POUR UNE R ~ F O R M E DES CABINETS DE MINISTRES F ~ D ~ R A U X

Paul M. Tellier

L'importance du r6le que joue dans notre systeme de gouvernement un membre du Cabinet merite que nous Ctudions Porganisation de son bureau.l

L'histoire constitutionnelle canadienne demontre que progressivement depuis la fin du sihcle dernier le parlement du Canada a perdu de ses pouvoirs au profit du Cabinet? De rkcents dkveloppements portent A penser que le Cabinet est A son tour en voie de perdre de son importance aux mains du premier ministre, lequel dirige de plus en plus le pays avec Paide d'un groupe restreint de collaborateurs immkdiats qui ne font pas partie du parlement. I1 est possible de concevoir qu'A Pavenir, si la presente tendance se continue, un ministre ne sera pas de par son poste automatiquement assmi6 A l'6laboration de toutes les grandes politiques gou~ernementales.~ Malgre cette tendance il est indeniable que les prin- cipaux ministres (e.g. les ministres des Finances, du Commerce, des Transports) continuent A jouer un r61e determinant sur la politique gouvernementale. Dans les circonstances il s'avbre donc opportun d'6tudier quels sont les

instruments qu'un ministre possede pour s'acquitter de ses fonctions.4 Les ministres ont-ils le personnel requis pour jouer le r6le qui leur revient auprbs du premier ministre et du parlement ? La tendance du premier ministre de s'en remettre A certains conseillers (qui ne sont pas membres du Cabinet) ne provient-elle pas du fait qu'il ne reqoit pas de ses ministres I'assistance qu'il est droit d'attendre d'ew ? Les ministres peuvent-ils au sein des structures actuelles Qtre les premiers et les meilleurs conseillers du premier ministre ? Pour 6clairer un peu ces problbmes nous d6crirons d'abord les struc-

eu d'ktudes ont ktk faites sur cet aspect de notre admi- nistration publique. Le pro&seur Mallory publiait l'an dernier un intkressant article sur cette question. Cf. ADMINISTRATION PUBLIQUE DU CANADA, vol. X, man 1967.

211 s'agit la d'un phknomhe international qui prend de l'ampleur : dans la plu art des systemes de gouvernements now assistons B un dklin du pouvoir lkgislatif face B l'exkcutif.

Xertaines dkclarations du nouveau premier ministre sont B l'effet contraire. M. Trudeau semble dbirer que tous et chacun de ses ministres collaborent B l'klaboration des politiques. Tel n'6tait pas cependant le cas B la fin du rk ime Pearson. M. Tru-

IA ma connaissance trhs

deau veut donc renverser la tendance qui ktait en voie de se d6ve P opper. 411 faudrait aussi ktudier les instruments dont dispose le premier ministre.

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tures des bureaux de ministres tels qu'ils existent presentement puis nous ferons des suggestions concretes quant A leur reorganisation.

I. ORGANISATION DU BUREAU D'UN MINIST-RE F ~ D ~ R A L

Le cabinet de ministre peut Qtre defini comme l'ensemble des collabo- rateurs personnels du ministre. Le cabinet ministkriel a succkd6 au secretariat particulier du ministre en raison de l'accroissement conside- rable des charges politiques et administratives du ministre. Au personnel de bureau de jadis s'est ajoute quelques adjoints.

Le cabinet du Ministre est A la charnikre de deux domaines diffkrents celui de la politique et celui de Padministration. Dans le mkcanisme gouvernemental le cabinet ministkriel est le point d'engrenage des rouages politiques et adminis- tratifs. On cernerait d'assez prks la rkalitk, en disant que le cabinet du Ministre traduit organiquement dans les faits, la dualitk du r81e du Ministre, A la fois politique et administratif.6

Cette description du cabinet ministeriel francais, quoiqu'elle doit Ctre utilisee avec beaucoup de prudence puisque les deux systbmes diffbrent trbs substantiellement, donne quand mCme une bonne idbe du cabinet ministeriel canadien.

En plus de son personnel de bureau, dont la secrktaire particuliike est le principal k l h e n t (ce r61e l A aussi varie d'un ministre A l'autre), le ministre possede un certain nombre d'adjoints6 qui ont pour fonction g6ndrale d'alleger et de faciliter sa &he. Le nombre d'adjoints varie d'un bureau A l'autre.

Le r61e d'adjoint varie aussi considdrablement d'un ministre A l'autre. Deux conceptions extrhmes prevalent entre lesquelles il en existe plusieurs autres. Certains ministres considbrent leur principal adjoint comme le prolongement de leur personnalite et comme leur premier cunseiller. Dautres, A l'opposk, le concoivent comme un simple secretaire charge purement de ttiches de bureau ... et de porter A l'occasion leurs bagages.

La conception de la fonction d'adjoint varie en raison de plusieurs facteurs. Selon sa personnalite, le ministre voudra ou non participer A toutes les decisions, incluant celles de moindre importance. Si tel est le cas, il sera inevitablement moins enclin A ddlkguer de l'autorit6 A son adjoint. La nature des fonctions qu'occupait le ministre avant son entr6e au Cabinet est un autre facteur important. Par example, le ministre qui occupait un poste de commande dans le monde des aflaires se sera plus facilement habitue A d6ICguer A d'autres l'exhcution des tdches secon- daires.

6J. L. Seurin, K Les cabinets minist&riels, Y, Revue du DToit publzk et de 2a Science politlque, novembre-d6cembre, 1956, p. 1211.

6La terminologie laisse beaucoup ?i dbirer. L'expression anglaise est < assistant to the minister D. La traduction francaise d: adjoint au ministre D est loin d'btre satis- faisante. Now emploierons ce terme quand mbme, faute de substitut adhquat.

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La nature du ministkre entre aussi en consid6ration. Certains ministkres h caractdre spkcialisB ou technique rendent difficile une forte dBcentra- lisation ou dBconcentration des fonctions du ministre. Dans bien des cas il pourra Qtre plus rapide pour le ministre d’agir lui-m&me plutbt que de fournir de longues explications son adjoint afin que ce dernier puisse agir au nom du ministre.

I1 faut tenir compte Bgalement de la disposition psychologique et de la tradition des fonctionnaires sup6rieurs du ministdre, du sous-ministre en particulier. Certains sous-ministres et sous-ministres adjoints refuseront systBmatiquement de s’adresser h l’adjoint et insisteront dans tous les cas pour parler au ministre personnellement, m h e s’il ne s’agit pas de questions importantes; d‘autres sont plus decontract6s.

Evidemment la personnalitk, la compBtence et Pexpkrience pratique de Padjoint dbtermineront en grande partie la nature des tlches qui lui seront confiBes .

D’autres facteurs de variation sont l’Age, l’exphrience politique, la reputation et la relation personnelle antkrieure de l’adjoint avec le ministre. L’adjoint plus AgB pourra se voir confier certaines tlches qui pourraient difficilement Qtre ex6cutBes par le jeune gradu6 universitaire qui est majeur depuis quelques annBes seulement. L‘adjoint qui posskde une certaine exp6rience politique ayant 6volu6 dans un parti ou encore dans un milieu fortement politis6 pourra remplir un rble auprds du ministre qu’il serait inconcevable de confier au jeune novice politique. De m&me le ministre qui recrute un adjoint pour la rbputation qu’il s’est dBjA acquise utilisera les services de celui-ci dans Ies domaines oh sa compBtence est Btablie. L’adjoint qui avait d4veloppB une relation per- sonnelle avec le ministre avant d’Qtre embauch6 ne sera pas trait6 comme celui qui Btait auparavant complktement inconnu.

E d n il est normal que le nombre des annBes de service soit pris en consideration et qu’aprds un an ou deux un adjoint ait plus de pouvoirs qu’h ses dBbuts.

Le directeur de cabinet Le bureau du ministre est dirig6 par l’adjoint exbcutif ou directeur de

cabinet.? GBnBralement, mais il existe de trds nombreuses exceptions, ses fonctions se rBpartissent en trois cat6gories principales.

Une premiere catBgorie de fonctions ont trait A la liaison, le directeur de cabinet &ant un vBritable agent de liaison. D’abord au niveau des bureaux de ministres. Quand le ministre veut s’informer des faits ou connaitre Popinion d’un colldgue sur une question et qu’il ne peut le faire personnellement, il s’en remet ?L son directeur de cabinet. Celui-ci communique avec son homologue et la ddcision ou l’information d6sir6.e peut &tre obtenue trks rapidement. Cette facon de proceder sauve du

7g: Executive Assistant > en anglais.

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temps aux deux ministres concernks. De plus, lorsqu'il s'agit de questions d'importance secondaire les adjoints seront plus enclins que les ministres eux-mhe A suivre l'aff aire jusqu'a sa conclusion.

Le directeur de cabinet sert aussi d'agent de liaison entre le ministre et ses fonctionnaires. Certains ministres ne communiquent qu'avec Ieurs sous-ministres; d'autres sont moins respectueux des conventions. Cela depend beaucoup il faut dire, de l'objet de la communication. La ministre peut demander B son directeur de cabinet de s'assurer que ses directives sur une question donnee sont suivies. Ou encore le ministre voudra que son directeur de cabinet surveille de pr& le deroulement d'un projet quelconque et lui fasse rapport regulikrement. Le directeur de cabinet se tiendra alors en contact A cet effet avec les fonctionnaires superieurs du ministbre.

Dautre part, le fonctionnaire qui desire attirer l'attention du ministre sur une question urgente peut s'en remettre au directeur de cabinet. En periode d'activites intenses la quantitb de documents qui atteignent chaque jour le bureau du ministre est telle que le directeur de cabinet doit 6tablir A toutes fins pratiques un ordre de priorite dans ce qui requiert Pattention du ministre.

Le directeur de cabinet est Bgalement en liaison avec les dirigeants des divers organismes dont le ministre a la responsabilite devant le parlement. A cet Bgard, les dirigeants des sociktks de la Couronne et des organismes gouvernementaux sont parfois mieux disposes que les fonctionnaires des ministdres A utiliser les services du directeur de cabinet. Cela depend vraisemblablement de deux facteurs : d'abord ils sont souvent plus enclins que ceux qui Bvoluent au sein d'un ministke A favoriser une certaine dkcentralisation; d'autre part, ils ont parfois aussi Pimpression de distraire le ministre de ses fonctions << departementales >>.

Dans certains ministbres ces organismes para-dkpartementaux acca- parent une trbs forte proportion du temps du ministre. Par conskquent, certains directeurs de cabinet travaillent plus frequemment avec le personnel de ces organismes qu'avec celui de leur ministkre.

Une seconde categorie de fonctions du directeur de cabinet sont celles qui portent sur des travaux de recherches. GBn6ralement il ne s'agit pas de recherches de caractere academique mais plutbt de preparer des notes pour un discours, une Bmission de radio ou de tdlevision, une confhrence de presse, la presentation d'un projet de loi, etc.

La preparation de discours peut &re une tBche de premikre importance dans certains bureaux alors que dans d'autres elle n'est que tr&s occasion- nelle. Certains ministres refusent systematiquement presque toutes les invitations qu'ils reqoivent. Dautres se contentent de lire les notes que leurs fonctionnaires ont preparees. Ces minisfires cessent vite d'etre en demande, leurs exposes &ant rl?gle generale monotones de par leur style et de par leur contenu. Dautes ministres ne perdent jamais une occasion

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de s'adresser un auditoire lorsqu'ils ont la conviction de pouvoir y apporter une contribution valable. Cette contribution peut Qtre t res personnelle. Ces ministres travaillent leurs discours avec ardeur et minutie, leur directeur de cabinet &ant chargk de faire un premier travail de dkblayage, de recueillir la documentation nkcessaire et les statistiques pertinentes et, enfin, de mettre les idkes du ministre sur papier dans une forme ordonnke.

Ces ministres retirent une profonde satisfaction A prononcer leurs discours. Certains ministres ne parlent que de questions relevant de leurs fonctions ministkrielles, d'autres sont plus << catholiques >> et alors l'adjoint a plus de travail personnel ne pouvant compter sur les fonctionnaires. Le directeur de cabinet de cette catkgorie de ministres peut donc passer le tiers ou mQme la moitik de son temps k la prkparation des discours.

Les travaux de la Chambre occasionnent kgalement des travaux de recherches. En premier lieu le directeur de cabinet doit s'assurer chaque jour de la session que le ministre sera pret A rkpondre aux questions qui pourront lui Qtre poskes en Chambre. En conskquence, le directeur de cabinet doit chaque matin, d8s son entrke au bureau, parcourir deux ou trois des principaux joumaux pour dkceler les sujets susceptibles d'etre l'objet d'une question parlementaire. I1 est bien connu que la trks grosse majorit6 des questions poskes chaque apr&s-midi k la ptlriode des ques- tions trouvent leur origine dans les joumaux du matin.

Le directeur de cabinet a aussi pour fonction d'attirer Pattention du ministre sur les publications qui peuvent lui Qtre d'une inthrbt sp6cial. Evidemment l'importance de ce travail varie avec la personnalitd du ministre. S'il s'agit d'un avide lecteur d6sireux de lire tout ce qui peut h i Qtre utile A plus ou moins brhe kchkance, ce travail devra Qtre fait de faqon tr8s consciencieuse.

La troisieme catkgorie de fonctions sont celles qui ont trait aux relations publiques.8 Le directeur de cabinet doit s'efforcer de renseigner la presse sur les principales activitks du ministre. La personnalitk et les intkrQts du ministre et de l'adjoint influenceront sur la f a p n dont le directeur de cabinet s'acquittera de cette fonction. Le directeur de cabinet qui est tres politisk cherchera d'abord k obtenir une presse tr&s favorable a son patron. Celui qui Pest moins s'appliquera plutbt A dkvelopper d'excellentes relations avec les media d'information afin que les activitks (< ministk- rielles > du ministre soient adkquatement connues du public.

A part quelques journalistes de premier plan qui jouissent d'un acces direct aux divers ministres, la majorit6 des journalistes utilisent le direc- teur de cabinet pour obtenir soit un rendez-vous avec le ministre, soit les informations qu'ils dksirent obtenir.

Un directeur de cabinet intelligent et intkressk est ordinairement trks bien renseignk. Son travail lui permet d'btre au courant de tout ce qui se

*NOUS employons l'expression u relations publiques B dam un sens trAs large.

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passe dans son ministkre. De plus, lorsqu'il a gagnk la confiance de son ministre il a accbs h la plupart des documents du gouvernement qui passent par les mains du ministre, du moins ceux qui concernent son ministhe. I1 peut complkter ses connaissances et ses informations sur les autres ministkres en discutant avec ses colldgues. Les adjoints kchangent trds normalement certaines informations qu'ils possedent, ce qui leur permet d'accumuler un bagage impressionnant de connaissances sur ce qui se passe A Ottawa. De plus, la nature de son poste permet au direc- teur de cabinet de posseder une w e d'ensemble des activitCs du gouvernement. Sauf certains fonctionnaires supkrieurs, trhs peu de mem- bres de Padministration fbdkrale sont dans cette situation puisque d'ordi- naire leur fonctions se limitent A un secteur plutBt restreint. C'est pour- quoi il est facile h un directeur de cabinet de developper d'excellentes relations de travail avec la presse, lesquelles seront profitables aux deux parties en cause. Le directeur de cabinet peut faciliter le travail des courrikristes parlementaires et ceux-ci peuvent &re tres utiles au directeur de cabinet dksireux de faire connaitre dans le public certaines decisions importantes?

Le directeur de cabinet est kgalement appelk h travailler avec le service d'information du ministAre. Cette colIaboration sera pIus ou moins Btroite selon la compktence et la psychologie du personnel de ce service. Certains de ces fonctionnaires ne sont pas t rBs conscients de la nkcessitb, toute partisannerie politique mise A part, d'attirer Pattention du public sur les activitks nombreuses et indispensables de nos gouvernements. 11s oublient que toute politique gouvernementale perd de son efficacit6 lorsqu'elle demeure inconnue du public. Le directeur de cabinet qui Bvolue auprks d'un minisidre qui n'a pas un service dinformation adkquat devra sans cesse, au nom du ministre, suppleer aux services du ministhe. A la decharge des informateurs officiels il faut dire qu'ils dkpendent eux- m h e s de la bonne volontB de leurs collBgues du ministkre. I1 est bien connu que certains fonctionnaires - surtout chez les scientifiques - n'ont pas un souci maladif de justifier devant le public les crddits alloues A leurs activites professimnelles.

A ces trois principales categories de fonctions s'en ajoute une autre d'un caractkre diffbrent, celle d'accompagner le ministre dans ses dbplace- ments.

Les dkplacements d'un ministre sont principalement de deux sortes : les dkplacements Bducatifs et les d6placements d'aff aires. Les premiers sont ceux que le ministre doit faire A travers le pays ou A I'ktranger pour ameliorer ses connaissances soit de son ministkre, soit des champs d'action sur lesquels portent les activitks de son ministitre. Les seconds sont tous les autres dkplacements que le ministre effectue pour une multitude de

9Il est n k s a i r e de mentionner que mtains ministres prbfbrent conserver la main haute sur leurs relations avec la presse.

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raisons (e.g. prononcer un discours, nkgocier avec des autorites provin- ciales ou celles d'un autre pays, representer le Canada A une ceremonie officielle, etc.).

Tout deplacement exige du directeur de cabinet un travail preliminaire trbs important et parfois assez fastidiew (e.g. preparations de Pitineraire, synchronisation de l'horaire, reservations, communications avec les per- sonnes sur place, etc.). I1 faut de plus s'assurer que le ministre aura B sa disposition durant tout le voyage la documentation et les notes explica- tives pertinentes.

En voyage le directeur de cabinet, en plus de s'occuper de mille et un ddtails, doit garder contact avec le bureau d'Ottawa, obtenir les ren- seignements dont le ministre a besoin, prendre rendez-vous avec les personnes qui veulent le rencontrer, renseigner le ministre sur les motifs des entrevues sollicitees, prendre contact avec les media d'information locaux. A l'ktranger il est Bgalement necessaire de demeurer en contact avec le personnel de l'ambassade.

Tout ministre, devant Qtre aussi un homme de parti, doit s'efforcer lors de ses deplacements B travers le pays de rencontrer le plus grand nombre possible de militants. A cet effet le directeur du cabinet communique B l'avance avec les associations politiques provinciales et locales. Ces prises de contact avec les structures du parti A travers le pays expliquent pour- quoi Phoraire de voyage Bun ministre est habituellement trb charge. Presque tous les ministres s'abstiennent pour ces raisons de voyager seuls.

Les adjoints sp6cciaux En plus du directeur de cabinet la majorite des bureaux de ministres

possbdent un ou plusieurs adjoints seciaux. Quelques rares directeurs de cabinets prefbrent avoir carte blanche et faire tout eux-m&mes. C'est l'exception plutbt que la rkgle.

Les fonctions des adjoints sp6ciaux varient d'un bureau B l'autre autant que celles du directeur de cabinet. La principale attribution de I'adjoint special est d'aider le directeur de cabinet B s'acquitter de ses fonctions. Dans certains bureaux I'adjoint special recevra ses directives du ministre lui-m4me, dans d'autres il les recevra du directeur de cabinet. Certains ministres placent leur directeur de cabinet et leur adjoint special sur un pied d'egalite; d'autres prefkrent maintenir une certaine hierarchic entre le directeur de cabinet et I'adjoint special.

La plupart des ministres posskdent un adjoint special << politique >>.lo Cet adjoint a comme principale responsabilite de s'occuper du comte du ministre. I1 passe une importante partie de son temps dans la circonscrip- tion B &outer les problkmes des electeurs. De retour A Ottawa, il s'efforce

10C'est un autre domaine dans lequel il existe beaucoup de varikt6 d'un cabinet A l'autre. Ainsi certains ministres n'ont pas d'adjoint politique et c'est le directeur de cabinet qui surveille les intkrr&ts politiques du ministre, qui rkpond am klecteurs, qui demeilre en contact avec le parti, etc.

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de les resoudre. I1 est par consequent responsable des &changes de correspondance entre le ministre et ses electeurs.

Si le ministre a une responsabilitd particuliBre vis-A-vis une region du pays, le travail de Padjoint special peut s’ktendre B toute une region, et les contacts avec les deputes de cette region sont alors frequents.

Le r6le de cet adjoint special est tres important. Son travail peut provoquer la defaite du ministre s’il est accompli avec arrogance, SUFI- sance ou incomp6tence. S’il est accompli avec perseverance et souplesse il peut contribuer sensiblement B la victoire aux Blections suivantes. C‘est un poste souvent ingrat puisque Padjoint n’a pas toujours le credit qui lui revient lorsque tout va bien et qu’il est toujours blCZme lorsque les choses se gCZtent. De plus, il risque souvent d’6tre critique par les organisateurs locaux auxquels il portent ombrage auprBs du ministre.

Dans la majorit6 des bureaux de ministres il existe aussi un adjoint sp6cial u ddpartemental a. Les fonctions de celui-ci sont semblables A celles du chef de cabinet ministeriel en France.ll Cet adjoint, habituelle- ment engage et remun&6 par le ministere et prgte au bureau du ministre, peut avoir pour fonction principale la direction administrative du bureau sous la direction du directeur de cabinet. I1 a gen6ralement autorite sur le personnel de bureau. I1 doit s’assurer que toute la correspondance du ministre est acheminee au bon endroit et dQment repondue. Sa connais- sance intime du ministere est trks utile au ministre. En somme il est responsable de la bonne marche du bureau du ministre dam le minist8re.12

Tout ministre ne possBde qu’un budget de $78,000 pour dkfrayer la r6muneration de son personnel imm6diat.15 Par conshquent, il ne peut avoir 21 son service beaucoup plus que trois adjoints et une secretaire particuliBre. En pratique un ministre peut toujours demander A son sous- ministre ou aux dirigeants d’un organisme gouvernemental dont il repond de se priver des services d’un fonctionnaire et de Paffecter au bureau du ministre pour un certain temps.

Statut de l’adjoint Tout adjoint est nomm6 par arr6t6 en conseil. I1 ne fait pas partie de

la fonction publique et ne jouit d‘aucune securite d‘emploi. Son poste depend entierement du ministre. Tout poste d’adjoint devient vacant 30

11La hibrarchie B I’intkrieur du cabinet du ministre en France est la suivante : le directeur de cabinet, le chef de cabinet, les chefs-adjoints de cabinet, les attach&, le chef du secrbtariat particulier, les chargh de mission et les conseillers techni ues. Le directeur de cabinet est Ie personnage central de l’organisation du cabinet Jon que le chef de cabinet assure les aches

12Les ministres possuent deux greaux : un situk dans les difices du ministiire, I’autre B la Chambre des Communes. La ma’orit6 des ministres travaillent surtout sur la colline parlementaire et nttilisent leur bureau du ministhre que durant Pinter- session.

litiques et administratives.

1x11 a 6t6 proposk que ce montant soit augmentk.

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jours aprks la ddfaite du gouvernement ou du ministre ou la d6mission du ministre. Le nom de l'adjoint qui le d6sire peut alors &tre p lad sur une liste prioritaire d'emplois de la fonction publique.

Les ministres se sont entendus pour payer leur directeur de cabinet de $12,000 B $15,000, et leurs adjoints spkiaux de $10,000 B $12,000. 11 arrive cependant que pour des raisons sp6ciales ils d6rogent B cette entente.

11. R~ORCANISATION DES BUREAUX DE MINISTRES

Sans modifier les structures g6ndrales de notre systkme d'administration publique il serait possible d'amorcer une rkforme en profondeur des bureaux de ministres. Le r d e sans cesse croissant de FEtat a pour effet d'accrottre de faqon effroyable les responsabilit6.s qui incombent aujour- d'hui A Pex6cutif. I1 est donc essentiel que les ministres possbdent le personnel dont ils ont besoin pour s'acquitter addquatement de leurs fonctions. De plus des solutions doivent &re trouv6es pour soulager les ministres des tdches inhumaines qui les accablent. I1 est ridicule que notre systt?me actuel oblige un ministre d6sireux d'6tre A la hauteur de la situation B travailler 16 heures par jour et souvent 7 jours par semaine. Ce travail intense est au dktriment de la sant6 et de la vie familiale de l'individu et B long terme affecte mbme son rendement intellectuel. Ceux qui ne sont pas convaincus que la majorit6 de nos ministres canadiens travaillent comme des mercenaires n'ont qu'h parcourir les couloirs du parlement aprks 11 heures le soir; ils seront surpris du nombre de ministres qui s'y trouvent encore.

Une premihre solution serait de dkcharger les ministres sur les fonc- tionnaires sup6rieurs. Cette solution ne serait pas valable pour deux raisons. D'abord parce que les hauts fonctionnaires sont eux-mbmes d6ja surchargks. (S'il en a qui se la mule douce dans la fonction publique, et il y en a sans aucun doute, ce ne sont pas ceux qui occupent les cadres sup6rieurs.) De plus cette solution serait la mauvaise parce qu'elle aurait pour effet d'accroke l'iduence des fonctionnaires sur l'6laboration des politiques gouvernementales, et ce au d6triment de l'influence des repr6- sentants du peuple.

La solution apparait donc rksider dans le renforcement du personnel dont disposent les ministres.

Chaque ministre devrait poss6der au moins deux conseillers d'enver- gure. I1 ne s'agit pas de transf6rer Pexpertise des bureaux de sous- ministres, oh elle est prCsum6e exister aujourd'hui, aux bureaux des ministres mais simplement d'assurer B chaque ministre la prksence de collaborateurs valables dans son propre bureau.

Je suis en complet d6saccord avec le professeur Mallory qui Bcrivait dans cette revue en mars 1967 qu'il n'6tait absolument pas souhaitable

POUR UNE €&FORM33 DES CABINETS DE MINISTRE F k D h U X 423 qu'un certain nombre de personnes, qui ne font pas partie de la fonction publique, s'interposent entre le ministre et son sous-ministre. (Cest son opinion et je la respecte.) Au contraire, je suis convaincu que la chose est essentielle si nous voulons Qtre servis par de meilleurs ministres et de meilleurs fonctionnaires. Sans vouloir emprunter au systkme amkricain, nos hommes plitiques doivent commencer, A l'exemple des poIiticiem amkricains, A s'entourer Bun personnel competent form6 de personnes qui sont dbgag6es de l'esprit et des contraintes de la fonction publique. Je suis cependant d'accord avec le professeur Mallory pour reconnaitre que ceux qui kvoluent dans Pentourage immkdiat de nos ministres doivent s'y mkriter une place A raison de leur compktence, de leur int6gritk et de leur objectivitk.

Ces conseillers devraient &tre nommds par dkcret du Cabinet, et non pas la Commission de la Fonction publique, afin de dissocier complkte- ment ces postes de la fonction publique et de laisser aux ministres plus de latitude quant A la selection des candidats.

Ces conseillers devraient toucher une rkmunbration semblable B celle que touchent les sous-ministres. I1 est essentiel que leur rkmunkration soit suffisamment klevke pour deux raisons : d'abord pour illustrer aux yeux de tous (y compris les sous-ministres) l'importance de ces postes dans I'esprit du gouvernement; ensuite afin qu'un nombre su5sant de bons candidats les convoitent.

Ces conseillers devraient &tre jeunes, c'est-A-dire d'au plus quarante ans. (Ce plafond de quarante ans pourra sembler arbitraire B certains mais la nature humaine ktant ce qu'elle est, aprks cet age il semble plus difficile B la plupart des individus de ramer A contre-courant et de remettre systkmatiquement en question l'ordre ktabli.)

Ces conseillers devraient posskder en plus d'une solide formation gbnkrale une connaissance approfondie des domaines oh ils seraient appelbs A 6voluer. Afin de favoriser une approche interdisciplinaire des problkmes A rksoudre, ces conseillers devraient avoir kvoluk au prbalable dans divers milieux. Par exemple, le conseiller du ministre des finances pourrait Qtre un kconomiste-politicolope posskdant une expbrience des finances publiques, du monde acadbmique, de l'industrie ou du com- merce; le conseiller du ministre de la main-d'oeuvre pourrait &be un sociologue-politicologue; celui du ministre de Pknergie un ingbnieur ou un scientifique, etc.; chacun posskdant aussi un fort intkrgt A la chose politique et un souci du bien commun.

Comment et oh pourrait-on recruter de tels oiseaux rares 2 I1 faut d'abord rkpondre que le fait que chaque ministre aurait deux conseillers permettrait B ceux-ci de complkter r6ciproquement ce qui manque B leur formation respective. Ces conseillers seraient recrutks dans le monde acad&mique, scienti&que, de l'industrie, des affaires, de l'information. I1

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existe d6ja des individus qui ont acquis de Pexp6rience au sein de ces divers milieux et qui seraient trks heureux de venir conseiller un membre du cabinet canadien pour une periode de quelques annhs. Par exemple, plusieurs scientifiques interessb A la chose publique se demandent com- ment ils peuvent y participer. Etant donne que ceux qui ont une contri- bution A apporter 21 la conduite des affaires publiques ne sont pas tous ndcessairement destinks A devenir dkputd ou fonctionnaire, ces postes de conseillers pourraient offrir un debouch6 normal A ces personnes.

I1 serait ainsi possible d'attirer dans le secteur public pour de courtes pdriodes des individus compdtents qui autrement en seraient exclus. Nu1 ne niera que le secteur public a grandement besoin de ces individus. Qu'on songe par exemple au domaine scientifique. Que de difficultds les ministres responsables de notre politique scientifique rencontrent lorsqu'ils leur faut prendre des decisions sur des projets tels que satellites, recher- ches industrielles, kquipement militaire, etc. Les politiciens se plaignent qu'ils ne resoivent pas l'expertise cohhrente qui leur est nbcessaire pour decider des projets de cette importance. Les scientifiques se plaignent qu'ils ne sont pas suffisamment entendus. La prhsence de quelques scientifiques d'envergure dans l'entourage immediat des ministres pourrait remedier A cet &at de choses que Pon deplore.

Dautre part, s'il s'av6rait impossible de recruter prdsentement de tels conseillers, la creation m h e de ces postes aurait pour effet d'inciter aussitht des candidats serieux A s'y preparer. Nous vivons de plus en plus dans une societe qui est non seulement mobile mais aussi dans laquelle le cloisonnement des disciplines tend A disparaitre. Ces postes de con- seillers pourraient Qtre comblks assez facilement par des candidats de premikre valeur.

Afin d'assurer les meilleures chances de rdussite A cette rkforme, elle devrait &re fortement institutionnalisbe. Le cabinet de ministre devrait Qtre une entit6 administrative reconnue expressdment par un texte Ihgis- latif. La loi devrait dkterminer les structures du cabinet de ministre, son financement, le recrutement du personnel, son statut juridique et sa rdmun6ration. Les mesures lkgislatives devraient en particulier expliquer la lacune que le gouvernement se propose de combler en d6finissant de faqon explicite les fonctions et les attributions des collaborateurs immd- diats du ministre. Des mesures legislatives A cet effet existent par exemple en France et aux Etats-Unis, Ainsi le personnel d'un ministre cesserait d'&tre l'objet de suspicions de la part de certains fonctionnaires. D'autre part son autoritd ne ddpendrait plus de la bonne volont6 ou de la personnalite des individus en cause (i.e. fonctionnaires et adjoints) mais de dispositions statutaires.

I1 serait illusoire de tenter l'expkrience d'une telle rkforme en s'en remettant B une seule dQclaration d'intentions du gouvernement de modifier le syst&me actuel.

POUR UNE &FORME DES CABINETS DE MINISTRE F ~ ~ U X 425

De tels cadres juridiques kviteraient que cette rkforme soit interprktke par certains comme une tentative gouvernementale de noyauter la fonction publique par la porte arrikre.

Fonctions des conseillers La premikre attribution des conseillers serait d'allkger la thche du

ministre en accomplissant les principales fonctions dont le directeur de cabinet s'acquitte aujourd'hui mais d'une f a p n nkcessairement imparfaite. Leur statut d'officiers supkrieurs leur faciliterait beaucoup la tdche A cet hgard.

Leurs fonctions seraient cependant beaucoup plus considkrables. Ils conseilleraient le ministre sur certaines dkcisions que celui-ci doit prendre. Leurs conseils consisteraient A fournir l'opinion kclairke d'un individu comp6tent qui ne serait ni fonctionnaire ni politicien. La valeur de leurs opinions dhcoulerait de la nouveautk de leurs vues et de leur objectivit6. 11s n'auraient A priori ni A combattre ni A dkfendre l'ordre ktabli mais A le remettre en question.

11s serviraient aussi de champs d'exp6rimentation aux idkes et aux dkcisions du ministre. Tout ministre sur le point de prendre une dkcision importante ressent le besoin d'en discuter avec quelqu'un d'intelligent et d'objectif. Les conseillers se feraient Pavocat du diable obligeant ainsi le ministre A dkfendre sa dkcision dans son propre bureau.

Les conseillers personnels devraient aussi remettre en question devant le ministre certaines des opinions du sous-ministre, fournissant ainsi au ministre des arguments auxquels le sous-ministre devrait rkpondre. Le sous-ministre devrait &re appel6 2I considkrer les conseillers non pas comme des ennemis A combattre mais comme un contrdle additionnel des politiques qu'il suggere au ministre. Le sous-ministre ne perdrait en rien de son pouvoir aux mains des conseillers. I1 aurait cependant A transiger avec un ministre plus aguerri, plus compktent, mieux inform6 et mieux conseill6. Le professeur Mallory a kcrit qu'il ktait improbable qu'un sous-ministre 2I Pesprit rksolu tolkre Pinterposition de jeunes hommes brillants, venant du monde des affaires, des universitks, de la presse ou des relations publiques entre hi-m6me et le ministre. Je ne vois pas pourquoi un sous-ministre n'accepterait pas d'engager un dialogue sain et fructueux avec les conseillers compktents, intelligents et dynamiques et son ministre. Un tel refus laisserait supposer que le sous- ministre craint la d6sintkgration de Pempire qu'il a pu se constituer au detriment des reprksentants du peuple. A mon avis seuls les sous-ministres faibles et incomp6tents se sentiraient menacks. Les autres accueilleraient le changement comme une amklioration de notre systkme.

Un autre attribution des conseillers serait de mieux prkparer le ministre aux d6libkrations du Cabinet et de ses comitks. Dans le present systhme le ministre reGoit gknbralement en fin d'aprks-midi les documents qui

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seront discutks au Cabinet le lendemain.16 Ce qui signi6ie que le ministre n’a que la soiree pour se pr6parer. Si sa soiree est occupke A d‘autres fins il doit se rksigner B discuter le lendemain une question sur laquelle il n’a pu se documenter adequatement. Les conseillers du ministre liraient au prkalable tous les documents du Cabinet. 11s attireraient Pattention du ministre par un court m6morandum sur tous les sujets controversb ou qui presentent des difEcult6s particulieres. 11s feraient ainsi pour le ministre un travail semblable B celui que font pour le premier ministre les fonctionnaires du Bureau du Conseil Priv6 ou ses proches conseillers. Les r6unions du Cabinet seraient amdlior6es d’autant.

Certaines negotiations inter-d6partementales ou inter-gouvernementales pourraient Qtre poursuivies par les conseillers du ministre. Par exemple, une certaine partie des negotiations qui ont eu lieu avec la province de la Nouvelle-Ecosse pour la crkation de la Socidt6 de Dhveloppement du Cap Breton auraient pu Qtre poursuivies par les conseillers du ministre de PEnergie.

Les conseillers pourraient aussi B Poccasion remplacer le ministre, par exemple pour prononcer une allocution devant un club social lorsque le ministre est incapable de remplir son obligation.

CONCLUSION Les bureaux de ministres ne sont pas organiscs aussi efficacement qu’ils devraient Qtre. Des solutions concretes doivent &tre trouvbes afin de reduire le surcroit de travail auquel les ministres sont presentement soumis. Le personnel actuel des bureaux de ministres n’est pas suffisant.

A quelques exceptions pr&s les directeurs de cabinet n’ont ni la forma- tion, ni les connaissances approfondies, ni Pexperience necessaire pour remplir le r81e de conseiller decrit plus haut. Comment pourrait-on d‘ailleurs s’attendre 21 ce que des jeunes, genhralement de moins de 30 ans, aient d6ja acquis cette vaste exphrience qui serait essentielle aux dktenteurs des postes de conseillers que je viens de sugg6rer.

Dautre part, le statut actuel des adjoints mbme si ceux-ci possedent les qualit& requises pour remplir ces postes de conseillers, ne leur permet pas d’agir avec autorite et efficacite dans les fonctions qu’ils ont r6ussi A se tailler. Par exemple, il est evident que des adjoints tels que Bill Lee, Pancien adjoint du ministre de la Defense, Mike McCabe, Pancien adjoint du ministre des Finances, ou Gordon Gibson, Pancien adjoint du ministre des Affaires du Nord ont exerce une influence indirecte au sein des ministeres dans lesquels ils ont 6voluh Cependant cette influence tenait plus de leur personnalite que du poste qu’ils occupaient. I1 serait donc necessaire que les postes de conseillers proposes soient fortement insti- tutionalisks.

16Evidemment si la question a d6’A 6th &cut& A une r6union prhbdente, le docu- ment se trouve dkja dam les Hi&es h ministre.

POUR UNE RBFORME DES CABINETS DE MINISTRE I & D ~ T J X 427

La abation de ces postes pourraient contribuer t rks rapidement B soulager les ministres surmenbs et 21 accroitre par le fait m&me leur efficacitb auprhs du premier ministre.

Si mes propositions paraissent trop < r6volutionnaires 2, si pour des raisons dont je ne fais pas mention ici ayant trait A l'esprit qui doit exister dans les relations entre ministres et fonctionnaires, elles ne sont pas accepthes, l'analyse que je viens de faire ici du travail des adjoints de ministres contribuera au moins, je l'espkre, A d6montrer que le prbent syst&me peut et doit Qtre am6lior6.

Ai-je besoin de dire avant de terminer que mes iddes sur le sujet ne sont pas necessairement partagks par le ministre auquel j'ai At6 associ6 !la

16Le prksent article rkflAte les vues de l'auteur qui s'exprime A titre personnel et non B titre de membre de l'organisme auquel il appartient prbentement.