simplanter sur le site, il faut accompagner le porteur de projet en lui proposant dautres localisations plus adaptes. Mais sans travail en amont dans le schma niprojetdfini,ilesttrsdifficilepourunluderefuserlimplantationduneentreprisequifaitvaloir la cration demplois. Le schma doit lui fournir les arguments pour faire voluer le projet de lentreprise.

    Quelle est lchelle dintervention la plus pertinente pour la planification ?

    Selon Claude Maillre, la bonne chelle est celle du bassin de vie ou demploi, mais elle se superpose rarement au primtre dun SCoT ou dune intercommunalit. Do un problme de gouvernance et lapparition des inter-SCoT et des PLU communautaires. Pour Sylvain Baudet, lchelle pertinente est celle que les acteurs ont la volont de mettre en uvre. Mais les schmas sont moins ambitieux lorsque les dmarches de SCoT portent sur des primtres recouvrant une multiplicit dintercommunalits. Le dveloppement conomique recouvre aussidesressourcesfinancires.IlestdifficiledintgrercesaspectsdansuneperspectivedestratgiecommunequidfinitdesarbitrageslchelleduSCoT.Pierre-CcilBrasseurajoute

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    que monter un document stratgique et un projet politique est plus simple pour les EPCI qui ont la comptence du dveloppement conomique. .

    Les schmas, un proJet poLitique

    ces tmoignages de techniciens a succd celui de llu, Jean-Pierre Coudrais, vice-prsident de la communaut de communes de la Valle de Clisson et maire de Clisson, o schma de rserves foncires a t ralis en 2005-2006. Mais certaines zones de proximitquiavaienttcresrestaientvides:loffredemtrescarrsnesuffisaitpaspourattirerlesentreprises.LEPCIaengagunerflexionaveclecabinetSynopter,quiapermisdtablir plusieurs constats. Dabord, celui de lisolement des chefs dentreprise et donc, de la ncessit danimer les zones d'activits. Mais aussi le constat que si Clisson avait limage dune ville o il faisait bon vivre, elle ntait pas attractive pour y entreprendre. Il fallait donc modifiercetteimage.

    Lintercommunalit a entrepris dlaborer un schma des zones d'activits conomiques, qui a t vot lunanimit. La dmarche a produit beaucoup dlments positifs. Elle a t mene de faon transversale sur le territoire dans le cadre dun comit de pilotage largi, compos de reprsentants des chambres consulaires, de membres de la commission damnagement du territoire et de celle du dveloppement conomique et dlus communautaires, mais non des maires sauf deux car ils ont tendance dfendre leur espace. Le cabinet a rencontr une quarantainedechefsdentreprisepourconnatreleursattentes,quiontnourrilarflexion.Laparticipation de tiers diminuait les rivalits entre lus. Les zones d'activits ont t hirarchises en sous-ensembles, offrant une vision nouvelle et diffrente de lorganisation conomique du territoire. Les changes ont permis aux lus dexprimer comment ils percevaient leur rle en matire de dveloppement conomique.

    Trois conditions sont ncessaires pour garantir la prennit de la dmarche : dvelopper lanimation dans les zones d'activits avec les chefs dentreprise, faire vivre le comit de pilotage, qui comprendra un lu de chaque commune, et assurer un suivi par lintermdiaire dune instance comprenant un rfrent par sous-ensemble sur le territoire. Ces structures doivent fonctionner de manire rgulire, pour que les changes continuent mme si les lections amnent de nouveaux lus. Selon Jean-Pierre Coudrais, les maires ne sont pas forcment les plus indiqus pour reprsenter les communes pour des questions de temps, parfois aussi de comptence et galement parce quil nest pas souhaitable quils concentrent tous les pouvoirs.

    La prservation de la qualit de vie a t un choix collectif de la gouvernance. La hirarchisation des zones et laccompagnement des entrepreneurs qui souhaitent simplanter devrait permettre de les orienter vers la localisation la plus adapte. La participation des chambres consulaires et dun club dentreprises sera un lment facilitateur. Le dveloppement conomique ne relve pas seulement de la responsabilit des lus, mais de la responsabilit de chacun. Le meilleur ambassadeur dune zone d'activits

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    est lentrepreneur lui-mme, qui, par ses rseaux, peut faciliter les amnagements ou larrive dautres entreprises.

    La dmarche a renforc les lus dans lide dun territoire dot dune identit, proximit dune grande mtropole, Nantes, avec laquelle il y a une complmentarit jouer et non pas une opposition ou une crainte. Linter-SCoT a l une vraie importance.

    La communaut de communes est en avance par rapport aux autres intercommunalits du territoire dans plusieurs domaines et produit sur elles un effet dentranement. Le travail men danslecadredellaborationduschmaenrichiralarflexionglobalequivatreengagepour rviser le SCoT, qui intgrera probablement davantage le dveloppement conomique. Sinspirer des expriences dautres territoires est trs instructif.

    Lenjeu rside dsormais dans la mise en uvre du schma. Il faut que tous les lus tiennent le mmediscours.MaisJean-PierreCoudraisestconfiant:mmesicelaprendparfoisdutemps,on avance quand les ides sont justes et que les gens peroivent lintrt long terme.

    La comptence conomique sur les zones d'activits est exerce par lintercommunalit. Il faut nanmoins donner un rle aux communes dans ce domaine : elles ont le souci doffrir des services de proximit leurs habitants. Mais pour des activits importantes, il est comprhensible que lon hirarchise les dcisions et que lon traite collectivement lensemble des sujets dans leur globalit.

    Les limites administratives sont un problme pour ce territoire, qui jouxte trois dpartements. Mais les SCoT commencent dialoguer entre eux pour viter le mitage, viter les tiraillements en matire de dveloppement conomique et obtenir des conseils gnraux les infrastructures routires ncessaires au dveloppement du territoire.

    B echangesy a-t-il, dans lexprience des intervenants, des dmarches intressantes sur le plan des changes entre territoires ?

    Dans les dmarches de SCoT analyses par Sylvain Baudet, comme dailleurs dans toutes lesdmarchesderflexionterritoriale,lesinteractionsaveclesterritoiresvoisinsntaientpas prises en compte. Dans lagglomration nazairienne, des dialogues transfrontaliers com-mencent apparatre par des entres thmatiques comme lolien offshore, le foncier r-tro-portuaire, les politiques touristiques Jean-Pierre Coudrais suggre que la Rgion et le conseil gnral, au lieu de raliser chacun leurs propres diagnostics, fassent des diagnostics partags avec les territoires limitrophes, ce qui leur permettrait de dbattre de leur stratgie de dveloppement.

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    Comment les schmas intgrent-ils les ples urbains, sachant que la comptence du d-veloppement commercial nest pas spcifiquement lchelle de lintercommunalit ?

    Pour sa part, la communaut de communes de la Valle de Clisson a pris la comptence commerciale sur les zones priphriques et lexerce travers une charte commerciale. Pierre-Ccil Brasseur indique que certains EPCI crent une concurrence dans les zones d'activits lextrieur pour empcher les communes de traiter la question de la mixit dactivits dans leur centre urbain. Beaucoup de territoires sont en train de vider les centres bourg de leurs services, de leurs commerces et dactivits tout fait compatibles avec lurbain. Les schmas doivent permettre aux communes de favoriser laccueil de toutes les activits qui nont pas vocation aller en zone d'activits. LEPCI peut apporter une connaissance ou une vision territoriale des types de programme dvelopper dans lespace urbain, et la commune a la capacit dintgrer cette programmation dans son propre projet urbain travers le PLU. Le renouvellement urbain et la reconqute des friches peuvent permettre de retrouver la mixit. Avec cependant une limite, prcise Jean-Pierre Coudrais : dans les petites villes, la place de la voiture rduit les choix en matire durbanisme et les possibilits de dvelopper lactivit conomique au cur de la ville..

    mise en uvre dun schma de zones d'activits

    Aprs une premire table ronde consacre aux outils, aux enjeux et la rflexion, cettedeuxime table ronde traitait du volet oprationnel.

    panorama des actions engages en iLLe-et-viLaine / apport pour Lattractivit du territoire

    Le premier retour dexpriences tait celui dAdrien Savary, qui a livr sa vision et sa connaissance territoriale de responsable du ple territoires de lagence Ida 35, issues de laccompagnementdescollectivitslocalesdansleursrflexionsenmatirededveloppementconomique et de projets dimmobilier dentreprise ou de zones d'activits.

    Le schma de zones est un outil prcieux pour les lus et pour les techniciens. En Ille-et-Vilaine, sept ou huit EPCI sen sont dots et Ida 35 sefforce dencourager son dveloppement. Dabord simple outil de programmation de foncier, le schma a largi son champ laccueil dentreprises puis lanimation dentreprises sur le territoire. Aujourd'hui, il interroge plus en profondeur la volont politique et les ambitions stratgiques du territoire. Lagence intervient la demande des collectivits locales ou propose ses services lorsquelle sait que le terrain est favorable. Elle leur fournit des informations sur leur propre territoire et sur leurs voisins. Elle anime et promeut par ailleurs un dispositif rgional, Bretagne Qualiparc, qui sappuie sur un rfrentiel dont lun des objectifs est dvaluer la pertinence dun projet de cration de zone

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    d'activits et qui invite pour cela se servir doutils stratgiques comme le SCoT ou le schma de zones d'activits. Adrien Savary cite plusieurs exemples pour illustrer, par dfaut, la valeur ajoute dun schma.

    LepremierestceluidunEPCIdpourvudeschma,quidcidedeprofiterduneopportunitpour implanterprsdunchangeurunezoneindustriellesansrflexionpralable,dansunsecteur dont il constate ensuite quil nest pas desservi par lassainissement. Or, la commune vient de se doter dun quipement neuf, mais il nest pas dimensionn pour desservir la zone, parce quelle ignorait les intentions de lintercommunalit. Sans assainissement collectif, la zoneestpeuattractiveetlecotdelaralisationdunquipementspcifiqueamneraunprixde foncier exorbitant, gure plus attractif. Un schma de zones aurait permis de partager ces informations et les ambitions entre communes et intercommunalit, danticiper plutt que de ragir par opportunisme.

    Deuximeexemple:danslecadredunerflexionsurleszonesd'activitsdunecommunautde communes elle aussi dpourvue de schma, il savre que non seulement, il y a une zone que mme le vice-prsident en charge de lconomie ne connaissait pas, mais que les lus ne connaissent ni les noms, ni les primtres, ni la nature des activits de leurs propres zones.

    Le dernier exemple est celui dun EPCI auquel Ida avait demand sil disposait dun lieu dimplantation pour une entreprise demandeuse, en prcisant ses attentes. Ce territoire avait envie de rpondre au projet. Il navait jamais anticip la question du foncier et navait donc jamais pu prvoir qui il voulait accueillir ni quelle offre il voulait mettre en face, do un problme dattractivit. Le territoire propos cumulait tous les dfauts et ntait absolument pas adapt au projet.

    Lesambitionssontunlmentimportantetpeuventtredfiniesdanslecadreduschma.Elles doivent remplir des objectifs. Le premier objectif auquel pensent les lus est la cration demplois. Or sur une nouvelle zone, la majeure partie des emplois ne sont pas crs, mais dlocaliss. Mais les objectifs peuvent cibler les vocations, la politique de dveloppement durable du territoire, la matrise de la consommation du foncier, le dimensionnement des quipements et leur cot.

    Une fois que lon a un SCoT et un schma de zones, il faut travailler lchelle du projet de zone,enralisantdestudesdopportunitpourdfinirprcismentqueltypedactivitlonveut accueillir, le lieu dimplantation sur le territoire, et actualiser le schma de zones par rapport aux disponibilits foncires du territoire et des territoires voisins.

    principaux apprentissages et voLutions Lis une rvision de schma des zones d'activits conomiques

    En complment de la prsentation de llu Jean-Pierre Coudrais, Christophe Martin, responsable du dveloppement conomique de la mme communaut de communes de la Valle de Clisson, a expos son exprience de technicien sur la rvision du schma de

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    cette intercommunalit, labor pour fdrer les lus autour dun projet communautaire dans un territoire la gographie complique. Vot en conseil communautaire en juin 2005, ce schma ambitieux a t approuv par chaque conseil municipal pour approbation. Il a permis de changer de culture et de sinterroger sur loffre de produits dont le territoire voulait se doter et pour quel type dentreprise. Il a aussi permis de faire admettre aux maires des douze communes une hirarchie des zones d'activits, qui navaient pas le mme rayonnement ni la mme ambition. Le schma portait sur une dure de trente ans, raison 7 ha damnagement par an. En 2010, lobjectif quantitatif tait atteint mais les lus ont dcid de le rviser pour dvelopper laspect relationnel et lanimation et prendre en compte les volutions lies la cration du SCoT, aux recommandations des Grenelle et lapparition de friches industrielles, maisaussiauchangementdchelledesrflexions.

    La rvision sest faite avec laide de prestataires. Il ne sagissait pas de repartir zro mais dadapter le premier document. Le bilan tir par le cabinet a mis plusieurs lments en vidence :

    la concurrence de projets extracommunautaires positionns sur lindustrie et la logistique, trs bien desservis en termes daxes routiers ;

    la ncessit de crer des ples gare pour renforcer lattractivit du territoire ;

    Le caractre hypothtique des infrastructures escomptes dans le premier schma ;

    la prdominance de lconomie rsidentielle sur le territoire.

    Les tudes ont confirm le rle structurant de zones d'activits dominante industrielleet artisanale et lexistence de ples ou parcs dactivits dquilibre, ainsi que la ncessit dintgrer le projet du conseil gnral de crer une zone dintrt dpartemental de 150 ha. Le comit dexpansion conomique participait au comit de pilotage, ce qui tait un atout.

    La nouveaut du schma rvis rside dans lapparition de la notion de quartiers dactivits dans lagglomration de Clisson, o les mouvements dentreprises ont laiss des espaces dvelopper.

    Quatrefamillesdoffrefonciresontidentifies:

    le ple industriel et logistique, sous matrise douvrage dpartementale, dont la communaut de communes a pour objectif dtre partenaire au ct du dpartement ;

    les ples dquilibre, mission centrale de lintercommunalit. Il sagit de parcs dactivits de 15 20 ha, qui ciblent des entreprises industrielles ou des pme, avec des parcelles dau moins 5 000 m et o il est possible de dvelopper du lien inter-entreprises ou du service ;

    les zones d'activits de proximit, qui ne couvrent parfois que 5 000 m, o les attentes des entreprises ne sont pas les mmes et doivent trouver une rponse ;

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    les quartiers conomiques, avec une offre plutt immobilire, ddie au tertiaire ou lactivit de service, dans une optique de mixit urbaine.

    Quatreentitsousous-ensemblesgographiquesonttdfinies,articulesautourdeparcs industriels majeurs. Chaque sous-ensemble doit pouvoir proposer une offre commerciale, artisanale ou industrielle.

    En matire de gestion, danimation et de services, le nouveau schma a redonn une place aux communes, qui taient effaces dans le prcdent : lintercommunalit soccupait de tout. Chaque commune sera reprsente par un lu au sein du comit de pilotage. Dans les zones d'activits, les entreprises prfrent avoir un lu local comme interlocuteur. Dans les parcs dactivits dquilibre, cest la communaut de communes qui est en prise directe.

    Septannesdereculpermettentdedgagerdespistesderflexionintressantes:

    rien nest plus alatoire que lconomie : apparition brutale des premires friches industrielles, impact de la crise de 2008 sur les dcisions des investisseurs et des collectivits Le contexte est devenu incertain ;

    le processus est long et dynamique. il a fallu intgrer de nouveaux lus dans la dmarche et les convaincre de lintrt de celle-ci ;

    les lus et le service conomique de lintercommunalit doivent connatre prcisment les flux de cration et de disparition dentreprises sur leur territoire et les consultants doivent bien connatre les jeux dacteurs ;

    entre lus et dveloppeur, chacun doit tre bien sa place. Aux lus de bien dfinir le cahier des charges, qui est la commande politique ; aux services de le mettre en musique. Le choix des prestataires par les lus est galement important : il faut quune relation de confiance sinstalle. Enfin, le dveloppeur doit savoir ce que les lus attendent prioritairement de lui : il peut y avoir une distorsion par rapport aux priorits des entreprises.

    Quatre lments sont essentiels pour quun schma soit utile un territoire :

    il faut voir large et convaincre les lus daborder dautres champs comme lurbanisme, lamnagement, les transports

    il faut voir loin, tenir compte des chances et se projeter sur le moyen et le long terme. en loccurrence, le deuxime schma porte sur 2012-2020, en deux squences ;

    il faut voir longtemps : la volont politique est ncessaire pour tenir le projet dans le temps ;

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    il faut tre lucide : un projet est un acte politique dintention, mais avec les lections de 2014, il devra peut-tre tre adapt ou sera remis en cause par les instances nouvellement lues.

    dun schma daccueiL des entreprises une stratgie gLobaLe de dveLoppement conomique

    Cest un autre type de cheminement qua prsent Thibault Largy, responsable du dveloppement conomique au sein de la communaut d'agglomration Cap Atlantique. Le territoire, voisin dun gros bassin industriel, se caractrise par une identit touristique marque, une certaine richesse environnementale et de fortes variations dmographiques saisonnires. Sa faible tradition conomique explique la modestie des ambitions de son SCoT en la matire, qui visent limiter la prise de risques au niveau foncier et commercial. Le SCoT a nanmoins programm llaboration dun schma daccueil des entreprises. Le diagnostic ralis dans ce cadre a mis en vidence la raret du foncier, mais aussi la ncessit de rpondre des demandes dimplantation retombes positives pour le territoire. Des objectifs oprationnels onttfixs,dabordurbanistiques:densificationdessitesdactivits,optimisationdeloffredaccueil, optimisation des parcs dactivits avec les entreprises dans une logique de maillage duterritoireetdetypologiedesparcsdactivits.Comptetenudelinsuffisancedeloffre,deuxautres objectifs ont t retenus : la valorisation du tissu conomique travers ltablissement dune hirarchie dans les projets que le territoire voulait accueillir, et la matrise du foncier. Ces objectifsoprationnelsontconduitladfinitiondunestratgieplusdurabletraverstroisdmarches :

    sinscrire dans lexistant, partir des besoins et projets des communes et de la ralit des sites ;

    largir le paradigme du dveloppement en rflchissant la pertinence de loffre ainsi qu la structuration et la diversification du tissu conomique ;

    renforcer les dynamiques locales, les complmentarits entre les parcs lchelle du territoire et louverture sur lconomie mtropolitaine.

    Un schma daccueil des entreprises a t labor, pens comme un processus oprationnel partir dun projet politique et dans une logique damlioration continue. Il reposait sur :

    une typologie par lactivit, avec une distinction entre parcs dquilibre les ples majeurs, vitrines du territoire , parcs de proximit, en rponse aux besoins des communes, parcs dactivits ddis, quartiers conomiques et quipements conomiques ddis ;

    une armature appuye sur un maillage du territoire pour quilibrer loffre entre communes ;

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    le dveloppement de filires locales en fonction des spcificits du territoire pour accueillir des entreprises exognes.

    Des rgles du jeu ont t tablies, qui permettront de dfinir un programme dactions inscrites dans une logique damlioration, auxquelles est adjoint un volet communication, promotion, observation et suivi. Il sagit de passer dune simple approche de rponse foncire une dmarche globale doptimisation des capacits daccueil, de gestion des parcs dactivits, daccompagnement des entreprises, en croisant cette volont avec celle des partenaires du territoire, des entreprises et autres acteurs institutionnels dpartement, chambres consulaires

    Le schma daccueil est un processus. Il faut le faire vivre. Sa mise en uvre repose sur une offre diffrencie, une gouvernance ractive et adaptable et la mobilisation de comptences en interne. Sur le territoire de Cap Atlantique, il a fallu dterminer qui portait la cration des nouveaux sites. La communaut d'agglomration ne gre que quatre parcs dactivits sur 25. Il a t dcid que tout nouveau site serait port par la communaut d'agglomration sil y a une demande avre et quelle nest pas en concurrence avec un autre parc dactivits. Les extensionsnepourronttreengagesquesi lonengageunedmarchede requalificationde lexistant la rpartitiondufinancementdes requalificationsadonn lieudbat.CapAtlantique reprendra galement la gestion de lensemble des sites existants une fois que leur requalificationaurattudie.

    Au dpart, les lus entendaient faire un schma daccueil des entreprises . Ils parlent aujourd'hui de stratgie danimation conomique . Cela traduit la mutation qui est intervenue. Le caractre non rglementaire du schma a facilit ce changement : cest dabord une stratgie etunevisionpartagedudveloppement.Ladureduschmadaccueilnestpasfixe.Ilavocation voluer et tre rgulirement adapt. Cette vision prospective a peu de chances deseralisertellequelle,maisleschangesetlesrelationsdeconfianceentrelescommuneset lEPCI doivent permettre aux acteurs conomiques privs dy adhrer.

    au-deL dun schma, Faire vivre Les zones d'activits

    Ce troisime retour dexprience, prsent par Nathalie Lambert, charge de mission conomie durable au sein de la communaut urbaine de Nantes Mtropole, illustrait une dmarche encore diffrente, preuve que les schmas sont bien des processus et non des modlesfigs.

    la cration de la communaut urbaine, les zones d'activits en cours damnagement et de commercialisation lui ont t transfres. Les zones existantes sur lesquelles il ny avait plus de procdure ni damnageur taient dans lespace public. Pour travailler sur un schma des zones d'activits, il a fallu commencer par dresser un tat des lieux. En 2006, une programmation des zones d'activits a t ralise avec bureau extrieur, prvoyant des surfaces sortir tous les

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    ans.Cetteuneprojectionparvocationcouraitjusquen2010.Desrflexionstaientmenesen parallle sur dautres proccupations : o localiser les activits industrielles nuisantes ? Comment rendre de tels projets acceptables par les lus et la population ? Comment amliorer la qualit des zones dactivits projetes et la manire dont les entreprises industrielles sinstallent sur le territoire ? Nantes Mtropole a une particularit trs prcieuse : une cellule oprationnelle de prvention des risques qui emploie cinq personnes spcialises dans la prvention et le traitement des pollutions, expertes en matire dICPE et qui ont dexcellents rapports avec la DREAL

    Le schma de localisation des activits industrielles na jamais t valid par le conseil communautaire, faute de portage politique assez fort, mais il constitue la base de la dmarche actuelle de lagglomration en matire de dveloppement conomique durable.

    En 2009 a t tablie une nouvelle cartographie des consommations qui avaient t ralises depuis le dbut des commercialisations, de ce qui restait commercialiser et des projets qui pouvaient tre dvelopps. Le territoire de lagglomration a t rtudi pour envisager de nouvelles possibilits dimplantation ou labandon dautres projets, en intgrant des considrations issues du SCoT, du plan de dplacements urbains et de la notion de renouvellementurbaindanslessecteursdactivitsafinderequalifiercertaineszones.Maislesmoyensfinancierspourengagerdestravauxderequalificationlourdsdesespacesd'activitsvieillissants font dfaut. L'ide du renouvellement urbain des zones d'activits saccompagne progressivement de celle de re-densification despaces surdimensionns par rapport auxbesoins rels des entreprises.

    Une nouvelle mise jour du schma est en cours. De nombreux facteurs vont permettre de sortir de lasimplepropositiondelocalisationetdequantificationdesespacesvocationconomique:

    des donnes qui avaient t laisses de ct doivent tre prises en compte ;

    dimportants projets sont en gestation, comme la relocalisation du chu, qui va ncessiter le dmnagement du march dintrt national ;

    une grande zone fait lobjet dun contentieux et prive pour un temps lagglomration de cette rserve foncire quelle destinait aux pme et qui faisait lobjet dune proposition inscrite dans le dveloppement durable, avec une prise en compte de lenvironnement ;

    les schmas ddis par vocation le schma sur les implantations et extensions commerciales, celui sur loffre foncire et immobilire pour lartisanat et le schma tertiaire doivent tre mis en cohrence dans le cadre de loffre foncire globale de lagglomration ;

    certains projets ont t repousss parce quil fallait restreindre le montant des investissements : il faudra parvenir densifier avant de dvelopper de nouveaux espaces.

    certaines zones ont vieilli et ncessitent dtre ramnages.

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    Paralllement, dans le cadre du plan climat nergie territorial, Nantes Mtropole mne une rflexionaveclesclubsd'entreprises,leschambresconsulairesetlADEMEpourdmultipliersur le territoire l'action engage en matire de rduction des gaz effet de serre. La collectivit offrira des clubs dentreprises une bote outils o puiser de lassistance technique et ventuellementfinancirepourmettreenuvredesactionscollectivessur le terrainetsecharger de lanimation.

    changes By a-t-il des astuces pour faire russir la dmarche et des dispositifs qui peuvent la freiner ?

    Thibault Largy recommande une gestion du foncier comme un flux, dans une approcheconomique et non comme un stock, dans une approche purement urbanistique, ainsi quune relation tripartite entre le maire ou son reprsentant, lentreprise et lanimateur conomique, plutt que le guichet unique, qui nempche pas les jeux dacteurs. Pour Adrien Savary, le travail collectif est plus constructif sil associe une diversit de techniciens, qui permet de traiter tous les sujets corollaires au dveloppement conomique et dviter le cloisonnement, et une diversit dlus, notamment des maires, qui permet de dbattre des sujets, dargumenter, de prendre des dcisions partages et donc, dassurer une adhsion qui facilite la mise en uvre. Il prconise aussi la production doutils pour les techniciens (tableaux, listes) De son exprience, Christophe Martin a tir plusieurs leons : il faut dterminer qui, de lintercommunalit ou de la commune, achte quand une vente prive a lieu sur un secteur zon potentiellement dans le futur schma, viter de spatialiser les projets et laisser aux communes le soin de la localisationlchelledelaparcelleafindimpliqueretderesponsabiliserlesmaires.Ilrelveleffet positif li linstauration dun comit de suivi qui soit linstance politique de discussion permanente des consultants pendant la rvision du schma, mais aussi la ncessit que le rledesinstances(comitdepilotageetcomitdesuivi)soitclairementdfini.Ilinsistesurlaclart de la commande : la prcision du cahier des charges et sa validation politique favorisent lesoutienetlimplicationdeslus.Ilsouligneaussilebnficedamenerleslussedplacerensemble dans dautres territoires : ils scoutent et partagent entre eux dans un contexte convivial, dcouvrent ce qui se fait ailleurs et portent ensuite un regard diffrent sur leur propre territoire. Thibault Largy considre de son ct que trop de prcision dans le cahier des charges peuteffrayerleslusetlimiterltenduedelarflexionetlaportedeladmarche.NathalieLambert voque limpossibilit dempcher le maire dune commune de vouloir dvelopper unprojetquandunpromoteurouuneentrepriseluiensoufflelide.NantesMtropole,denouvelles zones d'activits sont ainsi cres en dehors du schma qui avait t vu et valid par les lus. Alain Savary cite lexemple dune intercommunalit qui, au contraire, a intgr un foncierquinefiguraitpasdanssonschma.Savocationatdtermine,laprogrammationatredfinieetleschmaactualis.Ilvoqueparailleurslimportancededfinirdsledpartles rgles qui dterminent le caractre communautaire ou non communautaire dune zone.

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    quelle est la pertinence du pLu intercommunal ?

    Les retours dexprience sont rares, mais Jean-Franois Valls y voit lintrt dune vraie r-flexioncommunesurleprojetdedveloppementpourleterritoire.Parailleurs,dansllabo-ration dun schma, le PLUI permet davoir une vision globale. Un point de vue que partage Adrien Savary, qui souligne le long travail que reprsente lpluchage de chaque PLU, au cas par cas. Autre avantage, soulign par Christophe Martin : pouvoir sappuyer sur un schma ou un PLUI permet aux reprsentants de lintercommunalit davoir un avis clair et dtre plus couts dans les runions de PPA dlaboration des PLU.

    comment un schma peut-il tre mis en uvre sans traduction rglementaire, notam-ment dans les documents durbanisme locaux et communaux ?

    ChristopheMartincitelecasdunecommunedontlePLUestencoursdefinalisationetole schma sest traduit concrtement par des propositions de zonage et de dclassement de terrains. Cap Atlantique intervient de la mme faon dans les PLU en sappuyant sur son schma.Ledialogueet la rflexiondesacteurs lorsde llaborationduschmaontmmemis en vidence une contradiction dans une orientation du SCoT, qui sera retouche dans le prochain SCoT. Nantes Mtropole revisite rgulirement ses zonages de PLU pour la consti-tution de rserves foncires et procde aussi des dzonages et des largissements de zones futures damnagement. Jean-Franois Valls invoque la force de la validation, par les conseils municipaux, des orientations retenues pour le schma : elle responsabilise les lus, qui traduisent ces orientations dans leur PLU. Nantes Mtropole rencontre nanmoins des dif-ficultssurdessecteursenrenouvellementurbainclasssenzoneconomiquedanslePLU,qui peuvent donc accueillir tout type dactivit.

    comment le schma peut-il tre respect en cas de dumping sur le prix du foncier au sein dun mme territoire ?

    Lorsquune zone d'activits est mise sur le march, cest le prsident de lintercommunalit qui signe lacte de vente. Le prix de vente est en lien avec le taux deffort de la collectivit. Cest cette chelle que se dcide la cohrence des prix de vente, selon Christophe Martin. Le dum-ping existe aussi entre les territoires. Nathalie Lambert se rfre une zone particulire o Nantes Mtropole essaie de compenser un prix de foncier plus lev par rapport une zone voisine en offrant des services. Lexprience de Cap Atlantique, o le terrain est plus cher que dans les territoires voisins, montre que le service et lattractivit globale du territoire psent davantage que le prix du foncier dans la dcision dinvestissement dune entreprise. Chris-tophe Martin observe sur son territoire que du fait de la diminution de leurs ressources, les intercommunalits du vignoble ont rduit leur taux deffort sur les oprations damnagement, do une hausse des prix de vente et une rduction des carts entre les intercommunalits. Les schmas ne permettront pas de rsoudre les nombreuses problmatiques lies aux zones d'activits, conclut Jean-Franois Valls en rappelant les principaux apports de la journe : limportance de la gouvernance, lintrt dassocier les diffrentes parties prenantes et les par-tenaires du dveloppement dun territoire, labsence de schma type : le schma est un outil qui rsulte dun processus dlaboration, une dmarche qui se construit avec le territoire, avec ses composantes et avec ses lus.

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