Note état des lieux

7/31/2019 Note tat des lieux

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Haut Conseil du financement de la protection sociale

TAT DES LIEUX DU FINANCEMENT

DE LA PROTECTION SOCIALE EN FRANCE

TOME I : NOTE

31 octobre 2012


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INTRODUCTION

Le dcret du 20 septembre 2012 qui institue le Haut Conseil du financement de la

protection sociale lui assigne pour missions gnrales :

1- de dresser un tat des lieux du systme de financement de la protection sociale,

danalyser ses caractristiques et ses changements ;

2- dvaluer les volutions possibles de ce systme de financement ;

3- dexaminer lefficacit des rgles de gouvernance et dallocation des recettes de

lensemble du systme de protection sociale de manire assurer son quilibre prenne

4- de formuler, le cas chant, des recommandations et des propositions de

rforme.

La feuille de route sociale , issue de la grande confrence sociale des 9 et 10 juillet

2012 prcise cet gard que le Haut Conseil aura tablir un diagnostic sur les modalits

actuelles de financement de notre protection sociale, le partage entre les besoins de protection

sociale relevant dune approche contributive et non-contributive, et les volutions possibles du

systme actuel, notamment sagissant de la diversification des recettes.

La prsente note apporte de premiers lments ltablissement de ce diagnostic,

compte tenu de la demande exprime par le Premier Ministre lors de la sance dinstallation du

Haut Conseil1 de disposer dun tat des lieux du systme de financement de la protection sociale

et de ses changements au cours des dernires annes avant la fin du mois doctobre 2012. Elle

prcde une deuxime phase de travail, qui sera engage partir dune saisine spcifique, etconsacre lanalyse de scnarios dvolution possible de ce mode de financement.

Compte tenu de la brivet du temps imparti sa ralisation, ce premier bilan a t tabli

sur la base des donnes et tudes disponibles, notamment auprs des administrations de lEtat

et de lACOSS, dont il propose une lecture synthtique. Lclairage quil apporte est loin dtre

1Cf. les dispositions rglementaires relatives au Haut Conseil du financement de la protection sociale, ainsi que le discoursdu Premier ministre lors de linstallation du Haut Conseil le 26 septembre 2012, en annexe I jointe la prsente note.


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exhaustif, et devra donner lieu des approfondissements lors des travaux ultrieurs que le Haut

Conseil sera amen conduire.

Ce dernier a nanmoins tenu, dans un contexte o le primtre de la protection sociale

est la fois volutif et variable selon les pays, faire porter ds lentre ses analyses sur lechamp large des risques sociaux et des institutions charges de leur financement, sans se

restreindre ni la scurit sociale stricto sensu, ni mme aux rgimes dassurances sociales

obligatoires, mais en prenant en compte les dpenses dintervention sociale de ltat et des

collectivits locales des dispositifs privs qui contribuent la couverture mutualise de ces

risques.

Il a galement recens des thmes quil souhaite approfondir dans la suite de ces travaux,

et sur lesquels des rflexions pourront tre engages au cours de lanne 2013 : y figurentnotamment lanalyse des perspectives de financement long terme de la protection sociale, lies

en particulier lallongement de la dure de la vie et aux volutions ventuelles de son champ,

ainsi que la rflexion sur les notions duniversalit et de contributivit et sur les lignes de

partage susceptibles den dcouler pour le financement de la protection sociale.


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SOMMAIRE

Chapitre I Quelques lments de cadrage sur la protection sociale

1 Le champ de la protection sociale : des contours larges mais pour partieconventionnels

1.1 Un champ plus large que celui des administrations publiques, et a fortiori quecelui des rgimes de scurit sociale

1.2 Une composante prive au titre de dispositifs ayant une forte dimension de

mutualisation

1.3 Lexclusion des dpenses fiscales et de certaines exonrations de cotisationssociales bnficiant aux mnages

2 Les dpenses de protection sociale : un bref panorama

2.1 Le systme de protection sociale a redistribu 32% de la richesse nationale en2010

2.2 Les dpenses de protection sociale reprsentent plus de la moiti des dpenses

publiques en 2010

2.3 Une couverture des risques sociaux progressivement tendue et devenueuniverselle pour les prestations famille et maladie

2.4 - Une croissance de long terme des dpenses de protection sociale tire par les

risques sant et vieillesse, et assortie de fluctuations selon les priodes

2.5 - Des dpenses de protection sociale parmi les plus leves en Europe

Chapitre II - Les ressources de la protection sociale : un processus dediversification en cours

1 Un financement de la protection sociale qui repose largement sur lesrevenus dactivit, et pour plus dun tiers sur les cotisations socialesacquittes par les employeurs

1.1 Les cotisations sociales effectives fournissent aujourdhui plus de la moiti de sesressources au systme de protection sociale, et sont constitues hauteur de 63% pardes cotisations la charge des employeurs

1.2 Plus des trois quarts des ressources perues par le systme de protection socialesont assis sur les revenus du travail


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1.3 Le financement des rgimes de base de scurit sociale est plus diversifi quecelui des rgimes gestion paritaire, qui reste presque exclusivement assis sur lescotisations

1.4 Des structures de financement qui refltent le caractre bismarckien ou beveridgien des systmes nationaux de protection sociale en Europe, avec unetendance la convergence

2- Un barme des cotisations sociales la charge des employeurs initialementdgressif, et aujourdhui devenu fortement progressif

2.1 Un taux de cotisation facial (hors allgement) sous plafond qui a doubl entre1945 et 1990, mais dont la progression a ensuite t contenue

2.2 Un cheminement en plusieurs tapes vers la progressivit du barme descotisations sociales la charge des employeurs

2.3 - Une compensation des exonrations aux rgimes de scurit sociale dsormaisassure au moyen de laffectation dimpts et de taxes

2.4- Des valuations pour partie incertaines, mais qui convergent vers un impactsignificatif des allgements gnraux sur lvolution de lemploi peu qualifi

2.5 - Des incidences dbattues du mode de financement de la protection sociale sur lecot du travail et son volution

3 Une monte en charge de la CSG et des prlvements sociaux sur lesrevenus du capital

3.1 - La cration et la monte en puissance de la CSG

3.2 - Un accroissement concomitant des prlvements sociaux sur les revenus du

capital

4 Une diversification des recettes qui est aussi passe par laffectationcroissante dautres impts et taxes

4.1 - Une politique dj ancienne

4.2 - Des impts et taxes affects dabord lis la compensation des exonrations de

cotisations sociales, puis la rduction des niches sociales

4.3 - Un dveloppement des prlvements vise comportementale

5 Une association croissante des organismes complmentaires et descollectivits territoriales la prise en charge de certains segments de la

protection sociale

6 Des lignes de partage entre assurance et solidarit qui restent clarifier


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Chapitre III Les perspectives financires de la protection sociale :une apprciation porter dans la dure

1 Des dficits dont lampleur et les causes ont fluctu selon les priodes

1.1 -. Des administrations de scurit sociale en dficit frquent au cours des trentedernires annes, dont la situation stait fortement amliore en 2007- 2008, maisavec des rgimes de base rests dficitaires

1.2 - A partir dun excdent en 2008, une situation financire des administrations descurit sociale fortement fragilise par la crise conomique et financire

1.3 - Des besoins de financement et une dette des administrations de scurit socialeinfrieurs ceux des administrations centrales

2 Les perspectives financires moyen et long terme

3 Une dette sociale qui fait lobjet de modalits spcifiques damortissement

3.1 - Une dette sociale amortie sur une dure limite, la diffrence de celle de lEtat

3.2 - Des dficits sociaux pour les exercices 2012 et suivants dont le traitement devratre envisag

4 Des tensions spcifiques sur les dpenses sociales des collectivits locales

Annexes

I. Dispositions rglementaires relatives au Haut Conseil du financement de laprotection sociale et discours du Premier Ministre lors de linstallation du HautConseil, le 26 septembre 2012.

II. Les prlvements sociaux sur les revenus dactivit et de remplacement : tauxet historique (Direction de la scurit sociale).

III. Comparaison des modes de financement de la protection sociale en Europe(Direction de la recherche, des tudes, de lvolution et des statistiques).

IV. Comparaison des prlvements sociaux sur les salaires en France et enAllemagne (Direction gnrale du trsor).

V. Les allgements gnraux de cotisations sociales patronales sur les bassalaires (Direction de lanimation de la recherche, des tudes et des

statistiques).

VI. Rpartition par secteur et par taille dentreprises des exonrations decotisations sociales (Agence centrale des organismes de scurit sociale).


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VII. Le cot de la main-duvre : comparaison europenne 1996 - 2011 (Institutnational de la statistique et des tudes conomiques).

VIII. Prlvements sociaux sur les revenus du capital (Direction de la scuritsociale).

IX. Prsentation des impts et taxes affects aux rgimes dassurances sociales(Direction de la scurit sociale).

X. Fonds concourant au financement des risques de la protection sociale(Direction du budget, Direction de la scurit sociale).


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Chapitre I Quelques lments de cadrage sur la protection sociale

1 Le champ de la protection sociale : des contours larges mais pour partieconventionnels

En premire analyse, le champ de la protection sociale est dfini comme lensemble desmcanismes institutionnels de prvoyance collective, publics ou privs ou encore relevant de lasolidarit sociale, permettant aux individus ou aux mnages de faire face aux charges rsultantde lapparition dun certain nombre de risques ou besoins sociaux identifis. Par risque social, onentend des vnements susceptibles dentraner pour les individus ou les mnages une perte derevenu ou des dpenses importantes. Il sagit la fois de risques dont la ralisation estindpendante de leur volont maladie, accidents du travail, invalidit, handicap, vieillesse,pauvret -, mais aussi par extension, et de faon conventionnelle, , de situations qui dcoulent entout en partie de dcisions individuelles, telles que les charges dducation des enfants.

La protection sociale implique le versement de prestations aux individus ou aux mnages quisont confronts la ralisation de ces risques et subissent de ce fait une baisse de leursressources ou une hausse de leurs dpenses.

1.1 Un champ plus large que celui des administrations publiques, et a fortiorique celui des rgimes de scurit sociale

Le primtre de la protection sociale peut tre lobjet de dbats sur ce qui constitue ou non desrisques ou des besoins sociaux.

Pour des fins de comparaison conomique et statistique, le classement des risques estgnralement opr par les institutions internationales partir des fonctions conomiquesessentielles auxquelles les prestations de protection sociale sont affectes, et ce,indpendamment de la nature des organismes qui versent ces prestations. La grande diversitinstitutionnelle des systmes de protection sociale interdit, en effet, de dfinir le champ de laprotection sociale partir des organismes en charge de ces politiques. En effet, ces acteurspeuvent tre trs varis : rgimes dassurances sociales, rgimes demployeurs, Etat, collectivitslocales, mutuelles, institutions de prvoyance.

Les fonctions de la protection sociale telles quelles sont dfinies par les organisationsconomiques et statistiques internationales sont globalement comparables, mme si lesnomenclatures des risques peuvent varier dans les dtails. Les rgles europennes de

comptabilit nationale, mises en uvre au travers du systme SESPROS2, identifient six risquesou besoins sociaux en matire de protection sociale : la sant (y compris linvalidit et lesaccidents du travail et maladies professionnelles), la vieillesse et la survie, la maternit et lafamille, lemploi (assurance chmage, insertion et rinsertion professionnelle), le logement, lapauvret et lexclusion sociale.

Cette liste de risques sociaux correspond au regroupement le plus large des diffrentsprogrammes de protection sociale mis en uvre dans les pays industrialiss. Ayant vocation permettre lanalyse compare entre pays, elle peut paratre de prime abord englobante par

2 Systme Europen de Statistiques intgres de PROtection Sociale. Cf. Eurostat (2008), Manuel SESPROS, Le Systmeeuropen de statistiques intgres de la protection sociale, p. 10.


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rapport aux reprsentations couramment utilises en France. Lorganisation de la protectionsociale en France repose en effet sur une distinction juridique entre les rgimes de base de lascurit sociale, cre en 1945 avec la mission de protger les Franais contre les risquesmaladie, maternit et invalidit, vieillesse et survie, accidents du travail et maladiesprofessionnelles, et dattnuer les cots exposs par lducation des enfants et le logement, lesrgimes obligatoires gestion paritaire tels que les rgimes de retraite complmentaire AGIRC-ARRCO, et lassurance chmage, cre ultrieurement, qui assure la protection des salariscontre le risque de perte demploi. Ces trois types de rgimes sont inclus dans le champ desadministrations publiques, et en leur sein dans celui des administrations de scurit sociale(ASSO), de mme que les dpenses de solidarit des administrations publiques centrales etlocales, et ce titre sont pris en compte dans les objectifs de solde des administrations publiquesfigurant dans le pacte de stabilit et de croissance europen. Ce nest pas le cas de la protectionsociale complmentaire ou supplmentaire facultative, souscrite par exemple auprs desmutuelles ou des institutions de prvoyance, en matire de sant, dinvalidit ou de retraite (cf.encadr 1 et tableau 1).

Encadr 1 Des comptes des rgimes de scurit sociale aux comptes des administrations de

scurit sociale et aux comptes de la protection sociale

Plusieurs systmes comptables distincts fournissent de linformation publique dans le domaine de laprotection sociale :

en premier lieu, les comptes de la scurit sociale, qui sont prsents dans le cadre de laCommission des comptes de la scurit sociale et servent llaboration des agrgats financiersqui sont associs au projet de loi de financement de la scurit sociale (PLFSS) : leur primtreretrace les comptes de lensemble des rgimes de scurit sociale de base et des fonds quiconcourent leur financement, lamortissement de leur dette ou la mise en rserve de recettes leur profit (FSV, Cades, FRR), tablis en comptabilit de droits constats et arrts au 1 ersemestre suivant la fin de lexercice considr (en Commission des comptes de la scurit sociale,les comptes des rgimes complmentaires de scurit sociale sont galement retracs) ;

les comptes nationaux prsentent, au sein des administrations publiques, les comptes desadministrations de scurit sociale (ASSO) : leur primtre porte sur les rgimes de base descurit sociale lexception de certains rgimes directs demployeurs (fonction publique dtatet RATP, qui assurent directement la couverture de base de leurs salaris dans leurs comptes,sans la faire transiter par un rgime disposant de la personnalit juridique et de lautonomiefinancire), les fonds de financement, lassurance chmage, les rgimes complmentaires et leshpitaux publics ; tablis galement partir des comptes des rgimes, ils font lobjet de deuxrvisions jusqu lanne N+3 pour les comptes de lanne N ; des corrections de synthse lies la cohrence densemble de lensemble des comptes des agents conomiques dcrits par lacomptabilit nationale peuvent galement expliquer des carts, sur leur primtre commun, avecles comptes de la scurit sociale ;

les comptes de la protection sociale labors par la DREES sont un compte satellite des comptesnationaux. Comme les dispositifs prcdents, ils ambitionnent de mesurer les masses deprestations sociales verses aux mnages et les prlvements qui les financent ainsi que dedcrire la situation financire des rgimes qui participent la protection sociale. Ils optenttoutefois pour un primtre extensif afin de prsenter la contribution de lensemble des agentsconomiques la protection sociale, suivant les normes tablies lchelle europenne par lesystme SESPROS. Leur champ inclut donc une grande varit de dpenses publiques - au-deldes agrgats financiers des rgimes entrant dans le champ des LFSS, les dpenses des rgimesdassurance sociale qui ne relvent pas des LFSS (rgimes de retraite complmentaire etassurance chmage), les dpenses dintervention de lEtat, de ses oprateurs et des collectivitslocales -, mais galement certaines dpenses prives mutualises : prestations verses par lesentreprises au titre de rgimes demployeurs, prestations des rgimes de la mutualit et de laprvoyance et prestations des institutions sans but lucratif au service des mnages (cf. infra). Les

montants de dpenses et de recettes prsents dans les comptes de la protection sociale sontajusts sur les agrgats des administrations de scurit sociale des comptes nationaux puisquilsen sont un compte satellite -, et de ce fait ils diffrent des donnes issues des comptes des rgimes


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de scurit sociale. Dautres carts sont lis au traitement de certaines oprations, notamment lesversements des rgimes dassurance maladie aux tablissements mdico-sociaux pour personneshandicapes, qui sont traits pour ces rgimes en prestations sociales par les comptes de lascurit sociale, et en transferts des organismes but non lucratif par les comptes de laprotection sociale (ces derniers assurant toutefois in fine le versement des prestations auxmnages). Le cas des versements de lassurance maladie aux hpitaux publics diffrencie quant

lui les comptes de la scurit sociale et les comptes de la protection sociale dune part, descomptes nationaux des ASSO dautre part : les deux premiers systmes comptables traitent cesversements en prestations, tandis que le troisime en consolide lessentiel au sein du compte desASSO (les hpitaux publics en faisant partie).

Dans les comptes de la protection sociale, les prestations verses se sont leves 620,8 Md en 2010 ( cf.tableau 1). En regard, les prestations et transferts en nature verss par les ASSO ont reprsent la mmeanne 391,7 Md selon les comptes nationaux. Toutefois, on atteint un montant de 450,7 Md en yajoutant les transferts en nature aux mnages au titre des soins hospitaliers.

Dans le champ des rgimes de scurit sociale de base couverts par les comptes de la scurit sociale, lescomptes de la protection sociale fournissent en 2010 un montant de 392,4 Md en nomenclature descomptes de la protection sociale, leur champ tant la fois plus large (inclusion des rgimes directsdemployeur) et moins large que celui des ASSO (exclusion des rgimes complmentaires et du rgime

dassurance chmage). De son ct, la Commission des comptes de la scurit sociale value 405,2 Mdles prestations verses par lensemble des rgimes de scurit sociale de base en 2010. Lcart de 13 Mdobserv entre ces deux derniers agrgats sexplique, pour lessentiel, par la qualification en transferts,dans les comptes nationaux, de dpenses analyses comme des prestations dans les comptes de la scuritsociale, qui recouvrent principalement des transferts aux institutions sans but lucratif au service desmnages.

Tableau 1 Des comptes de la protection sociale aux comptes de la scurit sociale :montant des prestations verses en 2010, en Md (en nomenclature comptabilit nationale)

Comptes de la

protection

sociale

Rgimes de

base de scurit

sociale

Administrations publiques 557,6

Etat, organismes divers d'administration centrale et collectivits locales 106,9

Rgime d'intervention sociale des pouvoirs publics 57,9 -Rgimes directs d'employeurs 47,1 47,1Prestations extra-lgales 1,9

Administrations de scurit sociale 450,7

Rgime gnral de la scurit sociale 272,3 272,3Autres rgimes de base de scurit sociale hors rgimes directs d'employeurs 71,5 70,6Rgimes complmentaires de retraite 74,4 -Rgime d'indemnisation du chmage 30,0 -Fonds 1,5Prestations extra-lgales 0,9 -

Autres rgimes directs d'employeurs 2,4 2,4

Autres rgimes extralgaux d'employeurs 10,6 -Rgimes de la mutualit, de la retraite supplmentaire et de la prvoyance 30,7 -Rgimes des institutions sans but lucratif au service des mnages 19,5 -Total (dans les champs considrs) 620,8 392,4

Source : DREES, Les comptes de la protection sociale 2010.

Lexamen de la nomenclature des risques retenue au niveau communautaire rappelle aussi lecaractre volutif des risques sociaux, lexemple du risque pauvret et exclusion sociale qui

a merg partir du milieu des annes quatre-vingt. Il peut galement soulever desinterrogations quant au rattachement au risque vieillesse des prestations sociales verses au


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titre de la compensation de la perte dautonomie des personnes ges, alors que les prestationscorrespondantes bnficiant aux personnes handicapes relvent du risque invalidit . Ilconduit enfin noter que seule est prise en compte la part mutualise des dpensesconsenties au sein de la collectivit nationale : en matire de sant, ny figurent ainsi ni lesassurances souscrites titre individuel, ni les frais restant la charge des mnages, qui ontreprsent en 2011 prs de 10% de la consommation de soins et de biens mdicaux (CSBM).

Dans ce contexte mouvant du primtre des risques sociaux, la mission du Haut Conseil dufinancement de la protection sociale de dresser un tat des lieux du systme de financement dela protection sociale, danalyser ses caractristiques et ses changements a en tout cas vocation porter sur un champ large des risques sociaux et des institutions charges de leur financement,sans se restreindre ni la scurit sociale stricto sensu, ni mme aux administrations de scuritsociale qui regroupent lensemble des rgimes oprant selon le modle de lassurance sociale.Cela implique de prendre en compte les financements publics dans leur ensemble intgrant lesdpenses dintervention sociale de ltat et des collectivits locales -, ainsi que les dispositifsprivs qui contribuent la couverture des risques sociaux.

1.2 Une composante prive au titre de dispositifs ayant une forte dimension demutualisation

Les dispositifs privs de protection sociale mritent une attention particulire, car ne pas lesprendre en compte peut conduire biaiser la comparaison entre pays des efforts nationaux enfaveur de la couverture des risques sociaux. Ces dispositifs sont de quatre ordres :

des prestations extra-lgales verses aux salaris par les employeurs, telles que descomplments de rmunration lis au nombre denfants du salari ou des aidescomplmentaires au logement ;

des contrats collectifs dassurance couvrant un groupe de salaris, dans le cadre de

lentreprise ou de la branche professionnelle, en rgle gnrale contre les risquesmaladie, invalidit et vieillesse ;

des contrats individuels de couverture complmentaire maladie et invalidit proposspar les mutuelles et, de faon plus marginale, par les institutions de prvoyance ;

les prestations et secours accords des personnes en situation dexclusion sociale parles organismes privs but non lucratif, dont les recettes sont toutefois en grande partiecomposes de transferts des administrations publiques.

Ces dispositifs ont en commun de ne pas revtir de caractre lgalement obligatoire pour leurs

bnficiaires, et de ne pas ressortir au champ des finances publiques. Ne pas les prendre encompte risquerait cependant de fausser la vision de lvolution des dpenses publiques deprotection sociale, dans le cas dun transfert de la charge du financement dune prestation duneadministration publique vers un oprateur priv typiquement, en matire de couverturemaladie, un moindre remboursement des soins par lassurance maladie obligatoire qui viendrait tre pris en charge par les organismes dispensateurs de couvertures maladiecomplmentaires.

De plus, ces dpenses comportent une dimension de redistribution dans le cas desinterventions des organismes but non lucratif et surtout de mutualisation dans le cas desrgimes de prvoyance et de couverture maladie complmentaire adhsion collective ouindividuelle dont la tarification nest pas lie au risque individuel. Cest ce critre de tarification

indpendante des caractristiques des individus qui prside lexclusion du champ de laprotection sociale des indemnits verses par des organismes dassurance. Cette exclusion peut


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toutefois tre questionne, en particulier dans le domaine de la couverture complmentairemaladie, lorsque les oprateurs dassurance sont incits, via une rduction de la taxe spciale surles conventions dassurance ou des exemptions de cotisations pour les employeurs, proposerdes contrats solidaires qui proscrivent la diffrenciation tarifaire autre que fonde sur lge.Il est souhaitable que cette question fasse lobjet dune rflexion dans le cadre des travaux surlvolution future des concepts de la comptabilit nationale.

1.3 Lexclusion des dpenses fiscales et de certaines exonrations de cotisationssociales bnficiant aux mnages

En posant que la couverture des risques doit passer par le versement dune prestation en natureou en espces, les comptes de la protection sociale excluent les dpenses fiscales de naturesociale, qui peuvent prendre notamment la forme de crdits ou rductions dimpt et dedductions du revenu imposable. Ils ne tiennent pas non plus compte des dispositifsdexonrations de cotisations en faveur de certaines catgories de mnages employeurs, en lienavec des situations sociales particulires, qui visent allger le cot du recours certainsservices, notamment daide domicile, qui participent la couverture de risques sociaux. Ces

dispositifs fiscaux et sociaux sont particulirement importants dans le domaine de la politiquefamiliale, mais aussi, comme lont montr les travaux sur la dpendance, en faveur despersonnes en situation de perte dautonomie sous la forme dexonrations de cotisationssociales3. Pour autant, il nest gure contestable que certains de ces dispositifs poursuivent desobjectifs de redistribution sociale. Cest dautant plus net quune partie dentre eux ont leurpendant en matire de prestations sociales : en France, la rduction dimpt pour frais descolarisation des enfants a son symtrique dans lallocation de rentre scolaire, mme si leurchamp nest pas strictement quivalent. De mme, la prime pour lemploi qui est un crditdimpt sur le revenu poursuit des objectifs analogues au revenu de solidarit active, entermes dincitation lactivit.

Mais on peut galement considrer que les demi-parts accordes pour le calcul de limpt sur le

revenu au titre de situations particulires (titulaires de la carte dinvalidit, bnficiaires derentes daccidents du travail ou de pensions dinvalidit au-del dun taux donn dincapacit) ,ou lexonration de limpt sur le revenu des majorations de retraites des personnes ayant eu ouayant lev trois enfants ou plus, correspondent des mesures de soutien au revenu de cespersonnes. Le tableau 2 suivant prsente les dix mesures fiscales les plus importantes enrapport avec la couverture dun risque social.

3 Cf. Stratgie pour la prise en charge de la dpendance , rapport du groupe de travail prsid par M. BertrandFragonard, juin 2011.


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Tableau 2Principales dpenses fiscales caractre social

Intitul de la dpense fiscaleCot en 2011

(ME)

Prime pour l'emploi 3 105Abattement de 10% sur les pensions et les retraites 2 930Exonration de l'impt sur le revenu des prestations familiales et del'allocation aux adultes handicaps 1 900Demi-part supplmentaire pour contribuables vivant seuls et ayanteu des enfants charge 1 440Rduction d'impt pour frais de garde 985Exonration de l'impt sur le revenu des majorations de retraitesdes personnes ayant eu ou ayant lev trois enfants ou plus 830Demi-part supplmentaire pour les parents isols ayant des enfants charge 410Exoration de l'impt sur le revenu des indemnits et rentesd'accident du travail et de maladie professionnelle 350Demi-part supplmentaire pour les contribuables invalides 340Exonration de l'impt sur le revenu des indemnits journalires demaladie servies au titre des maladie longues et coteuses 320 Source : projet de loi de finances pour 2013, valuation des voies et moyens, tome II.

La question du quotient familial, cest--dire des demi-parts accordes aux enfants charge, estplus dlicate trancher, dans la mesure o il peut tre analys soit comme un mcanismepermettant simplement dassurer lgalit des citoyens devant limpt, soit comme une aide auxfamilles pour la totalit de lavantage en impt quil procure, soit comme un dispositifparticipant de ces deux logiques4.

Pour mmoire, les travaux du Haut conseil de la famille ont propos plusieurs valuations de

lensemble des mesures fiscales participant de la politique familiale en 2008, dont la plus leveatteint 29 Md, dont 13 Md au titre du quotient familial5. Sagissant des exonrations decotisations, lannexe 5 au projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2012 value 1,6 Md en 2011 la perte de recettes pour la scurit sociale des exonrations de cotisationssociales consenties aux personnes fragiles qui embauchent une aide domicile ou auxentreprises prestataires de services domicile auprs de personnes fragiles.

On peut enfin noter que les dpenses fiscales peuvent, en rduisant le revenu imposable despersonnes qui en bnficient ou en les rendant non imposables, avoir dautres incidences sur lefinancement de la protection sociale, : elles peuvent entraner lligibilit certaines prestationssous conditions de ressources ou, sagissant par exemple des retraits, ouvrir le bnfice dutaux rduit de la contribution sociale gnralise (CSG).

4 Dans ce dernier cas, lavantage en impt procur par les demi-parts enfants nest considr comme une aide auxfamilles que pour ce qui excde le nombre dunits de consommation usuellement retenu par lINSEE. Pour effectuer des

comparaisons de niveaux de vie entre mnages, lINSEE utilise en effet une chelle dquivalence dans laquelle le premieradulte compte pour 1, le second adulte et les enfants partir de 14 ans pour 0,5, et les enfants de moins de 14 ans pour 0,3.5 Haut Conseil de la famille, Linvestissement de la Nation en direction des familles , septembre 2010.


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2 Les dpenses de protection sociale : un bref panorama

Lanalyse des ressources de la protection sociale ncessite au pralable de porter un regard sur

les masses de prestations que ces ressources ont financer. On se tiendra dans ce qui suit unbref panorama des dpenses de protection sociale et de leur volution au cours du temps.

2.1 Le systme de protection sociale a redistribu 32 % de la richessenationale en 2010

Les masses financires mises en jeu dans le systme de protection sociale sont trs importantes.En 2010, selon les comptes de la protection sociale, les dpenses totales hors transferts delensemble des rgimes de protection sociale se sont leves 654 Md, dont 621 Mdcorrespondent des dpenses de prestations de protection sociale. Lcart entre ces dpensestotales et les prestations de protection sociale correspond aux charges financires et de gestionadministrative. Ces prestations reprsentent une masse de transferts quivalente 32 % de la

richesse nationale produite (cf. tableau 1)6.

Prs des quatre cinquimes des prestations de protection sociale sont consacrs aux risquesvieillesse-survie (278,5 Md de dpenses) et sant (213,1 Md). Les autres risques reprsententune part beaucoup plus faible des dpenses : 9 % pour le risque maternit-famille, 7% pour lerisque emploi, de lordre de 2,5 % pour chacun des risques logement et exclusion sociale ( cf.graphique 1).

Graphique 1 - Prestations de protection sociale par risque en 2010

Invalidit 1,8%

Accidents du travail5,0%

Chmage 6,0%

Logement 2,6%

Vieillesse 38,9%

Maladie 27,5%

Pauvret - exclusionsociale 2,4%

Famille 7,7%

Maternit 1,3%

Survie 6,0%

Insertion et rinsertionprofessionnelle 0,9%

Source : DREES, Les Comptes de la protection sociale 2010.

5 Au sein des prestations de protection sociale, il y a lieu de distinguer les prestations sociales proprement dites (535 Md),qui correspondent des versements directs et individualiss aux mnages, et les prestations de services sociaux qui

relvent de la couverture des risques sociaux, mais qui la diffrence des prestations sociales ne sont pas individualisables.Il sagit principalement des versements de lassurance maladie aux hpitaux publics et des subventions destablissements accueillant des personnes handicapes.


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En France, 80 % des prestations de protection sociale sont finances par des rgimesobligatoires dassurances sociales : rgimes de base de scurit sociale, rgimescomplmentaires, rgime dassurance chmage. lui seul, le rgime gnral de la scuritsociale reprsente plus de la moiti des prestations de ces rgimes (cf. tableau 3).

Avec 57,9 Md de prestations verses en 2010, soit 9 % du total, les rgimes dintervention despouvoirs publics constituent, en montant, le deuxime intervenant dans le champ de laprotection sociale. Ces sommes traduisent les interventions de lEtat, des collectivits locales etde fonds spcialiss en faveur de certaines catgories de population. Elles recouvrentnotamment le financement de certains minima sociaux revenu de solidarit active (RSA),allocation aux adultes handicaps (AAH) , des dpenses facilitant la prise en charge de ladpendance et du handicap allocation personnalise dautonomie (APA), prestation decompensation du handicap (PCH) ainsi que laide sociale lenfance et les structuresmunicipales daccueil des jeunes enfants.

Les autres acteurs occupent dans le champ de la protection sociale une place moins importante :

Les rgimes de la mutualit et de la prvoyance en sont lensemble le plus important ; ilsont vers pour 30,7 Md de prestations en 2010, essentiellement dans les domaines de

la sant et de la vieillesse-survie.

Avec 19,5 Md de prestations verses, les institutions sans but lucratif financent, pourlessentiel, des prestations de services sociaux relatives lhbergement des personneshandicapes, et plus secondairement des actions dans le domaine de la pauvret et delexclusion sociale.

Les rgimes extralgaux demployeurs versent, en vertu de conventions collectives oudaccords dentreprises, des prestations lies au contrat de travail : indemnitsjournalires, prestations familiales, indemnits de licenciement. Ces prestations se sont

leves 13,3 Md en 2010.

Tableau 3 Les prestations de protection sociale par rgime en 2010, en Md et en structure

En MdEn % du

totalEn part du

PIBAssurances sociales 499,3 80,4% 25,8%

Rgime gnral de la scurit sociale 272,3 43,9% 14,1%

Autres rgimes de scurit sociale de base (hors rgimes d'employeurs) 73,1 11,8% 3,8%

Rgimes directs d'employeurs 49,5 8,0% 2,6%

Rgimes complmentaires 74,4 12,0% 3,8%

Rgime d'indemnisation du chmage 30,0 4,8% 1,6%

Prestations extralgales d'employeurs 13,3 2,1% 0,7%Rgimes de la mutualit, de la retraite et de la prvoyance 30,7 4,9% 1,6%Rgimes d'intervention sociale des pouvoirs publics 57,9 9,3% 3,0%Rgimes d'intervention sociale des institutions sans but lucratif (ISBLSM) 19,5 3,1% 1,0%Ensemble des rgimes 620,8 100,0% 32,0%


Il ressort de cette dcomposition que les dpenses de protection sociale sont issues trsmajoritairement 90 % de fonds publics. Les administrations de scurit sociale (ASSO) ausens de la comptabilit nationale sont prpondrantes dans leur financement (cf. tableau 4) :leurs dpenses recouvrent les prestations de lensemble des rgimes de base lexception des

rgimes directs demployeurs, dont celui des fonctionnaires de lEtat, les prestations des rgimescomplmentaires et du rgime dassurance chmage. LEtat et les organismes diversdadministration centrale (ODAC) viennent au deuxime rang : ils assurent tout dabord la


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couverture de leurs agents en tant quemployeur au titre de certaines prestations lgales(pensions civiles et militaires) ou extralgales (supplment familial de traitement servi auxagents ayant des enfants charge) ; ils interviennent galement dans le champ de la solidaritnationale, concurremment aux collectivits locales, qui constituent le quatrime acteur de laprotection sociale en importance. Le champ de laction sociale est en effet pour partie partagentre lEtat qui est, par exemple, le financeur de lAAH et les collectivits locales quifinancent lAPA et, depuis 2009, le RSA7.

Tableau 4 - Prestations de protection sociale par secteur institutionnel en 2010

En MdEn % du

totalEn part du

PIBAdministrations publiques (APU) 557,6 89,8% 28,8%

Administrations de Scurit sociale (ASSO) 450,7 72,6% 23,3%Etat 60,1 9,7% 3,1%Organismes divers d'administration centrale (ODAC) 19,4 3,1% 1,0%Administrations publiques locales (APUL) 27,4 4,4% 1,4%

Socits non financires 11,9 1,9% 0,6%Socits financires 31,7 5,1% 1,6%Institutions sans but lucratif au service des mnages (ISBLSM) 19,5 3,1% 1,0%Ensemble des secteurs institutionnels 620,8 100,0% 32,0%


2.2 - Les dpenses de protection sociale reprsentent plus de la moiti desdpenses publiques en 2010

Une tude publie par Eurostat en 20128 propose une dcomposition fonctionnelle des dpensesde lensemble des administrations publiques, qui attribue la fonction protection sociale unepart de 43% dans cette dpense publique totale en France. En ajoutant les dpenses au titre dela fonction sant - qui toutefois inclut des dpenses au titre de la sant publique qui nerelvent pas de la couverture des risques sociaux -, ltude prcite conclut une proportion de57% des dpenses publiques qui seraient ddies la protection sociale et la sant. Celamontre que limportance dterminante des dpenses de protection sociale dans lvolution desdpenses publiques et la situation financire globale des comptes publics. Cette proportion estun peu suprieure la moyenne europenne (54%, dont 39% pour la seule fonction protectionsociale ). Les pays europens observent en outre une progression de la part des fonctions protection sociale et sant au sein de leurs dpenses publiques entre 2002 et 2010, avecune progression moyenne de, respectivement, 1,7 point et 1,1 point de PIB au cours de cettepriode.

En termes de sous-secteurs institutionnels des administrations publiques en comptabilitnationale, les prestations de protection sociale verses par les rgimes dassurances sociales etles administrations publiques centrales et locales, telles quvalues par les comptes de laprotection sociale, reprsentaient plus de la moiti des dpenses des administrations publiquesdans leur ensemble (557,1 Md sur 1 096 Md de dpenses totales). Les dpenses desadministrations de scurit sociale reprsentent quant elles 44% de lensemble desadministrations publiques, non consolides des transferts entre sous-secteurs (cf. graphique 2).

7 Le revenu minimum dinsertion, quil remplace, tait financ par lEtat avant 2004.8 L. Freysson (2012), General government expenditure : analysis by detailed economic function , Statistics in focus, n33/2012, Eurostat.


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Graphique 2 Rpartition des dpenses des administrations publiques par sous-secteur(donnes 2011, non consolides, Md et %)

Organismes diversd'administration centrale

81,8 Md (6,4%)Administrations publiques

locales234,4 Md (18,5%)

Administrations descurit sociale

538,8 Md (42,4%)

Etat414,3 Md (32,6%)

Source INSEE, comptes nationaux.

2.3 Une couverture des risques sociaux progressivement tendue et devenueuniverselle pour les prestations famille et maladie

La progression au cours du temps de la part des dpenses de protection sociale dans la richesse

nationale sest accompagne dune extension progressive du champ de ses bnficiaires.Construite au lendemain de la seconde guerre mondiale selon une logique institutionnelle trslargement bismarckienne privilgiant la protection des travailleurs et de leur famille dans le cadre de rgimes dassurances sociales, la scurit sociale franaise, a t initialementinstitue dans un cadre professionnel. A lorigine, seules pouvaient bnficier des prestationsdassurance vieillesse, maladie-maternit-invalidit-dcs, accidents du travail-maladiesprofessionnelles, et des prestations familiales, les personnes exerant une activitprofessionnelle et leurs ayants droit. Il fallait ainsi justifier dune dure minimale de cotisationpour bnficier des prestations en nature de lassurance maladie. La cration ultrieure desrgimes de retraite complmentaire et du rgime dindemnisation du chmage a accentu cetancrage professionnel du systme franais de protection sociale.

Des annes 1950 aux annes 1970, on observe toutefois un mouvement de gnralisation etdharmonisation de la couverture au sein de la population, ainsi que le dveloppement dunensemble de prestations non contributives, le plus souvent confies aux caisses dallocationsfamiliales, et parfois finances par lEtat.

Des transformations majeures sont surtout intervenues partir du milieu des annes soixante-dix. La loi de gnralisation de la scurit sociale du 4 juillet 1975, qui entendait renouer aveclambition initiale des fondateurs dun rgime unique de scurit sociale couvrant lensemble dela population, a eu pour effet de supprimer les conditions dactivit professionnelle requisespour bnficier des prestations familiales. Lassurance maladie a connu une volution similaire,bien que plus progressive : les conditions dactivit professionnelle ont t assouplies, et les cas

de maintien des droits en cas dinterruption de lemploi ont t multiplis, Mais cest la loi du 27juillet 1999 crant la couverture maladie universelle qui a achev le processus duniversalisation


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de lassurance maladie en posant le principe de laffiliation de tous les rsidents en France,indpendamment de leur statut au regard de lemploi. Luniversalisation des prestationsfamille et maladie des rgimes dassurances sociales est donc aujourdhui un processus abouti( la rserve notable des indemnits journalires et, dun autre ct, des prestations familialessous conditions de ressources), mais elle sest aussi accompagne, dans le domaine de la sant,du dveloppement de couvertures complmentaires individuelles ou dentreprise, et denouvelles prestations de solidarit comme la CMUC.

Lempreinte bismarckienne reste au contraire plus forte dans les domaines des prestationsen espces (retraites, accidents du travail et des maladies professionnelles et indemnisation duchmage), o la logique de remplacement du revenu reste prdominante, et o, selon certainsauteurs, la contributivit des prestations dassurance se serait plutt accrue, combine lavolont de les distinguer des prestations dites de solidarit 9. Ds 1984, avec laugmentationdu chmage et lapparition de situations de chmage de longue dure, a t opre unedistinction entre des prestations dassurance, dtermines dans le cadre de ngociationsparitaires entre les organisations reprsentatives des employeurs et des salaris et financespar cotisations sociales sur les salaires, et des allocations de solidarit verses une fois puiss

les droits lassurance chmage et finances par ltat. Cette partition a t amplifie par lacration du troisime pilier que constitue le RSA (ex-RMI) confi aux dpartements, sachantque des phnomnes de vases communicants existent cependant entre ces troiscomposantes. Dans le domaine des retraites, la rforme de 1993 a cr un Fonds de solidaritvieillesse (FSV, cf. 6 du chapitre II)) qui prend en charge, au moyen de recettes fiscales propres,une partie des dpenses des rgimes de retraite de base pouvant tre considre commerelevant de la solidarit nationale ( minimum vieillesse , validation de certaines priodes noncotises, majorations de pensions raison des enfants levs). Cela nempche pas les rgimesdassurance chmage et vieillesse de mettre en uvre en leur sein, comme lont notammentmontr les travaux du Conseil dorientation des retraites, des mcanismes spcifiques desolidarit ou de redistribution, que ce soit travers le dcompte des cotisations ou le mode decalcul des prestations (forfaits, plafonds, minima).

Enfin, la prise en charge de la perte dautonomie a donn lieu, travers lallocationpersonnalise dautonomie et dans une moindre mesure la prestation de compensation duhandicap, au dveloppement de prestations empruntant la fois aux logiques assurantielle etassistantielle.

La couverture des risques sociaux sest donc la fois tendue et hybride au cours descinquante dernires annes, avec un mouvement duniversalisation pour certains risques, etpour dautres une segmentation accrue. Les travaux ultrieurs du Haut Conseil du financementde la protection sociale seront amens clairer lvolution de ce processus, au regarddventuelles modifications du mode de financement de la protection sociale (cf. 6 du chapitre

II).

9 A ce stade, les termes assurance , contributivit , solidarit , assistance sont utiliss dans leur acceptioncommune, et donneront lieu rexamen dans le cadre des travaux ultrieurs du Haut Conseil.


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2.4 Une croissance de long terme des dpenses de protection sociale tirepar les risques sant et vieillesse, et assortie de fluctuations selon les priodes

La part des dpenses de protection sociale dans le PIB a atteint 32 % en 2010, soit son niveauhistoriquement le plus lev. Ce ratio ntait que de 14,3 % en 1959. En cinquante ans, il a donc

cr de prs de 18 points10

. Les progressions les plus vives ont t enregistres dans les annes1960 et 1970 : 3,2 points de PIB durant la dcennie 1960, puis plus de 5,2 points de PIB durantla dcennie 1970. La progression a encore t sensible dans les annes 1980 et 1990 (autour de2,7 points par dcennie), mais infrieure de moiti ce qui avait t observ durant la dcennie1970. Les annes 2000 marquent une inflexion, avec une stabilisation de la part des dpenses deprotection sociale dans le PIB autour de 30 %11 (cf. graphique 3).

Toutefois, la crise conomique et financire apparue fin 2008 a entran de nouveau uneinflexion la hausse du rapport des dpenses de protection sociale au PIB, qui crot de lordre de2,5 points par rapport sa valeur de 2008. En prsence de prestations de protection sociale,dont la progression tendancielle reste suprieure 3 % par an, le recul du PIB en 2009 (-2,5 %en valeur) et sa faible progression en 2010 (+2,7%) ont mcaniquement tir la hausse le taux

de redistribution. Ce phnomne a t accentu par le fait quune part, cependant minoritaire,des dpenses de protection sociale (allocations chmage, RSA, allocations logement) est trssensible la conjoncture conomique : leur poids saccrot lorsque la conjoncture se dgrade.Enfin, des mesures caractre exceptionnel (prime de solidarit active) ont t prises par lespouvoirs publics pour soutenir la demande de biens et de services et prserver le pouvoirdachat des mnages : leur effet a cependant t cantonn lanne 2009.

Graphique 3 Part de lensemble des dpenses de protection sociale dans le PIB

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1959

1964

1969

1974

1979

1984

1989

1994

1999

2004

2009

Source : DREES, Les Comptes de la protection sociale 2008, 2009 et 2010.

10 La comparaison intertemporelle des donnes des comptes de la protection sociale est toutefois affecte par leschangements de base de comptes nationaux intervenus en 1971, 1980, 1995 et 2000 et 2005.11 Pour les raisons voques au-dessus, il semble prfrable dexclure lanne 2009 de lanalyse.


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Une dcomposition par risque de la part des dpenses de protection sociale dans le PIB montreque ce sont les prestations de vieillesse-survie qui ont port le plus fortement la croissance desprestations sociales. Leur part dans la richesse nationale est passe de 5,1 % 14,4 % entre1959 et 2010. Elles reprsentaient un tiers des masses totales de prestations de protectionsociale en 1959, elles en constituent aujourdhui 45 %. La sant est le deuxime poste ayant leplus tir la hausse les dpenses de protection sociale. Exprim en pourcentage du PIB, ce postea doubl entre 1959 et 2010. Les prestations dassurance chmage et dinsertion professionnelle(risque emploi ), trs faibles sur le dbut de la priode tudie (quelques diximes de pointsde PIB), croissent fortement partir de 1974 face la monte en puissance du chmage demasse. Elles se stabilisent ds le milieu des annes 1980 autour de 2 points de PIB. Enfin, lesdpenses du risque maternit-famille ont vu leur part dans la richesse nationale se rduiredurant les annes 1960 1980, en cohrence avec la rduction tendancielle de la taille desfamilles. Elles sont stabilises depuis le dbut des annes 1990 2,7 points de PIB.

Graphique 4 Evolution par risque des dpenses de protection sociale(en % du PIB)

0,0%

2,5%

5,0%

7,5%

10,0%

12,5%

15,0%

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009

vieillesse-survie

sant

maternit-famille

insertion prof.-chmage logement, pauvret-exclusion

Remarque : les sries de dpenses de prestations sociales prsentes ici se caractrisent par une discontinuit imputableau changement de la base statistique retenue pour la rtropolation : les sries couvrant la priode 1959-85 sont exprimesen base 1970, celles courant de 1981 2007 le sont en base 2000. Des retraitements en termes de primtre ont toprs pour rendre la srie exprime en base 1970 la plus homogne possible celle en base 2000. En particulier, lequotient familial, qui tait considr comme une prestation fiscale dans la srie en base 1970 en a t exclu.

Source : daprs DREES, comptes de la protection sociale 2008 et 2010.

2.5 Des dpenses de protection sociale parmi les plus leves en Europe

Les comptes de la protection sociale publis par la Drees mettent en uvre une mthodologiecommune aux tats-membres de lUnion europenne rgie par un rglement, dite SESPROS (cf.supra), qui permet de comparer entre pays les dpenses de protection sociale et leur ventilationpar risques, ainsi que la structure de leur financement.


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A cet gard, la France prsentait en 2009 une part des dpenses de protection sociale dans le PIBsensiblement suprieure la moyenne europenne (33,0%, contre 29,5% en moyenneeuropenne). Elle se situait ainsi au deuxime rang de lUnion europenne, juste derrire leDanemark (33,4%). Toutefois, lexception du Royaume-Uni, les pays les plus dvelopps delUnion europenne (Allemagne, Italie, Pays-Bas, Sude) prsentent galement des ratios dpenses de protection sociale / PIB suprieurs ou trs proches de 30% (cf. graphique 5).

Graphique 5 Part des dpenses de protection sociale dans le PIB en Europe en 2009

0

5

10

15

20

25

30

35

Lettonie

Bulgarie

Rouman

ie

Slovaqu

ie

Estonie

Pologne

Malte

Rpu

bliqu

etchq

ue

Chypre

Lituanie

Luxe

mbourg

Hongrie

Slovnie

Espagne

Portugal

Irlande

Grce

Roya

ume-Uni

Union

europ

enn

e(27

pays)

Italie

Belgique

Finlande

Pays-B

as

Autriche

Allemag

ne

Sude

France

Danema

rk

(en % du PIB)

Source : Eurostat

La part des dpenses de protection sociale dans le PIB sest accrue en moyenne de 2,6 pointsdans les 15 premiers tat membres de lUnion europenne depuis 1995 (de lordre de 5,5 points,

dont +4 points de dpenses publiques et +1,5 point de dpenses prives). Mais les volutionssont fortement contrastes entre les pays : certains pays ont connu une baisse de ce ratio(Sude, Finlande), dautres ont connu au contraire une croissance trs rapide, comme lIrlande(+8,6 points), la Grce (+8,1 points), le Portugal (+7,1 points) ou lItalie (+5,2 points). En France,ce ratio a progress de trois points entre 1995 et 2009, soit un peu plus rapidement que danslensemble de lUnion europenne 15. La forte progression de la part des dpenses deprotection sociale dans le PIB en Europe du Sud et en Irlande traduit, outre des diffrences desituation dmographique dont limpact serait approfondir, un mouvement de convergence versle niveau des pays les plus dvelopps de lUnion, tandis que la diminution en Europe refltelarrive plus prcoce maturit des systmes sociaux de ces pays, et leffet des politiquesbudgtaires restrictives menes lors de la crise du milieu des annes quatre-vingt dix.

Les donnes relatives lanne 2009 montrent en outre une forte augmentation du poids desdpenses de protection sociale dans le PIB par rapport lanne prcdente (+2,9 points). La


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France a t affecte par ce mouvement gnral, bien que dans des proportions moindres (+2points). Cest l leffet de la crise conomique et financire, qui amplifie des effets dj observsdans les priodes passes de ralentissement de lactivit conomique. Mme sans changementde la lgislation, les dpenses de protection sociale augmentent plus vite que la richessenationale lorsque lactivit conomique se dgrade, puisque, avec la monte du chmage et demoindres progressions des revenus. Les mnages bnficient davantage du filet de scurit de laprotection sociale par le jeu de lindemnisation du chmage tout dabord, mais galement parcelui de lensemble des prestations accordes sous condition de ressources. En outre, lespouvoirs publics peuvent tre amens, dans un contexte de forte diminution des revenus, mettre en place des programmes nouveaux en faveur des catgories les plus touches par leralentissement de lactivit et de lemploi. Il est probable que cette tendance laugmentation dupoids des dpenses de protection sociale dans le PIB observe en 2009 se soit poursuivie aucours des annes suivantes. Cela souligne le rle de stabilisation automatique de la conjonctureque la protection sociale est appele jouer, en sus de sa fonction gnrale de couverture desrisques sociaux et de redistribution du revenu.

Cette relative proximit du poids des dpenses de protection sociale dans la richesse nationale

des pays europens les plus dvelopps, et la similitude des volutions observes depuis unetrentaine dannes, tiennent pour partie lvolution des dpenses publiques, mais aussi celledes dpenses prives de protection sociale. Ne considrer que les dpenses publiques dans lescomparaisons internationales donnerait en effet une vision tronque de limportance de laprotection sociale dans les pays qui font une place importante aux acteurs privs : ces dpensespeuvent prendre un caractre obligatoire par exemple dans les pays o la lgislation imposeaux employeurs de prendre en charge les indemnits journalires de maladie ou volontaire ilen est ainsi des plans sant dentreprise aux Etats-Unis.

Une tude rcente de lOCDE12, qui exploite les donnes recueillies dans la base SOCX ( socialexpenditure database ), permet cet gard dlargir lapproche. Dans cette tude, lOCDEretient un primtre spcifique des dpenses de protection sociale . La dfinition des dpensesprives de protection sociale reste proche de celle retenue par le systme europen SESPROS les prestations verses par des dispositifs privs assurant un groupe de travailleurs titreobligatoire (prvoyance), ou adhsion individuelle sils ralisent une mutualisation minimaledes risques. En revanche, les dpenses publiques sont values dans une approche nette quiconduit ajouter aux prestations de protection sociale proprement dites les dpenses fiscalesrevtant un caractre de couverture des risques sociaux en y incluant non seulement lesrductions dimpt bnficiant aux mnages, mais aussi les incitations fiscales aux employeursqui assurent une couverture complmentaire facultative leurs salaris -, et en retrancher lesimpts directs et indirects acquitts par les bnficiaires de prestations sociales .

Plusieurs enseignements se dgagent de cette tude :

Si la taille des systmes de protection sociale publics est relativement diffrente selon lespays, les diffrences entre Etats apparaissent moins importantes lorsque lon prend encompte dans lanalyse les dpenses prives et de nature fiscale : dans tous les grandspays de lOCDE, les dpenses de protection sociale totales (publiques et prives)reprsentent alors entre 26 % et 31 % de la richesse nationale. Avec un ratio de 28 %,lAllemagne se situe moins de deux points au-dessus des Etats-Unis et du Royaume-Uni ;elle est trois points au-dessous de la France et de la Belgique, lesquelles consacrent la

12 W. Adema, P. Front, M. Ladaique (2011), op. cit.. Cf. aussi C. Simon et F. Tallet (2011), Dynamique des dpenses deprotection sociale dans les pays de lOCDE en priode de crise conomique , in Les Comptes de la protection sociale en2009, DREES, pp. 53-69.


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part la plus importante de leurs dpenses la protection sociale parmi lensemble despays de lOCDE (voir graphique 5).

Les acteurs privs peuvent financer une part importante de la protection sociale : cestparticulirement le cas aux Etats-Unis, puisquils contribuent 40 % des dpensestotales, mais galement en Suisse, aux Pays-Bas, au Canada et en Grande-Bretagne. Ilsjouent un rle plus marginal en France (moins de 10 % des dpenses), en Italie et enAllemagne.

Le recours aux dpenses fiscales est enfin un facteur de diffrenciation important entrepays de lOCDE. En particulier, certains recourent plus que dautres limpt sur lerevenu pour le service de transferts sous conditions de ressources. Dune maniregnrale, ltude de lOCDE montre quil y a plutt une relation inverse entre les massesfinancires dvolues au service de prestations sociales et celles qui sont mobilises, pourles mmes fins, au travers des allgements fiscaux. Ainsi, limportance des dpensesfiscales vocation sociale est value par lOCDE prs de 2 % du PIB aux Etats-Unis eten Allemagne, 1,5 % au Canada, alors quelle nen reprsente que 1,1 % en France et

quelle est nulle en Sude, au Danemark et en Finlande.

Graphique 6 Part des dpenses de protection sociale dans le PIB en 2007

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Irlande

Rpu

bliqueTchque

Australie

Pologne

Luxembourg

Espagne

Canada

Grce

Hongrie

Portugal

Finlande

Royaume-Uni

Etats-Unis

Suisse

Italie

Pays-Bas

Allemagne

Autriche

Danemark

Sude

Belgique

France

Dpenses publiques Dpenses prives

Source : daprs donnes OCDE, 2011.


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Chapitre II Les ressources de la protection sociale : un processus dediversification en cours

1 Un financement de la protection sociale qui repose largement sur lesrevenus dactivit, et pour plus dun tiers sur les cotisations socialesacquittes par les employeurs

1.1 Les cotisations sociales effectives fournissent aujourdhui plus de la moiti deses ressources au systme de protection sociale, et sont constitues hauteur de63% par des cotisations la charge des employeurs

633 Md de ressources ont t affectes au financement de la protection sociale en 2010. Ausein de ces ressources, les cotisations sociales restent prpondrantes : elles seules, lescotisations sociales effectives constituent 56 % des ressources totales de la protection sociale

(354 Md). En leur sein, les cotisations acquittes par les employeurs reprsentent 63% de cettemasse, celles supportes par les salaris 29%, les parts pesant sur les non salaris et lestitulaires de revenus de remplacement tant plus faibles (respectivement 7% et 0,5%). En outre,prs de 8 % des ressources correspondent des cotisations fictives demployeur, cest--dire lacontrepartie de prestations verses directement par les employeurs leurs salaris ou ancienssalaris : ces cotisations fictives abondent, pour lessentiel, le rgime de retraite desfonctionnaires de lEtat, dont elles contribuent assurer lquilibre (cf. tableau 5).

La contribution sociale gnralise (CSG), qui sest pour une part importante substitue descotisations sociales salariales, constitue le second poste de ressources (13 % du total). Sonassiette est plus large que celle des cotisations sociales : elle comprend, en sus des revenusdactivit qui sont apprhends plus compltement -, les revenus de remplacement lexception des minima sociaux et les revenus du capital. Toutefois, lassiette des revenusdactivit contribue de manire prpondrante au rendement de la CSG : en 2011, la CSG sur lesrevenus dactivit reprsentait 70% du produit total de cette contribution, dont 60% sur lesseuls salaires.

Les impts et taxes autres que la CSG (10,6 % des ressources) constituent la troisime catgoriede ressources des rgimes de protection sociale. Une partie de ces ressources correspond auxrecettes fiscales qui ont t affectes aux rgimes de scurit sociale, partir de 200713, encompensation des allgements de cotisations vocation gnrale (allgement gnral sur les bassalaires, allgement gnral en faveur des heures supplmentaires). Les impts et taxes affects la scurit sociale ce titre reprsentaient, en 2010, 38 % du total des impts et taxes autres

que la CSG perus par les rgimes de protection sociale. Les 62 % restants sont constitus derecettes diverses, dont certaines sont affectes de longue date la scurit sociale : les droitsprlevs sur les alcools et la contribution sociale de solidarit des socits (CSSS) constituent lesplus importantes de ces recettes.

Les contributions publiques reprsentent un dixime des ressources de la protection sociale.Elles recouvrent, pour plus de 70 %, les dotations budgtaires que lEtat et les collectivitslocales apportent au financement de certains minima sociaux et des aides au logement. Pour le

13 Les modalits de compensation aux rgimes de scurit sociale des allgements gnraux de cotisations a volu au fildu temps , prise en charge par le fonds de financement de la rforme des cotisations sociales patronales (FOREC) avant2004, prise en charge par lEtat, en 2004 et 2005, affectation de recettes fiscales partir de 2006.


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reste, il sagit de subventions dquilibre de lEtat certains rgimes de scurit sociale (SNCF,FSPOEIE, CANSSM, ENIM, RATP14, pour les principaux dentre eux), et de prises en charge decotisations par lEtat, au titre dexonrations, dites cibles, en faveur de zones gographiques oude publics spcifiques..

Tableau 5 Les ressources de la protection sociale en 2010, par nature de ressource

En MdEn % du

totalEn part du

PIBCotisations effectives 354,3 56,0% 18,3%

dont employeurs 222,4 35,1% 11,5%dont salaris 104,2 16,5% 5,4%dont travailleurs indpendants 24,6 3,9% 1,3%

Cotisations fictives d'employeur 50,0 7,9% 2,6%CSG 83,4 13,2% 4,3%

dont CSG sur revenus d'activit 57,9 9,1% 3,0%

Impts et taxes 66,8 10,6% 3,4%Contributions publiques 65,2 10,3% 3,4%Autres recettes 13,4 2,1% 0,7%Total des ressources 633,1 100,0% 32,7%

Source : DREES, Les Comptes de la protection sociale en 2010, et rapport la commission des comptes de la scuritsociale, septembre 2011.

1.2 Plus des trois quarts des ressources perues par le systme de protection

sociale sont assis sur les revenus du travail

Lanalyse juridique du financement de la protection sociale par catgorie de prlvements nereflte pas la signification conomique de la structure des ressources, laquelle ncessite

danalyser la rpartition par assiette des prlvements. A cet gard, les cotisations sociales lacharge des employeurs et des salaris sont toutes deux assises sur la rmunration brute dutravail ; les cotisations acquittes par les travailleurs indpendants, pour lesquels la distinctionentre cotisations de lemployeur et cotisations de la personne protge na pas de sens, sontassises quant elles sur le bnfice net de lentreprise, ou en cas dexercice en socit sur lesrmunrations nettes perues. De son ct, la CSG repose pour une large part sur les revenusdactivit : dun point de vue conomique, elle constitue un prlvement sur les revenusdactivit analogue aux cotisations sociales, mme si son assiette est plus large. De mme, sontjuridiquement classs en impts et taxes des prlvements assis sur des assiettes trs diverses :la consommation des mnages pour les taxes sur les alcools et le tabac, les salaires assujettis(principalement des secteurs financier, hospitalier et associatif) pour la taxe sur les salaires, lechiffre daffaires des entreprises pour la CSSS. Enfin, mme si cest plus marginal, une fraction

des cotisations est prleve sur les revenus de remplacement : cest en particulier le cas de lacotisation maladie prleve sur les retraites complmentaires des salaris du secteur priv.

Ainsi, en 2010, 77,3% des ressources de la protection sociale taient constitus de prlvementssociaux sur les revenus dactivit (cf. tableau 6), y inclus les cotisations sociales fictives lacharge des employeurs pour le financement de prestations verses directement aux salaris. Lesautres assiettes contribuent de manire beaucoup plus marginale au financement de laprotection sociale : hauteur de 4,8% pour la consommation des mnages, de 2,5% pour lesrevenus de remplacement, de 2,0% pour les revenus du capital, et de 1,0% pour les autres

14 FSPOEIE : fonds spcial des pensions des ouvriers des tablissements industriels de lEtat ; CANSSM : caisse autonomenationale de scurit sociale dans les mines ; ENIM : tablissement national des invalides de la marine.


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impts lis la production. Il convient enfin dajouter quun huitime des ressources de laprotection sociale (hors transferts) est compos de dotations de ltat et des administrationspubliques locales, et de produits divers, notamment financiers. Rapportes aux seulsprlvements affects la protection sociale, donc hors contributions publiques et autresressources, les recettes sur revenus dactivit reprsentent une part de 88,3%, ce qui souligneleur importance dans lensemble du financement des rgimes sociaux. Lannexe II la prsentenote, rdige par la Direction de la scurit sociale, rappelle les taux de cotisation et decontribution sur les revenus dactivit pour les salaris du secteur priv, sur les revenus deremplacement et sur les revenus du capital. Elle dtaille galement les taux applicables enmatire de scurit sociale dans les principaux rgimes.

Tableau 6 Les prlvements affects au financement de la protection sociale en 2010,par catgorie dassiette

En MdEn % du

totalPrlvements sur les revenus d'activit 489,7 77,3%

dont cotisations fictives 50,0 7,9%Prlvements sur les revenus de remplacement 15,8 2,5%Prlvements sur les revenus du capital des mnages 12,4 2,0%Prlvements sur la consommation des mnages 30,3 4,8%Prlvements lis la production 6,3 1,0%Total des prlvements affects la protection sociale 554,5 87,6%

Contributions publiques 65,2 10,3%Autres recettes 13,4 2,1%Total des ressources de la protection sociale 633,1 100,0%

Source : calculs HCFi daprs donnes DREES et CCSS.

Cette structure conomique du financement de la protection sociale reflte avant tout la naturecontributive dune partie importante des dispositifs franais de protection sociale.Lindemnisation du chmage, les retraites, les prestations au titre de la rparation des accidentsdu travail et des maladies professionnelles, les indemnits journalires de maladie ou lespensions dinvalidit sont conues dans le droit franais de la protection sociale comme desrevenus de remplacement, diffrs ou non, des revenus tirs dune activit professionnelle.Restant fortement marqus par lempreinte bismarckienne qui prvalait la cration de lascurit sociale, les prestations sont pour une large part calcules en fonction des revenusdactivit perus par les assurs, et cest donc logiquement que les cotisations acquittes par lessalaris, les employeurs et les travailleurs indpendants ce titre sont assises sur ces mmesrevenus. Llargissement via la CSG de lassiette des prlvements destins financer desdispositifs et des risques plus universels , comme la politique familiale ou lassurance maladie,maintient quant lui une importante sollicitation des revenus dactivit, eu gard leur partdterminante dans le revenu total des mnages.

Les calculs prsents dans ce qui prcde font toutefois masse, dans une catgorie prlvements sur les revenus dactivit , des cotisations sociales supportes par lesemployeurs, et des cotisations sociales et de la CSG supportes dune part par les salaris etdautre part par les travailleurs indpendants. Cette convention est justifie par le fait que cesdivers prlvements ont pour caractristique commune de porter sur les revenus du travail15.Elle ne doit cependant pas tre interprte de faon extensive comme une quivalence

15 Mme si lon pourrait considrer que les cotisations acquittes par les travailleurs indpendants, assises sur les rsultatsde lentreprise, psent la fois sur le travail effectu par le chef dentreprise et sur le capital investi dans son entreprise.


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conomique entre prlvements sociaux la charge des employeurs et la charge des salarispourvu quils psent sur le travail. En effet, substituer des cotisations la charge des salaris oude la CSG des cotisations la charge des employeurs peut exercer, court et moyen terme, uneincidence sur le cot du travail pour les entreprises et sur le niveau des salaires nets.Lhypothse dune quivalence conomique entre prlvements supports par les employeurs etpar les salaris prend sans doute davantage son sens long terme, lissue de lajustement dessalaires bruts dans le cadre des mcanismes de formation des salaires, et compte tenu de lamobilit plus ou moindre grande des diffrents facteurs de production. En tout tat de cause,lagrgation des prlvements sociaux pesant sur le travail, pour utile quelle soit pour lanalyseconomique du financement de la scurit sociale, nabolit pas la pertinence de la distinctionentre prlvements supports par les entreprises et par les personnes protges.

1.3 Le financement des rgimes de base de scurit sociale est plus diversifi quecelui des rgimes gestion paritaire, qui reste presque exclusivement assis sur lescotisations

Les cotisations sociales constituent la ressource principale des rgimes dassurances sociales

comme des rgimes de la mutualit et de la prvoyance. Toutefois, cest dans les rgimes de basede scurit sociale quelles reprsentent la part moins importante, en raison de la diversificationde leurs ressources intervenue au cours des vingt dernires annes. En regard, les cotisationssociales restent le seul prlvement qui finance les rgimes complmentaires et le rgimedindemnisation du chmage (cf. graphique 7). Les rgimes dintervention sociale des pouvoirspublics prsentent une structure de financement qui fait une trs large place aux contributionspubliques : le financement des minima sociaux la charge de lEtat (AAH) ou des dpartements(RSA), celui des aides au logement pour la partie qui relve de lEtat et de lAPA se font parconcours budgtaires et non par affectation de recettes

Graphique 7 Structure des ressources des rgimes de protection sociale en 2010

0%

10%20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Rgimes de basede la scurit

sociale

Rgimescomplmentaires

Rgimed'indemnisation du

chmage

Rgimes de lamutualit et de la

prvoyance

Rgimesd'interventionsociale des

pouvoirs publics

Cotisations sociales CSG Impts et taxes Cont ributions pub liques Transfer ts Autres recettes

Source : DREES, Les Comptes de la protection sociale en 2010. Les montants affichs ici au titre des transferts sont

artificiellement majors du fait de labsence de neutralisation des transferts internes aux rgimes, qui squilibrent enrecettes et en dpenses. Cest notamment le cas des transferts de compensation au sein des rgimes de base de scuritsociale et de ceux oprs entre le fonds de solidarit vieillesse et les rgimes de retraite.


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Le financement de la protection sociale reste donc encore largement assis sur les revenus dutravail. Comme on la vu, il a pour autant subi des modifications importantes au fil du temps. Lapremire de ces volutions porte sur la structure des cotisations. Initialement prleves sur desrevenus dactivit plafonns, donc dgressives ds que le revenu excde le plafond de la scuritsociale, les cotisations sont devenues proportionnelles, avec les oprations de dplafonnement,puis progressives suite la mise en place des allgements en faveur des bas salaires, qui visaient rduire le cot du travail peu qualifi (cf. partie 2). La cration, puis la monte en charge de laCSG prlvement qui se substitue pour une large part aux cotisations salariales et desprlvements sociaux sur les revenus du capital a par ailleurs entran un largissement delassiette du financement de la protection sociale lensemble des revenus (cf. partie 3). Cettediversification des recettes sest prolonge et amplifie depuis une quinzaine dannes parlattribution la scurit sociale dune diversit dimpts et taxes, pour une large partprcisment en contrepartie des allgements en faveur des bas salaires (cf. partie 4).

1.4 Des structures de financement qui refltent le caractre bismarckien ou beveridgien des systmes nationaux de protection sociale en Europe, avec unetendance la convergence

La comparaison des structures du financement de la protection sociale en Europe, quepermettent les donnes harmonises issues du systme SESPROS, place la France parmi les paysqui comptent une part importante des cotisations sociales dans les ressources de la protectionsociale (cf. graphique 8). Alors que cette part atteignait en 2009 56,8% en moyenne danslUnion europenne 27, elle avoisinait 65% en France la mme date. Pour les seulescotisations sociales la charge des employeurs, notre pays se situait, avec 43,6%, au quatrimerang europen, aprs lEstonie, la Rpublique tchque et la Lituanie. Les pays dEurope centrale(Allemagne, Autriche) et mridionale prsentent toutefois une structure du financement de laprotection sociale proche de celle de la France, avec laquelle ils ont en commun une logique bismarckienne : reposant sur des rgimes institus dans le cadre professionnel, et consistantpour une part importante en des dispositifs de remplacement du revenu dactivit, leurprotection sociale fait largement appel des financements sappuyant sur des cotisationssociales prleves sur ces mmes revenus dactivit.

A contrario, les pays dEurope du Nord de lEurope et les les britanniques se caractrisent parune part leve des contributions publiques (cf. note de lecture du graphique 8), suprieure 50% en Sude et en Finlande, proche de 60% en Irlande et au Royaume-Uni, et de 70% auDanemark. Cest l un trait marquant des systmes de protection sociale de type beveridgien dans lesquelles la couverture des risques sociaux est tendue lensemble de la population souscondition de rsidence, et finance au moyen de recettes fiscales gnrales.


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Graphique 8 Ressources de la protection sociale par type de financements

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Estonie

RpubliquePays-Bas

Slovnie

FranceLituanie

Belgique

Autriche

AllemagneSlovaquie

PologneUE (27)

Lettonie

EspagneItalie

Malte

Grce

Hongrie

RoumanieLuxembourg

Bulgarie

Finlande

SudePortugal

Royaume-Uni

IrlandeChypre

Danemark

Contributions publ iques Cotisations s ociales charge des personnes protges Cotisa tions la charge de l'employeur

Source : Eurostat-Sespros.

Note : les donnes dEurostat dcomposent les ressources de la protection sociale en trois grandes catgories : lescotisations la charge des employeurs, les cotisations la charge des personnes protges (y compris les travailleursindpendants et les titulaires de revenus de remplacement), et les contributions publiques qui regroupent les impts et taxes

et les dotations budgtaires ddis au financement de la couverture des risques sociaux, ainsi que, pour des montantslimits, les autres recettes.

Cependant, lopposition entre pays de tradition sociale beveridgienne et bismarckienne tend sestomper lgrement depuis une quinzaine dannes. En particulier, la part descontributions publiques a eu tendance progresser dans les pays historiquement marqus parun poids lev des cotisations sociales dans le financement de la protection sociale (Espagne,Italie, Belgique, Allemagne, Portugal), tandis quelle sest stabilise dans les pays dEurope duNord, et a mme recul en Finlande.

Lannexe III jointe la prsente note, ralise par la DREES, dveloppe lanalyse compare desmodes de financement de la protection sociale en Europe.

2- Un barme des cotisations sociales la charge des employeurs initialementdgressif, et aujourdhui devenu fortement progressif

Les dveloppements qui suivent traitent principalement des exonrations de cotisations socialesassises sur les salaires, dont les barmes ont fait lobjet de modifications importantes depuis lesannes 1970, et encore plus depuis le milieu des annes quatre-vingt dix, dans le sens dune plusgrande progressivit. Le profil des cotisations sociales acquittes par les travailleursindpendants na pas t affect par des changements aussi importants au cours des annes

rcentes, si on excepte la cration du rgime de lauto-entrepreneur. Toutefois, le projet de loi definancement de la scurit sociale pour 2013 comporte des mesures de dplafonnement de ces


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cotisations sociales, et dallgement sur les plus bas revenus, qui si elles sont adoptespermettront de conduire une analyse similaire.

2.1 Un taux de cotisation facial (hors allgement) sous plafond qui a doublentre 1945 et 1990, mais dont la progression a ensuite t contenue

Les annes 1945 1990 ont t marques par une forte augmentation des taux de cotisationsociale globaux (patronaux et salariaux), qui, pour les rmunrations sous le plafond de lascurit sociale, passent de 28 points prs de 60 points16 entre 1945 et le dbut des annes1990 (cf. graphique 9)17.

La croissance des taux de cotisation a troitement suivi celle de la richesse nationale consacreaux dpenses de protection sociale : celle-ci a t multiplie par 1,8 entre 1959 et 1990, alorsque les taux de cotisation sous plafond ont t multiplis par 1,7. Les rgimes dassurancessociales tant presque exclusivement financs cette poque par des cotisations, celles-ci ontt releves mesure que le champ de la protection sociale sest largi, et ce dans un contexte decroissance conomique soutenue.

Graphique 9 Taux de cotisation, de CSG et de CRDS au rgime gnral, au rgime dassurance chmageet aux rgimes complmentaires de retraite, pour un salari non cadre du secteur priv

0

10

20

30

40

50

60

70

1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Pour un salaire au niveau du SMICPour un salaire gal au plafond

Sur la partie du salaire comprise entre une fois et deux fois le plafond

Note : Le taux prsent ici est la somme des taux de cotisation sociale patronaux et salariaux et des taux de CSG et deCRDS.

Source : DREES, DSS.

16 Dans les entreprises de 20 salaris et plus.17 Ces taux sappliquent aux rmunrations perues par les seuls salaris du secteur priv, sachant quune analysespcifique serait par ailleurs ncessaire en ce qui concerne les salaris du secteur public.


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A partir du dbut des annes 1990, lvolution des taux globaux de cotisation sociale apparatplus contenue :

dans le champ de la scurit sociale, llargissement de lassiette des cotisations, associ un ralentissement de la croissance des prestations par rapport aux dcennies

prcdentes, a conduit stabiliser le taux global de cotisation, qui ne progresse que de1,1 point entre 1990 et 2012. Cette lgre augmentation recouvre une progression de 1,8point des prlvements acquitts par les salaris (y compris CSG et CRDS) et une baissede 0,7 point des cotisations patronales ;

laugmentation des cotisations est surtout le fait des rgimes gestion paritaire (+ 4,5points entre 1990 et 2012), pour lesquels, la diffrence des rgimes de scurit sociale,les cotisations sociales restent la ressource quasi-exclusive. Les contributions patronalesen faveur de lapprentissage, de la formation, de la construction et du logement se sontgalement lgrement accrues (+ 0,8 point au total18).

Au total, le taux global de prlvement sur les salaires a progress de 6,3 points entre 1990 et2012, qui se dcomposent en une hausse de 3,6 points des prlvements la charge des salaris(y compris CSG et CRDS) et de 2,6 points des prlvements la charge des employeurs ( cf.tableau 7 et graphique 10). Ce taux porte sur les rmunrations entrant dans lassiette assujettieaux cotisations sociales, indpendamment des rductions ou exemptions qui ont pu laffecter, etqui sont abordes au 4.2 infra.

Tableau 7 Taux de cotisation sur les salaires du secteur priv en 1990 et 2012(au plafond de la scurit sociale)

En points 1990 2012 Variation

Scurit sociale patronal 31,2 30,5 -0,7

salarial 13,6 15,4 1,8

total 44,8 45,8 1,1

Assurance chmage + AGS patronal 4,5 4,3 -0,2

salarial 2,5 2,4 -0,1

total 7,0 6,7 -0,3

Retraite complmentaire ARRCO et AGFF patronal 2,9 5,7 2,8

salarial 1,9 3,8 1,9total 4,8 9,5 4,7

Autres patronal 2,8 3,5 0,8

Taux global 59,3 65,6 6,3

dont part patronale 41,3 44,0 2,8

dont part salariale 18,0 21,6 3,6

Note : les taux sont ceux applicables aux salaris non cadres dans une entreprise de 20 salaris et plus.Lensemble des prlvements assis sur les salaires est pris en compte, lexception du versement transport.Source : HCFi.

18 A Paris et dans les Hauts-de-Seine, le taux du versement transport, qui nest pas pris en compte ici, augmente galementde 0,4 point.


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Graphique 10 Taux de cotisations patronaux de scurit sociale et des autres affectataires

Taux de scurit sociale (au plafond)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

Maladie dplafonne

Vieillesse plafonne

Vieillesse dplafonne

Famille dplafonne

AT dplafonne

AT plafonne

Familleplafonne

Maladieplafonne

Autres taux

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

chmage

ARRC O / AGFF

Versement transport

(Paris)

CSA

1

2

3

4

Contributions div erses

Source : DSS, HCFi.

2.2 Un cheminement en plusieurs tapes vers la progressivit du barme descotisations sociales la charge des employeurs

La logique bismarckienne qui a prsid la cration de la Scurit sociale en France aulendemain de la seconde guerre mondiale a conduit construire les premiers systmesdassurances sociales comme des dispositifs de remplacement du revenu dactivit, titre viagerou de longue dure (retraite, accidents du travail-maladies professionnelles) ou titretemporaire (maladie). Le systme de financement qui sest ds lors logiquement impos est celuidune cotisation proportionnelle au revenu et plafonne, puisque les prestations offertes taientlies des revenus dactivit eux-mmes plafonns.

La cration du rgime de retraite des cadres AGIRC, ds 1947, a conduit instituer descotisations sociales sur la partie des revenus suprieure au plafond de la Scurit sociale,assorties de droits supplmentaires la retraite pour les salaris les plus qualifis. Pendant unelongue priode, ce principe de congruence entre le niveau des prestations offertes et lassiette

des cotisations correspondantes a empch dtendre lassiette des cotisations de Scuritsociale aux salaires suprieurs au plafond. Pour les non cadres, il faut attendre 1958, avec lamise en place de lUNEDIC, pour voir apparatre des cotisations au-del du plafond (cf. graphique9).

A partir des annes 1970, le mouvement duniversalisation progressive des prestations sociales prestations en nature dassurance maladie, puis prestations familiales a toutefois rendu demoins en moins justifiable lexistence de cotisations assises sur les seuls salaires infrieurs auplafond. La volont dlargir lassiette de financement et de trouver de nouvelles recettes, et

Contributions diverses :1 : construction2 : apprentissage3 : formation prof.4 : logement (FNAL)


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ultrieurement le souhait de rduire les taux des prlvements sociaux sur les bas salaires 19, aconduit remettre en cause progressivement le plafonnement des cotisations de Scuritsociale. Ce processus sest tendu de 1967 199120, et il sest achev en 1984 pour la branchemaladie, en 1990 pour la branche famille et en 1991 pour les accidents du travail. Les cotisationsau titre de la retraite de base du rgime gnral restent aujourdhui les seules treplafonnes21, en raison du dveloppement des rgimes complmentaires de retraite instituspar voie conventionnelle.

Au total, cette structure des taux de cotisation aboutit aujourdhui des taux de prlvementsglobaux, assurance chmage et rgimes complmentaires obligatoires de retraite inclus,relativement proches de part et dautre du plafond. Hors prise en compte des allgements decotisations sociales sur les bas salaires, lcart nest en effet que de 2,25 points en 2012 pour lesnon-cadres et pour lensemble des cotisations salariales et patronales, alors quil tait de prs de28 points en 1945 et de 38 points en 1967, anne o il atteint son point maximal.

Les annes 1990 voient un nouveau tournant avec la mise en place des allgements gnraux decotisations en faveur des bas salaires. La France fait face au dbut des annes 1990 une

situation de chmage de masse (plus de 10 % de la population active en 1993), touchantfortement les moins qualifis. Le diagnostic pos notamment la suite

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Note état des lieux