Embed Size (px)
Citation preview
Plan Maroc VertAnalyse Cadre des Impacts Sociaux et sur la Pauvreté
et des risques de mise en œuvre
document de synthèse
Royaume du Maroc
Ministère de l’Agriculture et de la Pèche Maritime
Banque Mondiale
Mai 2011
1
Table des matièresIntroduction......................................................................................................................................... 3
La réforme des marchés de gros des fruits et légumes .......................................................................... 4
Historique ............................................................................................................................................ 4
Le projet de réforme ........................................................................................................................... 5
Les parties prenantes à la réforme...................................................................................................... 6
Les bénéfices de la réforme et leur répartition................................................................................... 6
Les risques et les modalités de leur réduction.................................................................................... 7
La réforme des abattoirs ......................................................................................................................... 8
Historique ............................................................................................................................................ 8
La réforme ........................................................................................................................................... 9
Les parties prenantes et leurs intérêts.............................................................................................. 10
Les bénéfices de la réforme et leur répartition................................................................................. 10
Les risques et les modalités de leur gestion...................................................................................... 10
La mise en œuvre de la loi sur la sécurité sanitaire des aliments ......................................................... 12
Historique .......................................................................................................................................... 12
La réforme ......................................................................................................................................... 12
Les parties prenantes à la réforme.................................................................................................... 13
Impacts globaux et leur distribution ................................................................................................. 13
Risques et modalités de leur réduction............................................................................................. 13
La problématique du foncier dans le Plan Maroc Vert ......................................................................... 15
Historique .......................................................................................................................................... 15
La situation actuelle .......................................................................................................................... 15
Les parties prenantes au projet......................................................................................................... 16
Impact de la réforme......................................................................................................................... 16
Les risques et les modalités de leur gestion...................................................................................... 17
La réforme de l'eau agricole dans les périmètres de grande irrigation ................................................ 18
Historique .......................................................................................................................................... 18
Le projet de réforme ......................................................................................................................... 19
Le plan national d'économie de l'eau d'irrigation......................................................................... 19
Le rattrapage des superficies dominées par les superficies irriguées........................................... 19
L'instauration d'une tarification au coût durable.......................................................................... 19
2
La réforme des offices régionaux de mise en valeur agricole ....................................................... 20
Les parties prenantes à la réforme.................................................................................................... 20
Impacts globaux et distributions des effets ...................................................................................... 20
Risques et modalités de leur gestion ................................................................................................ 21
Les projets de développement du pilier II du Plan Maroc Vert ............................................................ 23
Historique .......................................................................................................................................... 23
La réforme ......................................................................................................................................... 24
Les parties prenantes ........................................................................................................................ 25
Impacts globaux et effets distributifs................................................................................................ 26
Risques et les modalités de leur réduction ....................................................................................... 26
La mutation du conseil agricole ............................................................................................................ 28
Historique .......................................................................................................................................... 28
Le projet de réforme ......................................................................................................................... 28
Les parties prenantes ........................................................................................................................ 29
Impact global et effet distributif ....................................................................................................... 30
Risques et les modalités de mitigation.............................................................................................. 30
3
Introduction
La nouvelle politique agricole du Maroc, le Plan Maroc Vert, vise à transformer en profondeur lesecteur agricole, ses institutions, ses acteurs et les modalités d'intervention de l'État. Cette volontéaffirmée d'exhaustivité et d'intégration des actions les unes aux autres rend difficile l'exerciced'évaluation d'impact des projets de réforme, objet de cette note. Aussi, cette évaluation prendrapour objet 7 réformes et les considérera de façon séparée. Les synergies attendues de la conduitesimultanée des différents programmes de réforme ne seront pas prises en compte dans cetteévaluation.
Les réformes soumises à cette évaluation se trouvent à des étapes différentes de formulation etd'approbation, ce qui rend d'autant plus intéressante de conduire cette évaluation d'impact. Lesréformes considérées comprennent les réformes des marchés de gros des fruits et légumes, desabattoirs municipaux, les réformes associées à l'action de l'Office national de sécurité sanitaire desaliments, celles associées au renouvellement du conseil agricole, la réforme du secteur public del'eau d'irrigation, les réformes dans la gestion du domaine privé de l'État et des terres collectives àvocation agricole et enfin les modalités d'identification, de sélection, de réalisation et de suivi desprojets du pilier II du plan Maroc Vert.
Dans la tradition des analyses d'impact social et politique, les démarches retenues pour conduire cesévaluations sont éclectiques. Néanmoins, un canevas commun d'analyse a été retenu. Il part d'unemise en perspective historique de la problématique de réforme, pour illustrer le diagnostic desdysfonctionnements que celle-ci vise à corriger et pour inscrire la réforme dans un processusd'élaboration progressive d'institutions plus performantes au regard des objectifs poursuivis. Laseconde partie s'attache à la présentation du projet de réforme, en en articulant les mécanismes etles points critiques. La troisième partie identifie les parties prenantes à la réforme, en insistant sur lesdifférences d'échelle de participation. Elle est suivie d'une analyse des impacts globaux de la réformeet de ses effets distributifs sur les parties prenantes. Dans la tradition des analyses d'impact social etpolitique, les canaux suivants sont pris en compte : variations d'emploi, de prix, d'actifs, d'accès auxservices et d'autorité. Chaque réforme agit sur les parties prenantes à travers un ou plusieurs de cescanaux. Elle peut les renforcer, accroître ses revenus et ses opportunités ou bien réduire sesressources et ses possibilités de captation de rente.
Cette étape permet d'identifier les parties prenantes opposées à la conduite du projet de réforme etles coalitions possibles pour la conduire ou s'y opposer. La possibilité d'une coalition d'intérêtsopposés à la réforme constitue la grille de lecture des risques politiques encourus. Les mesurespréconisées pour limiter ses risques découlent naturellement de l'identification des coalitions et desimpacts distributifs de la réforme. Pour la consolider, il faudra simultanément mobiliser les partiesprenantes bénéficiaires à travers des actions de communication et compenser partiellement outotalement des pertes pour éviter de coaliser les intérêts opposés et de faire échouer le processus deréforme.
4
La réforme des marchés de gros des fruits et légumes
Historique
L'histoire de la commercialisation à travers les marchés de gros municipaux des fruits et légumes auMaroc est celle de la réussite de la création d'institutions qui ont servi la modernisation du secteuret du pays, puis ont développé des mécanismes de protection de leur monopole au-delà de sonutilité.
Dès l'instauration du protectorat, les municipalités ont créé les marchés de gros pour concentrer lesoffres et les demandes et faciliter la découverte des prix. L'obligation de passage pour les vendeurset les acheteurs en gros a contribué à simplifier la formation des prix des fruits et légumes au niveaulocal, régional et national à travers la diffusion des mercuriales. Par opposition à la situationantérieure, les producteurs ont pu effectivement s'appuyer sur des marchés plus profonds et plusliquides pour commercialiser leurs produits. Lorsqu'ils étaient contraints de vendre sur pied ou bordde champ, les prix du marché de gros servaient de référence. À ce titre, la création des marchés degros municipaux et l'obligation de passage associé ont contribué à moderniser significativement lacommercialisation des fruits et légumes au profit des producteurs et des consommateurs.
Néanmoins, plusieurs limitations du cadre institutionnel de la commercialisation des fruits etlégumes sont progressivement apparues :
Les produits ne sont pas comparables aisément, faute d'une normalisation obligatoire. Ce qui imposeune inspection visuelle des produits, ce qui génère des asymétries d'information entrecommissionnaires et producteurs, et donne naissance à des opportunités de fraude sur la qualité,les pertes, les prix effectivement perçus… Et donne lieu à des effets de sélection adverse, autrementdit à la promotion des mauvais produits et des mauvais agents, essentiellement faute denormalisation.
L'obligation de passage s'est traduite par l'imposition de taxes dissociées des services rendus, parl'exploitation du monopole ainsi créé par les communes. La généralisation de taxes ad valorem dontla perception est concédée à des mandataires et dont le niveau est prohibitif (7 %) a renforcée lesincitations à la fraude et a consolidé la coalition entre communes et mandataires pour le statu quo.Statu quo pour l'exploitation des rentes liées à l'asymétrie d'information et au monopole créé parl'obligation de passage. Ceci s'est fait au détriment de la différenciation des produits en qualité et enprix, compte tenu de l'absence de normalisation.
De fait, ce modèle institutionnel est entré en opposition avec la modernisation des méthodes decommercialisation dans des environnements similaires à celui du Maroc.
Partout, l'imposition de normes de commercialisation a favorisé le tri, le calibrage et leconditionnement des produits. Ce qui a permis une logistique plus efficace, fondée sur la palettecomme unité de charges. Cette différenciation des produits par les normes de commercialisation a
5
permis de rémunérer convenablement la qualité des produits et à modifier les incitations desproducteurs et des commerçants dans ce sens. Elle a favorisé la dématérialisation du commerce desfruits et légumes, basé aujourd'hui sur les normes et non sur un examen visuel des produits. De fait,tout le commerce international des fruits et légumes est conduit ainsi, entre opérateurs distantss'appuyant sur une compréhension normalisée de la qualité des produits. Le développement desgrandes et moyennes surfaces (GMS) et des centrales d'achat associées a généralisé les cahiers decharges de production, la certification des producteurs (BRC, Eurepgap, Globalgap) qui permet lesachats à distance, sans inspection préalable. Et la logistique a favorisé le rapprochement des stationsde conditionnement des lieux de production, ainsi que les liaisons directes des centres d’expéditionaux lieux de distribution (de la station de conditionnement des fruits et légumes à la grande surface).
Cette évolution du modèle de commercialisation des fruits et légumes est à la base de la politiqueeuropéenne d'organisation commune des marchés des fruits et légumes, dans laquelle lesproducteurs sont incités à s'organiser en groupement pour contrebalancer le pouvoir de négociationcroissant des grandes centrales d'achat. Le groupement de producteurs assure le conditionnement etla commercialisation des produits livrés par ses adhérents, souvent directement sur le sited'éclatement de la société de logistique associée à la centrale d'achat, ou parfois à travers lesmarchés d'intérêts nationaux, publics ou privés.
Ainsi, les modifications des modalités de commercialisation des fruits et légumes ont donné lieu àune restructuration des rôles des acteurs. Les groupements de producteurs produisent,conditionnent et expédient. Les entreprises de logistique transportent, entreposent, reconditionnentet distribuent. Les grandes et moyennes surfaces vendent et imposent les normes de qualité. Cetterestructuration se traduit par des gains de productivité considérables et une qualité meilleure desproduits au prix d'une concentration des achats et d'une modification des rapports de force audétriment des producteurs.
La réglementation marocaine actuelle ne permet pas de déployer ce nouveau modèle. Elle retarde lanécessaire mutation de la distribution et détruit la qualité de la production. Elle encourage larégression qualitative de la production marocaine, comme l'illustre le transfert progressif deproductions destinées à l'exportation, normées et conditionnées, vers la commercialisationintérieure à travers des achats sur pied et une commercialisation brute en caisse en bois.
Le projet de réforme
Le projet de réformes adopté lors de la réunion des trois ministres le 26 juin 2010 s'appuie sur lespoints suivants :
Suppression de l'obligation de passage pour les grandes et moyennes surfaces, lesgroupements de producteurs, les produits importés et exportés à la condition que ceux-cidéveloppent des plates-formes de conditionnement et de commercialisation conforme à uncahier des charges. Les grossistes et les détaillants sont tenus à l'obligation de passage.
Suppression de la taxe de 7 % et du système de mandataires, et remplacement par desrecettes assises sur la rémunération des services rendus (loyers, prêt des caisses, chambrefroide, accès au marché,…)
6
Utilisation de la concession pour la création de nouveaux marchés dans le cadre deregroupements communaux pour une carte optimisée de la localisation des marchés.
Création d'un fonds de modernisation pour encourager les investissements (et compenser lespertes), et d'un comité national de pilotage pour la conduite de la réforme.
Les parties prenantes à la réforme
Les communes et les élus communaux ; Ils sont concernés par les recettes fiscales associées àl'obligation de passage et à la taxe de 7 %.
Les mandataires et leurs employés ; ils sont concernés par les pertes d'emploi.
Les grossistes et la restauration collective ; ils sont concernés par la réduction des coûts de lachaîne de commercialisation et l'amélioration de la qualité des produits associés à laréduction des fraudes.
Les détaillants ; ils bénéficient pleinement d'une réduction des coûts de commercialisation etde l'incitation à la fraude sur la qualité.
Les GMS ; ils peuvent déployer un modèle de commercialisation fondé sur la certification desproducteurs, le développement de groupement de producteurs et la suppression del'obligation de passage.
Les consommateurs ; ils bénéficient potentiellement de la baisse des coûts decommercialisation.
Les intermédiaires et courtiers en fruits et légumes ; ils perdent à la réduction des coûts de lachaîne de commercialisation et au développement de relations directes entre producteurs etcentrales d'achat.
Les acheteurs sur pied de fruits et légumes ; ils perdent à la réduction des coûts de la chaînede commercialisation et au développement de relations directes entre producteurs etcentrales d'achat.
Les producteurs de fruits et légumes; ils gagnent à la réduction des coûts decommercialisation et au développement de relations directes.
Les associations professionnelles agricoles regroupant les producteurs et exportateurs defruits et légumes ; elles gagnent à la modernisation du commerce des fruits et légumes et audéveloppement de transactions fondées sur des normes de commercialisation.
Les bénéfices de la réforme et leur répartition
Globalement, la réforme se traduira par une réduction des marges de distribution et unaccroissement corrélatif de la production et de la consommation. Du point de vue de la qualité desproduits, la modification de la base économique de fonctionnement des marchés de gros permettraune rémunération plus transparente de la qualité. À terme, elle permet l'instauration d'unenormalisation obligatoire préalable à la mise en marché des fruits et légumes, au profit desproducteurs et des consommateurs.
Dans la présentation des parties prenantes à la réforme, l'accent a été mis sur les bénéfices et lespertes qu'ils pouvaient en attendre. Les perdants à la réforme sont les communes, les mandataires etles intermédiaires et courtiers en fruits et légumes. En ce qui concerne le bilan emploi, la
7
modernisation du système de commercialisation et le développement attendu de groupement deproducteurs autour de stations de conditionnement donnera lieu à une création nette d'emploissupérieurs aux pertes associées dans les marchés de gros. In situ, le développement des servicesannexes est de nature à réduire considérablement les pertes en emplois attendus.
Les risques et les modalités de leur réduction
Les risques principaux à la réforme tiennent aux difficultés qu'il y aura à faire voter les modificationslégislatives nécessaires pour la mettre en œuvre. En effet, l'obligation de passage a été introduitedans la loi sur la concurrence, ce qui lui a donné la portée d'une obligation légale. Compte tenu de lareprésentation des communes dans la chambre des conseillers, une modification de cette dispositionsans prise en compte des effets sur les recettes des collectivités locales risque d'être rejetée.
Le second risque tient au poids politique de la coalition pour le statu quo composée des élus locaux,des autorités locales et des mandataires. Elle s'oppose à la coalition pour la réforme composée desentrepreneurs agricoles, de la grande distribution et du ministère de l'agriculture porteur du PlanMaroc Vert.
Les pertes d'emplois, concentrées dans les marchés de gros, risquent d'être utilisées par la premièrecoalition comme repoussoir. Elle pourrait obtenir un report ou une annulation de la réforme enmobilisant autour de ce thème.
Les modalités de réduction de ses risques qui peuvent être recommandés à ce stade sont :
de mobiliser les bénéficiaires de la réforme en associant les associations professionnelles etl'interprofession des fruits et légumes à la conduite de la réforme ;
de compenser dans le temps les communes et groupements de communes des pertesfiscales encourues, pour une durée de trois à cinq ans. Le fonds de modernisation préconisépourrait être mis à contribution à cette fin ;
de valoriser les opérations foncières associées au déplacement des marchés de gros enpériphérie des centres urbains, pour abonder le fonds de modernisation et financer lacompensation des communes et la compensation des pertes d'emplois ;
de créer à la périphérie de Casablanca un marché national des fruits et légumes pour larépartition des flux des provinces excédentaires vers les zones de consommation. Ce marchéde répartition réduirait le recours au marché de gros de Casablanca pourl'approvisionnement national.
8
La réforme des abattoirs
Historique
A l'instar des marchés de gros de fruits et légumes, des abattoirs municipaux sont une innovationintroduite avec le Protectorat pour structurer le marché des animaux vifs et des carcasses. Leprincipe de l'obligation de passage fut substitué par l'obligation d'abattage dans l'abattoir municipalpour toutes les viandes ayant pour vocation d'être commercialisées dans le périmètre de lamunicipalité. La motivation principale de ce monopole fut l'organisation du service de contrôlevétérinaire. En effet, la concentration de l'abattage en un seul lieu permet à un seul vétérinaired'inspecter la totalité des carcasses et de garantir ainsi la sécurité sanitaire des viandes abattues sousson contrôle pour toute la ville dont dépend l'abattoir.
L'interdiction de la commercialisation des viandes foraines, celles abattues en dehors de l'abattoirmunicipal, si elles ne sont pas présentées au vétérinaire pour l'inspection dans l'abattoir municipal dela ville où elles doivent être commercialisées accompagnent naturellement le monopole d'abattage.Cette interdiction a imposé en effet à toutes les viandes d'être agréé à la commercialisation parl'inspecteur vétérinaire de la ville.
Ce monopole a permis de structurer le commerce des viandes en restreignant les opérateurshabilités à apporter des animaux à l'abattoir. Seuls les chevillards agréés peuvent s'approvisionnerauprès des éleveurs, des engraisseurs et dans les souks pour répondre à la demande des bouchers encarcasses. Le chevillard, assisté de ses aides, abat et dépèce les animaux, séparant la peau, les basquartiers et prépare la carcasse et les abats pour l'examen vétérinaire.
À cette fin, les abattoirs sont organisés en postes fixes dans lesquels opèrent les équipes d'abattages.Concrètement, la bête est amenée au poste fixe, elle est abattue et relevée la tête en bas, attaché aucroc du poste pour y être travaillée.
Les chevillards définissent alors le prix au kilo de la carcasse. Ce prix sera appliqué lors des ventes auxbouchers de la ville. Souvent, à l'instar des abattoirs de Rabat, une coopérative détient la concessionexclusive du transport des viandes à l'intérieur du périmètre urbain. Ce qui constitue une garantiesupplémentaire d'application et de contrôle du monopole d'abattage.
Une taxe d'abattage est perçue pour chaque tête abattue au sein de l'abattoir.
À l'instar de l'organisation des marchés de gros de fruits et légumes, cette organisation a figél'organisation de la commercialisation des viandes, sans lui permettre de bénéficier des innovationsintroduites par ailleurs. L'instauration de taxes d'abattage sans rapport avec les services rendus, auprofit des communes, a consolidé le monopole municipal et le rôle des chevillards.
La principale innovation introduite à l’échelle internationale a consisté à réorganiser les abattoirsselon les règles du taylorisme, en introduisant une chaîne d'abattage qui décompose les tâches etspécialise les postes pour accroître la productivité et réduire les coûts. Dans cette chaîne, l'animalabattu circule pendu à un croc sur une chaîne motorisée et les différentes actions (séparation de lapeau, séparation des abats, partage de la carcasse en deux, élimination de la moelle,…) sont
9
conduites par des ouvriers spécialisés, dotés d'équipements spécialisés, dans des postes fixes, àl'image des chaînes d'assemblage automobile. Après l'abattage et la préparation des carcasses, unséjour en chambre frigorifique d'une durée de 15 jours est imposé pour attendrir la viande et éviterla rigor mortis. Après, des ateliers de découpe sont généralement adossés à ces abattoirs en lignepour préparer les différentes pièces à commercialiser (côtelettes, cote, filet,….). Ces ateliers dedécoupe permettent une commercialisation avec une marque de la viande, pour bien distinguercelle-ci de la production des bouchers.
Bien entendu, compte tenu du rôle des chevillards dans l'organisation des abattoirs municipaux,cette évolution a été stoppée. Plusieurs tentatives d'installation d'abattoirs en ligne dans le cadre dumonopole municipal ont été faites, sans succès, avec une régression systématique vers le systèmedes postes fixes. Le seul cas de succès a été l'abattoir de Casablanca, concédé à une entrepriseespagnole, avec des problèmes sociaux importants de reconversion du personnel employé par leschevillards.
Bien entendu, des tueries se sont développées à la périphérie des villes pour contourner le monopolemunicipal. D'autres, clandestines, visent à échapper au contrôle sanitaire et aux taxes municipales.C'est ainsi que plus du tiers de la viande consommée à Casablanca provient de tueries clandestines,avec les risques sanitaires que cette situation comporte.
La réforme
Elle constitue l'aboutissement des efforts des services vétérinaires pour introduire des abattoirsmodernisés, capable de concurrencer les abattages clandestins et les tueries périphériques, et degarantir la traçabilité des viandes produites par intégration des ateliers de découpe organisés.
Sa philosophie consiste à promouvoir un abattage privé concurrent de l'abattage municipal pourréduire progressivement la part de ce dernier et favoriser des systèmes plus efficients d'abattage etde préparation des viandes, et plus facile à contrôler.
Les points clés de la réforme comportent :
la liberté de commercer et de transporter la viande étiquetée pour encourager les ateliers dedécoupe ;
la suppression des contraintes au transport des viandes, sous réserve du respect desdispositions du décret sur le transport des produits périssables ;
l'agrément d'abattoirs privés, sous supervision vétérinaire publique ;
la suppression de l'obligation de contrôle des viandes foraines pour les carcasses abattues enabattoirs agréés ;
le regroupement des abattoirs municipaux, pour créer des tailles critiques, et leursconcessions par des groupements communaux.
Au stade actuel, le Ministère de l'Intérieur, agissant comme tuteur des collectivités locales, a acceptél'ensemble des propositions de réforme du Ministère de l'Agriculture. La seule exception concernel'agrément des abattoirs privés, les collectivités locales veulent restreindre cette disposition auxunités intégrées pratiquants l'élevage, l'engraissement, l'abattage et la découpe.
10
Les parties prenantes et leurs intérêts
Les communes et les élus communaux, qui vont perdre des ressources fiscales à la réforme ;
Les chevillards, qui vont perdre le monopole de la commercialisation des viandes encarcasses sur le périmètre urbain ;
Les bouchers, qui vont être concurrencé par l'extension des viandes pré emballées etétiquetées vendues en grandes surfaces ;
Les grandes surfaces, qui bénéficieront pleinement d'un réseau de commercialisation plusefficace des viandes ;
Les consommateurs, qui devraient bénéficier des gains de productivité de la chaîned'abattage et de découpe pour obtenir des prix plus bas ;
Les services de contrôle et d'inspection vétérinaire (ONSSA) qui pourront réaliser leur travaildans de meilleures conditions et avec moins de risques ;
Les éleveurs de manière générale qui bénéficieront des gains de productivité de latransformation et de la suppression du monopole des chevillards.
Les bénéfices de la réforme et leur répartition
La réforme devrait se traduire par une réduction des marges, une concurrence accrue entre lescircuits de commercialisation et une valorisation de la qualité des produits. Elle devrait permettre lamise en valeur de la qualité des produits et une intégration améliorée de la filière. La création denouveaux abattoirs, aux normes européennes, devrait permettre la reprise des exportations deviandes asines et ovines sur le marché européen.
La section précédente a détaillé les effets de la réforme par parties prenantes en insistant sur lesbénéfices et les pertes. En termes de coalition, les élus locaux, les autorités locales et les chevillardsont intérêt au statu quo. Les éleveurs, la grande distribution et les organismes de contrôle etd'inspection ont par contre intérêt au succès de la réforme.
Une analyse plus détaillée des effets de la réforme sur les actifs, l'accès et la distribution de l'autoritédonnerait une image identique. Les employés des chevillards sont probablement dans la situation laplus précaire au regard de cette réforme, compte tenu des gains de productivité potentielle del'introduction de la technologie d'abattage en ligne.
Les risques et les modalités de leur gestion
Le premier risque concerne le contenu de la réforme. Un compromis avec le Ministère de l'Intérieursur les conditions d'ouverture et d'agrément des abattoirs privés qui limite fortement leur capacité àconcurrencer l'abattage municipal réduirait considérablement les bénéfices attendus de la réforme.En effet, un tel compromis donnerait un coup de frein au processus de substitution progressive del'abattage municipal par un abattage privé, plus efficace, plus sûr et moins coûteux. Or, partoutailleurs la réforme a consisté à gérer progressivement cette substitution tout en laissant la fonctionde service public aux abattoirs municipaux, au profit des chevillards et des bouchers qui en auraientl'usage.
11
Le second risque tient à la constitution d'une coalition pour le statu quo, suffisamment puissantepour bloquer le projet de réforme. Or, les bénéfices fiscaux pour la commune du monopoled'abattage ne sont pas négligeables et expliquent dans une large mesure pourquoi le mouvement deconcentration naturelle de l'abattage associé au déploiement de la technologie d'abattage en lignen'a pas eu lieu au Maroc, et, à l'inverse, que la multiplication des tueries et des abattoirs soit la règle.Cette coalition pourra s'appuyer sur les pertes d'emploi réelles pour rejeter le projet, au détrimentdes éleveurs et des consommateurs. D'autant que la Charte Communale prévoit que le conseilcommunal organise la création et la gestion des services publics locaux, ce qui peut s'interprétercomme la possibilité de concéder le monopole de l'abattage à une société privée, comme ce fut lecas à Casablanca.
En conséquent, il paraît nécessaire de constituer un fonds pour la modernisation de l'abattage,abondé par les recettes attendues du déplacement des abattoirs à la périphérie des villes et de laconversion foncière des espaces ainsi libérés. Ce fonds devrait permettre la compensation des pertesde recettes fiscales des municipalités et de financer la reconversion des équipes des chevillards.
12
La mise en œuvre de la loi sur la sécurité sanitaire des aliments
Historique
Les services de police sanitaire relevant du ministère de l'Agriculture ont historiquement été répartisentre plusieurs directions et plusieurs services. La répression des fraudes s'attachait à la police desétablissements de production et de commercialisation des produits alimentaires de façon générale.Les services de protection des végétaux veillaient à la protection du pays contre l'introduction demaladie et de virus des plantes. Ils assuraient la lutte contre les pestes collectives. Les servicesd'inspection vétérinaire veillaient à la qualité sanitaire des produits animaux (produits avicolesproduits de la pêche, viandes et produits laitiers). Les services dépendants de l'établissementautonome de contrôle et de coordination des exportations (EACCE) vérifiaient la conformité desproduits destinés à l'exportation à la réglementation des pays destinataires, Union Européenne etÉtats-Unis. Au sein des ports et des aéroports, les services conjoints regroupant répression desfraudes, inspections vétérinaires et protections des végétaux assuraient le contrôle des importations.
Bien entendu, cette dispersion des responsabilités et le développement de philosophies de contrôleindépendamment des travaux des autres services a été très préjudiciable à la veille et au contrôle dela qualité sanitaire des aliments au Maroc. Aucun registre unifié des établissements n'a été élaboré.Certains établissements étaient contrôlés successivement par l'inspection vétérinaire, la répressiondes fraudes et l'établissement autonome pour les mêmes produits, comme les conserveries desardines destinées à l'exportation. Les contrôles pouvaient être systématiques, par sondages, ou bienpar qualification des établissements et règles d'autocontrôle…
La réforme
Elle a consisté à regrouper l'ensemble des services dépendant du ministère de l'agriculture dans unorganisme unique, L'office National de la Sécurité Sanitaire des Aliments (ONSSA) et de lui donner lespouvoirs légaux nécessaires pour mettre en œuvre le contrôle des produits et des établissements.
La disposition principale de la loi N° 28-07 relative à la sécurité sanitaire des denrées alimentairesconsiste à agréer les établissements préparant des denrées alimentaires et à leur imposer desmécanismes de contrôle et de traçabilité des produits utilisés et vendus. Au sens de la loi, lesétablissements peuvent aussi bien être « des abattoirs, des ateliers de découpe et deconditionnement des viandes, des halles aux poissons, les bateaux de pêche, les unités detraitement, de production, de transformation, de conditionnement et de conservation des denréesalimentaires ainsi que les unités de traitement des sous-produits animaux et de fabrication desaliments pour animaux de même que les lieux de la restauration collective ».
La loi a été promulguée le 11 février 2010. Son article 30 prévoit qu’elle entrera en vigueur un an àcompter de sa date de publication au bulletin officiel.
13
Les parties prenantes à la réforme
Les producteurs de produits frais, doivent mettre en place un système de traçabilité ;
Les établissements produisant des denrées alimentaires à destination humaine ou animaledoivent se mettre en conformité avec les dispositions des textes réglementaires édictés parl'office pour être agréé ;
Les consommateurs et leurs associations bénéficieront pleinement de la sécurité accrue desproduits alimentaires commercialisés au Maroc ;
Les inspections concurrentes à celle de l'Office devront impérativement coordonner leursinterventions à celles de celui-ci.
Impacts globaux et leur distribution
L’amélioration de la sécurité sanitaire des aliments que la mise en œuvre de cette loi permettra aurades incidences positives sur les consommateurs et les producteurs de produits primaires agricoles etanimaux. L'amélioration des conditions de leur transformation, de leur stockage et de leurcommercialisation permettra -potentiellement- d'améliorer la qualité et la valorisation des produitsalimentaires, et par ricochet les revenus des producteurs.
Risques et modalités de leur réduction
La mise en œuvre des dispositions de la loi présente deux types de risques opposés :
l'application ferme et résolue des dispositions de la loi sur la sécurité sanitaire des alimentsse traduira par la fermeture de nombreux établissements, ceux qui ne seront pas en mesurede se conformer aux bonnes pratiques. Les effets économiques et sociaux de ces fermeturesne sont pas négligeables. La réduction des débouchés et la concentration des achats peuventréduire les prix aux producteurs agricoles et aux éleveurs. Cette situation peut se traduire parun accroissement de la marge de commercialisation, au détriment des consommateurscomme des producteurs. Elle se traduira naturellement par le chômage des ouvriers et dupersonnel de maîtrise employée dans les unités qui seront fermées.
L'application laxiste des dispositions de la loi, par crainte du chômage et par souci de lapréservation des emplois contribuera à accroître le risque de crises alimentaires liées àl'absence de contrôle. Le doute sur la qualité des produits dans l'opinion publique peut êtredévastateur pour les secteurs économiques compromis. Ce fut le cas lors de la crise de ladioxine ou celle des farines animales contaminées au Maroc.
Compte tenu de ces risques, il est possible qu'une coalition regroupe les entreprises opposées à uncontrôle et celles opposées à un contrôle partiel. La crainte de la concurrence par des entreprises dusecteur informel, susceptibles d'utiliser l'absence de contrôle pour réduire leurs coûts et accroître lataille de leur marché peut entraîner une levée de boucliers quant à l'application ferme de la loi. Lesarguments usuels de pertes d'emploi et de mise au chômage des capacités de production serontprobablement utilisés à cette fin.
14
Un programme ambitieux d'appui à la mise à niveau des établissements, menée conjointement parles autorités de tutelle, les associations professionnelles et l'ONSSA paraît nécessaire pour éviter decoaliser les intérêts opposés à la mise en application de cette loi.
15
La problématique du foncier dans le Plan Maroc Vert
Historique
La constitution du droit foncier au Maroc, du domaine privé de l'État, des terres collectives soustutelle sont indissociables de l'instauration du Protectorat. Le domaine privé a été constitué par lesterres acquises à l'État. Le compromis passé entre les tribus et les forces de la puissance colonisatriceont conduit à la définition des terres collectives, appartenant de manière inaliénable à la tribu ou à lafraction de tribu reconnue.
À l'indépendance, la question foncière a été reposée en des termes nouveaux. Les terres decolonisation ont été récupérées, partiellement distribuée dans le cadre de la réforme agraire etpartiellement placée en gestion par des entreprises publiques agricoles (SOGETA et SODEA). Lesdroits de jouissance perpétuelle sur les terres collectives, qui avait été distribués avec libéralité auxcolons par les autorités du protectorat ont été abrogés et cette disposition supprimée. La propriétédes terres agricoles a été interdite aux personnes morales (sociétés par actions) et aux personnesphysiques de nationalité étrangère. Ces réactions sont venues pour supprimer tout risque decolonisation économique des terres à vocation agricole au Maroc.
Bien entendu, ces dispositions ont eu des incidences sur le développement agricole du pays. Lesinvestissements extérieurs directs dans le secteur sont restés minimes. Les financements bancairesqui ne pouvaient être garantis par les propriétés agricoles se sont faits rares, sauf ceux de la CaisseNationale du Crédit Agricole. La gestion publique des terres agricoles récupérées de la colonisation etla tutelle des coopératives de la réforme agraire n'ont pas été probants.
Pour faire face à la crise des entreprises publiques agricoles, un programme de restructuration a étéadopté en 2001. Il a utilisé le produit de la vente des terrains urbains de ces sociétés à la Caisse deDépôts et de Gestion pour financer un plan social et la restructuration de la dette des entreprises.L'attribution des fermes a été conduite dans le cadre d'un partenariat public-privé au profit dessoumissionnaires qui s'engageaient à réaliser le programme d'investissement le plus important et àcréer le plus d'emplois. L’Agence de Développement Agricole devait suivre le respect desengagements souscrits par les investisseurs.
La situation actuelle
Dans le cadre du Pilier 1, la mobilisation du foncier public par le plan Maroc vert pour la création departenariat et de projets constitue un axe stratégique du développement d'une agriculturecompétitive, composée d'entreprises agricoles. La première étape a consisté à faire concourir lesinvestisseurs potentiels pour la gestion à long terme des fermes des sociétés d'État. Le succès decette opération a conduit à la généralisation de cette démarche de partenariat public-privé surl'ensemble des terres à vocation agricole du domaine privé de l'État. C'est ainsi que les domainesagricoles gérés par la Direction des Domaines du Ministère des Finances, par simple attribution auxenchères sur la location pour des durées limitées à trois ans, ont été progressivement mis à la
16
disposition de l'Agence de Développement Agricole (ADA) pour développer des projets departenariat public-privé.
Si les critères d'attribution des exploitations agricoles de la première tranche portaient sur le niveaudes investissements actualisés et la masse salariale distribuée, ceux relatifs à la seconde tranche yont ajouté les critères liés à l'agrégation. Ils ont donc repris le concept d'agrégation en « nucleusfarming », ou l'agrégateur gère une exploitation comme base pour encadrer les agriculteurs associésau projet d'agrégation.
La troisième phase vise à mobiliser les terres collectives, sous tutelle du ministère de l'Intérieur, pourréaliser de nouveaux projets de partenariat public-privé. L'objectif vise à permettre une meilleuremise en valeur des actifs stérilisés par un statut peu favorable à l'investissement. À ce titre, il fautsouligner le conflit d'intérêts entre l'État et les ayants droits dans ce projet. En effet, dans le cadre duPlan Maroc Vert, l'État recherche avant tout des investissements structurants (avec ou sansagrégation). Les ayants droits quant à eux désirent obtenir le rendement le plus élevé de leurs actifs,à court terme.
Les parties prenantes au projet
Le Ministère de l'Intérieur assure la tutelle des terres collectives à travers la direction desaffaires rurales ;
Le Ministère des Finances assure la tutelle sur les terres du domaine privé de l'État à traversla Direction des Domaines ;
Les gouverneurs des provinces et les divisions des affaires rurales provinciales qui endépendent assurent la tutelle locale sur les terres collectives ;
Les ayants droits, avec ou sans reconnaissance officielle, doivent bénéficier des revenuslocatifs perçus sur les terres collectives ou les exploiter directement ;
Les nouabs sont les représentants élus des ayants droits. Ils doivent donner leur accordpréalable à toute action de l'administration de tutelle visant à valoriser ou à répartir lesterres de la collectivité ethnique.
Impact de la réforme
En ce qui concerne l'utilisation du domaine privé de l'État pour la réalisation de projets departenariat public-privé, et la promotion de l'investissement dans le secteur agricole, la réforme neprésente que des aspects positifs. Elle contribue à la création de valeur ajoutée, d'emploi et promeutl'innovation. L'inclusion des critères relatifs à l'agrégation dans le règlement des concoursd'attribution n'est pas en mesure de modifier significativement les effets de ces projets. Enfin, lerecours à des concours ouverts à l'international pour l'attribution des projets de partenariatconstitue un gage de transparence non négligeable. La problématique des partenariats public-privésur les terres affectées aux sociétés publiques se présente de la même manière.
Par contre, la conduite de ces mêmes projets sur les terres collectives sous tutelle présente desrisques plus importants, propres à réduire le bénéfice des projets de partenariat. En effet, les risquede dépossession voir d'ignorance des intérêts des ayants droits dans la structuration des partenariats
17
public-privé ne sont pas à négliger. Le conflit d'intérêts potentiel entre les objectifs du plan Marocvert et ceux des ayants droits, en cas de location, a déjà été soulevé. Si ces risques sontconvenablement pris en compte, alors les bénéfices classiques d'investissement et de création devaleur ajoutée d'emplois de ce type de projet seront identiques à ceux conduits sur terresdomaniales.Les risques et les modalités de leur gestionLe premier risque concerne la dépossession des ayants droits, par ignorance de leurs droits légitimeset des procédures régissant la location des terres collectives. De nombreux cas de location sansaccord préalable des représentants des ayants droits ont été rapportés.
Le second risque concerne l'insécurité juridique du preneur lorsque que les terres collectivesconsidérées sont soumises aux dispositions de la loi 1-69-30 relative aux terres collectives situéesdans les périmètres d'irrigation. Dans ce cas, celle-ci prescrit la division entre les ayants droits dufoncier. Elle ne prévoit pas comment traiter les locations antérieures.
Le troisième risque porte sur le partage des ressources hydriques souterraines. En cas de locationd'une part de collectif, les autorisations de forage et de prélèvement sur la nappe octroyées aulocataire peuvent conduire au rejet par l'agence de bassin d'autorisations supplémentaires sur lecollectif.
La jurisprudence établie par le Conseil de Tutelle des terres collectives réduit en principe les risquesd'insécurité juridique pour le preneur. Elle n'empêche pas les ayants droits de protester contre unedécision de la tutelle en organisant une opposition à la location considérée. Aussi, l'Agence deDéveloppement Agricole et les preneurs potentiels doivent-ils s'assurer auprès des nouabs(représentants des ayants droits) de l'accord de ces derniers à la location considérée.
18
La réforme de l'eau agricole dans les périmètres de grandeirrigation
Historique
Les Offices Régionaux de Mise en Valeur Agricole ont été créés au milieu des années 60 pouraménager et gérer les périmètres d'irrigation publics. Les services de gestion des réseaux d'irrigationau sein de ces offices ont été créés en 1981. L'application généralisée des redevances pour usage del'eau d'irrigation dans les périmètres de grande hydraulique date quant à elle du début des années801.
Depuis cette époque, deux questions interpellent le Ministère de l'Agriculture : la question de lapérennité des investissements publics d'irrigation et celle relative à l'incitation des irriguants à unusage économique des ressources mobilisées. La question de la pérennité des investissements tientau financement par le budget général de la maintenance et de la réhabilitation des réseaux. Astreintsau principe d'annualité budgétaire, les offices d'irrigation n'ont pas constitué de provisions pour lerenouvellement des réseaux ou pour des opérations de grande maintenance. Cette situation setraduit par une maintenance insuffisante des équipements qui conduit inévitablement à uneréhabilitation intégrale de certains secteurs en lieu et place d'une gestion convenable du patrimoinehydraulique mis à la disposition des offices. La seconde question tient à la comparaison entre leniveau des redevances, celui du coût de provisions du service et à la valeur de l'eau d'irrigation(mesurée par sa productivité marginale). Ces comparaisons montrent souvent une situation ou lecoût du service n'est pas couvert totalement par la redevance, alors même que la valeur de l'eau yest bien supérieure.
Ces situations conduisent à la même prescription : une augmentation des tarifs. Des tarifs élevés setraduiront par un service meilleur car disposant de plus de moyens. Les tarifs élevés se traduiront parune incitation des agriculteurs à économiser l'eau et à l'affecter à un usage efficient, ce qui accroîtraitla productivité des investissements et préserverait la ressource.
La réalité est plus complexe. Dans certains périmètres, l'eau est abondante et son usage insuffisantau regard des investissements consentis. C'est le cas dans le périmètre de l'office régional du Loukkoset dans celui du Gharb. Dans ce cas l'accroissement des tarifs risque de conduire à un abandon del'irrigation bien plus qu'à une amélioration de sa productivité.
Dans d'autres périmètres, la ressource en eau n'est pas suffisante pour répondre aux besoins descultures. C'est le cas des périmètres du Tadla, de la Moulouya, des Doukkala et du Souss Massa. Enmoyenne, le coût du service de l'eau est en grand partie couvert par la redevance. Sauf pour lepérimètre des Doukkala, où le projet d'irrigation a été surdimensionnée au regard des ressources eneau disponible, ce qui s'est traduit par un accroissement considérable du coût unitaire de provisionsdu service. Dans ces situations, la prescription standard d'accroître les tarifs peut conduire à unetaxation du foncier, en sus du recouvrement des charges du service. Cette taxation à des effets
1 à l'exception des périmètres oasiens, sur l'oued Ziz et Draa.
19
distributifs compte tenu de la prévalence de la micro exploitation dans les périmètres de grandeirrigation.
En ce qui concerne les incitations à la productivité associée à un accroissement des tarifs, ils sontsouvent théoriques. Dans les périmètres excédentaires, la tarification marginale devrait conduire àune baisse des redevances pour encourager l'utilisation des réseaux équipés. Dans les périmètresdéficitaires, les tarifs sont fixés à des niveaux très infra-marginaux, compte tenu de la productivitéélevée des volumes additionnels et des rationnements prévalant dans la distribution. Or, dans cescas, la redevance couvre généralement les coûts du service et le fait d'accroître le tarif pour le porterà la valeur marginale se traduira par une taxation des revenus des agriculteurs. Souvent, la situationde pénurie a conduit à des règles de rationnement qui favorisent certaines spéculations agricoles audétriment de la valorisation de l'eau d'irrigation. C'est le cas en particulier des cultures sucrières dansles périmètres du bassin hydraulique de l’Oum Er Rbia.
Les paragraphes précédents montrent bien la complexité des problématiques de l'eau d'irrigationdans les périmètres publics. Ils doivent inciter à une approche informée des réalités locales et àéviter les solutions d'usage général.
Le projet de réforme
La politique de l'eau dans les périmètres de grande irrigation promue par le Plan Maroc Vert secompose de plusieurs ensembles de mesures.
Le plan national d'économie de l'eau d'irrigationCe plan vise à convertir les superficies irriguées en gravitaire ou en aspersion à l'irrigation localisée.Ceci devra permettre une meilleure intensification de la production irriguée et/ou une économiedans les dotations des périmètres permettant leur extension. La conversion peut être conduite parun regroupement d'agriculteurs autour de bassins collectifs ou bien par une transformation duréseau de distribution pour le rendre compatible avec l'utilisation de l'irrigation localisée. Cetteconversion peut également être le fait d'investissements individuels autour d'un bassind'accumulation des eaux du réseau. Le programme de subventions du Fonds de DéveloppementAgricole intervient pour réduire substantiellement les coûts des investissements à la parcelle. Lesinvestissements publics sont réalisés sur le budget général.
Le rattrapage des superficies dominées par les superficies irriguéesCette politique vise à rentabiliser les investissements faits pour réaliser les réservoirs. La création denouveaux réseaux à l'aval pour utiliser les ressources mobilisées par ces barrages doit permettre derentabiliser les investissements consentis à l'amont. D'un point de vue économique, ceux-ci doiventêtre considérés comme des coûts passés (sunk costs) et le calcul des indicateurs de rentabilité desréseaux d'irrigation ne doit pas les prendre en compte. Ce qui devrait justifier de la politique derattrapage.
L'instauration d'une tarification au coût durableCette politique s'est traduite par l'adoption d'un plan de rattrapage tarifaire visant à recouvrer lescoûts d'exploitation d'entretien et d'une partie du renouvellement dans les périmètres publics. La
20
prise en compte des effets externes associés aux mauvaises pratiques d'irrigation justifie l'indicationde coût durable.
La réforme des offices régionaux de mise en valeur agricole
La première composante de cette réforme consiste à séparer le service de l'eau des autres fonctionsassurées par les offices régionaux. Cette séparation serait conduite dans le cadre de la concession duservice public d'irrigation à des partenaires privés. Les investissements mis à la charge du délégataireseraient couverts par une combinaison de subventions publiques, d'accroissement des tarifs et parles gains de productivité associée à une gestion privée.
La seconde composante consiste à redéfinir les missions de service public des offices régionaux etleurs zones d'intervention. Cette composante intégrera les effets de la restructuration du ministèrede l'agriculture, qui a vu la création de directions régionales. Elle intégrera également les résultatsdes études en cours sur la redynamisation du conseil agricole.
Les parties prenantes à la réforme
Les agriculteurs irriguant dans les périmètres irrigués sont les premiers à être impactés par cesréformes. Le personnel des offices régionaux verra sa situation définie par les mesures derestructuration et de partenariat public-privé sur le service de l'eau. Les élus locaux et les autoritéslocales sont particulièrement attentifs aux impacts économiques sur la région des réformesenvisagées. Dans la plupart des cas, l'irrigation constitue l'épine dorsale de la structuration del'activité économique de ces zones. Enfin, l'agro-industrie locale pour les filières sucrières et laitièresest particulièrement intéressée par les impacts potentiels sur son activité des réformes envisagées.Les industries associées à la maintenance et à la réalisation des réseaux d'irrigation sont égalementtrès soucieux des modalités concrètes des réformes envisagées, et de l'impact de ces dernières surleurs activités et leurs unités de production.
Impacts globaux et distributions des effets
Sans une qualification précise des tarifs envisagés et des programmes d'investissements planifiés, ilest difficile de se prononcer précisément sur les impacts de cet ensemble de réformes. Ce qui estclair, c'est que celles-ci vont modifier l'emploi, les prix, la valeur des actifs, le niveau des taxes et dessubventions et répartir différemment les chaînes d'autorité. Tous les canaux par lesquels setransmettent les effets des réformes seront actifs.
Deux questions sont importantes pour qualifier ces effets. La première concerne l'amélioration de laqualité du service de l'eau d'irrigation. Sera-t-elle suffisante pour compenser les augmentationstarifaires envisagées ? Sera-t-elle uniformément répartie ou localisée ? La seconde concerne lagestion sociale des réformes envisagées. Comment sera conduit le reclassement du personnel desoffices ? Quelles sont les modalités des éventuels plans sociaux d'accompagnement ?
Dans tous les cas, l'augmentation des tarifs aura une répercussion négative sur le revenu desagriculteurs et une restructuration par attrition des effectifs se traduira par des pertes d'emplois
21
dans les offices régionaux de mise en valeur agricole. Néanmoins, plusieurs mesures peuvent réduireses impacts, voire en inverser le signe. Seuls les scénarios définitifs des réformes peuvent donner lieuà une évaluation d'impact précise. Ce qui rend l'exercice d'identification des risques et deformulation d'approches pour les réduire essentiel, avant de finaliser les projets de réforme.
Risques et modalités de leur gestion
Le premier risque tient à la constitution de coalitions opposées à ces programmes de réforme. Lasituation sur le terrain fait craindre la constitution d'un front uni regroupant les syndicats dupersonnel des offices, les élus locaux, les autorités locales, les agriculteurs et leurs associationscontre le projet de concession du service public d'irrigation.
Le second risque tient à la gestion du contrat de concession envisagée. L'expérience des concessionsde service public dans le domaine de la distribution de l'eau et de l'électricité, pour la prestation desservices de transport urbain et pour la gestion des déchets solides montre l'importance d'unerégulation informée des contrats de concession.
Le troisième risque est de nature juridique. Il est clairement identifié dans les projets de réforme. Ils'agit de modifier les conditions de perception de la participation directe pour les investissements demodernisation sur les périmètres publics avant de mettre en œuvre les projets d'investissement. Letexte en vigueur impose une participation directe de 40 % des coûts d'investissements consentis parl'État, et celle-ci est rejetée par les agriculteurs. Ils préfèrent se passer des investissements demodernisation plutôt que d'être astreint à cette participation.
Afin de réduire ces risques, plusieurs approches sont envisagées :
La première consiste à séparer la problématique de l'augmentation des tarifs de celles relatives auxinvestissements. Il s'agira alors de faire prendre à l'État la charge des investissements derenouvellement et de modernisation et de concéder en affermage la gestion du service de l'eaud'irrigation.
La seconde approche, valide dans les périmètres en situation de pénurie chronique, consiste àmodifier les règles de rationnement pour valoriser différemment les actifs des agriculteurs. Cetteapproche consiste à répartir uniformément en fonction des superficies exploitées les dotations eneau disponible et promouvoir un marché d'échange des quotas ainsi constitués. En substitution à uneaugmentation tarifaire, le délégataire de la concession pourrait se voir attribuer une dotation envolume à valoriser sur le marché des quotas.
En ce qui concerne le personnel des offices régionaux, il est impératif préalablement à toute mesurede clarifier leur avenir. Comment seront-ils affectés par la délégation de service public de l'eaud'irrigation ? Comment les modifications de la mission et de la zone d'action des offices régionauxinfluenceront les besoins en ressources humaines ? Comment sera conduit le redéploiement dupersonnel ? Toutes ces questions devront être concertées avec les syndicats, pour réduire les risquesd'un conflit social autour des projets de réforme envisagée.
22
Enfin, en ce qui concerne les élus et les autorités locaux, une démarche d'information construitedevra être menée pour lever les incompréhensions, les préjugés et les appréhensions quant àl'impact des réformes envisagées.
23
Les projets de développement du pilier II du Plan Maroc Vert
Historique
La politique agricole du Maroc indépendant à très vite reconnu le rôle important des interventionspubliques dans le monde rural pour favoriser son développement et y réduire la prévalence de lapauvreté. Sa doctrine d'intervention s'est constituée progressivement, en s'appuyant sur les leçonsdes expériences conduites et sur l'examen des modèles mis en œuvre dans les autres pays.
Après la promulgation du Code des Investissements Agricoles en 1969, sa doctrine d'interventions'est affirmée. La priorité a été donnée aux périmètres d'irrigation, compte tenu de leur potentiel decontribution en valeur ajoutée agricole. Les zones d'agriculture pluviale n'ont pas été ignorées. Ladoctrine consistait alors à focaliser les efforts de l'État dans les zones à fort potentiel, de manière àcréer une valeur ajoutée mobilisable progressivement pour le développement des zones plusdifficiles.
Les projets de développement intégré, promus par la banque mondiale comme étant le fer de lancedu développement rural, ont été conduit dans plusieurs zones, conformément à la doctrine envigueur (Priojet Fès Kariaa Tissa, Hajeb,…). À cette action focalisée, le ministère de l'agriculture estintervenu de manière diffuse par la réalisation de projets de PMH (petite et moyenne hydraulique),la création de périmètre de plantation, de périmètres de défense et de restauration des sols, dedistribution de plans fruitiers et d'interventions pour améliorer la production animale (insémination,amélioration génétique, contrôle laitier, contrôle vétérinaire et création de centres de collecte delait).
L'ajustement structurel de l'économie marocaine durant les années 80 a mis à mal ce modèle.L'échec relatif des projets intégrés, particulièrement dans les composantes portant sur ledéveloppement rural (création de pistes, de centres de santé, école et alimentation en eau potable) aconduit le ministère à redéfinir ses modalités d'intervention. Les actions diffuses quant à elles ont étémaintenues, réalisées de manière décentralisée par les directions provinciales de l'agriculture. Deuxmodalités d'intervention se sont substituées au projet de développement intégré. Les projets demise en valeur des zones bours ont été initiés pour déployer une action intégrée des directionsprovinciales, dans un périmètre délimité qui donnait des prérogatives élargies d'intervention auministère de l'agriculture par la loi sur le développement des périmètres en zone bour.Parallèlement, la réflexion sur les projets de développement rural intégré à donner lieu à laréalisation des projets DRI MVB et DRI PMH, étudiés et financés par la banque mondiale, quiintègrent les actions des autres départements à travers le Fonds de Développement Rural, dontl'ordonnateur est le Premier Ministre. De cette manière, le déblocage des crédits par ce fondspermettait de résoudre les problèmes d'intégration entre les actions de différents départements.Dans les zones difficiles, montagne, parcours et oasis, le FIDA s'est attaché au financement de projetsvisant à réduire la pauvreté en situation agricole difficile.
Le Plan Maroc Vert, pour la définition de ses modalités d'intervention en zones difficiles, s'estégalement inspiré des programmes de l'Initiative Nationale de Développement Humain et des projetsde la Millenium Challenge Corporation conduit au Maroc.
24
Les faiblesses qu'il a identifié dans la conduite des projets antérieurs portent sur :
Les difficultés d'intégration avec les autres départements intervenant dans le monde rural,alors même que la priorité des populations est donnée aux pistes, aux écoles, au centre desanté avant de considérer les composantes agricoles.
La participation des populations, par l'usage de démarches appropriées, se fait souvent sansprendre en compte des desiderata des populations.
La pérennité des projets est aléatoire, en particulier les projets de plantations.
La capitalisation des savoir-faire est rudimentaire. En dehors des évaluations conduites parles bailleurs de fonds, peu de démarches suivent les réalisations au-delà des grandeursbudgétaires.
La gestion des projets est rendue difficile par :o l'utilisation d'unités de gestion par les bailleurs de fonds, appelées à disparaître à la
fin des projets ;o l'absence de structures d'évaluation et de coordination des DPA au sein du ministère
de l'agriculture ;
La doctrine d'intervention est insuffisante. Elle ne traite pas les priorités géographiquesd'intervention et elle n'intègre pas l'aval de la filière.
Enfin, la coordination des bailleurs reste problématique.
La réforme
La réforme de l'intervention dans les zones et au profit des populations éligibles au pilier II du PlanMaroc Vert est protéiforme. Elle a inclus des éléments de restructuration, de programmationfinancière, et des éléments de doctrine d'intervention pour construire un nouveau modèled'intervention.
En termes de structure, elle s'est dotée de Directions Régionales de l'Agriculture ayant pour rôle decoordonner les interventions des Directions Provinciales en assurant un suivi de proximité, ensubstitution à la situation antérieure où les directions techniques pilotaient directement les servicesdes directions provinciales. Elle a également créé l’Agence de Développement Agricole pour conduirele pilotage des projets des piliers I et II du Plan Maroc Vert.
En termes de programmation, elle s'est appuyée sur la réalisation de Plans Agricoles Régionaux,construit par les services déconcentrés et basés sur des analyses approfondies des conditions deproduction régionale et l'identification des projets des piliers I et II. Ces plans régionaux fonctionnentcomme cadre général de l'intervention publique dans le secteur agricole et comme banque deprojets pour la planification des allocations budgétaires.
En termes financiers, un Cadre des Dépenses à Moyen Terme a été conventionné avec le Ministèredes Finances, permettant une programmation pluriannuelle des interventions du Ministère del'Agriculture. Ce qui a permis le développement d'une programmation triennale glissante des projetsà financer dans le cadre du pilier II. Un système de suivi et évaluation a été mis en place. Il permet des'appuyer sur un suivi mensuel pour reprogrammer éventuellement les ressources des projets enretard aux projets performants, et éviter ainsi de perdre des crédits. Il permet également d'intervenir
25
rapidement pour corriger les blocages et d'identifier les facteurs de succès et d'échecs des projets encours afin de capitaliser le savoir-faire d'intervention de l'agence.
En termes de procédure, l'agence s'est dotée de procédures écrites à travers deux manuels :
le premier pour établir la priorité dans la sélection des projets, en privilégiant les critères deniveau de pauvreté, de taille de la population concernée et du niveau de revenu parpersonne généré par le projet.
Le second plus généralement détaille les modalités de mise en œuvre des projets pilier II. Ilcouvre la modification des plans agricoles régionaux, l'insertion de nouveaux projets dans laprogrammation triennale, les modalités de délégation des crédits et de suivi évaluation…
En termes de doctrine, et en se basant sur les enseignements des projets passés, l'Agence deDéveloppement Agricole impose trois obligations pour la sélection des projets :
un territoire clairement identifié pour la réalisation du projet ;
une liste nominative des bénéficiaires et leur organisation préalable en coopératives,associations ou groupements ;
l'intégration d'une composante de transformation de la production agricole (unités detrituration, unités de stockage, unités de conditionnement…).
Le projet doit être accompagné d'un business plan propre à garantir la pérennité économique del'activité. En termes de réalisation, elle a calibré la taille de ses marchés de travaux pour encouragerles entreprises locales et éviter un accaparement des marchés par les grandes entreprises nationales.
Les parties prenantes
Au niveau national, les directions centrales du ministère de l'Agriculture et l’ADA doivent veiller à lacohérence entre les projets, les politiques nationales et les contrats de partenariat avec lesinterprofessions pour le développement des filières. Ils doivent faciliter les arbitrages budgétairesentre les interventions régionales et les actions centralisées. Les directions du ministère des Financessont interpellées sur le respect du cadre des dépenses à moyen terme et les modalités de contrôledes engagements et dépenses. Les interprofessions participent par la mise en œuvre de plansd'action concertée et le développement de contrats interprofessionnels gérant la commercialisationdes produits.
Au niveau régional, le comité de suivi du plan agricole régional, présidé par le wali de région doitsuivre l'exécution du plan et adopté les modifications à celui-ci. Les directions régionales del'agriculture et les offices régionaux de mise en valeur agricole interviennent pour la réalisation et lasupervision des projets.
Au niveau provincial, les gouverneurs, les directions provinciales de l'agriculture et les Centres deTravaux accompagnent la réalisation et la supervision des projets.
Les bénéficiaires et les intervenants à l'aval de la production jouent un rôle décisif pour assurer lesuccès de ces projets.
26
Impacts globaux et effets distributifs
Très clairement, les impacts globaux en termes de lutte contre la pauvreté et en termes deproduction agricole additionnelle seront à la mesure de la qualité d'exécution et de conception desprojets du pilier II. L'expérience des interventions de développement rural et de développementintégré acquise par le ministère de l'agriculture montre à l'évidence la variabilité des résultats enfonction de la qualité de l'exécution, de la conception et du suivi.
Les méthodes mises en œuvre par l'Agence de Développement Agricole permettent de réduire lavariabilité des résultats en assurant un suivi et une évaluation continue de la réalisation et desimpacts des projets. Leur insertion dans un plan de développement régional, le souci d'uneplanification triennale glissante pour éviter les écueils associés aux allocations budgétaires annuellesconstituent des innovations importantes pour améliorer les performances de la dépense publique.Enfin, l'adoption de procédures écrites doit réduire l'arbitraire politique dans la sélection desbénéficiaires. Le souci de l'identification préalable des territoires et des bénéficiaires, l'impératif deleur organisation et l'intégration des dimensions transformation et commercialisation constituentautant de précautions supplémentaires pour assurer la rentabilité des projets et réduire les risquesde gaspillage de ressources.
Risques et les modalités de leur réduction
Quatre risques ont été identifiés pour cette politique.
Le premier tient à un retour à un modèle de projets d'intervention dirigé par une direction centrale.Les projets ainsi conçus ont souvent connu des problèmes associés à la distance de la direction deprojet et à sa faible réactivité, compte tenu de l'agenda de directions centrales.
Le second risque tient à la réduction des budgets, en dépit du cadre à moyen terme des dépensesconventionnées. Si les ressources sont réduites de manière drastique, les mécanismes dereprogrammation disponible ne seront pas en mesure de faire face en préservant les projets initiés.
Le troisième risque tient au retour d'une sélection « politique » des projets à mettre en œuvre, sansse soucier préalablement de leur impact sur la pauvreté et les revenus des bénéficiaires.
Le quatrième risque tient à la capacité d'absorption des économies locales, qui peuvent êtrerapidement dépassées si les transferts sont trop importants. Dans ce cas, une partie des ressourcessera dissipée par l'inflation des coûts au détriment de la rentabilité économique des projets.
Pour mitiger ces risques, trois approches sont à privilégier. La première consiste à renforcer lescapacités des équipes actuelles pour améliorer la qualité de la conception, de l'exécution et du suivide ces projets. La seconde consiste à renforcer les systèmes d'information et de comptabilité propreau ministère de l'agriculture en lieu et place du développement d'unités de gestion de projetsindépendantes. Ces systèmes d'information doivent améliorer :
la gestion budgétaire ;
la gestion de délégation de crédit ;
le suivi des émissions et de report de crédits ;
27
le suivi des réalisations physiques et l'évaluation des impacts des projets, en s'appuyant surdes indicateurs normalisés.
De cette manière, la réalisation des projets accompagnera l'amélioration des capacités de suivi etd'évaluation du ministère de l'agriculture, ce qui renforcera ses compétences et les bénéficesescomptés des investissements publics. En dernier lieu, il faudra prévoir des lieux de concertationentre les équipes impliquées dans la réalisation et le suivi des projets pour favoriser les échangesd'expériences et la fertilisation croisée des projets.
28
La mutation du conseil agricole
Historique
Il est possible de distinguer deux périodes pour la politique de recherche agronomique et devulgarisation des bonnes pratiques aux agriculteurs dans la politique agricole. Le point de rupturetient à l'adoption de politiques d'ajustement structurel et de retrait de l'intervention publique dansles zones rurales. Avant les années 80 et les réductions drastiques de budget, la structuration del'ensemble recherche agronomique/vulgarisation agricole était clairement établie et pleinementcoordonnée.
La direction de l'enseignement et de la recherche assurait la coordination de la politique. Larecherche agronomique était conduite au sein de l'INRA, et des instituts supérieurs d'enseignementagricole (IAV, ENFI, ENA). Les institutions de proximité, chargées de la vulgarisation, maillaient leterritoire, CMV en zones Office et CT en zone DPA. Elles étaient financées sur budget public. LaSASMA encadrait les cultures d'exportation, avec un financement original assis sur un prélèvement àl'exportation. L’ANOC, le contrôle laitier et le contrôle vétérinaire assurait la diffusion des bonnespratiques auprès des éleveurs.
L'intervention publique était massive. Elle se caractérisait par la réalisation de travaux en régie(labour, semis, ..) et la distribution de semences, de plants et d'engrais. Un programme desubventions d'investissement accompagnait la vulgarisation.
L'intégration des programmes de recherche aux préoccupations des agriculteurs se faisait par le biaisde contrats programme liant les directions techniques aux organismes de recherche.
Après la mise en œuvre des programmes d'ajustement structurel, l'État s'est retiré des interventionsdirectes et les budgets alloués à la vulgarisation et à la recherche ont été drastiquement réduit.
Les effectifs des centres de travaux et des offices régionaux de mise en valeur ont été réduitsprogressivement. La SASMA a été dissoute, faute de renouveler son modèle de financement après lalibéralisation des exportations de produits agricoles. L'adoption de la programmation par objectif ausein de l'INRA ne s'est pas nécessairement traduite par une focalisation plus grande sur lesproblématiques de terrain des agriculteurs de la recherche.
Le projet de réforme
Il s'articule en trois axes. Le premier porte sur la redéfinition du rôle de l'État. Il se décline enplusieurs points :
une restructuration des entités de développement agricole local CT, CMV et ADA autour d'uncentre de développement agricole régional ; le centre régional assure l'accès à la base deconnaissances, offre les infrastructures d'accueil aux réunions des conseillers agricoles privéset publics, et constitue le point de ralliement des équipes de conseillers agricoles.
29
Une diffusion multicanaux de l'information, en s'appuyant sur le Web, les centres d'appels,les fermes d'enseignement agricole, les médias et les événements agricoles. Fédérant ainsi laproduction par des institutions publiques et privées de messages de vulgarisation(interprofession, INRA, instituts de formation supérieure agronomique, organisationsinternationales de recherche agronomique, bailleur de fonds, fournisseurs d'intrants etinstituts techniques spécialisés nationaux et internationaux).
Un financement pluriel, combinant les ressources du budget général, celle du FDA, lesO.N.G., la coopération internationale, les agriculteurs, les fournisseurs d'intrants, lesinterprofessions et les chambres régionales d'agriculture.
Un dispositif coordonné par la direction de l'enseignement et de la recherche du ministèrede l'agriculture, avec un lien structuré entre recherche et développement et vulgarisation.
Le second axe porte sur le développement du conseil agricole. Il se décline en deux points.
Le renforcement des conseillers agricoles publics, pour passer d'un taux d'encadrement d’unconseiller pour 3800 agriculteurs à un conseiller pour 2000 agriculteurs à l'horizon 2020. Cerenforcement passera également par un équipement adéquat des conseillers et uneformation continue de ces derniers.
Le développement d'un marché du conseil agricole privé, par l'adoption d’un statut deconseillers agricoles, par un acte législatif, et le développement d'un mécanisme d'agrémentdes conseillers pour garantir la qualité des prestations aux agriculteurs et aux institutionsimpliquées. Les interprofessions, les chambres régionales d'agriculture, les directionsrégionales de l'agriculture, les agrégateurs et les agriculteurs seront incités à recourir auconseil agricole privé par la mise en place de subventions aux prestations de conseil par lefonds de développement agricole.
Le troisième axe porte sur la responsabilisation des agriculteurs.
Les organisations agricoles associées au Plan Maroc Vert, les interprofessions et les chambresrégionales d'agriculture devront participer à la gestion des projets de conseil agricole et àleurs financements. Ils devront également participer à la formulation des programmes derecherche des instituts publics, de manière à ce que ces derniers prennent en compte lesimpératifs de la production agricole.
La création d'instances nationales et régionales de gouvernance du système de conseilagricole et de recherche agronomique, associant le secteur public et le secteur privé assureraune participation effective des acteurs associatifs, publique et privée dans la mise en œuvrede ce projet.
Les parties prenantes
Les chambres régionales d'agriculture, de par la modification de leur statut et la réforme de leurfonctionnement joueront un rôle important dans la dynamisation du marché du conseil agricole. Lesinterprofessions assureront que la recherche et le conseil agricole développent des solutionsadaptées aux besoins des filières qu'elles représentent. Enfin, les agriculteurs doivent se mobiliserpour exploiter le nouveau dispositif de conseil agricole, en s'assurant des ressourcescomplémentaires prévues par le FDA. Les associations professionnelles des ingénieurs de
30
l'enseignement agricole interviendront dans la définition du statut du conseiller agricole et devrontdévelopper les règles de déontologie qui s'y appliqueront.
Impact global et effet distributif
En principe, la réforme proposée devrait permettre d'améliorer l'accès à l'information techniquepertinente pour les agriculteurs. Compte tenu des modalités de financement retenu, l'évaluation del'impact tiendra pour beaucoup de la qualité des mécanismes de suivi mis en œuvre pourl'accompagner. L'effet principal de son adoption tiendra à l'accroissement des dépenses publiquesdans le secteur, même si la contribution du secteur privé est appelée. En conséquent, en termeséconomiques globaux, sa mise en œuvre s'analyse comme un accroissement de la dépense publique.
Risques et les modalités de mitigation
Deux risques peuvent être identifiés à ce stade. Le premier tient à la pérennité des ressourcespubliques nécessaires pour financer ce dispositif. Le second au risque de capture par les conseillersagricoles des ressources ainsi mises en œuvre à travers une activité de lobby pour la modification àleur profit des textes conférant le statut de conseillers agricoles.
Une participation effective des interprofessions et des associations agricoles dans l'élaboration desdispositions de la loi sur le conseil agricole doit permettre à la fois de pérenniser les ressourcesfinancières requises par le nouveau dispositif et de se prémunir du risque de capture.
