Organisation des services de gestion des risques ... · Organisation et moyens des services de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires - entre RGPP et

Organisation et moyens des services de gestion des risques alimentaires,

vétérinaires et phytosanitaires

- entre RGPP et MAP -

version du 5 février 2013

Préambule :Au lendemain du renouvellement du pouvoir exécutif et législatif et à la veille d’évolutions institutionnelles majeures annoncées par le Président de la République, telles que l’arrêt de la RGPP, le nouvel acte de décentrali-sation et la modernisation de l'action publique, le SNISPV souhaite fournir son analyse de la mise en œuvre de la politique de l’alimentation et du fonctionnement des services en charge de gestion des risques dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire, qu’il connait au travers de ses 700 adhérents. S’en suivent quelques propositions basées sur 6 grands principes.

I - Constats :

Dans le domaine de la gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires, la RGPP et la RéATE, ont laissé une construction inaboutie et peu efficiente La gestion des risques dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire a l’agriculture pour matière, le consommateur pour bénéficiaire et la santé publique pour finalité. Trois ministères sont aujourd’hui concernés à titre principal, sans oublier les composantes économiques, environnementales, culturelles et patrimoniales. A défaut d’être pleinement efficiente, l’organisation administrative verticale (DGAl-DSVR-DDSV) qui précédait la RGPP avait le mérite de posséder une chaîne de commandement efficace et d’être claire et lisible pour le consommateur. La RGPP était l’occasion d’améliorer ce dispositif qui, en matière de gestion des risques sanitaires, avait fait les preuves de son efficacité, afin de gagner en efficience dans une logique d’approche intégrée et simplifiée du contrôle de la chaîne alimentaire.

Les parlementaires, l’administration[1] et notre organisation[2],[3],[4] avaient fait des propositions réalistes en ce sens. Le scénario finalement retenu n’a rien changé aux attributions ministérielles préexistantes, a conservé une logique en tuyau d’orgue au niveau régional et a seulement rapproché les services vétérinaires des services de la CCRF au niveau départemental. La logique de mutualisation fonctionnelle n’est pas allée jusqu’à son terme puisque les eaux destinées à la consommation humaine sont restées du ressort des ARS, la salubrité des coquillages du ressort des DDTM, et que le contrôle de la production primaire végétale est resté au niveau des DRAAF. Ce faisant, dans ce domaine, la RéATE a généré beaucoup de complexité et de frustrations dans les services départementaux sans montrer de réelle optimisation des moyens de l’Etat.

Cela avait pourtant été anticipé par l’administration elle-même lors des travaux préparatoires à la RGPP : « Le scénario 2a (situation actuelle avec regroupement départemental) correspondrait à une réorganisation a minima, qui ne permettrait pas d’apporter de solution à la complexité largement soulignée du dispositif interministériel actuel, générateur de coûts de coordination et dont l’efficacité s’avère faible. Ce dispositif de coordination interministérielle, peu adapté aux nouvelles dispositions communautaires d’approche intégrée, apporterait par ailleurs les gains les plus faibles en matière de pilotage, de coût-efficacité et de réactivité du dispositif. » [5]

Organisation des services de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires 2 /9I -Constats :

Aujourd’hui « le ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, définit et met en œuvre avec le ministre de l’économie, des finances et du commerce extérieur et le ministre des affaires sociales et de la santé, la politique relative au contrôle de la qualité et de la sécurité sanitaire des produits agricoles et alimentaires. »[6] La réglementation communautaire privilégie quant à elle une approche intégrée de la chaîne alimentaire et demande que « chaque État membre élabore un seul plan de contrôle national pluriannuel intégré »[7]. Pour répondre à cette obligation, la France doit régulièrement actualiser un plan de contrôle national pluriannuel (PNCOPA [8]) qui présente, en 132 pages, les 5 autorités compétentes, les 6 services régionaux ou inter-régionaux, les 4 services départementaux et les 4 programmes LOLF impliqués. Il liste leurs politiques – nécessairement différentes - relatives à la maîtrise de la qualité, à la chaîne de commandement et au maintien des compétences, ainsi que la répartition complexe de leurs domaines de compétence, qui peuvent toutefois être partagés… Nous voyons là qu’il existe encore des marges de progrès pour une approche intégrée et simplifiée du contrôle de la chaîne alimentaire, plus rassurante pour le citoyen et plus lisible pour nos partenaires. Enfin, nous ne pouvons pas dissocier le sujet de la réforme des structures de la question des moyens.

En effet, la RGPP s’est accompagnée d’une logique de « non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ». Entre 2007 et 2012, cette logique s’est traduite en pratique pour le programme 206, par une diminution du plafond d’emplois (604) supérieure au nombre de départs dans la même période (532 personnes). Il conviendrait de ne pas répéter la même erreur pour les prochaines réformes car les phases de réorganisations entrainent nécessairement une sollicitation supérieure des agents (formations, nouveaux outils, déménagements…), et donc un investissement à court terme, dont on ne peut attendre d’éventuels gains de productivité que dans un second temps.

II - Principes

SIX FONDAMENTAUX DOIVENT GUIDER LES PERSPECTIVES D’AMÉLIORATION :

☑ La gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires est une mission régalienne qui doit rester de la responsa-bilité de l’Etat

☑ La gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires doit être assumée par un ministère unique ☑ Les services en charge de la gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires ne doivent pas être soumis aux

intérêts économiques. ☑ L’organisation des services chargés de la gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires doit être dotée d’une

chaîne de commandement opérationnelle, lisible et efficace ☑ L’Etat doit préserver des moyens suffisants pour assumer ses responsabilités en matière de gestion des risques alimentaires,

vétérinaires et phytosanitaires ☑ L’Etat doit pouvoir s’appuyer sur un réseau de partenaires identifié et structuré (laboratoires, organismes à vocation sanitaire,

organisations vétérinaires à vocation technique).

1 - La gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires est une mission régalienne qui doit rester de la responsabilité de l’Etat

A contre-courant des vagues successives de décentralisation[9], les services vétérinaires en France sont nés dans les collectivités locales (vétérinaires communaux des abattoirs et services départementaux des épizooties[10]) et ont progressivement été structurés en service de l'État pour faire face à un besoin d’homogénéité, d’impartialité et de haute technicité, mais surtout pour répondre aux attentes croissantes de la population en matière de garantie sanitaire.

« Progressivement, au cours du vingtième siècle, le ministère de l'agriculture a fédéré des services épars, financés par diverses collectivités publiques, autour du directeur des services vétérinaires de chaque département, fonctionnaire d'Etat devenu avec le temps le chef d'un véritable service extérieur distinct des autres adminis-trations relevant du ministère de l'agriculture .»[11]Au vingt et unième siècle, la très grande partie des référentiels des services vétérinaires sont désormais communautaires et internationaux.

SNISPV – Tel 01 49 55 81 24 - 251 rue de Vaugirard – 75032 PARIS CEDEX

Organisation des services de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires 3 /9II -Principes

Aujourd’hui, personne n’envisage la décentralisation des missions de gestion des risques dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire. Les consommateurs, les représentants de l’agro-industrie et les syndicats agricoles ont réaffirmé leur demande d’un Etat fort sur ces sujets à l’occasion des états généraux du sanitaire en 2010. L’association des régions de France, pourtant très ambitieuse en matière de décentralisation, revendique également que « l’État […] conserve les responsabilités régaliennes que sont notamment l’inspection du travail, le respect des règles de concurrence, la police des installations classées, la sécurité sanitaire »[12]. Il s’agit donc d’un des domaines ou l'État doit concentrer les moyens raréfiés dont il dispose.

2 - La gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires doit être assumée par un ministère unique

La complexité et l’interdépendance des risques tout au long de la chaîne alimentaire ainsi que dans les domaines vétérinaire et phytosanitaire impliquent une gestion continue et intégrée des risques, de l’amont des productions à l’aval jusqu’au consommateur, selon le principe illustré par les formules «de la fourche à la fourchette», «de l’étable à la table» ou «du champ à l’assiette». Le décloisonnement des approches entre les productions animales, végétales et l’eau, ainsi qu’entre la gestion des dangers bactériologiques et chimiques est une condition indispensable pour assurer une approche globale et harmonisée des risques sanitaires. Cette logique doit conduire au regroupement des missions actuellement assurées par la DGAL, la DGCCRF et la DGS au niveau central et régional. Seule la force de l’habitude des décideurs concernés les empêche de voir ce qui paraît évident à tout observateur extérieur. Ainsi, et bien que ce sujet ne soit pas dans sa lettre de mission, la très récente mission sur le réseau des laboratoires publics s’est rapidement forgée « une conviction : la nécessité d’unifier les structures de gestion du risque. Déjà réalisé au niveau déconcentré, il apparaît maintenant logique que l'État dispose au niveau central d’une structure unique dédiée au pilotage de la totalité des actions menées pour la protection du consommateur. C’est pourquoi elle recommande au pouvoir politique, seul à même de procéder à une telle évolution, d’examiner rapidement les conditions de rapprochement de la DGAl et de la DGCCRF »[13]

3 - Les services en charge de la gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires ne doivent pas être soumis aux intérêts économiques

Suite aux crises de sécurité alimentaire, en particulier celle de l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), qui ont touché l’Europe dans les années 1990 et qui ont entraîné une mise en cause de la “bienveillance”[14] de la Commission envers les intérêts économiques face aux impératifs sanitaires, la nouvelle Commission dirigée par Romano Prodi a créé la DG Santé et protection du consommateur (la DG Sanco), consacrant ainsi en termes de visibilité et de structures la nouvelle place accordée à la santé au sein de la Commission. A la même époque, le ministère chargé de l’agriculture en France a restructuré la DGAl, en la recentrant sur des missions sanitaires nettement séparées des missions de soutien économique confiées à la DPEI. En 2002, les DDSV ont pu exercer leurs missions de gestion des risques sanitaires de façon indépendante des DDAF chargées de l’organisation et du soutien des filières et des agriculteurs. Aujourd’hui l’échelon régional des DRAAF constitue à la fois une exception à ce principe et une hernie dans la chaîne de commandement.

Nous ferons nôtre la leçon qu’a pu tirer le Professeur Claude Got[15] de l’analyse des défaillances dans la gestion du risque lié à l’amiante : il ne faut jamais confier la gestion d’un risque à des personnes ayant un conflit d’intérêt dans le domaine concerné ; cela vaut aussi pour les institutions le réaffirme l’inspection générale des affaires sociales[16]. Pour autant, il est certain qu’à moyen terme une gestion efficace et crédible des risques sanitaires a des répercussions économiques positives, mais pour cela il faut qu’elle soit abritée au quotidien des intérêts économiques. C’est à cette condition qu’elle est à même de prévenir le coût de la gestion des accidents sanitaires, de préserver les filières concernées d’un important déficit d’image et de permettre l’accès aux marchés interna-tionaux, pour lesquels de réelles garanties sanitaires constituent un pré requis.



4 - L’organisation des services chargés de la gestion des risques dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire doit être dotée d’une chaîne de commandement opérationnelle, lisible et efficace

Regroupées au niveau central, les autorités de gestion des risques dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire doivent disposer de moyens opérationnels à 2 niveaux. Un échelon intermédiaire régional - ou inter régional -chargé de définir les modalités de mise en œuvre territoriale des politiques publiques et de les coordonner. Un échelon départemental opérationnel, qui reste décisif en matière agricole et agroalimentaire, notamment pour la prévention et la gestion des crises, « qui répond à une vraie attente des Français et de leurs élus »[17] et qui mérite donc d’être renforcé. Plusieurs organisations administratives répondent à ces règles de bon sens. Dans la troisième partie nous en développerons quatre, allant vers une stratégie d’intégration croissante :

☑ Des DDPP renforcées dont les missions seraient étendues à l’ensemble des contrôles de la chaîne alimentaire, ☑ Une structuration régionale, déclinée en unités territoriales, ☑ Un service à compétence nationale, ☑ Une « agence » sous forme d'établissement public.

5 - L'État doit préserver des moyens suffisants pour assumer ses responsabilités en matière de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires

« Les États membres veillent à ce que des ressources financières adéquates soient dégagées par tous les moyens jugés appropriés, y compris par la fiscalité générale ou par l’instauration de redevances ou de taxes, afin de disposer du personnel et des autres ressources nécessaires pour les contrôles officiels. »[24] Quelque soit l’organisation retenue, les mutualisations, les délégations et les économies d’échelle réalisées, il est urgent de préserver des moyens incompressibles et des compétences minimales pour permettre à l'État d’assumer ses responsabilités en matière de gestion des risques dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire. L’Etat doit prioritairement être garant de la sécurité sanitaire de ses citoyens, mais il doit également respecter ses engagements internationaux. Or la France, qui a longtemps été citée en modèle pour l’efficacité de son organi-sation en la matière, est de plus en plus souvent montrée du doigt par l’Union européenne pour ses défaillances, qu’il s’agisse de la conformité sanitaire de ses abattoirs ou du bien-être des animaux dans les élevages hors sol par exemple. Enfin, rappelons que les garanties sanitaires sont un préalable à l’exportation des produits agricoles et alimentaires et qu’il n’est absolument pas certain que les pays importateurs soient convaincus par des dispositifs, imaginés faute de vétérinaires officiels dans les services de l'État, qui délèguent la certification officielle à des vétérinaires privés habilités. Sur ce dernier sujet notre organisation n’est pas opposée au principe d’une délégation, sous réserve qu’il ne s’agisse pas d’une démission, et que les services de l'État conservent les moyens d’en superviser les modalités, ce qui n’est pas possible avec 2 ETP envisagés au niveau national pour superviser 800 à 1000 vétérinaires habilités. Pour revenir au sujet principal de la sécurité sanitaire de nos concitoyens, la pratique actuelle consiste à baisser chaque année la fréquence des inspections dans les établissements du secteur alimentaire pour s’adapter, en mode sans cesse plus dégradé, à la baisse continue et subie des effectifs. Ainsi les priorités d’action 2013 du programme 206 "sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation" font apparaître une diminution de 45% des effectifs alloués au contrôle des établissements de remise directe et de restauration collective par rapport à 2012[25]. En 2013, pour toute la France, 60 ETP contrôleront les quelques 400 000 établissements de remise directe et 43 ETP contrôleront les environ 100 000 établissements de restauration collective. Sur une base de 200 inspections réalisées par an et par ETP, un établissement de restauration collective aura ainsi en moyenne moins d’1 chance sur 11 d’être inspecté en 2013 et, sous réserve de nouvelles diminutions, un établissement de remise directe sera en moyenne contrôlé 3 fois au cours du siècle. Dans ces conditions, la France peut-elle encore raisonnablement prétendre répondre à ses obligations ? : « Les États membres veillent à ce que des contrôles officiels soient effectués régulièrement et en fonction du risque et à une fréquence adéquate pour atteindre les objectifs visés par le présent règlement », à savoir « prévenir ou éliminer les risques qui pourraient survenir, soit directement, soit à travers l’environnement, pour les êtres



humains et les animaux, ou à réduire ces risques à un niveau acceptable,- et - garantir des pratiques loyales en ce qui concerne le commerce des aliments pour animaux et des denrées alimentaires et la protection des intérêts des consommateurs, y compris l’étiquetage des aliments pour animaux et des denrées alimentaires et toute autre forme d’information destinée aux consommateurs »[26]. La baisse des effectifs et des budgets est continue depuis 2007 alors même que les comparaisons avec les autres États Membres montre que les services chargés de la gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosani-taires sont déjà moins bien dotés en France que dans les pays voisins. On recense ainsi 4 200 vétérinaires officiels en Allemagne et 6 000 en Italie, contre moins de 1 000 en France. Le site de l’OIE, Office mondial de la santé animale indique que la France se situe au 41ème rang mondial en nombre de personnel « vétérinaires et paravété-rinaires » par unité standard du bétail, derrière notamment la Belgique (9ème), l’Italie (14ème), l’Espagne (20ème), le Royaume Uni (32ème), la Suisse (29ème) et le Portugal (35ème). Notre pays se situe même au 90ème rang des nations en ce qui concerne le nombre de vétérinaires d’Etat dans le secteur de la santé animale par unité standard de bétail. Dernière illustration, un audit du Poste d’inspection frontalier de Roissy, premier PIF européen, indique un ratio de 24,8 lots inspectés par personne et par heure contre 8,32 à 12,43 dans les principaux PIF européens[27]. Certes nos collègues sont particulièrement bien formés et efficaces, mais comment croire que la qualité des contrôles peut être la même lorsque la cadence varie du simple au triple ? Les EGS l’ont rappelé en 2010 : « 1 euro dépensé en prévention et surveillance, c’est 5 à 6 euros économisés dans la lutte contre les maladies et la réparation des préjudices ». Au train actuel du désinvestissement dans la prévention, la facture risque d’être salée dans les prochaines années. Une piste pour financer ces moyens consiste à revaloriser les taxes et redevances sanitaires dont la Cour des comptes relève régulièrement que « les taux […] sont très faibles en France. D’après une analyse menée dans le cadre de la RGPP, ils ne sont pas indexés sur l’inflation, n’ont pas été révisés depuis dix ans, sont inférieurs aux minima fixés par la réglementation européenne et ne permettent pas de couvrir, loin s’en faut, le coût »[28] Le produit de ces redevances devraient être affectés aux moyens des services qui réalisent la prestation, ce qui est possible dans le cas d’un service à compétence national ou d’un établissement public. Le maintien de redevances anormalement faibles en la matière doit-il être compris comme une priorité systémati-quement donnée au soutien économique des exploitants qui y sont soumis sur le financement des actions de protection sanitaire ?

6 - L'État doit pouvoir s’appuyer sur un réseau de partenaires identifié et structuré

Laboratoires départementaux, groupements de défense sanitaire, fédérations de défense contre les organismes nuisibles et vétérinaires sanitaires sont des partenaires indispensables

Un État fort sur la mission régalienne de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires ne signifie pas que l'État fait tout. Il doit s’appuyer sur les compétences là où elles existent, structurer et animer des réseaux de partenaires, déléguer lorsqu’il le choisit et superviser les délégations. Déléguer n’est pas abandonner. Les États généraux du sanitaire ont abouti à la structuration du réseau des OVS. Il est encore trop tôt pour en tirer un bilan. S’agissant du réseau des laboratoires publics en revanche, le chantier est devant nous. Dans la droite ligne des précédents constats de la Cour des comptes « aucune doctrine d’ensemble n’a été forgée par l'État sur le devenir de ces structures en tant qu’elles concourent à ses missions de police sanitaire et de sécurité alimentaire »[29], le récent rapport de la mission interministérielle sur le réseau des laboratoires publics[30] confirme bien entendu la nécessité de recourir à ces laboratoires et qu’à ce titre des décisions doivent rapidement être prises pour consolider ce réseau. Le pire serait de laisser les laboratoires vétérinaires départementaux continuer à fermer au gré de l’état des finances des collectivités locales sans une vision d’ensemble des besoins. « Une déstabilisation du réseau des LDA aurait pour conséquence la fragilisation, voire dans certains département, la disparition de la capacité de l'État à faire face aux crises sanitaires. »



La mission souligne en particulier la compétence des 3600 agents qui y exercent et leur niveau d’entraînement, qui permettent de répondre aux besoins de l’Etat. « La mission a eu à maintes reprises l’occasion de constater, lors d’entretiens avec le Préfet et/ou le DD(CS)PP, que le LDA, assurant une astreinte, s’est toujours trouvé être un collaborateur rapide, efficace et loyal pour le préfet et ses services en cas de crise avec une aide précieuse de l’encadrement du laboratoire pour assurer une communication efficace et rassurante. » Ce réseau précieux doit être sauvegardé d’autant que ce même rapport indique des pistes réalistes pour aboutir rapidement à des économies substantielles et souligne l’attachement de l’Association des Départements de France à poursuivre la modernisation de ces outils. On constate que la mise en concurrence des analyses de contrôle officiel aboutit à ce que les laboratoires privés s’emparent des analyses rentables et délaissent les faibles séries aux laboratoires publics. En raccourci, les bénéfices sont privatisés et les charges, liées notamment à l’entretien des compétences rares, aux astreintes et à l’épidémiosurveillance, continuent à peser sur les collectivités. Le précédent de la mise en concurrence des analyses d’hydrologie l’illustre : « Pour les LDA, cette mise en concurrence a fait apparaître des pertes d’exploi-tation significatives compensées par des subventions directes ou indirectes des Conseils généraux. […] l’économie non perçue par le citoyen consommateur a été compensée par le citoyen contribuable ». Cependant à la lecture de la réglementation communautaire et au vu des pratiques des autres Etats Membres et des autres administrations françaises de contrôle, le principe selon lequel la réalisation des analyses de contrôles officiels relève du champ concurrentiel mériterait d’être réévalué. En effet la DGCCRF et la DGDDI recourent actuel-lement au SCL sans mise en concurrence et nombre de nos partenaires européens font appel à des laboratoires d’Etat ou de collectivité pour les analyses de contrôle officiel, sans appel d’offre.

III - Étude de 4 scénarios

L’organisation des services chargés de la gestion des risques dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosa-nitaire doit être dotée d’une chaîne de commandement opérationnelle, lisible et efficace. Dans cette partie, nous envisageons 4 types d'organisation administrative, allant vers une stratégie d’intégration croissante, qu'il conviendrait d'analyser sous l'angle des forces, faiblesses opportunités et menaces :

☑ Des DDPP renforcées dont les missions seraient étendues à l’ensemble des contrôles de la chaîne alimentaire, ☑ Une structuration régionale, déclinée en unités territoriales, ☑ Un service à compétence nationale, ☑ Une « agence ».

1 - Des DDPP renforcées dont les missions seraient étendues à l’ensemble des contrôles de la chaîne alimentaire

Au niveau départemental, la création des DDPP a constitué une avancée a minima vers un contrôle de la chaîne alimentaire intégré et simplifié. Cet acquis doit être préservé pour les produits alimentaires, quelques soient les options qui pourraient par ailleurs être prises pour les produits non alimentaires et les services[18],[19]. Mais surtout ce regroupement n’a de sens que s’il est étendu à l’ensemble de la chaîne alimentaire en regroupant l’ensemble du périmètre du « paquet hygiène », à savoir les contrôles des eaux destinées à la consommation humaine actuel-lement du ressort des ARS, le volet zoo-sanitaire de la filière conchylicole du ressort des DDTM, le contrôle de la production primaire des végétaux réalisé par les DRAAF et le contrôle du respect des cahiers des charges des signes d’identification de la qualité et de l’origine du ressort de l’INAO. Ce principe a été recommandé par la Cour des comptes à l’occasion de la RGPP afin d’améliorer l’efficience des services d’une part, mais aussi de sécuriser notre réponse aux exigences réglementaires communautaires foison-nantes en la matière. « La Cour regrette que les services de santé environnementale, ainsi que ceux chargés des toxi-infections alimentaires collectives dans les DDASS n’aient pas été regroupés avec les services vétérinaires, à la fois par souci de cohérence des métiers autour de la santé humaine et pour permettre des mutualisations plus forte des moyens de l’Etat […] Par ailleurs, l’eau destinée à la consommation humaine est considérée par les textes communautaires – notamment le « paquet hygiène » - comme un aliment et cette unification de la chaîne des contrôles aurait sécurisé notre dispositif au regard du droit européen ».[20]


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Ce regroupement de bon sens est voulu par les directeurs des DD(CS)PP[21] et une partie des personnels concernés y serait également favorable. A contrario, l’intérêt du regroupement des missions relevant de la protection des populations et de celles relevant de la cohésion sociale au sein des DDCSPP mériterait sérieusement d’être réévalué. Ce scénario seul ne résout toutefois pas le problème de la hernie dans la chaîne de commandement, ni le conflit d’intérêt potentiel au niveau régional.

2 - Une structuration régionale, déclinée en unités territoriales

Qu’elles dépendent de plusieurs ministère, ou comme nous l’appelons de nos vœux d’un ministère unique, des Directions régionales centrées sur les missions régaliennes de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires seraient en mesure de piloter des unités territoriales chargées de la déclinaison opérationnelle de ces missions. Cette organisation faciliterait la mutualisation de compétences rares dans des domaines de haute technicité, résoudrait les actuelles imprécisions sur ce qui relève de l’échelon régional et de l’échelon interdépartemental - dans le domaine de la santé des végétaux en particulier - et aboutirait probablement à des économies d’échelle. Bien entendu, ces structures régionales ne pourraient pas héberger les services en charge du soutien économique au risque de faire perdurer le conflit d’intérêt potentiel évoqué supra.

3 - Un service à compétence nationale

Le schéma simple précédent : un échelon central regroupé autour d’une gestion intégrée du contrôle de la chaîne alimentaire, s’appuyant sur des directions régionales dédiées, déployées en unités territoriales peut être consolidé en un service à compétence national. Cette réorganisation a en outre l’avantage de nécessité des modifications structurelles moins lourde. Le SIVEP (Service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire aux frontières) est un précédent en la matière. Les avantages que présente cette organisation sont ainsi présentés par l’administration : « L’organisation en service à compétence nationale apporte la particularité d’une chaîne de commandement directe entre l’autorité centrale et les postes frontaliers, contribuant ainsi à l’harmonisation des contrôles, à la responsabilisation de l’autorité centrale et à la rapidité de l’information. » [22] Pourquoi ne pas faire bénéficier de ces avantages les autres missions de contrôle de la chaîne alimentaire qui nécessitent la même opérationalité ?

A l’image de la Direction générale de l’aviation civile, un service à compétence national présente en outre l’avantage de pouvoir bénéficier d’une affectation directe des taxes et redevances. En l’espèce, ce service pourrait être principalement financé par les redevances sanitaires revalorisées.

4 - Une « agence » Dès mai 1994, le rapport de la mission PICQ sur les responsabilités et l’organisation de l’Etat avait proposé de confier la gestion des risques sanitaires dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire à un établis-sement public. Depuis la récente création des ARS en 2010, l’option mérite d’être réétudiée. En 2012, le Conseil d’Etat a choisit le thème des agences pour sujet de son étude annuelle.[23] « Il considère que loin de représenter un démembrement de l’Etat, les agences peuvent au contraire le renforcer dès lors que certaines conditions, qu’il identifie précisément, sont réunies. » Il définit 4 critères de recours à l’agence (efficience, expertise, partenariat et neutralité) et envisage plusieurs statuts, y compris celui du service à compétence national. L’opportunité d’une agence de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosani-taires mériterait d’être rapidement évaluée au regard de cette étude qui comporte 25 propositions. Celle-ci pourrait être séparée ou intégrée à l’ANSES. Dans le second cas, l’enseignement des crises passées ne


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devra pas être oublié et la division de la gestion du risque devra être clairement distincte de la division de l’évaluation du risque. En un cercle vertueux, l’évaluation s’enrichirait ainsi des résultats des contrôles, ce qui lui fait actuellement pour partie défaut. Les organes de gouvernance de l’agence pourraient permettre la représentation des professionnels et des consom-mateurs, tout en garantissant son indépendance pour la définition et la conduite des missions régaliennes de contrôle. Non seulement elle serait mise à disposition des préfets, et placée sous leur autorité en cas de crise sanitaire, à l’image des ARS. Mais aussi, ceux-ci exerceraient au quotidien leur compétence générale de garantie de la cohérence territoriale des politiques publiques, tel que recommandé par le Conseil d’Etat (proposition 21 de l’étude). Cette agence serait en partie financée par des redevances sanitaires revalorisées.

ConclusionLa bonne gestion de l’action publique en matière de gestion des risques alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire doit s’affranchir des complexités administratives qui subsistent et être repensée dans le cadre moderne d’une approche intégrée et simplifiée du contrôle de la chaîne alimentaire, indépendante des actions de soutien économique. Le périmètre en est clairement définit par les règlements communautaires. Une chaîne de comman-dement simple dont le périmètre des 3 étages (central, régional ou inter-régional et départementale) serait identique est la plus naturelle, la plus efficiente et la plus rassurante pour le consommateur, l’UE et les pays importateurs. La délégation peut être un bon moyen d’utiliser des compétences extérieures, à un coût maîtrisé, dans le cas des analyses de contrôle officiel par exemple. Elle suppose toutefois une réflexion préalable, un financement adapté et de vrais moyens de supervisions. Elle ne doit pas être une modalité de retraite en ordre dispersé lorsque l’Etat, au pied du mur, constate qu’après plusieurs années de désinvestissement il n’est plus en mesure d’assumer ses responsabilités dans ce domaine.


Organisation des services de gestion des risques alimentaires, vétérinaires et phytosanitaires 9 /9IV -Références

IV - Références

[1] Mision RGPP Agriculture et pêche, chantier : 5. Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation, pistes de réforme n°5.3 : Adapter et simplifier le dispositif admi-nistratif en regroupant les acteurs qui exercent des missions de contrôle des aliments, 30 janvier 2008.[2] SNISPV, Refonder l’organisation administrative au service des politiques publiques de l’alimentation, 4 juin 2007[3] SNISPV, Proposition pour une meilleure gestion des risques sanitaires dans les domaines alimentaire, vétérinaire et phytosanitaire, 14 février 2008[4] SNISPV, Lettre au Président de la République, 2 octobre 2008 [5] RGPP Agriculture et pêche, Chantier : 5. Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation, pistes de réforme n°5.3 : Adapter et simplifier le dispositif administratif en regroupant les acteurs qui exercent des missions de contrôle des aliments, 30 janvier 2008.[6] Décret n°2012-779 du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de l’agriculture et de l’agroalimentaire[7] Règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux, article 41[8] NOTE DE SERVICE DGAL/SDPRAT/N2011-8202, Plan national de contrôles officiels pluriannuel, 06 septembre 2011[9] Lois de décentralisation du 2 mars 1982, 7 janvier 1983 et 11 octobre 1985[10] Loi du 21 juillet 1881[11] Cour des Comptes, comité de jurisprudence, Les services vétérinaires de l'Etat dans les départements : moyens et missions, 6 juin 1990.[12] Association des régions de France, les régions au cœur du nouvel acte de décentralisation, 4 juillet 2012.[13] Mission interministérielle IGF-CGEF-IGA-CGAAER, Rapport sur l’optimisation du recours par l’Etat aux réseaux de laboratoires publics, juin 2012[14] Sébastien Guigner « L'odyssée de l'administration européenne de la santé : la quête d'un leadership », Politique européenne 3/2003 (n° 11), p. 31-56.[15] Les revers de la santé publique, Claude Got, Les tribunes de la santé, automne 2008[16] Inspection générale des affaires sociales, La mise en œuvre par les ARS des politiques de santé-environnement, décembre 2011.[17] Discours de Jean-Marc Ayrault, Premier ministre, Intervention devant les préfets, 31 juillet 2012[18] Syndicats solidaires, CFDT, CGT, FO de la DGCCRF, Fédération des Finances CGT, Solidaires, FO, CFDT, Lettre ouverte à Monsieur Benoît HAMON, Mi-nistre délégué chargé de l’économie sociale et solidaire et de la consommation, 30 juillet 2012[19] Collectif des responsables des pôles concurrence, consommation, répression des fraudes et métrologie des DIRECCTE[20] Enquête de la Cour des comptes sur les services vétérinaires (2003 à 2008), 23 juin 2010[21] Association DD CS, PP et CSPP, 7 constats et 15 propositions pour consolider les directions départementales interministérielles dans le champ de la cohé-sion sociale et de la protection des populations, juillet 2012[22] Note de service DGAL/SDPRAT/N2011-8202, Plan national de contrôles officiels pluriannuel, 06 septembre 2011[23] Les agences : une nouvelle gestion publique ?, Conseil d’Etat, étude annuelle 2012[24] Règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux, ar-ticle 26[25] NOTE DE SERVICE DGAL/MAPP/N2012-8179 du 8 août 2012, Orientations générales des missions du programme 206 " sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation " et priorités d'action 2013[26] Règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux, ar-ticles 1 et 3[27] Mission d’inspection du Secrétariat d’Etat chargé du Commerce Extérieur et du CGAAER, Poste d’Inspection Frontalier de l’aéroport Roissy Charles de Gaulle, Septembre 2010[28] Cour des comptes, Relevé d’observations provisoires, services vétérinaires 2003-2008, 6 janvier 2010[29] Cour des comptes, Relevé d’observations provisoires, services vétérinaires 2003-2008, 6 janvier 2010[30] Mission interministérielle IGF-CGEF-IGA-CGAAER, Rapport sur l’optimisation du recours par l’Etat aux réseaux de laboratoires publics, juin 2012


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