Etienne DOUATAgrégé de droit public

Professeur à l’université Montpellier-1 (Institut de droit européen des droits de l’homme)Membre du Conseil des prélèvements obligatoires depuis 2006

Membre du conseil d’administration de la Société française de Finances publiquesMembre du jury du concours national d’agrégation interne de droit public en 2008

Expert de l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur depuis 2008Ancien membre du Conseil national des universités (2004-2007)

Membre du jury du concours externe de l’Ecole nationale d’Administration en 2000Doyen honoraire de la faculté de droit de Rennes (1998-2000)

La transparence relative aux opérateurs de l’Etat,question de méthode

La question des opérateurs de l’Etat fait partie des lacunes de laloi organique relative aux lois de finances. En effet, le texte initialde la LOLF n’avait rien prévu pour les opérateurs. Au fond, lesopérateurs n’étaient pas au programme. Or, comme la nouvellediscipline des plafonds d’emplois des ministères allait s’appliquerà partir de la loi de finances pour 2006, les gestionnaires des res-sources humaines ont commencé à faire glisser de plus en plusd’effectifs vers les opérateurs de l’Etat. La Cour des comptes adénoncé cette pratique dans son rapport sur l’exécution des loisde finances pour 2003. Puis, Michel Bouvard, membre de laCommission des Finances de l’Assemblée, a proposé d’instituerun plafond d’emplois pour les opérateurs de l’Etat lors du vote dela loi organique du 12 juillet 2005 (qui avait pour but initial latransparence sur l’affectation des surplus de recettes dans la loide finances pour éviter les cagnottes). Mais cet amendement n’apas été retenu, il a été décidé, plus modestement, d’ajouter unnouveau volet aux projets annuels de performance permettantde suivre les emplois des organismes bénéficiaires d’une subven-tion pour charge de service public. Cette information a contribuéà rendre plus transparent le fonctionnement des opérateurs quiétaient totalement en dehors du champ de la nouvelle loi orga-nique avant sa révision en 2005. Puis, dans un deuxième temps,cette fois à l’occasion de la loi de règlement pour 2005, lesdéputés de la Commission des Finances de l’Assemblée ontdemandé la création d’un document budgétaire jaune (annexegénérale) permettant de récapituler la liste des opérateurs del’Etat ainsi que les ressources fiscales et les crédits qui leur étaientaffectés de même qu’une présentation indicative de leursemplois (1). L’enjeu est de taille car les opérateurs sont solidairesde l’Etat (2), si le Trésor Public leur avance des fonds et qu’ils nepeuvent pas rembourser, il faudra trouver une solution comme cefut le cas le 14 mai 2007 pour le CNASEA pour 22 millions d’euros.De plus, si un opérateur commence à s’endetter, la dette de l’Etats’alourdira d’autant.

Parmi les treize réserves émises par la Cour des comptes sur lescomptes de l’Etat (3) pour l’année budgétaire 2006, la quatrièmeportait sur les comptes des opérateurs de l’Etat pour cette pre-mière année d’application complète de la nouvelle loi organiquerelative aux lois de finances. En effet, la Cour chiffrait les partici-pations financières, détenues par l’Etat dans ses opérateurs, retra-cées à l’actif du bilan de l’Etat à hauteur de 53,7 milliards d’euros,ce qui représente le tiers de la masse totale des participationsfinancières de l’Etat. Après avoir reconnu que les services avaient

fait des efforts pour améliorer la qualité des comptes, l’évaluationdu patrimoine et les engagements réciproques entre l’Etat et sesopérateurs, la Cour formulait une réserve substantielle. Les opé-rateurs de l’Etat n’ont pas fourni de comptes fiables pour l’exer-cice 2006. Seul un tiers des opérateurs de l’Etat a été en mesurede fournir les états financiers dans les délais du nouveau calen-drier vertueux. De très nombreux biens immobiliers remis en affec-tation par l’Etat aux opérateurs ne sont ni recensés ni évalués, cequi est le cas dans la plupart des universités. D’autres opérateurs,comme Voies navigables de France ou l’association pour la for-mation permanente des adultes, n’ont pas encore retracé dansleurs comptes des terrains qui leur sont affectés par l’Etat depuisbien longtemps. En général, les inventaires du patrimoine desopérateurs ne sont pas encore dressés. La Cour a d’ailleurs for-mulé sa réserve après avoir fait une liste des lacunes des inven-taires du patrimoine des opérateurs de l’Etat. La Cour signaleégalement des irrégularités comptables graves qui constituentdes incohérences et des défauts de méthode portant atteinte àla fiabilité des comptes à la fois des opérateurs et de l’Etat. LaCour ne pouvait qu’émettre une réserve dans la mesure où il yavait un désaccord sur le chiffrage des valeurs immobilisées dansles comptes de l’Etat. Cette réserve a pour conséquence un plande trois ans (2007-2009) au cours duquel Bercy s’est engagé àvaloriser correctement le patrimoine de l’Etat contrôlé par lesopérateurs et à vérifier que les comptes soient tenus conformé-ment aux normes de référence. Lorsque ce travail sera terminé,il sera enfin possible d’opérer une consolidation des comptes del’Etat avec ceux de ses opérateurs ce qui permettra d’y voir plusclair. Pour les comptes de l’année 2007, la Cour des comptes aformulé à nouveau la même réserve (4). Les comptes des opé-rateurs ne donnent pas une image fidèle de leur patrimoine, ilsn’appliquent pas correctement l’évaluation de leur passif et n’ontpas encore mis en place un contrôle interne comptable. La Courregrette aussi que seulement la moitié (5) des opérateurs soienten mesure de rendre leurs comptes dans les délais mais, surtout,elle formule une remise en question très pertinente de la liste

(1) Article 14 de la loi de règlement pour 2005 créant un nouveau jaune intitulé« opérateurs de l’Etat » à compter du PLF 2007.(2) Voir MILOLF, AN, rapport nº 1058, 16 juillet 2008, p. 55-59.(3) C. comptes, Rapport sur la certification des comptes de l’Etat pour 2006, Paris,éd. JO, 2007, p. 27-29.(4) C. comptes, Rapport sur la certification des comptes de l’Etat pour 2007, éd.JO, 2008, p. 30-33.(5) Contre seulement un tiers pour 2006.

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officielle des opérateurs de l’Etat dressée par Bercy. La Courrelève notamment des anomalies qui aboutissent à ne pas comp-tabiliser certains opérateurs qui devraient figurer sur la liste etinversement à comptabiliser certains organismes qui ne répon-dent pas à la définition de la convention comptable (normecomptable nº 7). Plus particulièrement, la Cour s’interroge sur lacohérence de la liste officielle des opérateurs avec celle desorganismes divers d’administration centrale bien connue encomptabilité nationale.

La transparence des opérateurs de l’Etat est donc un enjeu essen-tiel pour les finances publiques. C’est une question qui est en coursde règlement. Elle concerne à la fois les crédits des opérateurs etles moyens en personnels. Nous les présenterons de manière suc-cessive en tentant d’en dégager les principales conclusions entermes de méthode.

LA RÉPARTITION DES FONDS

Un opérateur de l’Etat reçoit soit des crédits, soit une affectationde ressources fiscales. Ce n’est pas la même chose car ladépense est beaucoup plus contrôlée que la recette. Pourtant,ce sont les crédits qui représentent la majeure part des fonds reçuspar les opérateurs.

Les crédits versés par le budget général

Le poids des subventions pour charges de service public

Sur la seule base des crédits de paiements, on voit très clairementque les subventions pour charges de service public représententles trois quarts des versements du budget de l’Etat aux opérateursau cours des années 2007-2008-2009.

Crédits du budget général versé aux opérateurs

2007 2008 2009

Subventions ...................................... 16 366 17 414 20 590

Dotations fonds propres ................. 66 220 267

Transferts ........................................... 2 730 7 933 7 013

Total ................................................... 19 158 25 567 27 870

Pourcentage du budget de l’Etat . 7,07 9,42 9,46

Origine : Jaunes PLF 2007 et 2009, pour 2008 crédits versés.

Si l’on rapporte ces sommes au total des CP du budget généralnet (6), le total représente un pourcentage allant de 7,07 à 9,46 %.On voit très clairement que la part consacrée aux opérateurs vamonter à 10 % des crédits de paiements du budget général. Ceteffort de l’Etat est largement supérieur aux crédits versés par ledécret de répartition à douze ministres sur seize (7). Si l’on regardedu côté des missions du budget général, les opérateurs coûtentà l’Etat plus cher que toutes les missions sauf trois : enseignementscolaire, engagements financiers de l’Etat et Défense. La trans-parence des subventions pour charges de services publics estdonc très importante depuis le PLF 2007 qui a, pour la premièrefois, donné une vision d’ensemble qui constitue un progrès.

Les modalités de justification

Les versements du budget général de l’Etat aux opérateurs del’Etat constituent des dépenses relevant du titre 3 (dépenses defonctionnement). D’ailleurs, l’article 5 de la LOLF précise bien queles subventions pour charges de services publics relèvent du titre 3(catégorie 32). On est donc en présence d’un dispositif dans

lequel le budget général finance des opérateurs dont 80 % ontle statut d’établissements publics. Ces crédits servent à l’accom-plissement des missions de service public des différents opéra-teurs. Il s’agit d’une débudgétisation correspondant à unedécentralisation par services dans la mesure où les opérateurssont tous dotés de la personnalité morale et gèrent un servicepublic. Toutes les subventions pour charges de service publicbénéficient exclusivement aux opérateurs. Les versements des-tinés à d’autres organismes que les opérateurs constituent descrédits d’intervention (titre 6). Les dotations en fonds propres relè-vent du titre 7 du budget général (catégorie 72) ; en effet, ellesont une incidence sur le patrimoine des opérateurs et doiventdonner lieu à une inscription au bilan.

L’exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2009(point VI [8]), renouvelle le mécanisme de la réserve de précau-tion (9) pour 2009 avec une disposition spécifique pour les opé-rateurs de l’Etat qui est applicable depuis 2007. En effet, lescharges de service public versées aux opérateurs constituent desdépenses obligatoires que l’Etat peut difficilement réguler demanière totalement libre. Concrètement, « les mises en réserveappliquées aux subventions pour charges de service public serontréduites, proportionnellement à la part des dépenses de per-sonnel supportées par l’opérateur que ces subventions contri-buent à financer. En contrepartie, un contrôle renforcé sera réa-lisé sur les autres mises en réserve afin d’éviter leur positionnementsur des dépenses obligatoires (10) ». Pour 2009, la mise en réserveportant sur ces subventions versées aux opérateurs sera réduite àhauteur de 0,7 milliard d’euros selon l’exposé des motifs du PLF2009. Comme le précise le rapporteur général de la Commissiondes Finances de l’Assemblée, cela signifie un « dégel » de débutd’exercice qui permet d’épargner le financement des dépensesde personnel des opérateurs (11).

Les ressources fiscales affectées

Les volumes de recettes fiscales

80 % des recettes fiscales affectées en 2007 aux opérateurs prin-cipaux bénéficiaient à seulement cinq gros bénéficiaires : lesagences de l’eau, le fonds CMU, le fonds de solidarité, l’agencede financement des infrastructures de transports de France et leCentre national du cinéma. En 2009, les heureux bénéficiaires sontdevenus plus nombreux avec l’ajout à cette liste prestigieuse duCentre national pour le développement du sport, l’Agence del’environnement et de la maîtrise de l’énergie et l’Institut nationalde la propriété industrielle. Pour 2009, il y a donc huit gros béné-ficiaires bénéficiant de 89 % des recettes fiscales affectées auxopérateurs.

Les recettes fiscales affectées aux opérateurs principaux

2006 2007 2008 2009

Total .............................. 6 952 7 902 7 295 7 819

Origine : Jaunes budgétaires, opérateurs de l’Etat, PLF 2007-2008-2009.

Ces recettes fiscales affectées aux opérateurs principaux de l’Etatsont évaluées page 23 du document budgétaire jaune relatif aux

(6) Net des remboursements et dégrèvements d’impôts issus des décrets de répar-tition 2008 et 2009 et des annexes à la loi de règlement pour 2006 et 2007.(7) Sur les seize ministres qui reçoivent une dotation budgétaire dans le décret derépartition, seuls Xavier Darcos, Christine Lagarde et Hervé Morin gèrent des massessupérieures aux versements aux opérateurs. Eric Woerth reçoit moins car on a retiréles remboursements et dégrèvements du calcul.(8) PLF 2009, p. 27.(9) Résultant de l’article 51-4 bis résultant de l’article 9 de la loi organique du 12 juillet2005.(10) Ibid.(11) Gilles Carrez, Rapport général sur le PLF 2009, tome 1, AN nº 1198, 16 octobre2008, p. 15.

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opérateurs de l’Etat à 7,819 milliards d’euros pour 2009. Pourtant,quand on compare ces chiffres avec ceux du document bud-gétaire bleu relatif aux voies et moyens, tome 1 relatif à l’inven-taire des ressources fiscales, on relève un écart important. En effet,à la page 102 du bleu annexé au PLF 2009, un tableau récapituleles recettes fiscales affectées à d’autres organismes que l’Etat. Enretirant le produit des impôts affectés aux organismes de sécuritésociale (142,031 milliards d’euros [12]) et aux collectivités territo-riales (33,513 milliards d’euros [13]), au total des recettes fiscalesaffectées à d’autres organismes que l’Etat (205,719 milliardsd’euros), on trouve un montant qui est plus de quatre fois (14)supérieur au chiffre fourni dans le jaune (30,175 [15] milliardsd’euros). Pourtant, les opérateurs qui sont les premiers bénéfi-ciaires des recettes fiscales affectées, sont selon le jaune le fondsde solidarité et le fonds CMU ; or, leurs recettes étant classéescomme recettes affectées à la Sécurité sociale, le bleu ne lescomptabilise pas avec les opérateurs de l’Etat. Il est probableque le jaune est moins exhaustif que le bleu et que les recettesaffectées aux opérateurs de l’Etat sont effectivement largementsupérieures aux 7,8 milliards « déclarés » dans le jaune. L’effort detransparence doit par conséquent être poursuivi en allant au-delàdes seuls opérateurs principaux. Toutes les ressources fiscalesaffectées aux opérateurs de l’Etat, même s’ils ne sont pas opé-rateurs principaux, doivent figurer dans le jaune.

Les modalités d’affectation prévues par la LOLF

Depuis 2002, l’article 2 de la LOLF exige que les affectations soientjustifiées par une mission de service public, ce qui est le cas pourles opérateurs. La décision d’affectation doit être prise par uneloi de finances (art. 36 LOLF) et son évaluation doit figurer dansla première partie de la loi de finances initiale (art. 34 LOLF) avecle détail dans le bleu « voies et moyens ».

Depuis 2009, le Centre national du cinéma est intégralementfinancé par des recettes affectées, en particulier deux taxes,l’une sur les spectacles de cinéma et l’autre sur les services detélévision. Cette solution permet de réduire le montant des sub-ventions pour charges de services public (pour l’Etat) et degarantir un financement non sujet à la régulation budgétaire(pour l’opérateur). La MILOLF de l’Assemblée nationale a signaléen juillet 2008 que cette pratique pouvait constituer un contour-nement de la norme de dépenses (16). De plus, les membres dela Commission des Finances de l’Assemblée ont demandé qu’uneplus grande transparence soit de mise dans la présentation desressources fiscales affectées aux opérateurs de l’Etat et qu’ellessoient intégrées dans la norme de maîtrise des dépenses del’Etat (17). Cette transparence devrait également permettre deconnaître avec précision les dépenses fiscales bénéficiant auxopérateurs (18) ainsi que les exonérations de cotisationssociales (19).

La question de la transparence est donc très importante car ellepermet de mieux connaître les opérateurs figurant dans les docu-ments budgétaires. Bien entendu, si l’Etat ne fait pas figurer cer-tains opérateurs sur la liste officielle, il cherche à faire échappercertaines informations au Parlement et au citoyen. Prenons unexemple concret pour comprendre l’enjeu de cette question.

La question des opérateurs de l’Etat dépendant du ministère dela Culture a été posée pour l’EMOC (établissement public demaîtrise d’ouvrage des travaux culturels). La Commission desFinances du Sénat a sollicité une enquête de la Cour des comptesle 3 octobre 2006. Le résultat a été communiqué le 29 mai 2007à la Commission des Finances du Sénat qui a organisé une audi-tion ouverte à la presse le 11 juillet 2007. L’ensemble des travauxa fait l’objet d’une publication officielle du Sénat (20). Le rappor-teur général de la Commission des Finances du Sénat n’a pashésité à poser la question de la suppression de l’EMOC quiconstitue un organisme supplémentaire dans la chaîne des

responsabilités complexes en matière de construction. Pourtantle ministère de la Culture dépense 36 % des crédits du titre 5 parl’intermédiaire de cet opérateur. Dans son enquête, la Courconsidère que l’opérateur n’est pas performant. Pourtant, l’EMOCa été créé en 1998 afin de succéder à l’établissement public dugrand Louvre et à la mission interministérielle des grands travaux.L’idée de départ était de regrouper deux services publics afin deles rendre plus performants dans la conduite des grandes opéra-tions du ministère de la Culture (21). Pour éviter de tomber sousle coup de l’obligation de mise en concurrence, l’EMOC assureà titre gracieux des mandats de maîtrise d’ouvrage déléguée desopérations de construction et de réhabilitation des immeublesdépendant du ministère de la Culture. La conséquence logiquede cette organisation gratuite est naturellement l’absence desanction de la performance. Entre 2002 et 2007, la Cour a calculéque l’EMOC a utilisé en moyenne annuelle 135 millions d’eurospar an. Pourtant, l’établissement public n’a pas été classé dansles opérateurs principaux de l’Etat, ce qui constitue une anomalie.L’absence de performance se retrouve dans des comptes peutransparents et ne respectant pas les règles de la comptabilitéd’exercice. Les résultats des opérations sous convention demandat aboutissent à un besoin en fonds de roulement de plusen plus négatif, ce qui a conduit l’Etat à verser, fin 2005, unedotation de 100 millions d’euros provenant des recettes des pri-vatisations des sociétés d’autoroutes. Mais surtout, des échantil-lons concrets choisis par la Cour montrent que les enveloppesinitiales sont quasiment toujours dépassées de manière impor-tante. Ainsi, pour cinq projets sur quinze, les dépassements sontsupérieurs à 60 %, ce qui est une contreperformance. Les délaisne sont pas respectés, ce qui occasionne des surcoûts et les dos-siers sont chiffrés et mis en exécution sans les études préalablesrequises d’où une sous-budgétisation des enveloppes qui sontensuite dépassées. Au fond, la Cour des comptes, appuyée parla Commission des Finances du Sénat appellent de leurs vœuxl’inscription de l’EMOC sur la liste des opérateurs principaux del’Etat et la signature d’un contrat de performance avec l’Etat (22).L’exemple de l’EMOC n’est pas le seul, d’autres opérateurs del’Etat devraient figurer sur la liste alors qu’ils en sont exclus pourdes raisons qui ne reposent sur aucun fondement légal ni mêmecohérent. Ainsi, pourquoi le principal opérateur de l’action de laFrance à l’étranger et dans les collectivités d’outre-mer (l’Agencefrançaise de développement, AFD [23]) continue-t-il de rester unobjet financier non contrôlé ? Par ailleurs, comme le fait remar-quer à juste titre Alexis Rouque (24), pourquoi France télévisionsn’est-elle pas considérée comme un opérateur de l’Etat demême que Réseau ferré de France (25) alors qu’une multiplicitéde petits opérateurs sans importance figurent sur la liste officiellecomme pour donner une impression de nombre dans le jaune

(12) C’est bien entendu la CSG qui constitue le premier impôt en volume avec84,676 milliards d’euros attendus en 2009.(13) Ce chiffre ne comprend pas les quatre taxes directes locales.(14) Très exactement : 4,294 fois.(15) Cette somme ne concerne pas exclusivement les opérateurs de l’Etat, parexemple en matière de formation. En revanche, les CCI sont des établissementspublics bénéficiant de taxes affectées, de même que le Fonds national d’aide aulogement, sans compter tous les organismes bénéficiaires des anciennes taxes para-fiscales budgétisées à partir de 2004.(16) MILOLF, Rapport AN nº 1058, 16 juillet 2008, p. 43.(17) Ibid, p. 46, voir notamment la recommandation nº 18.(18) Sans avoir besoin de détailler le tome 2 du bleu voies et moyens.(19) Ibid, p. 47.(20) Yann Gaillard, Rapport d’information sur l’enquête de la Cour des comptesrelative à l’EMOC, Commission des Finances du Sénat, nº 382, 11 juillet 2007,81 pages dont 40 correspondant au résultat de l’enquête de la Cour des comptes.(21) Les opérations de taille moyenne et les opérations d’entretien étant géréeshors EMOC par le Service national des travaux du ministère de la Culture.(22) Le 3e conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a pré-conisé le rapprochement entre l’EMOC et le Service national des travaux qui estgéré en régie par le ministère de la Culture.(23) Cette question est également posée par la MILOLF de l’Assemblée nationale,voir AN nº 1058, 16 juillet 2008, p. 39.(24) 8 septembre 2008, www.debateco.fr, Opérateurs de l’Etat : le grand démem-brement. L’auteur est haut fonctionnaire et rapporteur à l’institut de l’entreprise.(25) La MILOLF de l’Assemblée nationale demande la même chose pour RFF, laSNCF et la RATP. En effet, ce sont des établissements publics nationaux. Ils devraientpar conséquent être rattachés aux opérateurs de l’Etat.

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budgétaire ? Le comble est atteint quand on voit que des opé-rateurs de l’Etat comme l’Agence nationale des chèquesvacances (26) sont retirés de la liste officielle des opérateurs del’Etat à partir du 1er janvier 2008. Il serait par conséquent plustransparent que les commissions des finances des deux assem-blées du Parlement soient associées à l’établissement de la listeofficielle des opérateurs de l’Etat.

Après ce premier volet relatif aux moyens dont disposent les opé-rateurs, il convient de passer à la grande affaire de l’année quiconcerne les effectifs des opérateurs de l’Etat.

LA RÉPARTITION DES PERSONNELS

On dit que la création est une séparation, une remise en ordredu chaos pour qu’il devienne cosmos. C’est ce qui doit se passerpour la répartition des personnels entre ceux qui relèvent dubudget de l’Etat et ceux qui relèvent des opérateurs. Les chosesse sont faites en deux temps : d’abord les effectifs des opérateursont été intégrés dans les PAP, puis il a été décidé de créer unsecond tableau dans la loi de finances de l’année.

La cohérence des programmes

L’exigence de rattachement des opérateurs

Tout opérateur de l’Etat doit obligatoirement être rattaché à unprogramme qui encadre l’objet de son activité. Le programmeverse des crédits et contrôle l’opérateur. Ce rattachement signifieune double tutelle de la part du ministère de rattachement et deBercy. Toutefois, cette exigence de rattachement induit unetutelle souvent pesante et inefficace qui peut nuire au fonction-nement performant des opérateurs qui devraient au contraireêtre mieux associés à la performance des programmes de ratta-chement. Par exemple, les universités sont soumises à un nombreexcessif de contrôles qui se superposent et qui réduisent d’autantles moyens qui auraient pu bénéficier au financement de servicesperformants et opérationnels. Depuis le PLF 2006, les PAP compor-tent pour chaque programme un volet opérateur présentant defaçon indicative la répartition et la justification des variationsd’emplois (27). Cette disposition essentielle a permis de rattacherles opérateurs aux différents programmes du budget général. Unecirculaire du 7 juin 2006 Budget a indiqué que les opérateursdevaient détailler les crédits provenant du budget général, leursressources et consolider leurs emplois avec ceux du programme.

Le respect des objectifs

La circulaire du 31 juillet 2007 oblige tous les opérateurs à pré-senter un « sous-PAP » qui est intégré dans le PAP du programmede rattachement. Les opérateurs sont donc intégrés à ladémarche de performance, ce qui va les conduire à travaillerpar objectifs et à signer des contrats avec leur tutelle. Mais l’essen-tiel de l’enjeu des opérateurs résulte de leur poids en termesd’effectifs.

Les plafonds d’emplois

L’article 64 de la loi de finances pour 2008

Cette disposition nouvelle, proposée par Michel Charasse etadoptée par le Sénat, a prévu que les opérateurs de l’Etatdevraient respecter un plafond des autorisations d’emplois fixéchaque année dans la seconde partie de la loi de finances initialedans un but de transparence et de meilleur contrôle desdépenses de personnel.

La circulaire de la Direction du Budget du 25 avril 2008 a fixé laméthodologie de mise en œuvre du plafond des opérateurs endécidant de ne pas comptabiliser en ETPT mais seulement enETP (28). Pourtant, on peut le voir sur le tableau ci-après, les calculsqui figuraient jusque-là dans les PAP se faisaient en ETPT. D’ailleurs,la comptabilisation des emplois hors plafond des opérateurs sontcomptabilisés en ETPT dans les PAP alors qu’ils sont comptabilisésen ETP dans le jaune opérateurs de l’Etat PLF 2009. Pour 2009, lejaune mentionne 265 235 ETP sous plafond pour l’ensemble desopérateurs du budget général de l’Etat et 524 pour les budgetsannexes contre 26 575 ETP hors plafond pour le budget généralet 20 pour les budgets annexes. Pour le budget général,l’article 77 de la loi de finances pour 2009 a fixé définitivement leplafond total à 266 061 ETP y compris les budgets annexes.

2006 2007 2008 2009

ETP ......................... 42 058 47 764 48 511

ETPT ....................... 180 230 188 500 190 300

Physiques ............. 2 825 825

Plafond ETP .......... - - 216 784 265 759

ETP total ................ 242 839 292 354

Origine : Jaunes budgétaires, opérateurs de l’Etat.

L’article 76 de la loi de finances pour 2009

La loi de finances pour 2009 comporte une nouvelle disposition(art. 76) selon laquelle, à compter de l’exercice 2010, la loi definances de l’année fixera le plafond d’emploi des établissementsà autonomie financière visés par l’article 66 de la loi nº 73-1150du 27 décembre 1973 de finances pour 1974. Il s’agit des centresculturels, des instituts culturels et des centres de recherche situésà l’étranger. Cet amendement, proposé par MM. Michel Cha-rasse et Adrien Gouteyron, a été adopté par le Sénat dans saséance publique du 8 décembre 2008 (29). On le voit très claire-ment, plus on cherchera à réduire la transparence sur les opéra-teurs, plus le Parlement proposera des plafonds d’emplois spéci-fiques, ce qui aboutira à une réunification dans la loi de financesdes limites fixées à l’ensemble des emplois publics financés parl’Etat.

Les regroupements d’opérateurs

Le regroupement des opérateurs est une question difficile car elleimplique la suppression de structures administratives redondantes,la fermeture de services publics et la fin de fonctions d’autoritésadministratives qui doivent être recyclés. On donne souvent enexemple la réforme des organismes payeurs dans le secteur agri-cole (30). Effectivement, le nombre d’opérateurs est passé de dixen 2005 à sept en 2006. Cette réforme a été opérée à lademande des parlementaires français qui ont ajouté un articlespécifique à la loi de finances pour 2003. Le principe d’un regrou-pement des soutiens directs et des mesures de développementrural au sein d’une structure unique de paiement a été fixé avecpour échéance le 1er janvier 2013. La loi d’orientation agricole du6 janvier 2006 a officialisé cette réforme qui ne fait quecommencer. L’avantage de cette réforme des structures admi-

(26) MILOLF, rapport cité 2008, p. 38 et 87.(27) Nouvelle disposition issue de la loi organique du 12 juillet 2005 (art. 51, al. 5 fde la LOLF).(28) La MILOLF de l’Assemblée a formulé une recommandation nº 19 pour que lesopérateurs aient des effectifs comptabilisés exactement de la même manière queceux des ministères (v. AN, Rapport nº 1058, 16 juillet 2008, p. 54).(29) Christine Lagarde, ministre de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploi, a pro-posé de rallonger le délai jusqu’en 2012 mais Michel Charasse a refusé en disantque le danger était que les établissements culturels pourraient augmenter leurseffectifs afin de partir d’un plafond d’emplois plus élevé. En contrepartie, il s’estengagé à reporter la date de 2010 à 2011 si les établissements n’étaient pas enmesure de respecter l’échéance légale (clause de « revoyure » sic).(30) Voir notamment, Jaune budgétaire « Relations financières avec l’Union euro-péenne » PLF 2007, annexe nº 4, p. 174.

opérateurs publics (LOLF)

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Palmarès des plafonds d’emplois des opérateurs de l’Etat(liste dressée à partir de l’annexe générale jaune PLF 2009)

47 922 Universités (p.196) il existe 86 universités en France40 506 Fusion ANPE-ASSEDIC (p. 210)28 774 CNRS (p.198)12 794 CROUS (p. 197)11 652 CEA (p.198)10 371 ONF (p.177)10 042 INRA (p.199)---------------------------------------------------------------- barre de 10 000 ETP6 399 Agence pour l’enseignement français à l’étranger [1]

(p. 175)6 209 INSERM (p. 198)3 541 Météo-France (p. 184)2 549 Agence de service de paiement (p. 176)2 484 BNF (p. 180)2 417 CNES (p. 199)2 132 Institut de recherche pour le développement (p. 198)2 079 Musée du Louvre (p. 180)2 026 Institut français du pétrole (p. 200)

----------------------------------------------------------------- barre des 2 000 ETP1 953 Institut national de recherche archéologique préventive

(p. 180)1 951 CNED (p. 191)1 905 Agences de l’eau (p. 185)1 864 Office national d’études et de recherches spatiales

(p. 183)1 800 Opéra national de Paris (p. 180)1 781 CIRAD (p. 198)1 760 Office national de la chasse et de la faune sauvage

(p. 185)1 749 INRIA (p. 198)1 673 IGN (p. 185)1 669 Institut de radioprotection et de sûreté nucléaires

(p. 184)1 637 Ecoles et formations d’ingénieurs (p. 196)1 332 IFREMER (p. 199)1 283 Offices d’intervention agricoles (p. 176)1 118 Groupe des écoles des Télécoms (p. 201)1 108 Centre Georges-Pompidou (p. 180)1 107 Agence française de sécurité sanitaire des aliments

(p. 177)1 048 CEMAGREF (p. 198)1 001 RMN (p. 180)

------------------------------------------------------------------ barre des 1 000 ETP984 Cité des sciences et de l’industrie (p. 203)975 Haras nationaux (p. 176)970 Ecoles d’architecture (p.180)969 Etablissement public d’insertion de la Défense (p. 210)946 X (école polytechnique) [p. 183]903 ADEME (p. 185)900 Office national de l’eau et des milieux (p. 185)890 Office français de l’immigration et de l’intégration

(p. 193)

889 IRA (p. 192)883 Théâtres nationaux (p. 181)879 BRGM (p. 185)837 Groupe des écoles des Mines (p. 201)829 Ecoles d’enseignement supérieur agricole et vétéri-

naire (p. 204)814 Parcs nationaux (p. 185)799 EP du Palais de justice de Paris (p. 194)784 ENM (p. 193)767 UbiFrance (p. 190)710 Office national des anciens combattants (p. 179)694 Ecoles françaises à l’étranger (p. 196)678 Centre scientifique et technique du bâtiment (p. 202)617 Laboratoire central des ponts et chaussées (p. 202)596 Conservatoires nationaux (Musique, Danse et Théâtre)

[p. 182]595 Institut national de l’environnement industriel (p. 187)593 ENA (p. 192)549 Institut national de recherche sur les transports (p. 202)541 ONISEP (p. 191)524 Ecole nationale de l’aviation civile (p. 213)523 Service hydrographique de la Marine (p. 184)517 Centres d’éducation populaire et de sport (p. 209)

------------------------------------------------------------------- barre des 500 ETP494 IEP (p. 196)470 AFNOR (p. 190)463 Centre national du cinéma (p. 181)459 ENIM (caisse des invalides de la marine) [p. 204]451 Ecoles nationales supérieures d’art et de design (p. 182)449 Oséo-innovation (p. 201)424 Institut de veille sanitaire (p. 205)423 Ecole nationale des Ponts et Chaussées (p. 188)423 Associations de surveillance de la qualité de l’air

(p. 189)412 OFPRA (p. 192)410 Grande chancellerie de la Légion d’honneur (p. 185)403 Institution nationale des invalides (p. 179)375 Voies navigables de France (p. 185)344 Agences régionales d’hospitalisation (p. 206)324 Château de Versailles (p. 180)286 Musée des arts décoratifs (p. 180)263 INAO (p. 176)263 Musée du Quai-Branly (p. 180)240 ENAP (p. 194)222 Palais de la découverte (p. 203)218 Agence nationale pour la gestion des déchets radio-

actifs (188)173 Musée d’Orsay (p. 180)145 Ecole nationale supérieure de la police (p. 207)102 Musée Rodin (p. 180)

90 Château de Chambord (p. 180)(1) En ajoutant les ETP hors plafond, l’agence totalise 10 684 ETP.

opérateurs publics (LOLF)

- No 3-4 - Mars-Avril 2009 285

nistratives repose sur l’existence d’un site unique à Montreuil.Pour 2007, le nombre des opérateurs de l’Etat en matière d’inter-ventions agricole est resté stable à sept, puis en 2008 on voitapparaître discrètement un nouvel opérateur de l’Etat qui aremplacé les services déconcentrés de l’Etat qui assuraientjusque-là des paiements qui pouvaient aller jusqu’à 21 millionspar an (2003) mais qui sont tombés en 2008 à 7 millions. Avecl’ODARC (office du développement agricole et rural de Corse),l’année 2008 voit le nombre d’opérateurs agricoles passer desept à huit. Heureusement, le premier conseil de modernisationdes politiques publiques du 12 décembre 2007 a permis de sim-plifier l’organisation. A partir de 2009, les offices d’interventionsagricoles sont regroupés en un seul (France agrimer) et les orga-nismes de paiement sont fusionnés en un seul (l’Agence deservices et de paiement). Désormais, pour 2009, il n’y aura plusque quatre opérateurs (31) de l’Etat en matière agricole pourgérer entre 8 et 10 milliards d’euros provenant du budgetcommunautaire (32).

Le regroupement des opérateurs a commencé et peut êtremesuré concrètement grâce au document budgétaire jauneannexé chaque année au projet de loi de finances depuis le PLF2007. La modernisation de l’Etat a en effet conduit à regrouperl’ANPE et les ASSEDIC dans un opérateur unique ; dans un autredomaine, le Palais de la découverte et la Cité des sciences et del’industrie vont fusionner. Pourtant, on peut trouver de nouveauxopérateurs de l’Etat figurant dans une annexe au projet de loi definancement de la sécurité sociale mais qui ne figurent pas dansle jaune annexé au PLF. Ainsi, comment peut-on justifier que desétablissements publics nationaux ne figurent pas parmi les opé-rateurs de l’Etat alors même qu’ils possèdent le statut d’établis-sement public administratif ? Par exemple, comment peut-on jus-tifier l’absence du fonds de solidarité vieillesse du jaune alors quele fonds de solidarité figure effectivement sur la liste officielle desopérateurs de l’Etat ? De la même façon, comment expliquerl’absence de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomiede la liste des opérateurs de l’Etat alors que le fonds de la cou-verture maladie universelle en fait partie ? La transparence est unprincipe exigeant qui oblige à une unification des informations.

Une bonne partie du travail est accomplie mais il reste encore duchemin à parcourir. Les opérateurs de l’Etat sont un moyen devérifier que la France est sur la bonne voie.

Les opérateurs et fonds listés par le PLFSS 2009

Nom des opérateurs Statut Création

FSV EPA 1993

FFIPSA (33) EPA 2004

CADES EPA 1996

FRR EPA 1999

CNSA EPA 2004

FCAATA Fonds 1998

FIVA EPA 2000

ONIAM EPA 2002

FMESPP Fonds 2000

ATIH (34) EPA 2000

HAS ? 2004

FIQCS Fonds 2006

AFFSAPS EPA 1998

EPRUS EPA 2007

ABM EPA 2005

INPES EPA 2004

INTS GIP 1994

CNG EPA 2005

GMSIH GIP 1999

Origine : PLFSS 2009, annexe 8.

Dossier de presse accompagnant le discours de M. le Président de la République

Douai, 4 décembre 2008

Mise en place d’un amortissement accéléré des investissements réalisés en 2009

Un amortissement accéléré incitera les entreprises à investir en 2009. L’amortissement dégressif, destiné d’abord aux entreprises industrielles, a étéétendu aux entreprises commerciales possédant des immobilisations de type industriel. Les coefficients d’amortissement dégressif actuels serontaugmentés d’un demi-point. Ainsi, le coefficient sera porté à 1,75 pour les biens dont la durée normale d’utilisation est de trois ou quatre ans (matérielsinformatiques par exemple), 2,25 pour les biens dont la durée normale d’utilisation s’élève à cinq ou six ans et 2,75 pour les biens dont la durée d’utilisationexcède six ans (matériels et outillages industriels, matériels de transport, immeubles hôteliers…). S’agissant d’une mesure visant à accélérerl’amortissement de certains biens, son coût n’est pas définitif pour l’Etat mais constitutif d’une simple avance de trésorerie, qui contribuera au besoinen fonds de roulement des entreprises. Cette mesure présente un coût de 660 M€ en 2010 et de 800 M€ en 2011.

Modalités de mise en œuvre. – Cette mesure sera votée dans le cadre du collectif budgétaire de fin d’année ou de la loi de finances rectificativeprésentée en janvier 2009.

Augmentation des avances versées sur les marchés publics de l’Etat en 2009

L’augmentation du taux d’avance versé aux fournisseurs permettra d’améliorer leur trésorerie. Sur les marchés publics, une avance minimale de 5 %est due lorsque le marché dépasse 50 000 € et deux mois. Elle est en général plafonnée à 30 %. A titre exceptionnel en 2009, instruction sera donnée àtous les services de l’Etat de prévoir obligatoirement une avance de 20 %, et ce sur tous les marchés supérieurs à 20 000 €. S’agissant d’une mesure visantà accélérer le paiement de sommes dues, son coût ne sera pas définitif pour l’Etat mais constitutif d’une simple avance de trésorerie, qui contribueraau besoin en fonds de roulement des entreprises. Le coût de cette mesure en 2009 est évalué à 1 Md€, qui anticipera les versements prévus les annéessuivantes.

Modalités de mise en œuvre. – Une instruction du Premier ministre à l’ensemble des ordonnateurs pour rendre le respect de cette règle impérative seraadressée avant la fin de l’année.

(31) France Agrimer, l’agence de services et de paiement, l’ODEADOM pour lesDOM et l’ODARC pour la Corse.(32) Le jaune opérateurs de l’Etat PLF 2009 présente la complexité financière del’opération de simplification administrative p. 220-223.(33) Ce fonds est supprimé par la LFSS 2009.(34) Seuls les noms des opérateurs passés en gras figurent sur la liste officielle desopérateurs de l’Etat.

opérateurs publics (LOLF)

No 3-4 - Mars-Avril 2009 -286