Loi notre le big bang des collectivites kit de survie juridique et technique

Grandes et puissantes intercommunalités, métropoles, grandes régions aux compétences plus étendues qu'il n'y paraît, départements à mi-gué des réformes, nouveau développement des communes nouvelles, transfert des compétences en matière de tourisme, d'accueil de gens du voyage, d'eau ou d'assainisse-ment, développement de la mutualisation, nouvelles règles de gouvernance, crise des finances locales, restrictions sur les indemnités de fonction... Ce ne sont pas les nouveautés qui manquent en 2015 avec, en point d'orgue, la fameuse loi NOTRe portant nouvelle organisation territoriale de la République du 7 août 2015.

Dans le détail, ce sont mille et une informations importantes à intégrer.

Si l'on prend un peu de recul, c'est un bouleversement d'ampleur de notre monde territorial qui se profile, un big-bang que ce Dossier d'experts vise à décrire pour permettre à ses acteurs de le maîtriser, de l'anticiper, de s'y adapter.

Loi NOTRe : le big-bang des collectivités Kit de survie juridique et technique

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Éric Landot

Docteur en droit public (Paris II) et diplômé de Sciences Po Paris, Éric Landot est avocat au barreau de Paris, après avoir été chargé d'études à l'Association des maires de France. Le cabinet qu'il a fondé est dédié au droit public et privé des collectivités locales. Il a rédigé plus de 1 200 articles et 31 ouvrages.

[Dessin Une : Patrick Lestienne]www.territorial.frISBN : 978-2-8186-0982-8

d’EXPERTS d’EXPERTSd’EXPERTS


Éric Landot Avocat au barreau de Paris,

associé fondateur du cabinet Landot & associés

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron CedexTél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63

Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

d’EXPERTS797

Octobre 2015Référence DE

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ISBN version numérique :

ISBN :

© Groupe Territorial, Voiron

978-2-8186-0982-8978-2-8186-0983-5

Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Novembre 2015

Dépôt légal à parution

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À propos de l’auteur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.8

Partie 1

Une nouvelle réforme du mille-feuille

Chapitre IUne spécialité nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

A - L’empilement des couches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

1. Une spécialité nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

2. Un triple empilement historique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.12

3. Des chiffres frappants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

4. Une comparaison européenne édifiante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20

5. Intercommunalité : une histoire inachevée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21

B - L’assèchement financier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24

C - La clause de compétence générale : l’ingrédient mystère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30

D - Le moule constitutionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32

Chapitre IITentatives successives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

A - N. Sarkozy, ou les feuilles collées deux à deux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

B - J.-M. Ayrault, ou la voie du contournement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38

1. Une réforme obligatoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38

2. Faute d’unification, la mise au carré. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38

3. Une réforme ambitieuse tuée dans l’œuf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39

4. Métropoles : l’avenir du genre urbain ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40

5. Paris ou le préfet, seigneur des anneaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41

6. Communes : hors l’intercommunalité, point de salut ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41

7. Synthèse de la loi du 27 janvier 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42

C - F. Hollande et M. Valls, ou la vraie-fausse suppression de la feuille départementale . . . . . . . . . . p.42

1. L’ambition initiale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42

2. Reculades sur le front départementalo-régional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43

3. Synthèse de la loi NOTRe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

Chapitre IIILa permanence de la résistance au changement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45

Partie 2

Région : de considérables enjeux à préparer

Chapitre ILe mariage des territoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49

A - Une question existentielle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49

B - Une douloureuse gestation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50

C - Logique cartographique de la réforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52

D - Le mariage rigide des départements ou l’impossible divorce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

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Chapitre IIUne assise instable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64

A - Les noms des régions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64

B - L’imbroglio des capitales et des lieux de travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65

C - Des structures politiques et administratives à adapter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69

1. Une adaptation aux réalités de vastes territoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69

2. Des mesures de lissage pour les cadres dirigeants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69

3. La situation des autres agents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70

4. Gestion de la transition, début 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72

D - Une réforme à mi-gué . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72

Partie 3

Département : une délicate adaptation

Chapitre IUn valétudinaire sous perfusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

Chapitre IILes compétences transférées et les autres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76

Chapitre IIILe jeu de la clause de compétence générale et des compétences partagées . . . . . . . . . . . . . . p.77

Chapitre IVLa compétence d’aide aux communes et EPCI, voie de contournement, y compris en aménagement économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78

Chapitre VLe social et le handicap, domaines sanctuarisés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83

Partie 4

De nouvelles compétences régionales à ne pas sous-estimer

Chapitre IÉconomie : il y a désormais un pilote dans l’avion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87

A - Aides économiques : prime à la région, recul du département . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87

B - Un pouvoir régional puissant via le SRDEII . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.88

C - Un tandem entre région et intercommunalité, vec deux strapontins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90

Chapitre IILe SRADDET: un outil majeur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93

Chapitre IIIL’emploi partagé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96

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Partie 5

Déchets ménagers… des croisements difficiles entre législations

Chapitre IUne compétence pour deux acteurs : les EPCI et la région, avec un strapontin pour le département . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99

Chapitre IILes plans en matière de déchets : unification et régionalisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102

Partie 6

Les deux cycles de l’eau : unification et révolution

Chapitre IUne compétence régionale de planification, voire, parfois, d’animation et de coordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

Chapitre IILa compétence Gemapi mise au carré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116

A - Une compétence Gemapi précisée par la loi de 2015 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116

B - Situation des ASA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.118

C - La « taxe Gemapi » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119

D - Terrains concernés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119

E - Une structuration à venir en Epage et en EPTB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.120

F - Procédures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.122

Chapitre IIIEau et assainissement : une révolution en marche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125

Partie 7

Transports, ports et aéroports : une réelle simplification

Chapitre ILa région, maîtresse des transports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.135

Chapitre IIPorts et aéroports, l’ère du sur-mesure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.139

Partie 8

Métropoles : l’avenir du genre urbain ? p.141

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Sommaire

Partie 9

Le Grand Paris et l’Île-de-France, ou la décentralisation centralisée

Chapitre IUn centre à étages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.147

Chapitre IILe niveau central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.148

Chapitre IIILe territoire du SRCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.152

Chapitre IVL’aménagement francilien, un outil puissant notamment depuis 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.154

Partie 10

L’intercommunalité : toujours plus grand

Chapitre ILes nouveaux seuils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.157

Chapitre IIL’adoption du SDCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.159

Chapitre IIIUne mise en œuvre accélérée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.162

Chapitre IVSpécificités franciliennes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.165

Partie 11

Intercommunalité : des compétences toujours plus intégrées

Chapitre IUne montée en charge progressive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.169

Chapitre IIIntérêt communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.170

Chapitre IIITableaux de présentation des compétences, communauté par communauté . . . . . . . . . . . . . . p.171

Partie 12

Communes nouvelles : la révolution en marche p.171

Sommaire

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Syndicats : un big bang ?

Chapitre IUn ajustement en matière de gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.189

Chapitre IIDes indemnités de fonction restreintes, avec des ajustements à venir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.191

Chapitre IIILes procédures à venir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.194

Partie 14

De nombreux ajustements complémentaires

Chapitre IDe nouveaux seuils pour certaines catégories de communautés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.197

Chapitre IILa gouvernance intercommunale mise au carré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.198

Chapitre IIILe rattachement intercommunal des communes isolées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.206

Chapitre IVUne mutualisation intercommunale facilitée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.207

Chapitre VLes transferts de personnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.208

Chapitre VICentres de gestion et autres structures en matière de personnel : un petit bouleversement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.211

Chapitre VIISDIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.212

Chapitre VIIIConventions entre métropoles et départements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.214

Chapitre IXD’autres ajustements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.220

Conclusion : S’adapter ou mourir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.229

Annexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.230

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À propos de l’auteur

À propos de l’auteur

Spécialisé depuis 1998 en droit, public comme privé, des collectivités publiques, le cabinet d’avocats Landot & associés intervient, via des équipes très spécialisées, à tous les stades des projets publics.

Il s’engage à confier chaque dossier, sans coût supplémentaire, à deux avocats au minimum, dont un associé ou un collaborateur pré-associé, et à prendre en compte les considérations techniques, financières et gestionnaires de la collectivité pour lui fournir des réponses claires et opérationnelles.

Son organisation est axée sur la réactivité et la proximité, avec une très grande mobilité sur tout le territoire national, dans l’hexagone comme outre-mer.

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Partie 1Une nouvelle réforme

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« Mille-feuille » ? « Lasagne terriwtoriale » ? Selon que l’on a le palais salé ou sucré, les métaphores varient, mais le résultat est le même. Notre régime territorial est tout sauf allégé. Et les marmitons de droite et de gauche n’ont cessé de tenter de revoir cette lourde recette, et ce au moins depuis la lente émergence des régions (notamment en 1964, 1972 et 1984). Cette spécialité gustative, que nul ne nous envie en Europe, n’est pas prête de sortir de notre patrimoine culinaire national. Car, d’un cuisinier à l’autre, notre pays va de gâte-sauce en gâte-sauce. N. Sarkozy a voulu coller les feuilles du mille-feuille deux à deux, mais la réforme s’est arrêtée à mi-gué. J.-M. Ayrault n’a pas réussi, d’atermoiements en renoncements, sa réforme visant à obliger les collectivités à se coordonner. La nouvelle réforme, pilotée par le gouvernement de M. Valls, visait à combiner grandes intercommunalités et grandes régions, avec une extinction progressive du département. Mais ce dernier ingrédient s’est étiolé au fil des débats parlementaires, conduisant à des lois, en 2015, puissantes, certes, mais un peu bancales.

Chapitre I

Une spécialité nationale Notre empilement territorial croule sous la sclérose et le poids de ses couches successives (A). Avec de moins en moins d’argent pour donner du liant (B). Un peu comme un mille-feuille aux niveaux durcis, desséchés, avec de moins en moins de crème entre deux couches. Ce qui n’est guère appétissant. Cette recette peu engageante recèle un ingrédient mystère, la clause de compétence générale (C), qui a été suc-cessivement ôté, puis remis, puis de nouveau enlevé de la recette nationale du mille-feuille territorial. Trois change-ments de recettes en cinq ans. Pour pas grand-chose. Plus gênant est le moule constitutionnel (D) qui interdit, sauf à avoir le courage et l’habilité d’une réforme consen-suelle, de changer de régime.

A - L’empilement des couches

1. Une spécialité nationale

Valéry Giscard d’Estaing avait, sous sa mandature, annoncé qu’il faudrait choisir entre région et département (ce dernier semblant avoir sa préférence). La gauche au pouvoir à partir de 1981 a engagé des réformes ajoutant une couche régionale importante à un département maintenu. Un nombre qui parfois se retrouve chez nos voisins, mais avec deux différences de taille :- nous n’avons pas de tutelle ni même de vrai ordre de priorité entre les décisions de différents niveaux (au contraire

des Allemands, par exemple), et ce en raison des dispositions de l’article 72 de la Constitution. Or, non seulement il n’en va pas de même chez la plupart de nos voisins, mais, par surcroît, il n’en a pas toujours été de même dans notre histoire institutionnelle (sous la Constituante et la Législative des débuts de la Révolution, par exemple) ;

- l’échelon communal a, en France, des pouvoirs considérables qui, chez nos voisins européens, échoient à des niveaux plus élevés. Les démocraties voisines ont soit – pour l’immense majorité d’entre elles – des communes plus larges (souvent issues de fusions dans les années 60 ou 70… en Belgique ou au Royaume-Uni par exemple,

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des fusions à l’image de celles que la France n’a pas réussi à porter dans les années 70 avec les piteux résultats de la « loi Marcellin »), soit des communes aux compétences plus limitées (exemple typique de l’Autriche). La France, elle, a conservé des communes de petites tailles (à l’époque de « l’Europe des 15 », notre pays avait autant de communes que les 14 autres États réunis ! Un titre de gloire fort discutable…). Mais, en même temps, elle leur a donné, surtout en 1982 et 1984, des compétences considérables. Un réflexe normal pour l’ancien maire de Lille qu’était le Premier ministre d’alors et l’ancien maire de Marseille qu’était le ministre de l’Intérieur de l’époque (Pierre Mauroy et Gaston Defferre). Mais un réflexe désastreux tant il était inadapté pour des « petites communes » si nombreuses… et si démunies en ressources humaines et financières au regard des compétences énormes qui leur tombaient dessus… et qu’il n’était plus temps de regrouper de manière forcée, l’heure n’étant plus (à la fois tant mieux et tant pis) aux mesures autoritaires et aux planifications technocratiques pilotées depuis Paris.

2. Un triple empilement historique

Plusieurs politiques de décentralisation se sont en effet succédé de longue date. Pour s’en tenir aux cinquante dernières années :a/ l’empilement des lois…b/ s’avère tout aussi impressionnant…c/ que celui des structures (empilement vertical) et des compétences qui se côtoient et s’enchevêtrent (empilement

horizontal).

a) Empilement législatif Pour s’en tenir à l’inflation législative marquant ce domaine, citons les différentes lois qui se sont succédé en matière de réforme des collectivités territoriales (sans que cette liste soit exhaustive) :- décret n° 58-1459 du 31 décembre 1958 relatif à l’établissement de plans régionaux de développement écono-

mique et social et d’aménagement du territoire, modifié par décret n° 63-116 du 14 février 1963 ;- ordonnance n° 59-272 du 4 février 1959 relative à l’organisation de la région de Paris et portant création d’un

district de la région de Paris, abrogée par la loi n° 61-845 du 2 août 1961 ;- décret n° 64-250 du 14 mars 1964 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation des services de l’État dans les

départements et à la déconcentration administrative ;- décret n° 64-251 du 14 mars 1964 portant organisation des services de l’État dans les circonscriptions d’action

régionale ;- loi n° 64-707 du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne ;- loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines ;- loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la création d’agglomérations nouvelles, dite « loi Boscher »,

modifiée par les lois n° 83-636 du 13 juillet 1983 et n° 91-1256 du 17 décembre 1991 portant modification du statut des agglomérations nouvelles ;

- loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970 sur la gestion municipale et les libertés communales ;- loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions ;- loi n° 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la commune et du département

de Paris ;- loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement versée par l’État aux collectivités

locales et à certains de leurs groupements et aménageant le régime des impôts directs locaux pour 1979 ;- loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale ;- loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et

précisant les nouvelles conditions d’exercice du contrôle administratif sur les actes des autorités communales, départementales et régionales, dite « loi Defferre », modifiée par la loi n° 82-623 du 22 juillet 1982 ;

- loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification ;- loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon et des

établissements publics de coopération intercommunale ;- loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les

régions et l’État, complétée par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 ;- loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 portant dispositions diverses relatives aux rapports entre l’État et les collectivités

territoriales, modifiée et complétée par la loi n° 85-97 du 25 janvier 1985 dite « Chevènement » ;- loi n° 83-1186 du 29 décembre 1983 portant modification de dispositions relatives aux relations financières et

au transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales ;


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- loi n° 84-1284 du 31 décembre 1984 portant modification de certaines dispositions relatives aux relations entre l’État et les collectivités territoriales ;

- loi n° 86-16 du 6 janvier 1986 relative à l’organisation des régions et portant modification de dispositions relatives au fonctionnement des conseils généraux ;

- loi n° 86-972 du 19 août 1986 portant dispositions diverses relatives aux collectivités locales ;- loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation ;- loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (loi « ATR » ou

« Lorat » selon les chapelles) suivie du décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charge de la déconcentration ;- loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ;- loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du Code général des collectivités territoriales ;- loi n° 99-36 du 19 janvier 1999 relative au mode d’élection des conseillers régionaux et des conseillers à l’Assem-

blée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux ;- loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et

portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ;

- loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (loi dite « Chevènement ») ;

- loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux ;- loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à

leurs conditions d’exercice ;- loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ;- loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ;- loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République ;- loi organique n° 2003-704 du 1er août 2003 relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales ;- loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l’article 72-2 de la Constitution relative à

l’autonomie financière des collectivités territoriales ;- loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (loi dite « Raffarin ») ;- loi n° 2006-823 du 10 juillet 2006 autorisant l’approbation de la Charte européenne de l’autonomie locale, adop-

tée à Strasbourg le 15 octobre 1985 ;- loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer ;- loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer ;- loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ;- loi n° 2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale ;- loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 relative à la représentation communale dans les communautés de com-

munes et d’agglomération ;- loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux

et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral (loi dite « Valls »), loi à combiner avec la loi organique n° 2013-402 du 17 mai 2013 ;

- loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métro-poles (Mapam ou Maptam ; les deux sont usités) ;

- loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire ;- loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des com-

munes fortes et vivantes ;- loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

b) Accumulation des strates Plus impressionnant, à côté de l’empilement des lois, s’avère l’accumulation des strates territoriales :- quartier, inventé par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, dans les communes de 20 000 habitants (la création de quartiers n’étant obligatoire que dans les communes de plus de 80 000 habitants) ;

- commune, créée par la loi du 14 décembre 1789 à raison d’une commune par paroisse (alors qu’antérieurement la gestion des affaires communes de proximité se trouvait souvent assurée par des échelons supraparoissiaux : villes et communautés villageoises) ; elle se voit reconnaître une véritable autonomie administrative dès la loi du 5 avril 1884 ;

- structures intercommunales à fiscalité propre (districts en 1959 – mais les districts n’ont eu de fiscalité propre obligatoire qu’à dater de 1994 – ; communautés urbaines en 1966 ; régime des villes nouvelles en 1970 et 1983 pour l’essentiel ; communautés de communes et de villes en 1992 ; communautés d’agglomération en 1999…) ;


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- pays avec plus ou moins d’ambition en tant qu’échelon territorial selon les territoires et selon la valse des textes (1995 ; 1999 ; 2003 ; 2004… et quasi-suppression – en tant qu’outil prévu par la loi – avec la loi du 16 décembre 2010, même si nombre de pays demeurent, soit en tant qu’outils de concertation, soit en tant que syndicats mixtes dotés de compé-tences, sans compter les fusions de communautés qui se font assez souvent à l’échelle des anciens pays) ;

- département, créé par la loi du 22 décembre 1789, mais conçu alors comme une division du territoire et non comme une collectivité territoriale ; le département est doté d’un régime juridique propre depuis la loi du 10 août 1871 alors que son maintien donne lieu à des débats passionnés dans chaque camp politique ;

- région, créée définitivement par la loi du 5 juillet 1972, mais dont le statut de collectivité territoriale n’a été reconnu que par la loi du 6 janvier 1986…

… à quoi il convient d’ajouter l’État et l’Europe pour avoir une idée, simplifiée, de la multiplicité des niveaux d’admi-nistration entre lesquels même les spécialistes s’empêtrent, sous le regard désemparé parfois, indifférent souvent, du citoyen électeur… voire du citoyen « de moins en moins électeur ».

c) Le chevauchement des compétences À cet empilement vertical, si souvent caricaturé en un indigeste « mille-feuille », s’ajoute le thème de l’empilement horizontal, ou plutôt du chevauchement, des compétences. Une des vertus des lois Defferre des années 82-84 fut de décentraliser. Un des vices de ces lois fut de croire possible que l’on puisse instaurer par la loi, sans place pour les ajustements locaux :- un empilement de collectivités dotées d’une « clause de compétence générale » (au risque que tout le monde

fasse un peu de tout et un peu de rien), sans organisation ni ordre de priorité (comme en Allemagne, par exemple) ;- avec des « blocs de compétences » logiques. Au lieu de cela, les lois ont procédé à une ventilation, un peu à chaque

niveau d’une partie plus ou moins importante d’un domaine de compétences (par exemple, en matière de ports, d’éducation…), au risque de saupoudrer, de diviser (la non-coordination entre collèges et lycées est toujours critiquée mais jamais tranchée)… et d’aboutir à d’insondables litiges juridiques lorsque se pose la question des frontières de compétences (sur les transports ferrés départementaux, sur les liaisons de transports par voie maritime de cabotage, etc.).

Enfin, Gaston Defferre, maire d’une très grande ville (Marseille), croyait, au début des années 80, à l’échelon com-munal, au point d’avoir donné de très nombreuses attributions à ce niveau d’administration locale, oubliant combien ces compétences s’avéreraient lourdes pour les très nombreuses « petites » communes qui composent et animent notre territoire national. Il n’est pas, en effet, inutile de rappeler combien les communes en France forment un ensemble très hétérogène, marqué par la juxtaposition entre de véritables pouvoirs urbains et un nombre considérable de communes de moins de 250 habitants, dotées d’évidence de moyens humains et financiers très limités pour affronter le poids des lourdes compétences municipales et de leur arsenal juridique illisible pour le profane. « Les 36 682 communes françaises sont de tailles très diverses : 936 communes ont moins de 50 habitants, 930 comptent 10 000 habitants et plus, et Paris, la plus peuplée, plus de 2 millions. La plupart des communes sont de petite taille : près d’une commune sur deux compte moins de 400 habitants et environ une sur quatre moins de 200 habitants.Les petites communes sont les plus nombreuses, mais elles ne regroupent qu’une faible partie de la population. Les 27 301 communes de moins de 1 000 habitants, représentant 74,4 % des communes, ne comptabilisent pour-tant que 15 % de la population, quasiment autant que les 41 communes de plus de 100 000 habitants. Les com-munes des Dom sont en moyenne beaucoup plus peuplées que celles de métropole : 16 120 habitants en moyenne (de 9 683 en Guyane à 33 088 à la Réunion) contre 1 690 en métropole. Entre 1999 et 2007, la population aug-mente dans trois communes sur quatre. Plus que la taille de la commune, c’est sa localisation sur le territoire natio-nal ou sa « fonction » (ville-centre, banlieue, couronne périurbaine, rural éloigné) qui joue sur son dynamisme démographique. De nombreuses communes franchissent des seuils importants, le plus souvent à la hausse : 772 communes passent la barre des 1 000 habitants (et 57 à la baisse) ; 210 celle des 3 500 (27 à la baisse) ; 44 celle des 10 000 (10 à la baisse) ; 4 celle des 100 000. »1

1 Extrait du rapport Les collectivités locales en chiffres pour 2010 de la DGCL. Pour la dernière version, gratuite, de ce document, voir : http://www.collectivites-locales.gouv.fr/collectivites-locales-chiffres-2015.


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Selon les termes du rapport du Comité de réforme des collectivités territoriales présidé par M. Balladur, les incon-vénients provoqués par la confusion qui résulte de ces enchevêtrements de compétences sont nombreux :

Rapport du Comité Balladur, « Il est temps de décider », p. 32 « (…) manque de lisibilité qui nuit à la clarté des choix des élus ; complexité qui est une source d’inégalité entre collectivités, selon qu’elles ont ou non les moyens humains et techniques d’éclai-

rer leurs décisions ; justification indue des excès des financements croisés et, par suite, difficulté à maîtriser la dépense publique locale ; impossibilité pour les citoyens de savoir quelle est la collectivité responsable des projets d’investissement (…) »

Par surcroît, le débat peut glisser vers la crise théologique lorsqu’il s’agit de mettre à l’ordre du jour la suppression d’un niveau de ce mille-feuille (l’exemple le plus connu étant naturellement la suppression du département, évoquée notamment par le rapport de la commission pour la libération de la croissance française, présidée par M. Attali, et remis au gouvernement en janvier 20082) ou de juger de l’obsolescence, ou non, de telle ou telle institution (le canton étant déclaré obsolète par le Comité de réforme des collectivités territoriales, par exemple). Il n’est de surcroît pas inutile de rappeler que les départementalistes et régionalistes s’opposent au sein de chaque camp politique, pour le plus grand bonheur, in fine, des… immobilistes. Mais, là encore, le débat peut sembler pertinent ou stérile selon les opinions de chacun. Surtout, ce débat peut paraître fortement biaisé. En effet, statistiques après statistiques, de fortes disparités ne cessent de s’affirmer : un Alsacien, un Corse ou un Breton s’avèrent, souvent, plus fortement attachés à l’institution régionale, ancrée dans l’histoire et dans l’imaginaire collectif, qu’à celle du département, plus ou moins artificiel dans ces parties de notre territoire national. En revanche, des Varois, des Blésois ou des Ardennais privilégieraient-ils spontanément l’échelon régional au détriment du dépar-tement ? Rien n’est moins sûr. Quant aux Basques ou aux Catalans français, l’identité locale privilégiée, en sus de l’identité française pour l’immense majorité d’entre eux, s’avère nettement plus départementale ou infradéparte-mentale que régionale, à quelques exceptions près. Si l’on ajoute à cela l’identité régionale, réelle, mais divisée en deux blocs des Normands… on comprend la variété des réticences locales à une règle nationale qui privilégierait tel ou tel niveau territorial au détriment d’un autre. Déroutant pour un pays qui a érigé l’égalité en dogme si absolu qu’il en frise l’égalitarisme. Il est, en effet, bien difficile d’envisager une application variée de la loi sur le territoire d’une nation qui a tant aimé les jardins à la française, la symétrie et le rousseauisme. De même, un débat sur la figure du conseiller général d’avant la réforme de 2010 ne peut-il aboutir qu’à des carica-tures tant que l’on n’aura pas à l’esprit que l’image de celui-ci diffère notablement selon que l’on traite d’un monde rural en expansion, d’un monde rural à revitaliser (terme politiquement correct pour désigner un monde « en déserti-fication » mais qui indique aussi les espoirs nourris d’une inversion de tendance en leur faveur) ou d’un monde urbain ? Il en résulte cinquante ans de débats, des empilements de réformes… et un surplace assez global sur le terrain du couple département-région. Les départements sont régulièrement annoncés comme mourants alors que ces valé-tudinaires exercent, parfois avec brio, souvent avec une certaine lourdeur (mais moindre que celle dont témoigne souvent l’État), un très grand nombre de compétences indispensables au niveau local, tout particulièrement dans le domaine social, ce qui vaut aux départements l’attachement des électeurs. De leur côté, les régions restent trop fréquemment ignorées du public en dépit des réformes (en 2004 notamment) qui ont successivement cherché à renforcer leurs compétences. Enfin, les structures intercommunales, qui visaient à dépasser le niveau communal, sur un mode qui est largement fondé sur le volontariat, s’affirment comme un réel succès… dans le monde des experts et des élus. Car l’habitant, lui, s’y perd. Et même ce succès conduit-il parfois à des enchevêtrements ou des débats sans fin sur la pertinence des périmètres choisis par les élus (souvent plus petits que ce que l’État aurait souhaité). Pour illustrer la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l’empilement précédemment évo-qué, un tableau peut être plus parlant, au risque d’un excès de schématisme et de simplification :

2 Voir la « décision 260 » du rapport consultable à l’adresse suivante : http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/084000041/0000.pdf


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Tableau établi à partir du tableau n° 8 du rapport du Comité Balladur : « Répartition actuelle des compétences entre collectivités locales »,

non sans intégration de certaines précisions, voire corrections

Domaine de compétences Région (situation avant la loi

du 7 août 2015)

Département (situation avant la loi

du 7 août 2015)

Commune (situation avant la loi

du 7 août 2015)

Formation professionnelle et apprentissage

Définition de la politique régionale de formation professionnelle Mise en œuvre de la politique régionale de formation

Enseignement Lycées Collèges Écoles élémentaires et préélémentaires

Culture, vie sociale, jeunesse, sports et loisirs

Culture (patrimoine, éducation, création, musées, archives)Sport (subventions)

Culture (éducation, création, bibliothèques, musées, archives)Sport (équipements, subventions)

Culture (éducation, création, bibliothèques, musées, archives)Enfance (crèches, accueils de loisirs)Sport (équipements et subventions)

Tourisme Tourisme Tourisme Tourisme

Action sociale et médico-sociale

Organisation de l’action sociale au niveau départemental (PMI, ASE)Délivrance des prestations sociales (RMI, RSA, APA)

Action sociale facultative au niveau communal (CCAS)

Urbanisme SDRIF en Île-de-France ; SAR outre-mer

PLU, SCOT, ZAC, autorisations de construire

Aménagement du territoire Élaboration du schéma régional d’aménagement du territoireCPER

Avis et approbation du schéma régional d’aménagement du territoire

Avis et approbation du schéma régional d’aménagement du territoire

Environnement Espaces naturels et parcs naturels régionaux Eau (participation au schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux)

Espaces naturels Déchets (plan départemental)Eau (participation au schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux)

Espaces naturelsDéchets (collecte, traitement)Eau (distribution d’eau potable, assainissement)Énergie (distribution)

Grands équipements Ports fluviauxAérodromes (sur demande de la région)

Ports maritimes, de commerce et de pêcheAérodromes (sur demande du département en l’absence d’initiative de la région)

Ports de plaisanceAérodromes (sur demande de la commune en l’absence d’initiative du département et de la région)

Voirie Schéma régionalCompétence routière outre-mer

Voies départementales Voies communales

Transports Transports ferroviaires régionaux

Transports routiers et scolaires hors périmètres de transports urbains ; certaines compétences ferrées

Transports dans les périmètres de transport urbain

Communication Gestion des réseaux Gestion des réseaux Gestion des réseaux

Logement et habitat Financement FinancementGestion du parc de logementAides au logement (FSL)Plan et office de l’habitat

FinancementGestion du parc de logement PLH

Développement économique Aides ; rôle de chef de file Aides Aides


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Police administrative et sécurité

Circulation sur les routes départementales Incendie et secoursPrévention de la délinquance

Police municipaleCirculation et stationnement en villePrévention de la délinquance

Déchets Autres planifications que celle confiée au département (Predd ex-Predis, ex-Predma en Île-de-France)

Plan de prévention et de gestion des déchets non dangereux (ex-Pedma), sauf Île-de-France, et possibilité sur option et par convention d’exercer une partie de la compétence traitement

Collecte et traitement des déchets ménagers et assimilés

Confronté à ce triple empilement, que pouvait faire le gouvernement ? Depuis cinquante ans, les réponses usuelles oscillent entre :- le projet de trancher dans le vif (tel le Président V. Giscard d’Estaing annonçant vers la fin de son mandat que la France devrait choisir entre le département et la région dans les dix ans… ou tels les discours de F. Hollande au lendemain de la déroute des élections municipales de 2014, conduisant à la bien plus modérée loi NOTRe du 7 août 2015) ;

- ou le souhait d’agir (comme l’a fait la loi Raffarin du 13 août 2004) par petites touches, quasiment homéopa-thiques.

3. Des chiffres frappants

Bref, la France multiplie des couches de décisions, où chaque niveau veut exister, et lever sa quote-part d’impôts, sans aucune coordination possible, et avec un échelon de base, communal, à la fois omnicompétent en droit et tout petit en taille, contradiction qui nous saute aux yeux mais qui n’a pas choqué les législateurs d’il y a plus de trente ans. Hélas ! Prenons les chiffres :

Le découpage administratif de la République(en nombre de collectivités)

Source : DGCL, Les collectivités locales en chiffres, 2015 ; http://www.collectivites-locales.gouv.fr/parution-louvrage-collectivites-locales-chiffres-2015


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Et que constate-t-on au plan municipal ? Sur 36 658 communes, 31 470 ont moins de 2 000 habitants, soit 85 %. Plus encore, 54 % des communes ont moins de 500 habitants. Une taille parfaite pour la proximité au quotidien. Inadaptée pour les grandes compétences qui leur sont dévolues. Si l’on prend le nombre d’habitants, en revanche, on voit que ceux-ci sont concentrés dans un très petit nombre de communes, d’ailleurs souvent elles-mêmes bien plus petites géographiquement que les trajets quotidiens de leurs habitants et, donc, là encore, engoncées dans des périmètres plus étroits que les difficultés de la vie qu’il s’agit de prendre en compte au niveau local.

Population municipale en vigueur en 2015


Mais la situation ne s’arrange guère si l’on regarde les tailles des départements et des régions, aux tailles restreintes par rapport à la plupart de nos voisins européens (avec de fortes différences individuelles il est vrai, et une plus ou moins grande inadéquation selon les sujets à traiter) :


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Répartition des communes selon leur taille

Répartition des départements selon leur taille

Répartition des régions selon leur taille



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4. Une comparaison européenne édifiante

En normes européennes, la région est une collectivité que l’on rattache à la catégorie « NUTS 2 », le département à la catégorie « NUTS 3 » et les communes sont rangées en « LAU 2 ». Dans ce classement, on voit nettement que la France a plutôt beaucoup de régions et de départements ; mais ce qui frappe, c’est surtout son grand nombre de communes, combiné avec le fait que les échelons à fortes compé-tences sont les deux plus petits :

Source : DGCL, Les collectivités locales en chiffres, 2015 ; http://www.collectivites-locales.gouv.fr/parution-louvrage-collectivites-locales-chiffres-2015 Sur ce point, on ne peut que recommander la lecture de l’étude « Les compétences des collectivités locales en Europe » (étude du Comité européen sur la démocratie locale et régionale ; préparée avec la collaboration de Gérard Marcou, professeur à l’université Paris I - Panthéon-Sorbonne, directeur du Grale ; 2007).

Voir : https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377655


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Le regroupement en grandes intercommunalités (réformes de 1956, 1969, 1992, 1999, 2004…), voire en pays (lois de 1995 et de 1999 notamment), devait remédier au morcellement communal. Mais, à l’évidence, cela n’a pas été jugé suffisant.

5. Intercommunalité : une histoire inachevée

Les clichés sur l’intercommunalité abondent : son histoire serait une succession ininterrompue de pressions de l’État pour organiser les communes à une large échelle, au risque de casser l’institution municipale qui serait la seule héritière légitime des siècles passés. La vérité historique s’avère bien plus nuancée… En 1789, sur les décombres des anciennes institutions, naissent pas moins de 44 000 « communes », à raison d’une commune par paroisse. La vulgate veut que sous les « grands » et nouveaux départements, déconnectés des tradi-tions historiques, la Constituante ait voulu consacrer une institution traditionnelle. La réalité est plus prosaïque et moins favorable à l’institution communale. Toute l’histoire et la légitimité de l’inter-communalité en sortent transformées. Et quelques clichés sur la biographie de l’institution intercommunale peuvent, ainsi, être jetés aux poubelles des historiographies trompeuses. En effet, avant 1789, dans le monde rural, les impôts et les travaux publics étaient, dès le milieu de l’époque médié-vale, gérés à une échelle supraparoissiale : chaque communauté villageoise répartissait l’impôt (par « feux », d’où encore à ce jour l’expression de foyer fiscal) et les travaux (mutualisation des anciennes corvées, sous diverses formes) à une échelle regroupant des territoires souvent plus vastes que les actuelles communes. Et ne parlons pas du milieu urbain, où les villes (certes plus ou moins mises sous tutelle depuis le « Grand Siècle ») regroupaient de nombreuses paroisses. Bref : le grand mouvement de 1789 (destruction des anciens régimes individuels le 4 août 1789 puisque ceux-ci étaient, en droit, des « privilèges » ; puis lois de septembre et de décembre 1789 instituant les départements et les communes) a morcelé un pouvoir administratif préexistant :- un peu pour consacrer la paroisse, qui était le « lieu de vie » des habitants ;- un peu pour pouvoir s’appuyer sur les registres paroissiaux en lieu et place des registres fiscaux qui, eux, avaient

brûlé durant cet été bouillant de 1789. Et, déjà, la France était en crise financière… Et encore ne faut-il pas s’y tromper : déjà, l’Assemblée constituante de 1789 estimait que la paroisse – et donc l’actuelle commune – était trop petite pour les responsabilités qu’elle avait à assumer. Donc, elle a dès 1789 prévu que les représentants élus du département, sur avis des élus districaux, allaient exercer une véritable tutelle sur ces nouvelles communes (il existe 3 à 6 districts par département, qui sont les ancêtres des arrondissements… ou de l’intercommunalité ?). Il en résulte plusieurs conclusions :- la commune n’a pas toujours été le niveau d’administration locale. Avant la Révolution, la gestion était suprapa-

roissiale, et donc, au risque d’un petit anachronisme, supracommunale ;- les préoccupations fiscales, à l’époque comme aujourd’hui (lorsque l’État promeut depuis 1992 la taxe profes-

sionnelle unique et, donc, l’intercommunalisation des richesses fiscales les plus discordantes sur un territoire), ont, de tout temps, été un moteur déterminant des choix en matière de niveau pertinent de gestion locale.

C’est là qu’apparaît un autre cliché qu’il faut jeter partiellement aux oubliettes de l’histoire : celui selon lequel l’intercommunalité ne serait que le fruit d’une volonté étatique de mettre les communes au carré, faute d’avoir pu les fusionner dans les années 70. Certes, cette image n’est-elle pas totalement fausse puisque c’est bien l’État qui a poussé à :- la création des « districts urbains » (1959) ;- des communautés urbaines (1966) ;- des villes nouvelles (1970 puis 1983) ;- des fusions de communes (1971) ;- des communautés de communes et de villes (loi du 6 février 1992) ;- des communautés d’agglomération et de la relance de l’intercommunalité (loi du 12 juillet 1999) ;- puis de son amélioration (loi du 13 août 2004, avec notamment le nouveau régime de fusions de communautés) ;


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- de grandes communautés et aux métropoles (lois du 16 décembre 2010 et du 27 janvier 2014) ;- puis à une nouvelle impulsion en ce domaine avec la loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la République)

en date du 7 août 2015. De plus, il s’avère incontestable que les incitations financières de l’État (DGF – dotation globale de fonctionnement – dite « groupements », rebaptisée en 1999 dotation d’intercommunalité au sein de la DGF ; dotation de solidarité rurale réservée en priorité, puis en exclusivité, aux communautés de communes du monde rural avant que d’être réformée…) ont joué un rôle, parfois puissant, en faveur de la création des métropoles, ainsi que des communautés urbaines, de communes ou d’agglomération. Une telle énumération accrédite la thèse selon laquelle l’État central pousserait les communes :- soit à se regrouper par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), si possible à fiscalité

propre ;- soit à carrément fusionner (loi Marcellin de 1971 ; incitation légère dans la loi de 1999 ; régime des communes

nouvelles depuis 2010). Mais cette apparence est en trompe-l’œil, de trois manières. En premier lieu, tout au long du XIXe siècle puis de la première moitié du XXe siècle, ce sont les démocrates décen-tralisateurs, héritiers des Girondins, qui se battaient contre l’État central jacobin pour obtenir que les communes puissent se regrouper. Du point de vue de l’État, tout problème intercommunal justifiait l’intervention sacralisée du préfet ou du sous-préfet (« Napoléon au petit pied »). Les victoires des décentralisateurs partisans de l’intercommu-nalité (et qui furent de toutes tendances politiques selon les époques) furent progressives. Ce n’est qu’en 1890 que l’on a autorisé les syndicats intercommunaux à vocation unique (Sivu) et ces syndicats n’ont été autorisés à avoir plusieurs compétences (syndicats intercommunaux à vocation multiple, ou Sivom) qu’après de longues batailles parlementaires… en 1959 (après un premier desserrement jurisprudentiel en 1917). La raison en est simple : l’État central (qui a – pour schématiser – nommé les maires jusqu’en 1884 !) contrôlait largement les communes (ne serait-ce que par les subventions discrétionnaires, surtout jusqu’en 1983, après un assouplissement en 1970). Si le sous-préfet contrôlait « son monde », pourquoi laisser les communes se regrouper et faire de dangereux contrepoids ? Donc, pendant des décennies, l’intercommunalité, surtout en milieu rural, a été une bataille des décentralisateurs contre l’État, et non l’inverse. En deuxième lieu, force est de constater que l’intercommunalité n’a que rarement « fonctionné » tel que l’État l’a rêvé et où l’État l’a souhaité. Ce mouvement a toujours pris racine là où les élus et les territoires en avaient le besoin et l’envie, surtout dans le monde rural :- ainsi l’État voulait-il en 1959 couvrir les villes de « districts urbains » à même d’assurer la reconstruction du pays

et de faire surgir les logements dont le pays avait besoin. Et le résultat fut que la France se couvrit de districts… surtout dans le monde rural, et plus précisément dans la partie du monde rural qui accomplissait des reconversions rurales d’ampleur, là où le dépassement des frontières communales se pratiquait de toute manière d’un point de vue foncier et économique. À telle enseigne qu’il fallut bien, in fine, enlever l’épithète « urbain » à la formule juri-dique du « district urbain » ;

- de même, l’État ne réussit-il pas vraiment à couvrir la France de communautés urbaines, après la loi de 1966, comme il l’eût souhaité. Le succès réel des communautés urbaines n’est venu qu’ensuite (fin des années 90 et années 2000), quand de nouvelles générations de communautés (Alençon, Arras… puis Nantes, Marseille…) étaient prêtes à consentir de gros transferts de compétences en échange d’une DGF plantureuse, que cette forme juridique a pu connaître un nouvel essor, avant peut-être un nouveau rebond à la faveur du régime des métropoles tel qu’il est en cours de préparation au Parlement ;

- le législateur de la loi du 6 février 1992 rêvait de couvrir la France de « communautés de villes » et de taxe profes-sionnelle unique ; en fait, cette loi a fait émerger très vite plus d’un millier de communautés de communes à fis-calité additionnelle (à la grande surprise, à l’époque, de la DGCL qui ne focalisait pas, dans un premier temps, le gros de ses efforts sur cet aspect de la loi). Et, là encore, les espoirs de l’État en faveur d’un développement urbain de l’intercommunalité, en 1992-1996, furent déçus alors que la partie de la France rurale qui continuait sa recon-version se couvrait de communautés de communes. Les autres parties du monde rural (tant les parties en « revi-talisation rurale », dites « en zone 5b », à l’époque au sens des zonages communautaires, que les zones rurales plus riches et traditionnelles) ne se couvraient que petit à petit de communautés. De même, l’État rêvait-il à l’époque de communautés de communes de plusieurs dizaines de communes, à l’échelle des « bassins d’emploi ». Force lui fut pour l’essentiel d’autoriser la création de petites communautés, tout au plus à l’échelle des cantons et/ou des « bassins de vie » ;


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- de même, lorsque la France s’est couverte de communautés d’agglomération après la loi Chevènement du 12 juil-let 1999 : l’État rêvait de communautés à l’échelle des bassins d’emploi (en lien avec la loi Voynet du 25 juin 1999)… et le monde urbain qui s’est uni a, dans un premier temps, surtout regroupé les villes-centres et les pre-mières couronnes. Deux mondes qui finissent un peu partout en France par se ressembler (en termes de prix de loyer, de fiscalité, de population, d’intérêts communs contre l’ultrapériphérisation des entreprises et des habitants) et, donc, qui acceptaient de se regrouper. Rares dans un premier temps sont les communautés qui, à l’instar de Besançon par exemple, dès la fin des années 90, ont eu le réflexe de couvrir tout leur bassin d’emploi en dépassant les clivages entre premières et secondes couronnes. Un tel mouvement est plutôt caractéristique de l’histoire de ces toutes dernières années, souvent au fil de l’urbanisation des secondes couronnes ;

- de même, l’intercommunalité des départements du centre de l’Île-de-France peine-t-elle encore à vraiment décol-ler, en dépit des objurgations de l’État central, fragilisée comme elle l’est (dans la composition des tours de table politiques) par un taux d’hommes politiques de premier plan, par un éclatement des périmètres naturels, par un niveau géographique toujours plus petit que les périmètres utiles d’intervention ;

- tant au début des années 90 qu’à la fin des années 90, les mouvements de création des communautés de com-munes puis des communautés d’agglomération semblent répondre à des impulsions législatives. Un tel enchaî-nement se trouve, naturellement, accrédité par les chiffres de création ou de fusion de communautés et par les discours triomphants des ministres. Mais gare à ne pas inverser causes et conséquences : les communautés se créaient ou fusionnaient pour l’essentiel dans les territoires où des Sivom avaient étendu leurs compétences au fil des années 80, là où enfin on mettait en place des mécanismes de solidarité financière (sur la base notamment de la loi du 10 janvier 1980, loi restée lettre morte au début avant d’être mise en pratique surtout entre la fin des années 80 et le milieu des années 90). Bref : nombre de communautés ont pris place là où des élus, avec des outils intercommunaux plus anciens, avaient déjà bâti.

En troisième lieu, l’intercommunalité reste le fruit du travail des élus locaux, et non de l’État, car :- les incitations de certains départements en faveur de l’intercommunalité ont largement pesé autant que les aides de

l’État dans les années 90 dans la couverture du territoire national par des myriades de communautés de communes ;- les périmètres ont très rarement pu être imposés par les préfets (à la notable exception de quelques créations d’office

en 1959 et 1966, voire 1972) et, en droit, ils ne peuvent l’être sans l’accord d’une majorité qualifiée de communes. Donc au minimum a-t-il toujours fallu l’accord au moins des « grands fauves » de la vie politique locale… et, de plus en plus, les projets intercommunaux se trouvent maintenant pilotés d’une manière apte à fonder un consensus local, après études, groupes de travail… Sous réserve naturellement d’heureuses exceptions, on peut schématiser en disant qu’une communauté il y a quinze ans se créait souvent avec la rudesse d’un Bonaparte au pont d’Arcole là où aujourd’hui une fusion ou une transformation s’acquiert par un patient travail d’établissement de consensus.

Il en est résulté un paysage varié, fruit de l’histoire :- les très nombreux syndicats sont pour partie le fruit de l’obligation de créer un Sivu pour chaque problème inter-

communal nouveau entre 1890 et 1959 ;- les formules juridiques de l’intercommunalité – lato sensu – frappent par leur variété, là aussi léguée par l’histoire

(Sivu, Sivom simples, Sivom à la carte, syndicats mixtes fermés, syndicats mixtes ouverts avec diverses variantes ; ententes intercommunales ; biens et droits indivis ; certains cas de groupements d’intérêt public ou de sociétés publiques locales sous une forme ou une autre ; communautés de communes à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle de zone ; communautés de communes à taxe professionnelle unique mais sans dotation globale de fonctionnement – DGF – bonifiée ; communautés de communes à DGF bonifiée au sens de l’article L.5214-23-1 du CGCT ; communautés d’agglomération ; communautés urbaines avec des régimes différents selon la taille et la date de création ; établissement public de coopération culturelle…). Certes, le législateur supprime-t-il parfois des formules juridiques (fin des districts puis des communautés de villes, puis des syndicats d’agglomération nouvelle, sans parler des communautés d’agglomération nouvelle dont pas une seule création ne fut à noter…), mais c’est presque toujours pour en recréer d’autres (création des métropoles et des pôles métropolitains, par exemple). Rien que du bonheur pour les juristes et les financiers… et les fournisseurs de cachets d’aspirine ;

- le peu de souci de certaines préfectures, pendant longtemps, sur la cohérence des périmètres, les évolutions légis-latives complexes (sur les retraits ou les adhésions, parfois au fil de procédures temporaires) et le besoin de trou-ver des majorités (de création ou de gouvernance), combiné avec le souci de certains de faire coïncider leurs périmètres avec telle ou telle circonscription politique, aboutit à des périmètres également très complexes, plus ou moins cohérents ;

- pour les EPCI à fiscalité propre, souvent des régimes de gouvernance (telle ou telle majorité en tenant compte des cas où l’on recourt à des majorités qualifiées ; plus ou moins de pouvoirs confiés au bureau selon les cas, les péri-mètres et les accords politiques…) qui varient d’une communauté à l’autre, pour le plus grand bonheur des amateurs de fonctionnement au consensus, mais à la grande irritation des amoureux de jardins à la française.


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Sur ces points et quelques autres, les lignes ont fini par « bouger » avec la mise en œuvre des lois de 2010, de 2014 et de 2015 :- règles un peu plus unifiées de gouvernance ;- rationalisation des périmètres et inclusion des communes isolées ;- regroupement des communautés sur de plus vastes territoires à la faveur de pouvoirs renforcés pour les commis-

sions départementales de la coopération intercommunale et, surtout, et de très loin, des préfets. L’histoire continue. Mais, là encore, gageons que l’État ne réussira pas plus à conduire la majorité des élus et des territoires là où ceux-ci ne voudraient pas aller qu’il n’a su le faire dans les décennies et les siècles passés. Les règles de planification et de financement devaient assurer une bonne coordination de l’ensemble (lois de 1999 et de 2004, par exemple). Mais les plans des régions et des départements (en matière de déchets, par exemple) n’ont pas une force juridique considérable (quelques exceptions sont à noter en urbanisme) en raison de limites constitu-tionnelles, les notions de « chef de file » (loi de 2004, par exemple) sont un trompe-l’œil juridique et… la coordination par des plans dûment financés conduit à des effets pervers. Une commune pour chasser des financements va perdre un temps fou à faire sa cour aux divers niveaux territoriaux, va devoir en permanence modifier son projet pour être éligible à tel ou tel financement au point de dénaturer celui-ci et d’en alourdir la facture en investissement ou, surtout, en fonctionnement. Et puis, de toute manière, ces régimes ne fonctionnaient que tant que les échelons départementaux et régionaux pouvaient assurer un peu de cohérence des autres échelons en les subventionnant. Aujourd’hui, en ces temps de crise financière des collectivités territoriales, il n’y a plus, ou peu, d’argent à distribuer. Et en cessant d’être des fontaines à euros, les départements, voire dans une moindre mesure les régions, ont vu leur pouvoir de coordination s’étioler. Le système est donc à bout de souffle. D’où les nouveaux pouvoirs des régions en matière de schéma avec des pouvoirs renouvelés (voir page 85 et ss.).

B - L’assèchement financier Il y a de moins en moins de crème dans notre mille-feuille national. Tout en empilant les couches territoriales, longtemps, l’État a décentralisé sans rationaliser. On se rassurait en posant que chacun resterait dans ses divers blocs de compétences sans empiètement des uns sur les prérogatives des autres, comme si la vraie vie territoriale n’était pas en permanence faite de projets et de réalisations qui ne se laissent pas contingenter dans tel ou tel niveau de compétences. Et comme s’il était rationnel que chacun ait ses services techniques et fonctionnels sans aucune mutualisation. L’État a décentralisé avec l’espoir – à notre sens tout à fait fondé – que les collectivités allaient mieux gérer que lui et, surtout, le faire à l’équilibre financier. Mais ces années de décentralisation furent aussi des années de financements relativement faciles des collectivités, à l’époque où l’État, lui, commençait à apprendre qu’il lui fallait se serrer la ceinture. Un apprentissage que les collectivités sont en train d’ingurgiter de manière accélérée. Or, pendant ce temps, pour des tas de bonnes raisons naturellement (dont des transferts de charges de l’État, mais pas seulement…), les effectifs de la fonction publique territoriale ont explosé :

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