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Especialización acción sin daño y construcción de paz Acción sin daño en la gestión integral del riesgo Módulo b Responsable: Gustavo Wilches-Chaux Con la colaboración de: Blanca Cecilia Castro B. Misael Murcia G.

Responsable: Gustavo Wilches-Chaux Módulo b · Identificar valores y principios esenciales que orienten la gestión del riesgo con ... y muy probablemente les dirán: terremoto,

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Especialización acción sin daño y construcción de paz

Especialización acción sin daño y

construcción de pazAcción sin daño en la gestión integral

del riesgo

Módulo bResponsable: Gustavo Wilches-Chaux

Con la colaboración de: Blanca Cecilia Castro B.

Misael Murcia G.

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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bUnidad 1, Introducción

Acción sin Daño en la gestión integral del riesgoResponsable: Gustavo Wilches-ChauxCon la colaboración de: Blanca Cecilia Castro B.Misael Murcia G.

Introducción“Gobierna un gran imperio como asarías un pez pequeño: con delicadeza”.Tao Te King

La gestión del riesgo, bien entendida y ejercida, ha llevado im-plícito desde siempre, el concepto de “Acción sin Daño”. Ese es, pre-cisamente, su objetivo:

A pesar de lo anterior, vale la pena hacer explícitos los propósitos de la “Acción sin Daño” e incorporarlos de manera intencional y cons-ciente en las distintas estrategias y actividades a través de las cuales se lleva a cabo la gestión del riesgo.

Podemos afirmar que este módulo es sobre las maneras como puede hacerse Acción sin Daño a la gestión del riesgo: evitar que, a pesar de los conocimientos técnicos, las metodologías acertadas, las bue-nas intenciones y los propósitos altruistas, la gestión del riesgo de lugar, sin pretenderlo, a lo que en estas páginas hemos denominado enfermedades iatrogénicas.

Quienes de una u otra manera nos dedicamos a la gestión del riesgo y, en la mayoría de los casos, actuamos como actores externos a las comunidades afectadas, debemos tener la precaución de someter nuestra actividad a una gestión del riesgo permanente.

Ser consciente de los factores que generan o que pueden generar riesgos en un momento dado, e intervenir sobre ellos con el propósito de eliminarlos, o por lo menos, reducirlos y

evitar que se conviertan en desastres.

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bUnidad 1, Introducción

Esto quiere decir, anticipar los efectos negativos que pueda generar nuestra actuación, e intervenir sobre ellos para evitar debilitar de alguna manera, la resistencia o la resiliencia del

tejido social y del territorio en general.

Uno de los principales logros que ha derivado el autor de este docu-mento de la selección, revisión, reorganización y complementación de textos de su autoría, con el fin de conformar este módulo, ha sido re-afirmar y verbalizar la convicción de que la “Acción sin Daño” depende sobre todo, de valores y actitudes humanas.

Los vacíos científicos, las carencias técnicas, las dudas metodológi-cas, pueden subsanarse cuando existe una actitud humana humilde y respetuosa. Pero no al contrario.

La “Acción sin Daño” comienza por la transformación y el compromiso de y con nuestras propias personas 1.

1. Agradezco a Blanca Cecilia Castro y Misael Murcia su colaboración para llevar a cabo este trabajo.

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b1. Objetivos del módulo

1.1 General Al finalizar el módulo los y las participantes habrán adquirido elementos conceptuales, metodológicos e instrumentales para reconocer los alcances de la gestión del riesgo en los procesos de desarrollo, e identificar distintas maneras a través de las cuales la Acción sin Daño pueden contribuir a que la gestión del riesgo cumpla sus objetivos de manera más eficaz y sostenible.

1.2Objetivosespecificos:

Familiarizar a públicos no especializados, con los conceptos, herramientas y pro- ►cesos con que trabaja la gestión del riesgo, la cual bien entendida y llevada a la práctica, es sinónimo de gestión territorial para el desarrollo sostenible.

Mostrar la evolución del concepto de desastre, desde cuando se consideraba un ►“hecho de la naturaleza” o un “castigo de Dios”, hasta hoy, que se reconoce como el resultado de “riesgos no manejados” o la consecuencia de “problemas no re-sueltos del desarrollo”.

Analizar los desastres como resultado de problemas de incomunicación (entre ►naturaleza y actores humanos, entre actores y sectores humanos entre sí), y ex-plorar los vínculos entre la Acción sin Daño y los procesos de restablecimiento o creación de comunicación.

Contribuir a identificar los distintos escenarios y momentos en que la gestión del ►riesgo tiene su principal responsabilidad, reconocer los retos específicos para la Acción sin Daño en cada uno de ellos y diseñar estrategias e instrumen-tos para incorporarla en la gestión. (Para este objetivo específico se mostrarán conductas nocivas en que suelen ocurrir los actores –particularmente los externos- en cada uno de esos escenarios y momentos).

Explorar los retos conjuntos de la Acción sin Daño y la gestión del riesgo en es- ►cenarios de interculturalidad.

Explorar los retos conjuntos de la Acción sin Daño y la gestión del riesgo en esce- ►narios de conflicto armado.

Explorar los retos conjuntos de la Acción sin Daño y la gestión del riesgo en pro- ►cesos relacionados con el cambio climático y particularmente, con los procesos de adaptación.

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bContribuir a afianzar la gestión del riesgo desde un enfoque de derechos. ►Identificar valores y principios esenciales que orienten la gestión del riesgo con ►el compromiso de asumir la Acción sin Daño, tales como sensibilidad, deli-cadeza, respeto y amor propio. Asimismo, motivar su aplicación como prerrequisito para la eficacia de la gestión.

2. Evolución del concepto

Del castigo de Dios a las construcciones sociales y de respuesta a las emergencias en gestión del desarrollo

Hasta no hace muchos años, el tema que nos ocupa se miraba desde una óptica distinta a la que hoy predomina. Antes los desastres se consideraban sucesos súbitos, inespe-rados, obra de la naturaleza (de allí lo de “desastres naturales”) o castigos de Dios. Los desastres se confundían con los fenómenos de la naturaleza que los desencadenan, los cuales por lo general se encuentran fuera de nuestro control.

Hablamos “en pasado” (“se consideraban”, “se confundían”…), pero la verdad es que esa situación no ha cambiado del todo. Hagan el ejercicio: pídanle a distintas personas “desprevenidas” que nombren cinco desastres, y muy probablemente les dirán: terremoto, erupción volcánica (cuando no simplemente “volcán”), inundación, deslizamiento o hura-cán.

La consecuencia lógica de que incurramos en el error de confundir el desastre con el fe-nómeno que forma parte de la dinámica natural de la Tierra, o atribuirlo a castigos de Dios, es que renunciamos a la posibilidad de evitar que se produzcan, porque las fuerzas –na-turales o divinas- que los determinan, son de carácter “superior”. A no ser que, a través de la oración, intentemos obtener la benevolencia de Dios o de la naturaleza, como hacían quienes sacrificaban vírgenes para calmar al dios Jurakán o a la montaña de fuego. (Que quede claro que no estamos descalificando el valor que tienen muchos mitos como herra-mientas prácticas para esto que llamamos gestión del riesgo).

…A pesar de eso, cada día entendemos más que el desastre no es el fenómeno de la naturaleza, sino los efectos del mis-mo sobre un territorio que ha perdido –o no ha adquirido- la

capacidad de convivir sin grandes traumatismos, con los efectos de ese fenómeno. Pero eso vino después…

Unidad 1, Introducción

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bEn palabras actuales, renunciamos a la prevención, y nos limitamos, en el me-jor de los casos, a prepararnos como podamos para enfrentar las consecuencias. Si los naufragios fueran decisiones irrevocables de Dios, deberíamos renunciar a evitarlos y limitarnos a rescatar a los náufragos… o a recuperar los baúles y los cadáveres del fondo del mar.

Los “dueños del tema”, en ese sentido, resultan siendo exclusivamente los organismos de socorro, tales como los Cuerpos de Bomberos, la Cruz Roja y la Defensa Civil.

Posteriormente comenzó a entenderse que no eran los terremotos los que mataban a la gente, sino los edificios que caían sobre quienes estaban en su interior. Nuevos profesio-nales comenzaron a intervenir en el tema, como los ingenieros estructurales, y claro, los geólogos, los sismólogos, los vulcanólogos, los meteorólogos, los hidrólogos; científicos encargados de estudiar las características de lo que hoy llamamos “fenómenos desenca-denantes”, pero no necesariamente de explicar por qué esos fenómenos producen desas-tres o por qué unos sí y otros no, o por qué un mismo fenómeno genera un desastre en un sitio mientras que en otro, permanece incólume.

En cualquier caso, los organismos de socorro mantuvieron su importancia, como la man-tienen hoy y, esperamos, la sigan manteniendo en el futuro. Lo que cambió fue que nue-vos actores comenzaron a asumir responsabilidades en los escenarios del tema.

Poco a poco fuimos entendiendo que la principal causa de los desastres no son –metafóri-ca o literalmente hablando- los aguaceros que caen, sino las goteras que le impiden al techo detener el agua o resistir sus efectos. Esto también es plenamente aplicable a las consecuencias del cambio climático y a otros fenómenos como El Niño y La Niña, que no pasarían de ser curiosidades científicas si no tuvieran una incidencia tan determinante en los territorios y sus comunidades.

Una investigación adelantada por La RED (Red de Estudios Sociales sobre Desastres en América Latina), encaminada a determinar por qué estas “expresiones” de ENOS (El Niño Oscilación Sur) causan desastres en distintos países, desde la Florida, en Estados Unidos, hasta Argentina, demostró que muchas veces “Niños o Niñas débiles”, causan desastres más graves que “Niños o Niñas más fuertes”. De allí derivamos la conclusión de que el factor determinante no es necesariamente la magnitud del aguacero sino el tamaño de la gotera.

Asimismo, desde comienzos de los años ochenta del siglo pasado, comenzamos a en-tender que esas goteras no son solamente físicas o ingenieriles (como, por ejemplo, la carencia de estructuras sismo-resistentes en zonas de terremotos), sino que también intervienen otros factores como los económicos, los ecológicos, los organizativos, los ideológicos, los educativos, los culturales y los institucionales.

Unidad 1, Introducción

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bFue entonces cuando forjamos y comenzamos a difundir 2 el concepto de “vulnera-bilidad global”, a través del cual demostramos que en la formación de las goteras de nuestra metáfora intervienen múltiples causas. Es decir, que la vulnerabilidad es un sis-tema complejo y que para intervenir sobre él se necesitan múltiples visiones, disciplinas y actores.

También, que quienes trabajábamos para “coger” las goteras y reparar los techos (el territorio), debíamos coordinar nuestros esfuerzos y “alimentarnos” mutuamente de infor-mación con los encargados de estudiar los aguaceros (los científicos “duros”). Y trabajar además, con los organismos de socorro, encargados de poner a salvo a los habitantes de la casa cuando, a pesar de todos los esfuerzos realizados, no lograba evitarse el de-sastre.

Para entonces ya comenzaban a ganar auge los conceptos de “desarrollo sostenible” y “sostenibilidad”, y cada vez más comprendíamos que la principal causa de las goteras es que muchas veces ese conjunto de procesos que, sumados, constituyen el desarrollo, lejos de fortalecer realmente la capacidad de nuestros territorios para convivir con las dinámicas de la naturaleza (y muchas veces con dinámicas de la misma sociedad), lo que hacen es debilitarlos. Crear nuevos riesgos, en lugar de eliminarlos o, por lo menos, disminuirlos.

No hemos explicado todavía lo que entendemos por riesgo, pero vamos a dar unas pri-meras puntadas. Volviendo a nuestra metáfora, riesgo es lo que nos puede suceder si llega a caer un aguacero y el techo de nuestra casa está lleno de goteras. Riesgo es que se nos pueden mojar los muebles, dañar los libros, arruinar las alfombras. O que el techo pueda derrumbarse y, como consecuencia, resultar heridos e incluso, perecer. El riesgo hace referencia a algo potencial: “Qué pasaría sí…”.

Cuando eso que puede suceder, efectivamente sucede, el riesgo se convierte en desastre.

2. Hay que explicar que este lenguaje, que puede sonar un poco arrogante, responde a que, efecti-vamente, una gran cantidad de estos conceptos surgieron en América Latina a partir de las experiencias y reflexiones de quienes posteriormente constituimos La Red (Red de Estudios Sociales sobre Desastres).

Riesgo

Materialización del riesgo

Daño en potencia

Desastre =

=

Unidad 1, Introducción

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bEn resumen, la evolución del concepto está marcada por la compren-sión de que somos los seres humanos quienes construimos las condiciones que determinan que un fenómeno o un proceso propio de la dinámica de la naturaleza, o directa o indirectamente provocado por acción humana, produzcan riesgos (potencial) que luego se convier-ten en desastres (“actualización” o “materialización” del riesgo). Si los seres humanos construimos esas condiciones, asimismo pode-mos intervenir conscientemente sobre los factores que las deter-minan, con el objeto de reducir los riesgos y evitar que se conviertan en desastres. El propósito es estar mejor preparados para responder de manera oportuna y adecuada en los casos en que se produzca un desastre a pesar de todos los esfuerzos para evitarlo.

3. El concepto de territorioLos riesgos no existen en escenarios abstractos sino en terri-torios reales y concretos, y es en esos territorios en donde podemos intervenir para reducir los riesgos y para evitar en lo posible que se conviertan en desastres. De allí que sea muy importante que nos pon-gamos de acuerdo en qué vamos a entender cuando, al menos en las páginas siguientes, usemos la palabra “territorio”.

“Acción sin Daño” es ser conscientes que debemos reducir en lo posible nuestro aporte a la construcción de factores ge-neradores de riesgo.

Unidad 1, Introducción

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bUnidad 1, Introducción

El territorio es el resultado de la interacción compleja y permanente, en un espacio y en un tiempo determinados, de la dinámica de los eco-sistemas con la dinámica de las comunidades. O, en otras palabras, de la interacción permanente entre la naturaleza y la cultura.

O sea que cada vez que hablemos de territorio en este módulo, nos estaremos refiriendo de manera simultánea a ambas dinámicas: la de los ecosistemas y la de las comunidades, y a los múltiples resul-tados de las interacciones complejas entre ambas.

Decimos que la interacción es compleja, entre otras razones, porque:

La naturaleza y la cultura son, de por sí, ► conceptos inte-rrelacionados, en la medida en que hoy por hoy no existen ecosistemas sobre los cuales de una u otra manera no ejerza su influencia la cultura, ni existe cultura que de una u otra ma-nera no esté influenciada por la naturaleza.

Muchas de las interacciones son de tipo lineal de ► causa-efecto, pero debido a los mecanismos de retroalimentación negativa o positiva existentes en todo sistema/proceso, lo que en un momento es “efecto”, en el momento siguiente se con-vierte en “causa” que modifica la interacción inicial o que influ-ye sobre otras interacciones y dinámicas.

Por ejemplo: existe una relación lineal de causa-efecto entre el hecho de talar un bosque de alta montaña y el deterioro de la capacidad de ese bosque para prestar servicios ambienta-

les, como son la moderación del impacto de las lluvias fuertes sobre los suelos y su capacidad para almacenar y liberar agua gradualmente. Esto se traduce en que una temporada de lluvias fuertes puede causar deslizamientos e inundaciones en la cuenca correspondiente, como consecuencia de lo cual se pueden producir desastres que generan pérdidas económicas y de vidas humanas y, en un plazo más largo, empobrecimiento de suelos y desplazamiento de los campesinos afec-tados hacia las ciudades.

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bComo consecuencia de lo anterior, una misma causa (o in- ►tervención) puede generar diversos efectos (sinergias) tanto sobre los factores que participan en la interacción o sobre la interacción misma, como sobre otras interacciones y facto-res o sobre el sistema/proceso más amplio (jerárquicamente superior), del cual forma parte. En este caso: el territorio en-tero.

A esto hace referencia la definición que afirma que un siste- ►ma complejo es aquel altamente sensible a las “condiciones iniciales”, pues indica que grandes o pequeños cambios en cualquiera de los factores o de las interacciones “locales” que conforman el sistema/proceso, pueden generar grandes cam-bios en el “resultado” de la totalidad del sistema/proceso. En esto se basa la confianza en que a través de intervenciones locales acertadas, se puedan generar grandes cambios en la totalidad del sistema/proceso, en este caso, el territorio 3.

Esa complejidad reafirma la importancia de que los principios de la “Acción sin Daño” orienten cualquier intervención huma-na, ya sea sobre los ecosistemas o sobre las comunidades.

3. G. Wilches-Chaux, “LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA COMO ESTRA-TEGIA PARA LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO COMO ESTRATEGIA PARA LA REDUCCIÓN DE LA PO-BREZA”. Documento PNUD (Bogotá, 2009 – En proceso).

Unidad 1, Introducción

Especialización acción sin daño y construcción de paz

Especialización acción sin daño y

construcción de pazAcción sin daño en la gestión integral

del riesgo

Módulo bResponsable: Gustavo Wilches-Chaux

Con la colaboración de: Blanca Cecilia Castro B.

Misael Murcia G.

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Unidad 2, Los factores generadores de riesgos

Los factores generadores de riesgos

Los factores generadores de riesgo son básicamente dos: la amenaza y la vulnerabilidad que, al igual que el territorio, surgen de la confluen-cia entre la dinámica de los ecosistemas y la dinámica de las comuni-dades.

El concepto de amenaza

En términos sencillos, una amenaza es todo aquello que de llegar a ocurrir, puede ocasionarnos daño. De alguna manera, es sinónimo de “peligro”. La intensidad de ese daño depende

de la mayor o menor fortaleza que tengamos para defendernos de los efectos de la amenaza. Si somos débiles o vulnerables ante esos efectos, el daño será mayor que si somos fuertes. Si realmente somos tan fuertes que no nos preocupan los posibles efectos de un evento, ese evento pierde el carácter de amenaza.

Dinámica de la

naturaleza

Dinámica de las

comunidades

Amenazas de origen natural

Amenazas de ori-gen socio-natural

Amenazas de origen antrópico

Ecosistemasvulnerables

Comunidadesvulnerables

Amenaza XVulnerabilidad

Riesgo

Desastre

Riesgo no manejado

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Unidad 2, Los factores generadores de riesgos

Volviendo a la metáfora a la cual acudimos antes, la amenaza son los aguaceros.

A partir de lo anterior puede deducirse que ambos conceptos, el de amenaza y vulnerabilidad, se generan mutuamente: un evento -o la posibilidad de que éste ocurra- solamente adquiere la condición de amenaza en la medida en que pueda afectar a un territorio vulnerable. Y, asimismo, la vulnerabilidad siempre existe con relación a una ame-naza concreta: no hay vulnerabilidades en abstracto.

De acuerdo con su origen, las amenazas se clasifican en cuatro tipos 1:

Amenazas naturales: Son aquellos procesos o eventos que for-man parte de la dinámica de la naturaleza, como un terremoto, un tsunami y una erupción volcánica; o aquellos que forman parte de la variabilidad climática (condición naturalmente cambiante del clima), como la temporada de lluvias o la temporada seca. Esos proce-sos o eventos adquieren el carácter de amenaza cuando no estamos debidamente adaptados para convivir con sus efectos. Es decir, cuan-do somos vulnerables.

Amenazas socio-naturales 2: Son aquellos procesos o eventos que se manifiestan en la naturaleza, pero que directa o indirectamente son generados, “disparados” o incrementados como consecuen-cia de la actividad humana. Por ejemplo, un deslizamiento o una inundación producidos por la manera inadecuada como se ha maneja-do una ladera o una cuenca hidrográfica. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que también hay deslizamientos e inundaciones eminente-

1. Estas aproximaciones conceptuales (más que definiciones), se han utilizado en otros documentos, entre otros en la “Guía de Uso” de una serie de documentales sonoros elaborados por la empresa ICONIA en asocio con PREDECAN (Proyecto de Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina).

2. Concepto propuesto por el investigador Allan Lavell.

La vulnerabilidad es nuestra incapacidad o mejor, la incapa-cidad del territorio para absorber sin traumatismos los efectos de la materialización de la amenaza. Es decir, las goteras que

debilitan el territorio.

Especialización acción sin daño y construcción de paz b

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mente naturales y que forman parte de la dinámica normal de los eco-sistemas. Un huracán (en general: un “organismo tropical”) es el re-sultado de un proceso eminentemente natural, pero debido al cambio climático cambian las condiciones en que se generan y desarrollan, y comienzan a ingresar en la categoría de amenazas socio-naturales. Lo anterior porque como sabemos, el cambio climático es el resultado del exceso de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que provocamos los seres humanos en la atmósfera.

Amenazas antrópicas: Son aquellos originadas de manera ex-clusiva por la actividad humana y cuya ocurrencia puede signi-ficar un peligro para el territorio o las comunidades y los ecosistemas que lo conforman. Por ejemplo, un accidente industrial o nuclear, el derrame de sustancias tóxicas en el ambiente, etc.

Unidad 2, Los factores generadores de riesgos

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A m e n a z a sísmica

Terremotos y réplicas

Fenómenos de remoción

en masaD e s l i z a -

mientos

Saqueos y otras alte-

raciones del orden público

Agudización de e n f e r m e d a d e s presentes en el medio o aparición de nuevas enfer-

medades

Incendios y otros ac-cidentes

industriales

Inundaciones

Plan de ordenamiento territorial y otras normas sobre el uso del suelo.Estudios de microzonificación sísmica.Normas nacionales y locales sobre sis-moresistencia.Sistema municipal de áreas protegidas.Decisión política en las autoridades res-ponsables y controles adecuados.Veedurías ciudadanas.Conciencia y responsabilidad gremial y profesional.Democratización de suelos aptos y técnicas de construcción.

Fortalecimiento institucional y técnico de las empresas de servicios públicos.Renovación y mantenimiento de redes.Veedurías ciudadanas.

Vacunación preventiva.Fortalecimiento instituciones de salud. Capacitación promotoras de salud.Organización de la comunidad.Fortalecimiento de los vínculos entre instituciones y comunidad.Saneamiento ambiental.

Seguridad industrial / Controles

Educación para la convivencia ciudadana en todos los niveles.

Fortalecimiento institucional en términos estructurales / físicos, procedimentales y de coordinación.

Edificaciones en zonas no aptas para construir aun con estructura sismoresis-tente.

Edificaciones en zonas de aptitud media aceptable con restricciones pero que no cumplen con las normas de construcción sismoresistente.

Edificaciones sobre rellenos antrópicos.

Edificaciones en pendientes o a distancias de los quiebres de pendientes inferiores a las establecidas en las normas (10 m).

Edificaciones en zonas inundables.

Redes defectuosas de acueducto y alcan-tarillado.

Redes externas e instalaciones domicilia-rias defectuosas de gas y electricidad.

Almacenamiento inadecuado de sustan-cias inflamables o peligrosas.

Ausencia de conductas de convivencia ciudadana y control social.

Afectación directa de las autoridades como consecuencia del desastre y / o fal-ta de coordinación y comunicación inte-rinstitucional.

Bajo cubrimiento de vacunación sanea-miento ambiental deficiente, debilidad instituciones de salud.

Insuficiencia de recursos para absorber incremento poblacional.

Migraciones masivas hacia la zona de desastre

Factores de vulnerabilidad Medidas de mitigación

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Amenazas complejas o concatenadas: Este concepto hace referencia al hecho de que normalmente, las amenazas no vienen solas sino que distintas amenazas, de distinto origen, pueden confluir al mismo tiempo en un lugar, y también al hecho de que una amenaza “principal” puede desencadenar múltiples amenazas “secundarias”. Un ejemplo del primer caso es la región costera que está expuesta, de manera simultánea, a amenaza sísmica, amenaza de tsunami, inundaciones y amenazas antrópicas como los accidentes industriales o el conflicto entre actores armados. Un ejemplo de lo segun-do, son las “avalanchas” o flujos de lodo desencadenados por una erupción volcánica, la “gran ola” (tsunami) desencadenada por un maremoto o un deslizamiento en el fondo del mar, o las alteraciones al orden público (saqueos, ingobernabilidad generalizada) que se producen luego de un terremoto o del paso de un huracán por determinados lugares.

La vulnerabilidad (al igual que la sostenibilidad) es, a su vez, un sistema complejo, re-sultado de las interacciones entre múltiples factores. Esas interacciones tejen una red de la cual depende la capacidad del territorio para resistir sin traumatismos los efectos de una amenaza cualquiera.

Vulnerabilidad (o sostenibilidad) global.De este concepto se deriva el de seguridad territorial.

Unidad 2, Los factores generadores de riesgos

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El riesgo es una visión anticipada de lo que puede ocurrir si llega a materializarse una amenaza en un territorio vulnerable a la misma. De allí que el concepto se exprese con la ecua-

ción: R = A x V

Más que una fórmula matemática en sentido estricto, lo anterior nos permite entender que el riesgo está en función de esos dos factores (Amenaza y Vulnerabilidad). Y sobre todo, que en la me-dida en que podamos intervenir sobre cualquiera de esos factores, o sobre ambos, para acercarlos a “cero”, el producto se acercará a “cero”. Esa es la esencia de la gestión del riesgo.

La clasificación de las amenazas entre naturales, socio-naturales y antrópicas, tiene un sentido práctico. En términos generales, no po-demos hacer nada para reducir las naturales, debido a su carácter de expresiones de la dinámica de la naturaleza. En consecuencia, la gestión del riesgo debe centrarse en reducir la vulnerabilidad. En cambio, en la medida en que las socio-naturales y las antrópicas son el resultado directo o indirecto de actividades humanas, podemos in-tervenir para reducir las amenazas conjuntamente con los esfuerzos para disminuir la vulnerabilidad.

En la terminología de la gestión del riesgo se denomina prevención a cualquier acción tendiente a evitar que se generen riesgos o a re-ducir los existentes, incluidas las acciones encaminadas a disminuir las amenazas (cuando ello es posible). A las tendientes a aminorar la vulnerabilidad se les denomina mitigación.

Prevención Acción tendiente a evitar que se gene-ren riesgos o a reducir los existentes.

Mitigación Acciones tendientes a reducir la vul-nerabilidad.

Unidad 2, Los factores generadores de riesgos

Especialización acción sin daño y construcción de paz b

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En la terminología del cambio climático en cambio, se usa la palabra mitigación para referirse a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), es decir, a la reducción de los factores que causan la amenaza. Y a la reducción de la vulnerabilidad se le da el nombre de adaptación.

Lo importante no es discutir sobre quién tiene o no razón, sino tener claros los conceptos fundamentales y comprender los procesos que subyacen tras cada uno de ellos.

La gestión del riesgo se lleva a cabo a través de dos tipos de medidas: las estructurales, que son obras físicas (como diques, muros de contención, estructuras sismo-resistentes) , y las no estructura-les, que son conductas institucionales y sociales (como los planes de ordenamiento territorial, las normas que establecen la manera como debe llevarse a cabo la gestión ambiental y, en general, la gestión del desarrollo, el dominio de saberes científicos y tecnologías, y la gober-nabilidad que permita aplicar en la práctica esas normas, etc.). Unas y otras, las medidas estructurales y las no estructurales, son necesarias y se complementan mutuamente. Normalmente no funcionan unas sin las otras.

La mera canalización de un río o la construcción de una barrera no so-lucionan el problema de las inundaciones, si no se recupera el diálogo fluido entre la comunidad y los ecosistemas; si no existe un manejo adecuado de las cuencas por parte de las comunidades, las institucio-nes y las autoridades.

Medidas estructurales Obras físicas.

Medidas no estructurales Conductas institucionales y sociales.

Gestión del riesgo

Unidad 2, Los factores generadores de riesgos

Se lleva a cabo a través de

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Pero asimismo, la organización de la comunidad alrededor de un ob-jetivo, la adquisición de nuevos saberes o el reforzamiento de los valores adecuados, muchas veces exige que existan recursos y que puedan realizarse algunas obras necesarias, para alcanzar ese obje-tivo. Por ejemplo, el éxito de una junta para el saneamiento ambiental de una comunidad depende tanto de la organización y la claridad mental de sus integrantes, como de que haya recursos para cons-truir el acueducto y el alcantarillado… y un acueducto y un alcanta-rillado sin una comunidad que se haga responsable o que exija su administración adecuada, también está condenado al abandono y el fracaso.

La gestión del riesgoAproximaciones al conceptoA partir de los aspectos anteriores ya podemos aterrizar en el concep-to de gestión del riesgo:

En estos casos, la “Acción sin Daño” adquiere una especial importancia. Muchas veces las obras de infraestructura se imponen desde afuera a las comunidades y los ecosistemas,

sin tener en cuenta sus particularidades y dinámicas. La construcción de un muro de contención o la canalización arbitraria de una quebrada, lejos de solucionar un problema de convivencia entre la comunidad y el curso del agua, puede trasladar el problema a unas veredas más abajo o a unos barrios más adelante. Si esas obras, en cambio, son el resultado de concertaciones adecuadas entre las comunidades y con la naturaleza, es más probable que cumplan de manera satisfactoria su objetivo. No basta que la “buena voluntad” haya antecedido a la realización de esas obras. Hay que llevarlas a cabo con delicadeza, respeto y cuidado.

Unidad 2, Los factores generadores de riesgos

Especialización acción sin daño y construcción de paz b

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La gestión del riesgo de desastre definida de forma genérica, se refiere a un proceso social complejo cuyo fin último es la reducción o previsión y control permanente del riesgo de de-

sastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, soste-nibles. En principio, admite distintos niveles de coordinación e inter-vención que van desde lo global, integral, sectorial y macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar *.

Ampliando aún más el lente,

La gestión del riesgo es el conjunto de saberes, voluntades, capacidades y recursos físicos, económicos, tecnológicos, éticos, espirituales y de todo tipo, con que cuenta la cultura -al

igual que el conjunto de actividades que despliega una sociedad-, con el fin de fortalecer la capacidad de las comunidades y los ecosistemas que conforman su territorio. Lo anterior, para convivir sin traumatismos destructores con las dinámicas provenientes del exterior o de su propio interior. La gestión del riesgo también se encarga de evitar o controlar la generación de procesos que puedan afectar la calidad de vida de esos u otros ecosistemas y comunidades.

La gestión del riesgo, en consecuencia, debe reconocerse, reclamar-se y ejercerse como un derecho humano en sí mismo, pero además, como el pre-requisito para que los demás derechos -empezando por el Derecho a la Vida-, puedan ejercerse **.

*. Allan Lavell, Glosario del documento “La Gestión Local del Riesgo – Concep-to y Práctica”, CEPREDENAC - PNUD 2003

**. G. Wilches-Chaux, “La gestión del riesgo hoy: del deber de la esperanza a la obligación del milagro”. Discurso Provention (Bogotá – Panamá, Marzo 2008)

Unidad 2, Los factores generadores de riesgos

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La segunda aproximación al concepto complementa a la primera en dos aspectos: resalta el papel de la cultura como herramienta para la gestión del riesgo (en general como re-curso de adaptación), aunque sin desconocer que en la medida que la cultura se vuelva “autista” frente a las dinámicas de la naturaleza se convierte en factor de desadaptación; y propone de manera expresa, abordar la gestión del riesgo desde un enfoque de derechos, sobre lo cual volveremos en un capítulo posterior.

En ambas aproximaciones está implícita la inseparabilidad de los conceptos de “Acción sin Daño” y “gestión del riesgo”, que en la práctica llegan -o deberían llegar- a convertirse en sinónimos.

En el proceso de afinar los conceptos relacionados con la gestión del riesgo, el proyecto predecan 3 ha identificado distintos “momentos”:

Gestión correctiva: Un proceso que pretende reducir los niveles de riesgo existen-tes en la sociedad o en un sub-componente de la sociedad, producto de procesos his-tóricos de ocupación del territorio, y fomento a la producción y construcción de infraes-tructuras y edificaciones entre otras cosas. Reacciona y compensa el riesgo ya construido en la sociedad. Ejemplos de acciones o instrumentos de la gestión correctiva incluyen: la construcción de diques para proteger poblaciones ubicadas en la zonas de inundación, la reestructuración de edificios para dotarlos de niveles adecuados de protección sismo resistente o contra huracanes, cambios en el patrón de cultivos para adecuarse a con-diciones ambientales adversas, reforestación o recuperación de cuencas para disminuir procesos de erosión, y desplazamiento de actores sociales de distintas jurisdicciones territoriales- internacionales, nacionales, regionales o locales.

Gestión prospectiva: Un proceso a través del cual se prevé un riesgo que podría generarse asociado con nuevos procesos de desarrollo e inversión, tomando las medidas para garantizar que nuevas condiciones de riesgo no surjan con las iniciativas de cons-trucción, producción, circulación, comercialización, etc. La gestión prospectiva debe verse como un componente integral de la planificación del desarrollo y el ciclo de planificación de nuevos proyectos, desarrollados por gobierno, sector privado o so-ciedad civil. El objetivo último de este tipo de gestión es evitar nuevos riesgos, garantizar adecuados niveles de sostenibilidad de las inversiones, y evitar la aplicación de medidas costosas de gestión correctiva en el futuro.

Gestión reactiva: Un proceso a través del cual la sociedad y sus instituciones se preparan para enfrentar de manera oportuna y adecuada, los efectos de una posible emergencia o desastre, con el objeto de proteger la vida humana, reducir en lo posi-ble el dolor y las pérdidas, atender a las personas y grupos afectados, y restablecer los servicios públicos, los medios de vida y en general, las condiciones que hacen posible

3. “Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina”. Es un pro-yecto de la CAN con apoyo financiero y técnico de la Unión Europea.

Unidad 2, Los factores generadores de riesgos

Especialización acción sin daño y construcción de paz b

12

la vida con calidad y dignidad. Asimismo, preparar a la comunidad para la recupera-ción posterior al desastre, evitando que en el proceso se reconstruyan las condiciones de riesgo que condujeron al desastre y que generen nuevos riesgos.

Bibliografía

Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina. En: http://www. ►comunidadandina.org/predecan/

Lavell, Allan. Degradación ambiental, riesgo y desastre urbano. Problemas y con- ►ceptos: hacia la definición de una agenda de investigación. En: http://www.desen-redando.org/public/libros/1996/cer/old/html/8cap2.htm#Riesgo

Wilches-Chaux, Gustavo. La gestión del riesgo hoy: del deber de la esperanza a ►la obligación del milagro. Discurso Provention (Bogotá – Panamá, Marzo 2008)

Unidad 2, Los factores generadores de riesgos

Especialización acción sin daño y construcción de paz

Especialización acción sin daño y

construcción de pazAcción sin daño en la gestión integral

del riesgo

Módulo bResponsable: Gustavo Wilches-Chaux

Con la colaboración de: Blanca Cecilia Castro B.

Misael Murcia G.

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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bUnidad 3, La seguridad territorial

La seguridad territorial 1

El concepto de seguridad territorial recoge el de seguridad humana que desde hace varios años vienen promoviendo las Naciones Unidas, pero lo amplía de manera explícita a la necesidad de ofrecer seguridad a los ecosistemas.

Desde el punto de vista de la gestión del riesgo, la seguri-dad territorial se entiende como la capacidad de un territo-rio para ofrecer tanto a sus habitantes humanos como a los

ecosistemas que interactúan con ellos, determinadas condiciones de “estabilidad”, a fin de impedir que amenazas de distinto origen (natura-les, socio-naturales, antrópicas) procedentes del propio territorio o el exterior, puedan convertirse en riesgos, que eventualmente se vuelven desastres *.

Foto: Archivo PIUPC

1. G. Wilches-Chaux, “La reducción de la pobreza como estrategia para la adaptación al cambio climático y la adaptación al cambio climático como estrategia para la reducción de la pobreza”. Documento PNUD (Bogotá, 2009 – En proceso).

*. Esta definición nace de la gestión del riesgo, que en términos prácticos viene a ser sinónimo de gestión ambiental para el desarrollo sostenible.

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

3

bUnidad 3, La seguridad territorial

Desde el punto de vista del desarrollo, la seguridad territorial puede definirse como la capacidad de un territorio para ofre-cerle a sus habitantes humanos las condiciones de “esta-

bilidad” necesarias para avanzar de manera efectiva en el aprovecha-miento integral de sus capacidades; y a los ecosistemas, las condiciones de “estabilidad” necesarias para que puedan conservar su integridad y biodiversidad y, en consecuencia, para que puedan existir y evolucionar de acuerdo con su propia naturaleza **. De esto depen-de, entre otras cosas, que esos mismos ecosistemas conserven su capacidad para ofrecernos a los seres humanos -de manera sosteni-ble-, los recursos y servicios ambientales que requerimos para satisfa-cer nuestras propias necesidades.

Crear condiciones que propicien el pleno desarrollo de las capacidades humanas y que fortalezcan la integridad y diversidad de los ecosistemas.

Evitar que las dinámicas de los ecosistemas amenacen a las comunidades y que las dinámicas de las comunida-des amenacen los ecosistemas

Seg

urid

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al

Dinámica de los ecosistemas

Dinámica de las

comunidades

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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bUn concepto “de doble vía” 2

Tanto si la describimos desde la óptica de la gestión del riesgo, como desde la óptica de la gestión ambiental para el desarrollo sostenible, la seguridad territorial es un concepto “de doble vía”, que busca que la sostenibilidad de las comunidades humanas avance de manera interrelacionada y en lo posible, simultánea junto con la sostenibilidad de los eco-sistemas, y viceversa. Esto se logra en la medida en que se evite que las dinámicas de los ecosistemas se conviertan en amenazas contra las comunidades humanas, y que las dinámicas de éstas se conviertan en amenazas contra los primeros.

La seguridad territorial evita que fenómenos o procesos, como por ejemplo, un terremoto, un huracán, una erupción volcánica, un cambio de gobierno a nivel nacional o internacio-nal, la suscripción de un tratado de libre comercio, o los efectos presentes y futuros del cambio climático, se conviertan en desastres para los habitantes presentes y futuros de un territorio y para los ecosistemas que forman parte de él. En otras palabras, la que im-pide que fenómenos y procesos como los mencionados obstaculicen el desarrollo de las capacidades de los ecosistemas y los seres humanos.

La gráfica siguiente muestra las distintas “seguridades” o factores de cuya fortaleza -al igual que de la fortaleza de las interacciones que los unen entre sí- depende la seguridad integral del territorio. (En este caso, a manera de ejemplo, se resaltan algunas de las inte-racciones entre esas “seguridades” en cuanto hace referencia al recurso hídrico.)

2. El concepto “de doble vía” no debe tomarse en el sentido lineal convencional que ilustraría la flecha (↔), sino como expresión de las múltiples interacciones complejas, recíprocas y cíclicas que vinculan a los ecosistemas con las comunidades humanas, y que determinan que lo que en un momento se expresa como efecto, en el siguiente (o de manera simultánea) actúa como causa de otras interacciones, reaccio-nes y procesos, dando lugar a los ciclos de retroalimentación positiva y negativa, y a las combinaciones de ambos, que en últimas determinan la aparición de los desastres o la capacidad del territorio para evitarlos (resistencia) o reponerse de sus efectos adversos (resiliencia).

Unidad 3, La seguridad territorial

**. A partir de esta afirmación se podrían derivar múltiples debates de carácter científico y filosófico, referentes a lo que entendemos por “propia naturaleza” de los ecosistemas. Para efectos prácticos y en lo que concierne a este documento, queremos decir que no se trata de “congelar” artificialmente los ecosiste-mas en un estado “ideal” determinado, sino de garantizar, en lo posible, las condiciones que permiten que el proceso de “sucesión natural” tenga lugar en cada uno de esos ecosistemas, sin que las dinámicas de origen humano se interpongan en el curso del mismo. Por ejemplo, la tentativa de “rejuvenecer” artificial-mente un bosque nativo que ha alcanzado su estado maduro, con el argumento de incrementar la capaci-dad del ecosistema para absorber más gas carbónico, equivale a destruir el bosque, con lo cual se reduce la capacidad de adaptación del territorio no solamente a los efectos del cambio climático, sino a los de la variabilidad natural. No entramos a discutir, por carencia de suficiente información, los posibles efectos de medidas como la utilización de geotextiles para proteger a los glaciares de los efectos del incremento de temperatura debido al cambio climático.

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

5

b

De la fortaleza de la red que tejen esas interacciones (incluso más aún que de los factores o “seguridades” parciales), dependen las capacidades de resistencia y resiliencia del territorio frente a las amenazas que puedan afectar a sus ecosistemas y comunidades.

Seguridad jurídica e

institucional

Seguridad y soberanía ali-

mentaria

Seguridad ecológica

Seguridad Social

Seguridad energética

Seguridad Económica

Oferta hídrica para producción agricola y pecuaria con miras

al consumo localEstado de derecho:Derecho a la VidaDerecho de la InfanciaDerecho a la Alimen-tación

Capacidad de los eco-sistemas para ofrecer recursos y prestar ser-vicios ambientales

Oferta y regulación hídrica. Control de vectores“Derecho a la sombra”: Condiciones térmicas y de humedad.

Derecho a la salud

Derecho a la vivienda

Derecho a la educación

Reglas de juego claras para la inversión y la producción

Marco legal e insti-tucional que garan-tice la Gestión Terri-torial Sostenible, la Gestión del Riesgo y la efectividad del Derecho al Agua

Oferta energética para uso doméstico y

para la producción

Reconocimiento del acceso al

agua como Derecho Humano

Derechos Ambientales

Oferta

hidria

para

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Unidad 3, La seguridad territorial

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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bLos seres humanos nos sentimos seguros cuando formamos parte de un territorio sostenible, porque ni las dinámicas naturales ni sociales constituyen amenazas para nosotros.

O porque si bien existen múltiples amenazas en el entorno (lo cual ge-neralmente sucede) estamos en capacidad de evitarlas o de enfrentar sin mayores traumatismos sus efectos.

O también, porque estamos en capacidad de recuperarnos adecuada y oportunamente cuando no ha sido posible evitar una amenaza. Es decir, cuando no somos vulnerables o nuestra vulnerabilidad es ma-nejable (porque, al fin y al cabo, todos los seres humanos -todos los seres vivos- somos vulnerables en algún sentido... pero también somos fuertes en otros, debido a lo cual podemos resistir o recuperarnos de los efectos de muchas amenazas).

Como los seres humanos formamos parte de un territorio concreto, del cual también forman parte los ecosistemas con los que interactuamos, el concepto de seguridad siempre es de doble vía. Así lo explicita la definición de sostenibilidad que hemos propuesto: una relación en la cual ni la dinámica de los ecosistemas es una amenaza contra las co-munidades, ni la de éstas es una amenaza contra la naturaleza. Más aún, la seguridad territorial debe extenderse a futuro, a lo cual apunta el concepto de responsabilidad intergeneracional que subyace en la esencia de la definición clásica del desarrollo sostenible: que las ge-neraciones actuales puedan satisfacer sus necesidades, sin afectar el derecho de las generaciones futuras a satisfacer las suyas.

Esto es válido aún en el caso, por ejemplo, de los sismos, cuya ocu-rrencia por supuesto no depende de que los seres humanos actuemos de una u otra forma frente a la naturaleza, sino que son una clara ex-presión de la vida interna de la tierra. Pero en la medida que las co-munidades se asienten sobre terrenos adecuados y en su proceso de apropiación del territorio no afecten la estabilidad de las laderas y los suelos, también serán menores las amenazas concatenadas o asocia-das a los sismos, tales como los deslizamientos y los flujos de lodo.

Unidad 3, La seguridad territorial

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

7

b[...]

El anhelo de seguridad constituye la motivación esencial de millones de ciudadanos y ciudadanas del planeta y, en consecuencia, la razón fundamental para tomar determinadas decisiones en el campo político y particularmente, el electoral.

En otras palabras, la seguridad sigue reconociéndose por parte de mu-chas personas como una necesidad prioritaria, a cambio de la cual pa-recen -o se manifiestan expresamente- dispuestas a renunciar a otro tipo de valores, como la democracia y el respeto a las libertades funda-mentales 3.

No sucede lo mismo con otros conceptos como el de sostenibilidad, que para la mayoría de la población continúan siendo confusos y vagos, cuando no incomprensibles.

Uno de los objetivos de los párrafos siguientes es recordar que la verda-dera seguridad, la seguridad integral del ser humano, es el resultado de la interacción compleja entre múltiples factores, que les garantizan a los integrantes de las generaciones presentes y futuras, las condiciones necesarias para ejercer el derecho a la vida con calidad y dignidad.

Es decir, que la seguridad no es solamente un producto que pueda obtenerse a través de las armas, manejadas por cuenta propia o por distintos agentes estatales o privados, sino un proceso en permanente construcción, en el cual la fuerza (entendida como el poder coercitivo, ejercido legítima y controladamente por el Estado), en determinadas circunstancias, puede jugar un cierto papel, pero cuyas múltiples dimen-siones se extienden más allá. En nuestro concepto, la seguridad es un proceso complejo y esencialmente “civil”. Una seguridad basada exclu-sivamente en la fuerza armada carecería totalmente de sostenibilidad y, paradójicamente, se convertiría en un factor adicional de inseguridad.

Otro de los objetivos es explorar las relaciones entre territorio y seguri-

3. Ver informe PNUD “La Democracia en América Latina – Hacia una democra-cia de ciudadanos y ciudadanas” –. Capítulo 2 de este documento.

Unidad 3, La seguridad territorial

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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bdad, a partir de lo cual nos atrevemos a proponer el concepto de “segu-ridad territorial”, definido en párrafos anteriores. La seguridad territorial evita que fenómenos o procesos, como por ejemplo, un terremoto, un huracán, un cambio de gobierno a nivel nacional o internacional, o la suscripción de un tratado de libre comercio, puedan convertirse en de-sastres para los habitantes presentes y futuros de ese mismo territorio.

En otros trabajos sobre el tema hemos identificado, de manera más o menos arbitraria, una serie de factores o clavos de los cuales colgamos unos lazos o hamacas que, al cruzarse y trenzarse, forman una telara-ña, cuyo resultado dinámico es la seguridad territorial.

Es este sentido, la seguridad territorial es sinónimo de sostenibilidad de las relaciones entre dinámica de la naturaleza y de las comunidades en ese territorio en particular: Un atributo en doble vía, que debe beneficiar tanto a la naturaleza como a las comunidades.

Los clavos son la seguridad y la soberanía alimentaria, la seguridad ecológica, la seguridad social, la seguridad económica y la seguridad jurídica institucional.

La seguridad territorial no la generan esas seguridades de manera inde-pendiente o aislada, sino el tejido que forman las múltiples y dinámicas interacciones entre ellas Como ya dijimos, esas seguridades parciales son apenas clavos o puntales de donde colgamos las hamacas. La ver-dadera seguridad territorial es la telaraña que forman esas ha-macas al trenzarse. Uno o incluso todos los clavos, pueden ser muy fuertes, pero si los lazos que los unen son débiles, la malla resultante será débil.

Veamos de manera resumida a qué hace referencia cada una de esas “seguridades” 4:

4. G. Wilches-Chaux, “Cuy-dados Intensivos”. Publicación ENDA América La-tina (Bogotá, 2004).

Unidad 3, La seguridad territorial

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9

b

Seguridad alimentaria: Es la capacidad que tiene un territorio para garantizarle a sus habitantes los alimentos básicos requeridos a fin de disfrutar el derecho a la vida con calidad y dignidad. La alimentación constituye una relación esencial y directa de las comunidades humanas con su entorno productivo (la tierra), más que una relación con merca-dos financieros abstractos, sobre los cuales no se ejerce un mínimo control. Por esa y otras razones, incluyendo las culturales, el concepto es inseparable del de soberanía alimentaria.

Seguridad ecológica: Es esa posibilidad de evitar que la dinámica de la naturaleza se convierta en una amenaza contra las comunidades, y que la dinámica de ésta sea una amenaza contra los ecosistemas. También es la capacidad de la naturaleza para ofrecerle a la comuni-dad, de manera sostenible, los bienes y servicios ambientales que ésta requiere para disfrutar del derecho a la vida.

Unidad 3, La seguridad territorial

Foto: Archivo PIUPC

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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bSeguridad social: Abarca los temas de empleo, vivienda y oferta institucional de atención médica preventiva y curativa, pero va más allá. Incluye las relaciones entre los miembros de una comunidad: la solida-ridad, la reciprocidad y los sentidos de pertenencia e identidad. Podría-mos incluir también, la seguridad cultural, o capacidad de los habitan-tes de un territorio para apropiarse simbólicamente del mismo.

Seguridad económica: Capacidad del territorio, el Estado y la so-ciedad para ofrecer a sus habitantes en condiciones de equidad, acceso a la producción y la distribución de riqueza y bienes y servicios para la satisfacción de sus necesidades. Incluye la existencia de distintas op-ciones para la producción de esa riqueza y la generación de esos recur-sos; la existencia de alternativas de intercambio, como el trueque, y dis-tintas formas de economía solidaria para producir, ofrecer y acceder a los bienes y servicios que requiere la comunidad. A este eje pertenecen también los ejes de la productividad y la competitividad de una región.

Seguridad energética: Capacidad del territorio para ofrecerle a sus habitantes -y éstos para aprovechar- las condiciones necesarias a fin de acceder a la energía que garantice el funcionamiento de la sociedad, sin que su obtención ni uso afecten negativamente a las comunidades y los ecosistemas.

Seguridad jurídica-institucional: Capacidad de un territorio para ofrecerle a sus habitantes un Estado que posea el carácter de servicio público, al cual puedan acceder todas las personas en condiciones de igualdad y equidad 5. Hace referencia también a la existencia de “re-glas de juego” claras, que no cambien según los intereses particulares y circunstanciales de los sectores dominantes, y la certeza de que la sociedad posee mecanismos eficaces para garantizar el respeto a sus Derechos Humanos, empezando por el derecho a la vida con calidad y dignidad.

Unidad 3, La seguridad territorial

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bVulnerabilidades diferenciadas 6

Regresamos aquí al tema de la vulnerabilidad, por cuanto, precisa-mente, es de esperarse que la seguridad territorial permite reducir las debilidades que la determinan y que no son las mismas para todos los actores y sectores de la sociedad, puesto que todas las personas somos vulnerables, pero no de la misma manera.

La vulnerabilidad de los ecosistemas y los distintos actores y sectores institucionales y sociales, se extienden a todo el territorio del cual for-man parte, ya sea en forma de amenazas o vulnerabilidades.

Ninguna “parte” del territorio puede considerarse “segura” de manera aislada, si ese territorio en su conjunto, es vulnerable.

Los efectos de la temporada invernal del segundo semestre de 2008 (que se juntó con la del primer semestre del 2009 sin solución de con-tinuidad debido al fenómeno de La Niña), afectaron tanto a comuni-dades de base en zonas urbanas y rurales, como a barrios de estrato alto en ciudades como Medellín y Manizales. De manera directa o in-directa, las vulnerabilidades de unos se convierten en vulnerabilidades y/o amenazas para los demás actores y sectores que comparten un mismo territorio.

A pesar de lo anterior, las consecuencias de esa afectación no suelen ser las mismas, ni ejercen los mismos efectos sobre todos los acto-res y sectores. Si bien es cierto que las pérdidas de vidas resultan igualmente traumáticas y trágicas para cualquier familia o comunidad, sin importar su estrato, no sucede lo mismo con la destrucción de los bienes materiales. Para algunos sectores significa simultáneamente la pérdida de los medios de vida y en consecuencia de las oportuni-dades, en cambio para otros, que poseen una mayor capacidad de resistencia y resiliencia, puede tener un significado menos grave (por ejemplo, para quienes tienen sus bienes asegurados o que no derivan su seguridad económica de los bienes afectados ni de los recursos del ambiente alterado).

5. No sobra recordar que Estado y Gobierno no son sinónimos. El Estado es la expresión política de una sociedad organizada; el Gobierno es (o debería ser) el ad-ministrador temporal de los recursos del Estado para beneficio de toda la comunidad. El Estado es como una unidad residencial (con sus habitantes y sus casas o apar-tamentos, sus zonas comunes, su equipamiento colectivo –tanques de agua, redes eléctricas, salón comunal, instalaciones para recreación infantil, etc.-) y el Gobierno es el administrador de ese conjunto.

6. G. Wilches-Chaux, op. cit.

Unidad 3, La seguridad territorial

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b

Asimismo, el significado de un riesgo y los efectos de un desastre no son los mismos para los distintos actores y sectores de una comuni-dad afectada. Esto nos lleva al tema de la perspectiva de géne-ro para analizar y gestionar los riesgos y enfrentar los desastres; y también, al derecho a la diferencia, que debe reconocerse a las comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres

7. Lo anterior, hace referencia a la necesidad de tener en cuenta las particularidades de género, edad o cultura que poseen los distintos integrantes de una comunidad determinada. Sobre estos temas volve-remos más adelante.

Estos son algunos de los “daños” que puede generar una intervención poco cuidadosa en un territorio determinado, y que necesariamente se traducen en un incremento de la vulnerabilidad de las comunidades y los ecosistemas con los cuales se interactúa:

Empeorar divisiones entre grupos en conflicto. ►“Desempoderar” a la gente local. ►Fomentar la dependencia en gente y recursos externos. ►Aumentar el peligro para los participantes en los proyectos. ►

Reforzar la violencia estructural o abierta. ►

Aporte de Mary Anderson en su libro “Do no harm” (1999), retomado para el análisis por Ana Lucía Rodríguez Puentes, “El Enfoque de la Acción sin Daño” - COSUDE, Universidad Nacional de Colombia (Bo-gotá, 2007).

7. “Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres”. Esta propuesta que viene impulsando Gustavo Wilches-Chaux desde 1999 está publicada, entre otros documentos, en el libro: “La gestión del riesgo hoy: contextos globales, herramientas locales”. Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD). Panamá, 2008.

Unidad 3, La seguridad territorial

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bEscenarios y momentos de la gestión del riesgo y retos conjuntos con la Acción sin Daño en cada uno de ellos

Reflexiones generales ►

Ya vimos cómo de acuerdo al momento en que actúa la gestión del riesgo puede ser correctiva, prospectiva o reactiva.

Esto nos lleva a la idea común pero muy debatida, sobre la existencia de un “antes”, un “durante” y un “después”, lo cual, a su vez, nos con-duce a una pregunta inevitable y obvia:

¿Antes de qué, durante qué y después de qué?

Y nos obliga a aproximarnos de manera crítica al llamado “ciclo de los desastres”, de acuerdo con el cual el eje -o el punto- alrededor del cual gira el tema de la gestión del riesgo, es el desastre mismo o, más exactamente, el momento en el que el evento desencadenante genera el impacto que ocasiona un desastre (o un impacto que es el desastre mismo) 8.

Pongámonos, sin embargo, en el papel de las personas que toman las decisiones en una empresa naviera.

Nuestro objetivo es llevar pasajeros y carga, por ejemplo, de Buena-ventura a Rotterdam, de manera segura, económica y rápida. Toda la planificación, ejecución y evaluación de nuestra actividad gira alrede-dor de ese objetivo.

Nosotros no actuamos solamente en función de lo que pueda pasar antes, durante y después de un naufragio, pero siempre tenemos en cuenta la existencia de una serie de riesgos (tormentas tropicales, pi-ratería, etc.) y sabemos que es necesario tomar medidas para reducir en lo posible el riesgo de que ocurra un desastre (planificar las rutas según la temporada del año, hacerle mantenimiento al barco, capaci-tar a la tripulación, mantener contacto permanente con las autoridades

8. Es importante no confundir el evento desencadenante con el desastre. Un terremoto puede ocurrir, por ejemplo, el 31 de marzo de 1983 (caso del terremoto de Popayán), pero su impacto -el desastre que produjo- se extiende a muchos años adelante.

Unidad 3, La seguridad territorial

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bnavales y portuarias, definir unas normas aceptables de comporta-miento para los pasajeros y las pasajeras, etc.).

En el momento en que el énfasis del tema denominado gestión del riesgo, pasa de la atención de la emergencia o del desastre a la ges-tión del desarrollo, comenzamos a pensar y actuar en función de este último, aunque sin descuidar la posibilidad de que ocurra un desastre, para lo cual debemos estar preparados.

Para efectos de identificar momentos concretos en los cuales el con-cepto-herramienta de la “Acción sin Daño” adquiere especial impor-tancia, el esquema tradicional del “ciclo de los desastres” nos resulta de ayuda (aunque no debemos olvidar la perspectiva crítica desde la cual lo utilizamos).

E v e n t o desencadenante

Antes Intervención sobre la amenaza

PrevenciónIntervención sobre la vulnerabi-lidad

MitigaciónAlistarse para responder a un desastre oa una emergencia que no se pudo evitar:

Preparación

En la terminología de la gestión del riesgo

Unidad 3, La seguridad territorial

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bE v e n t o desencadenante

Antes Intervención sobre la amenaza

MitigaciónIntervención sobre la vulnerabi-lidad

AdaptaciónAlistarse para responder a un desastre oa una emergencia que no se pudo evitar:

Preparación

En la terminología del cambio climático

Un “antes” que se confunde con la gestión del ►desarrollo

Del análisis cuidadoso sobre cómo esas dos dinámicas están interac-tuando, podemos derivar información respecto a lo factores actuales sobre los cuales es necesario intervenir mediante una gestión correc-tiva, y reducir en lo posible las amenazas y las vulnerabilidades.

Mediante la aplicación de herramientas como los estudios de impacto ambiental y social de los procesos de desarrollo (incluida la ejecución de obras físicas), podemos anticiparnos a los riesgos de distinto tipo

La gestión correctiva y la gestión prospectiva se confunden con la gestión del desarrollo o, más específicamente, con la gestión del desarrollo sostenible. La eficacia real de ese

objetivo depende, como vimos atrás, que seamos capaces de garanti-zar que ni la dinámica de las comunidades se convierta en una amena-za contra los ecosistemas, ni la dinámica de éstos se convierta en una amenaza contra las comunidades.

Unidad 3, La seguridad territorial

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bque surgen como consecuencia de esos procesos, e intervenir antici-padamente sobre los factores que los generan. En esencia, esto es la gestión prospectiva.

No es necesario llevar a cabo demasiadas elucubraciones para en-tender que en el primer caso, estamos intentando corregir, precisa-mente, las consecuencias de haber actuado en el pasado sin compro-miso con la “Acción sin Daño”…; o sin realizar una adecuada gestión prospectiva del riesgo (la cual muchas veces se ha hecho, aunque no necesariamente utilizando esas mismas palabras, que son relativa-mente nuevas en el argot del desarrollo).

Y en el segundo caso, estamos hablando de “Acción sin Daño” aplica-da a la planificación y la ejecución del desarrollo 9.

Para efectos de realizar gestión correctiva y gestión prospectiva del riesgo, el concepto de seguridad territorial se convierte en una he-rramienta útil y práctica que no sustituye sino que aprovecha todas aquellas que se han desarrollado para adelantar estudios de impacto ambiental y social o en general, análisis de riesgos.

La idea es entender los posibles efectos que pueda tener una inter-vención determinada sobre cualquiera de los actores que confor-man la telaraña del territorio, o sobre alguna o algunas de las múltiples interacciones entre esos factores.

Aprender a poner las agujas de acupunturista de la gestión del riesgo y la gestión del cambio climático, y a identificar los me-ridianos y los puntos precisos de los territorios donde deben aplicarse, nos exige recuperar una serie de dones huma-nos relegados u olvidados, como el de la intuición (que ha venido a reivindicarse como forma de interacción con sis-temas de alta complejidad, frente a los cuales el análisis con-vencional resulta agobiado y paralizado) y la compasión, o capacidad para compartir la pasión; para sentir en nosotros mismos lo que siente el otro o la otra, que no necesariamente deben ser seres humanos, si no también, por ejemplo, un río o una montaña; seres o conjuntos de seres fuertemente dota-dos de esa voluntad de vida que pretendemos movilizar con la gestión del riesgo. […]

9. Ver módulo: Los Daños en nombre del Desarrollo: Enfoques y Perspectivas escrito por Carlos Reverón Peña.

Unidad 3, La seguridad territorial

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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b Quienes nos dedicamos a estas actividades debemos apren-

der a poner nuestras agujas de acupunturista y a identificar los puntos adecuados para ponerlas, de manera tal que, efec-tivamente, sean capaces de activar y ayudar a abrir camino a la voluntad de vida de los territorios, las comunidades y los ecosistemas con los cuales interactuamos.

En escenarios de cada vez mayor incertidumbre, como los que hoy parecen dominar al futuro, solamente la vida misma, y por sí misma, podrá ir indicando, paso a paso, cuál es el ca-mino correcto. Resulta inútil insistir en una planificación y una intervención mecánica y lineal, cuando realmente formamos parte de procesos caóticos. Aquí es aplicable lo que en otra parte mencionábamos para la educación ambiental: la ges-tión del riesgo y la gestión del cambio climático no solamente deben ser interdisciplinarias, sobre todo, indisciplinarias por-que la Vida es indisciplinaria… y aquí de lo que se trata es de resonar con la vida 10.

En la medida en que la gestión correctiva y la gestión prospectiva resulten exitosas (es decir, que logren reducir las amenazas y/o los factores de vulnerabilidad) se reducen las posibilidades de que los riesgos existentes se conviertan en desastres o que surjan nuevos riesgos, lo cual, entre otras cosas, quiere decir que el impacto que produzca la materialización de una amenaza, no necesariamente ten-drá que generar un desastre.

Tanto la gestión del riesgo como la “Acción sin Daño” se con-vierten en ejercicios concretos de responsabilidad frente a las generaciones actuales y futuras, a las cuales no podemos

dejarles facturas sin pagar por cuenta de una inadecuada concepción y gestión del desarrollo. Recordemos que la responsabilidad inter-generacional forma parte de la esencia misma del concepto de desa-rrollo sostenible.

10. G. Wilches-Chaux, “La gestión del riesgo hoy: del deber de la esperanza a la obligación del milagro”. Discurso Provention (Bogotá – Panamá, Marzo 2008).

Unidad 3, La seguridad territorial

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bLas “fases” de un desastre ►

Vamos a dejar momentáneamente el enfoque de la gestión del riesgo centrado en el desarrollo, para mirarlo desde la óptica centrada en el desastre.

Alrededor del momento en que impacta un evento capaz de desenca-denar un desastre, pueden identificarse diferentes etapas.

Un “antes” inmediatamente anterior a la ocurrencia del evento desencadenante, que coloca a la sociedad en si-tuación de emergencia

E v e n t o desencadenante

Rehabilitación o recuperación

Esto sucede cuando la ciencia y la técnica están en capaci-dad de predecir con un relativo nivel de certeza, la ocurrencia del evento, así como cuándo y qué parte del territorio puede

resultar afectada (por ejemplo, la aproximación de un huracán o una erupción volcánica).

“Reconstrucción” y desarrollo

Antes Después

Unidad 3, La seguridad territorial

Emergencia

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bEl paso de la “alerta amarilla” a la “alerta naranja” (en el caso de las erupciones volcánicas) o la emisión de los avisos de huracán, de-termina en la práctica una situación de emergencia, que obliga a la sociedad y a sus instituciones y autoridades a movilizarse en función de unos planes previamente establecidos. Esa movilización en muchos casos puede implicar evacuaciones masivas para que la población vulnerable abandone las zonas de riesgo.

Algunas veces sucede que la sociedad se moviliza, pero el evento amenazante no llega a materializarse, lo cual genera graves trauma-tismos, con efectos equivalentes a veces a los que hubiera producido el evento desencadenante. Esto sucedió, por ejemplo, en 1988, cuan-do se pronosticó la posible ocurrencia de una gran erupción del volcán Galeras, y que no se produjo, lo cual generó graves traumatismos en el comercio, la migración de mucha gente y otras alteraciones en la normalidad ciudadana. Esa situación sirve de ejemplo de un “desastre sin evento”, y es relativamente frecuente en el caso de los territorios sometidos a amenazas volcánicas. En otra ocasión se llevó a cabo la evacuación masiva de la ciudad de Baños (Ecuador), vecina al volcán Tungurahua, y la erupción no se produjo. Al regresar a sus casas, mu-chas familias las encontraron saqueadas.

Cuando no es posible pronosticar con cierto nivel de certeza la ocu-rrencia del evento desencadenante (como en el caso de los terremo-tos), esa fase inmediatamente anterior al evento no existe. La comu-nidad, las instituciones y las autoridades dependen de las medidas de gestión del riesgo que, en términos ideales, deben formar parte de la normalidad de cada sociedad y la llamada “cultura de la prevención”

11 , como intenta hacerse en el caso de Bogotá para enfrentar los efectos de un terremoto de gran magnitud 12.

11. El concepto de crear una “cultura de la prevención” está bastante cues-tionado, pues resulta más propio hablar de introducir la prevención o la gestión del riesgo en la cultura e identificar y fortalecer los elementos de la cultura que, de por sí, constituyen herramientas (muchas veces intuitivas pero eficaces) de gestión del riesgo.

12. El proceso de preparación de Bogotá para enfrentar los efectos de un te-rremoto de gran magnitud es excepcional en muchos aspectos, entre otros porque se trata de una sociedad fortaleciéndose para evitar un desastre o para reducir sus efectos, sin que previamente haya sido afectada por el mismo. Los países de la cuenca del océano Índico comenzaron a prepararse realmente para enfrentar un tsunami, solamente a partir de que la región fue devastada por uno en Diciembre de 2004. Para que Colombia montara un Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres se necesitó que la avalancha generada por una erupción del nevado del Ruiz destruyera la ciudad de Armero y matara a cerca de 25 mil habi-tantes.

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bPrecauciones específicas con miras a enfrentar esta faseNormalmente la percepción del riesgo que tienen las comunidades no es la misma que tienen las instituciones y sus técnicos, ni la que tienen los organismos de socorro ni en general, las autoridades.

La gente prefiere correr riesgos conocidos que enfrentarse a las situaciones inciertas a que queda –o cree quedar- expuesta cuando las autoridades declaran una condición de alerta, a partir de la cual se espera que la comunidad asuma una determinada conducta, normal-mente, la evacuación temporal de la zona de riesgo.

En lo posible, cuando se sabe que sobre un determinado territorio y sobre las comunidades que lo habitan, pesan unos riesgos deter-minados, deben realizarse procesos de largo plazo de generación de confianzas mutuas entre las comunidades y los organismos científicos.

Esos procesos deben incluir el fortalecimiento de las redes sociales y sus liderazgos, y entregarle a la gente informa-ción comprensible, oportuna y adecuada sobre los factores de riesgo y la manera de enfrentarlos, de modo que, cuando llegue el momento de emitir una alerta o declarar una emergencia, la gente sepa qué ha-cer, a qué se expone si evacua o no, cómo debe actuar en cada caso y quiénes son sus interlocutores institucionales.

La importancia de elaborar “en frío” planes participativos de gestión del riesgo, que incluyan planes comunitarios de emergencia, es que la comunidad misma se convierte en dueña y protagonista de su propio proceso. Si en esos planes han intervenido los distintos grupos sociales (los hombres de la comunidad, las muje-res, los jóvenes, los niños, las personas de la tercera edad, las perso-nas con discapacidades, etc.), cada uno sabe que ese plan recoge y protege sus intereses y necesidades.

Esos planes deben tener en cuenta, por ejemplo, que la gente del campo va a querer y necesitar poner a salvo sus animales de trabajo; que las familias querrán llevar consigo sus mascotas y bienes más preciados; que las prioridades de las mujeres y los miembros más jóvenes, así como las de los mayores de las familias no son las mis-mas, y que en lo posible todas deben ser atendidas.

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b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bLa actuación de las autoridades y de quienes las representan durante esta fase de emergencia previa a la posible ocurrencia de un evento desencadenante, no puede convertirse en una amenaza para la comunidad, más traumática ni más inmediata que la del posible de-sastre.

Los actores locales (incluidas las autoridades locales) deben re-sultar fortalecidos y no debilitados (mucho menos ignorados y des-apercibidos) como consecuencia de la presencia de actores externos en sus territorios, ya sean científicos, técnicos, organismos de socorro o autoridades de niveles jerárquicos superiores.

Una fase de impacto, durante la cual ocurre en tiempo real el evento des-encadenantePor ejemplo, mientras pasa el huracán por un lugar determinado, du-rante la erupción (alerta roja) de un volcán; un aguacero, granizada o nevada; los incendios forestales o un terremoto y sus réplicas más fuertes. Como mencionábamos, esta etapa no puede identificarse en

Un ejemplo de “Acción con Daño”

En el momento en que las autoridades nacionales toman la decisión de llevar a cabo una reubicación preventiva con ca-

rácter definitivo, lo obvio es que esa decisión sea el resultado de un proceso previo de concertación con las autoridades regionales y loca-les y, por supuesto, con las comunidades “beneficiadas”. Eso obvio, sin embargo, no siempre es lo que sucede.

A veces los actores locales se enteran de la decisión del gobierno na-cional a través de la prensa, y después deben hacerse cargo de las implicaciones y los conflictos que la misma genera.

La forma como se toman las decisiones en torno a la reubicación, ocu-rra o no el evento, genera las condiciones para un desastre.

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btodos los desastres. El ejemplo típico son las sequías y otras altera-ciones hidrometeorológicas relacionadas o no con el cambio climático (aumento o disminución gradual de la temperatura o la humedad am-biental, alteraciones en los patrones de los vectores de enfermedades y plagas, incremento gradual de la contaminación del ambiente y sus recursos, incremento gradual de las condiciones de violencia en el territorio, etc.).

Precauciones específicas con miras a enfrentar esta faseEn esta fase y en la siguiente, suele suceder que quienes intervienen desde afuera en una situación de desastre se dejen llevar por sus pre-conceptos y prejuicios sobre la condición de los afecta-dos.

La etiqueta de afectado o damnificado conlleva, al igual que la de desplazado una capitis diminutio; coloca a quien la porta, en situación de desventaja. Se presume que quien ha sido afectado por un desastre, no solamente pierde sus bienes materiales, sino también su capacidad para pensar y tomar decisiones.

La propuesta de derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres, puede servir de guía para la “Acción sin Daño” en esta fase del desastre.

Una reflexión sobre el concepto de “impacto”No todos los procesos capaces de desencadenar un desastre se mani-fiestan a través de eventos que ocurren en momentos claramente iden-tificables en el espacio y el tiempo, como los ejemplos mencionados. Incluso, eventos relativamente “puntuales” como esos, generan una serie de amenazas concatenadas cuyas consecuencias se extienden en espacios y tiempos mucho mayores y más difusos (ver el punto so-bre las “amenazas concatenadas”). Hay procesos como las sequías, que van gestándose de manera lenta y cuyo impacto no puede ubicar-se en una fecha y hora determinada. En general, esta característica es

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b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bcomún a todos los efectos derivados del cambio climático, aunque algunos casos varios de esos efectos puedan ser ubicados en el tiempo (por ejemplo, un aguacero excepcional, el paso de un tornado o una gran granizada).

Lo mismo sucede con procesos de carácter antrópico, por ejemplo, la crisis global que actualmente afecta al sistema financiero del mundo, o la crisis nacional genera-da por el derrumbe de las pirámides.

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Crisis financiera global. Recesión de las economías de los países “desarrollados”.

Reducción de las exportaciones colombianas al resto del mundo, incluyendo países vecinos, bajan precios de productos de exportación (se prevé una reducción promedio del 34% en los precios internacionales de las materias primas). Reducción del consumo en Colombia.

Se cierran puestos de trabajo: Desempleo.

Se cierran puestos de trabajo en los sectores público y privado.

Reducción de las remesas a los países de origen.

Reducción del ingreso familiar.

Se reduce la capacidad de per-sonas, familias, productores y Estado para controlar los facto-res de riesgo.

Reducción del ingreso familiar en Colombia.

Incremento de tensiones y con-flictos a nivel intrafamiliar, social, regional.

Migración a las ciudades, au-mento del rebusque, menor acceso a zonas seguras, cons-trucciones inadecuadas, menor saneamiento ambiental.

¿Cuál será el impacto de la crisis sobre las economías ilegales?.

Reducción de los ingresos fiscales, restricción del crédito internacional y reducción de la ca-pacidad de inversión del estado. Se apuesta a que grandes inversiones en infraestructura mantengan viva la economía.

¿Cuál es la capacidad del es-tado para controlar el impacto ambiental del as grandes obras de infraestructura de manera que fortalezcan en lugar de re-

Desempleo.

Retorno de los migrantes al país.

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bEn ambos casos, los factores que generan nuevos riesgos o que incre-mentan cuantitativa y cualitativamente los existentes, van gestándose de manera lenta, y a veces se expresan a través de hechos puntuales (por ejemplo, el despido masivo de trabajadores de una empresa), o de manera gradual (como la reducción de las remesas procedentes del exterior o el retorno al país de colombianos y colombianas que se quedan sin trabajo ni oportunidades en el exterior).

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bTanto en el caso de la crisis financiera internacional como en el de la crisis de las “pirámides” no puede hablarse de un momento preciso de “impacto” ni de un antes o un después.

Para los efectos de este módulo, resulta interesante y pertinente pre-guntarse en qué medida ambas crisis son el resultado, precisamente, de la ausencia total de una adecuada gestión del riesgo y unos valores propios de la “Acción sin Daño”, tanto por parte del Estado, como de los protagonistas directos y responsables del auge y la caída de esas “burbujas” financieras (en unos casos totalmente legales y ajustadas al sistema, en otros de legalidad cuestionada), y de los mismos damnifi-cados.

Las culturas generan mecanismos intrínsecos de autorregulación que, en la práctica, cumplen funciones de gestión del riesgo.

Estas crisis a las que nos venimos refiriendo, y en las cuales pueden identificarse perfectamente los efectos de la GULA, la AVARICIA y la PEREZA (esos que el catecismo católico denomina “pecados capi-tales”), llevadas a sus máximas expresiones económicas y sociales; demuestran el derrumbe de unos valores que alguna vez pretendie-ron regular las conductas humanas en las sociedades “creyentes”, y la incapacidad de la modernidad para reemplazarlos con mecanismos eficaces.

La idea de que ese ente difuso que es el mercado, podía por sí mismo regular las conductas humanas, está demostrando su fracaso.

¿En qué medida están aplicándose la “Acción sin Daño” y la gestión de riesgo para conjurar ambas crisis?

¿A nivel nacional e internacional están evaluándose los impactos po-tenciales que tendrán las medidas adoptadas sobre ese complejo sis-tema que es la sociedad humana y sobre los territorios de los cuales forma parte?

La búsqueda de posibles respuestas para estas preguntas queda a cargo de los y las estudiantes del módulo.

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bUn “después” inmediatamente poste-rior a la ocurrencia del evento desen-cadenante, durante el cual la socie-dad todavía se mantiene en situación de emergencia

La sociedad, sus instituciones (particularmente sus organismos de so-corro) y las autoridades, por lo general con la colaboración de actores externos, se dedican a atender las prioridades propias de una situa-ción de emergencia: rescatar heridos, recoger cadáveres, poner a sal-vo a la población más vulnerable, reunificar familias dispersas, remover escombros, restablecer los servicios esenciales, etc.

Precauciones específicas con miras a enfrentar esta fase (o cómo evitar que la intervención externa agrave el desastre):Los siguientes son algunos de los errores que normalmente preva-lecen en las etapas de emergencia, que rodean el momento en que ocurre un evento desencadenante. Es necesario tomar precauciones expresas para evitar que quienes intervienen en una situación de de-sastre incurran en lo siguiente:

Prejuicios y pre-conceptos sobre la condición de ►los afectados: Quienes intervienen desde afuera no se re-lacionan con los actores locales, sino con la imagen precon-cebida que desde antes tienen de esos actores. Normalmente se duda de la capacidad o del “músculo” de los actores locales para intervenir en las decisiones que los afectan y para llevar-las a cabo.

Incapacidad para “leer” e interpretar las particula- ►ridades del territorio afectado: Se presume que todos los territorios y los desastres son “iguales”. Se actúa con fór-mulas prefabricadas; se aplican “modelos” que se supone han tenido éxito en otras situaciones (así nunca se hayan evalua-do).

Suplantar con o sin intención a los actores locales, ►institucionales o comunitarios: Como consecuencia de lo anterior, los actores externos desplazan a los locales; des-legitiman a las autoridades locales frente a sus comunidades; toman decisiones pero después nos se hacen cargo de las consecuencias que generan.

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bAfán de protagonismo: ► Las intervenciones en los desas-tres dan pantalla, visibilidad, protagonismo. Se exacerba el carácter mesiánico de algunos actores. La hiperactividad in-dividual de quien ejerce un cargo de mando prevalece sobre las instituciones y las redes sociales.

Competencias entre actores externos: ► Se compite para demostrar quién es el mejor, el que más ofrece, el más veloz, el más efectivo. Las organizaciones ejecutoras tienen que mostrarse ante sus financiadores y donantes. Lo que está en juego no es la vida y el futuro de la comunidad afectada, sino la supervivencia política y económica de la organización que interviene.

Imposición de agendas y prioridades ajenas a los ►afectados: Muchas veces quienes intervienen desde afue-ra en una situación de desastre, acomodan la realidad a sus propias agendas y prioridades, las cuales no corresponden necesariamente a las de los afectados.

Imposición de tiempos y ritmos ajenos a los afec- ►tados: Los cronogramas de las instituciones públicas y las organizaciones no gubernamentales les exigen ejecutar sus recursos presupuestales en tiempos determinados. Estos suelen primar sobre los tiempos y los ritmos reales de las comunidades afectadas.

La Dirección del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres de Colombia, y varias de las instituciones que pertenecen al mismo, como la Cruz Roja Colombiana, han

elaborado guías y protocolos que buscan definir el papel de los actores externos en las situaciones de desastre, e incluyen orientaciones pre-cisas sobre el tipo de ayudas y donaciones que deben aportarse.

En la práctica, esos protocolos y guías constituyen orientaciones váli-das para la Acción sin Daño tanto por parte de grandes interventores (gobiernos, bancos y otras organizaciones internacionales) como por personas solidarias que realizan sus aportes para ayudar a las comu-nidades damnificadas.

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bUna etapa de “rehabilitación” o “recuperación”, que de al-guna manera está determinada por los esfuerzos de la sociedad con miras a recuperar o construir una nueva rutina; establecer lo que hemos denominado la territorialidad sobre el tiempo. Si durante la etapa de emergencia, para efectos de las actividades humanas, des-aparecen los conceptos convencionales de día y noche y cada cual duerme donde puede y cuando lo vence el cansancio, o come cuando tiene tiempo y aparece alguna ración disponible, en esta nueva etapa, aun en medio de la precariedad física, se recuperan los horarios (las mamás se levantan en las mañanas a preparar el desayuno en las cocinas comunales o en el fogón del cambuche vecino a la carpa y arregla a los niños para mandarlos al colegio; las clases se reanu-dan en la escuela -si no ha sufrido daños o no ha sido ocupada como albergue- o en instalaciones provisionales; los papás y las mamás re-tornan a su lugar de trabajo, que también puede estar funcionando en condiciones provisionales, o ponen a funcionar su negocio familiar o independiente).

Hacia la recuperación de la rutinaSi bien es cierto que no existen límites temporales definitivos que en un escenario de desastre determinen el paso de la etapa de emergencia a la rehabilitación, o de ésta a la reconstrucción, y que no todos los ac-tores y sectores sociales arriban al mismo tiempo a las mismas etapas, también lo es en términos generales, la posibilidad de afirmar que una comunidad o un sector de la misma, sale de la emergencia e inicia su recuperación, cuando sus miembros empiezan a restablecer cierta ruti-na cotidiana, cierta “territorialidad sobre el tiempo”. Esto le otorga al ser humano un sentimiento de “dominio” sobre las circunstancias. La rutina, en este caso, constituye un triunfo sobre la incertidumbre.

Muchas veces (y la ciudad de Armenia es un ejemplo de ello), aun cuan-do no se haya pegado todavía el primer ladrillo ni se hayan terminado de remover los escombros dejados por el evento desencadenante, la co-munidad comienza a recuperar, en la medida de lo posible, los hábitos interrumpidos por la ocurrencia del desastre o a crear nuevos hábitos de acuerdo con las circunstancias. Los comerciantes comienzan a reabrir o reubicar sus negocios; los empleados, funcionarios y trabajadores a acudir con regularidad a sus puestos de trabajo y desempeñar sus fun-

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bciones dentro de unos horarios regulares; y los niños y maestros retor-nan a las clases.

En la capital del Quindío se llevaron a cabo en tal sentido, una serie de hechos notorios, que constituyeron a la vez hitos y ritos, es decir, mar-caron el inicio de una nueva etapa en el proceso post-desastre y a su vez, simbolizaron la recuperación de ciertas rutinas y espacios por parte de la comunidad.

Después del terremoto de Popayán, escribí cómo en un escenario de desastre, los afectados son inesperadamente revolucionarios, en el sen-tido de estar dispuestos a aceptar cambios en sus costumbres, hábitos y condiciones de vida, que jamás aceptarían en condiciones normales; y al mismo tiempo, son tremendamente conservadores en cuanto a que su prioridad expresa o tácita es retornar cuanto antes a la situación más parecida posible a aquella que existía antes del desastre.

En Armenia uno de esos hitos y ritos lo constituyó la reapertura formal del centro de la ciudad para actividades comerciales, y particularmente, la reapertura de los almacenes Ley con su atractivo lema: “Los únicos que siguen en el suelo son los precios”.

A pesar de que el centro se hallaba en ruinas, y que debido a las de-moliciones y la consecuente pérdida de múltiples puntos de referencia dentro del paisaje urbano, era más evidente la verdadera dimensión del desastre, el regreso a ciertos puntos conocidos en ejercicio de activi-dades habituales se constituyó en un verdadero “rito de paso” para los habitantes de Armenia.

Si bien es cierto que después del terremoto la mayor parte de la acti-vidad comercial, financiera y gubernamental de la ciudad se trasladó hacia el norte de Armenia (una zona en la cual los efectos del sismo fueron notablemente menores que en los demás sectores) y que mu-cha de esa actividad todavía, al año del terremoto, permanecía en esa zona, también lo es que poco a poco los establecimientos comerciales, las oficinas públicas, los hoteles y, en general, la vida económica de la ciudad, comenzó a retomar a los espacios que se vio obligada a aban-

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bdonar el 25 de enero. La ya mencionada reubicación de los vendedores del parque Sucre en la nueva plaza de mercado, también consolidó la sensación de que la temporalidad y la emergencia estaban siendo su-peradas y que cada espacio retornaba a la función para la cual había sido concebido. Una nueva sensación de “orden” comenzó a emerger en medio del caos.

Otro paso de extrema importancia en el proceso de recuperación hacia la rutina, lo constituyó la reactivación del aparato educativo. El doctor Jaime Bejarano, entonces Secretario Municipal de Educación, al mo-mento del sismo no solamente destacó los esfuerzos realizados para reiniciar el año escolar a partir del primero de mayo, transcurridos pocos meses después del terremoto, con la convicción de que: “1999 no era un año para perder sino un año para ganar”, sino también, el hecho pa-radójico de que el desastre permitió la puesta en práctica de una serie de innovaciones educativas tanto en contenidos como en metodologías, que desde años atrás venían formulándose en la teoría, pero que, en sus propias palabras, no había sido posible convertir en realidad debido a la “rutinización” del sector educativo .

Cuando nos reunimos con Jaime Bejarano para tomar notas con des-tino a este texto, todavía no había comenzado el rediseño de los PEI (Proyectos Educativos Institucionales) y de los PRAES (Proyectos Am-bientales Escolares) en función de la nueva realidad de Armenia, pero esto era una de sus prioridades inmediatas, bajo la convicción de que la reconstrucción del sector educativo no podía quedarse en la recupe-ración de la infraestructura destruida, sino que debía constituirse en el espacio propicio para introducir nuevos conceptos y nuevas conductas en la educación, tanto por parte de los maestros, como de los alumnos, los padres de familia y las autoridades educativas.

Resulta interesante también, registrar el impacto que produjo la reinicia-ción de la actividad educativa en la reactivación del transporte público, que se redujo en un 30% como consecuencia del sismo.

El mismo funcionario explicó como, poco a poco, la gente comenzó a salir de los “refugios” donde se había asentado inmediatamente des-

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bpués del terremoto, a explorar la ciudad destruida y a ubicarse en el nuevo mapa urbano, parte del cual eran las nuevas rutas de transporte público a lo largo de los “corredores” principales y sin entrar a los barrios semi-destruidos.

“El terremoto de Armenia: Los primeros cuatro meses, un año después”.Gustavo Wilches-Chaux (Armenia, 2000)

Una etapa de “reconstrucción”, que no consiste necesariamente en volver a construir de manera exacta lo perdido (por eso escribimos la palabra entre comillas), sino en levantar un nuevo mundo fí-sico y social a partir de los efectos negativos -y en algunos casos positivos- que deja el desastre.

Esa identidad y esa memoria muchas veces se materializan en hitos materiales, tales como edificios o espacios públicos con valor histórico o simbólico, que deben ser recuperados a la mayor brevedad posible, aun cuando su “utilidad” práctica no resulte evidente, en espe-cial para quienes no forman parte del territorio y sus tradiciones, y por tanto, miran y “juzgan” desde afuera.

Otras veces se materializan en ritos o celebraciones, que la co-munidad afectada debe realizar, aun en los escombros. Dos ejem-plos muy significativos han sido la celebración de las procesiones de Semana Santa en Popayán, justamente un año después del terremoto de 1983, cuando la mayor parte de la ciudad estaba destruida, y el Mardi Gras (el Carnaval del “martes gordo”) que se celebró en Nueva Orleáns, seis meses después del trágico paso del huracán Katrina. “El tradicional festejo del Mardi Gras se llenó de alusiones sarcásticas a Bush y los organismos de prevención de emergencias. […] Nunca en

Durante la etapa de “reconstrucción” (así entendida) existe el reto simultáneo y aparentemente contradictorio, de construir ese mundo nuevo y preservar en lo posible la continuidad con

el pasado; de evitar que la “ilusión” de lo posible rompa elementos tan importantes para la vida social como la identidad con el territorio y la memoria del pasado.

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bsu historia el Mardi Gras vivió tan intensa y contradictoriamente la tris-teza y la alegría... Sí que fue increíble ese contraste. Las carrozas más bellas del mundo (como les gusta considerarlas en Nueva Orleáns), aparecieron como siempre moteadas de muchachas espléndidas y músicos, algo devaluadas, pero entre baile y baile circuló también, im-pávido, el recuerdo de la desgracia” 13

Pero así mismo, la “reconstrucción” debe evitar en lo posible volver a construir los factores de riesgo que condujeron al desastre, reducir –si se puede- amenazas y vulnerabilidades; aprovechar creativamen-te las oportunidades que a costa del dolor y las pérdidas genera el desastre.

13. Alma Magazine, Abril 2006. http://www.almamagazine.com/nota.cfm/n.575.t.mardi-gras-mejor-reir-que-llorar.htmEn http://video.google.com/videoplay?docid=-5856079648977278366&hl=en se en-cuentra un video muy interesante sobre el papel que han cumplido las tradiciones gastronómicas de las comunidades afroamericanas en el proceso de recuperación espiritual y cultural después del paso de Katrina.

Momentos de la gestión del riesgo

Una fase de impacto donde ocu-rre el evento desencadenante.

Un antes inmediatamente ante-rior al evento desencadenante.

Un antes que se confunde con la gestión del desarrollo.

Un después inmediatamente pos-terior al evento desencadenante.

Una etapa de rehabilitación.

Una etapa de reconstrucción.

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b“De la recuperación al desarrollo sostenible”A partir de la convicción –o de la esperanza- de que los desastres son también oportunidades para realizar cambios positivos en las comu-nidades y los territorios que los sufren, se promulga el propósito de convertir los procesos de recuperación (o de “reconstrucción” entre comillas) en caminos hacia el desarrollo sostenible. O, en los términos que hemos privilegiado en este módulo, hacia territorios integralmente más seguros para las comunidades y los ecosistemas.

De allí que en el punto anterior hayamos hecho énfasis en la necesi-dad de evitar en lo posible, la reconstrucción de los factores de riesgo o la generación de nuevos riesgos, lo cual quiere decir que es ne-cesario realizar esa “reconstrucción” con criterios y herramientas de gestión correctiva y prospectiva del riesgo.

No debemos olvidar, sin embargo, que la principal característica de un desastre es que es un desastre, lo cual parece obvio, pero no siempre se tienen en cuenta sus consecuencias en la práctica.

Los desastres producen destrucción, dolor, pérdidas humanas, ma-teriales y de oportunidades. Daños que muchas veces son irrecupe-rables. Estudios realizados sobre “desastres históricos” en Colombia (destrucción de Popayán, de Armero, del cañón del Páez, del Eje Ca-fetero), demuestran que en todos los casos (con excepción de Arme-ro), las sumas invertidas en reconstrucción son apenas un porcentaje de las pérdidas calculadas. Lo cual quiere decir que alguien asume esa diferencia: los actores y sectores que posiblemente nunca se re-cuperan de los efectos del desastre 14.

Más adelante, al hablar de los “Derechos de personas y comunida-des afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres”, nos encontraremos con el derecho a la prioridad a favor de quienes han sufrido las mayores afectaciones. De esta manera, espera reducirse

14. El caso de Armero también es muy significativo para el tema que nos ocupa, pues el porcentaje en exceso entre las pérdidas y las sumas gastadas por el Estado con posterioridad al desastre, corresponden en su mayoría a “subsidios” pagados a damnificados supuestos o reales. Como es bien sabido, la avalancha que destruyó a Armero mató a cerca de 25 mil personas de una población que tenía un número de habitantes apenas mayor que esa cifra. Sin embargo, después aparecieron como damnificadas un número de personas casi tres veces mayor a la población de Armero.

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bel riesgo que mientras para unos, que muchas veces no han sufrido daño alguno, el desastre efectivamente constituye una oportunidad de “progreso”, otros queden de lado, generalmente los que han pagado el mayor precio en pérdidas físicas, económicas y humanas. Esto, inevi-tablemente, constituye un factor en contra de la seguridad integral del territorio y sus procesos.

Los reasentamientos o reubicaciones 15.Este es un tema que por sí solo amerita más páginas que las que ocupa este módulo, pero dada su importancia, y las agresiones bien-intencionadas que por lo general se cometen en nombre de la segu-ridad de las personas y las comunidades, y en consecuencia, por el enorme papel que puede tener la “Acción sin Daño”, no podemos dejar de abordarlo.

La decisión de reubicar una comunidad constituye una medida extre-ma, que implica que un grupo humano deba dejar atrás su territorio habitual para reasentarse, de manera permanente, en un nuevo espa-cio geográfico.

En términos generales, las reubicaciones responden a cuatro causas:

Desastres de origen natural: 1. Reubicación preventiva: es una medida de gestión correctiva ►o prospectiva del riesgo, en virtud de la cual una comunidad, o parte de ella, debe dejar el territorio que ocupa y que, por determinadas razones, particularmente de tipo natural, no le ofrece la seguridad necesaria para continuar habitando en él (por ejemplo debido a la existencia de factores de riesgo no mitigables, tales como movimientos de masas que escapan al control humano, amenaza volcánica, amenaza de inundación, etc.).

O también porque la presencia de la comunidad en ese lugar, y la “carga” que esa presencia implica, puede causar un dete-

15. Tomado de Gustavo wilches-Chaux, “La gestión del riesgo hoy: contex-tos globales, herramientas locales”. Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres – EIRD. Panamá, 2008. Para más información sobre el tema, ver http://www.iadb.org/aboutus/pi/op_710.cfm?language=Spanish o en http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=822554 “Política operativa sobre reasenta-mientos involuntarios en proyectos financiados por el BID”.

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brioro tal en el ecosistema, que afecta su capacidad de auto-rregulación y, en consecuencia, puede convertirse en causa de nuevas amenazas naturales, socio-naturales o antrópicas (por ejemplo, la existencia de asentamientos humanos en zo-nas de exclusiva vocación forestal-ambiental).

La reubicación preventiva es consecuencia de un plan de or-denamiento territorial que determina qué lugares son aptos para cierta actividad; identifica conflictos en el uso del suelo y

propone o adopta medidas para solucionar esos conflictos.

Una aplicación concreta del enfoque de Acción sin Daño en la plani-ficación y ejecución de los reasentamientos o reubicaciones de co-munidades humanas, es la aplicación de la gestión prospectiva del riesgo en las distintas fases de esos procesos. Cuando se selecciona un lugar determinado para trasladar a una comunidad, sobre la base de que en ese lugar “no existen riesgos” (porque se considera que no existen amenazas “inmanejables” ni factores de vulnerabilidad que no se puedan reducir o controlar), hay que tener en cuenta que una vez se traslada la comunidad, esas condiciones aparentemente “seguras” pueden transformarse. Dicen que un hombre se casa con tres mujeres (y una mujer con tres hombres): La que uno cree que es, la que verda-deramente es y la que se vuelve cuando se casa con uno. Lo mismo le sucede a un territorio cuando se ve sometido a una carga humana o de cualquier otro tipo, de la cual antes estaba libre.

Más grave aún es el caso en el que, en el proceso de seleccionar afa-nadamente lugares para trasladar a comunidades en riesgo, no se tie-nen en cuenta las condiciones de riesgo existentes en la nueva zona. No es inusual, por ejemplo, que comunidades amenazadas por inun-daciones en zonas bajas, sean trasladadas a laderas sometidas a la amenaza de deslizamientos.

Esas circunstancias de “afán” que determinan que una decisión se tome sin las debidas precauciones, se derivan normalmente de pre-siones políticas o de la “imagen” del gobernante o la agencia, que se consideran obligados a “mostrar resultados”.

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bReubicación reactiva: es una medida de respuesta (que con- ►solida la evacuación de una zona afectada por un desastre) y recuperación y reconstrucción post-desastre, a través de la cual se busca que en los procesos de “normalización” del te-rritorio y la vida de la comunidad, no se reconstruyan los fac-tores de riesgo que condujeron a la ocurrencia del desastre. Normalmente, con posterioridad a la ocurrencia de un evento que desencadena un desastre, se ejecuta un programa de reconstrucción que incluye un nuevo ordenamiento territorial (o más exactamente, una redefinición de los usos del suelo y un reordenamiento de las actividades humanas sobre el te-rritorio). La reubicación es reactiva porque se lleva a cabo en situación de desastre o post-desastre, pero también es pre-ventiva porque busca evitar que nuevos desastres vuelvan a afectar a la misma o a otras comunidades.

2. Obras de infraestructua y otros proyectos de desarrollo:

Esta es otra causa común para los procesos de reubicación: desde el Estado y el sector privado se toman las decisiones sobre el desarrollo y se determina que el territorio ocupado por una comunidad –o varias comunidades- debe ser utilizado para otros usos (la construcción de una obra de infraestructura: una autopista, un puerto, una represa; la explotación minera o cual-quier otro fin). En consecuencia, la comunidad se ve obligada a trasladarse a otro lugar. La reubicación es el resultado de un reordenamiento territorial debido a los procesos de desarrollo. El proyecto de reubicación de comunidades más grande en la historia de China y quizás el más grande del mundo-, está llevándose a cabo con motivo de la construcción de la presa de las Tres Gargantas, que implica la movilización de 1.13 millones de personas 16.

3. Proyectos de protección ambiental y cultural: La decisión de dedicar áreas habitadas a fines exclusivos de conservación del patrimonio natural y/o cultural de un país o una región, es otra de las razones para reubicar una comunidad. En el primer caso, es decir, el de la desocupación humana

16. http://www.spanish.xinhuanet.com/htm/08191942451.htm

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bde áreas de conservación ecológica (actuales o futuras zonas de reserva, parques nacionales naturales o equivalentes), se ha avanzado de manera notable en comprender que si las áreas de protección ecológica han sido habitadas tradicional-mente por comunidades indígenas, su conservación está es-trechamente ligada a la existencia y sostenibilidad de dichas comunidades. Es decir, que esa conservación debe llevarse a cabo con la gente, no sin ella. Su reubicación solamente se justificaría si la comunidad se encuentra en una zona de alto riesgo no mitigable, y en las cual su existencia corre peligro, o si corre peligro demostrado la capacidad del ecosistema para prestar determinados servicios ambientales de los cua-les depende la calidad de vida del resto de la comunidad (por ejemplo: una zona de protección de nacimientos de agua). El segundo caso lo ejemplifica el traslado de más de 3.200 familias del pueblo El Gurna, de 200 años de antigüedad en Egipto, con el objeto de preservar tesoros arqueológicos.

4. Violencia:

En países afectados por la guerra en sus distintas formas, la violencia también es causa común de reubicaciones for-zadas. Las comunidades se ven obligadas a abandonar sus territorios de origen, sencillamente porque si se quedan en ellos peligran sus vidas o su integridad, o porque sus fuen-tes de subsistencia han sido deterioradas a un grado tal, que las familias no pueden sobrevivir. Esta es la forma más evidente, aunque no la única, de desplazamiento forzado. En los tres casos anteriores, nos encontramos frente a reubi-caciones obligatorias, en la medida que las comunidades no toman de manera totalmente voluntaria y autónoma la deci-sión de reubicarse, sino que esa decisión corresponde a cir-cunstancias de fuerza mayor, en el primer caso dependientes de factores principalmente naturales; en el segundo y tercer caso, dependientes de la voluntad de otros actores y sectores sociales.

En este módulo nos vamos a ocupar exclusivamente de las reubicaciones ligadas a la gestión del riesgo de desastre, pero lo que se afirma aquí puede tener apli-cación en los otros dos casos. ver Módulo Acción Humanitaria y Acción sin Daño escrito por Fernando Estrada Ramírez

Unidad 3, La seguridad territorial

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bLa pérdida del territorio

Si, como lo hemos analizado en otros capítulos, el territorio es el resul-tado de la interacción permanente entre ecosistemas y comunidades (o entre naturaleza y cultura), y si esa interacción se lleva a cabo en unos espacios concretos y determinados, la obligación o la necesidad de abandonar esos espacios, necesariamente conlleva una ruptura del -y con- el territorio del cual la comunidad forma parte.

Foto: Archivo PIUPC

Y si los seres humanos somos expresiones del territorio al cual pertenecemos y a partir del cual construimos nuestra identidad, la reubicación, de una u otra manera, significa tam-

bién una ruptura con nosotros mismos: una escisión interior, tanto a nivel colectivo como a nivel individual. Es decir, es un proceso altamen-te traumático, que exige un proceso posterior de sanación, el cual idealmente, debe incluir la posibilidad de hacer duelo del territorio que se deja y establecer pactos de convivencia con el lugar donde se llega.

Unidad 3, La seguridad territorial

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bLo que se pierde con un proceso de reubicación no es solamente una casa física o la posibilidad de llevar a cabo una determinada actividad productiva, sino especialmente una serie de interacciones y lazos -unos más tangibles que otros, pero todos igualmente reales- de los cuales depende que ese territorio pueda ofrecernos seguridad integral.

Quienes saben, por ejemplo, de jardinería, conocen las múltiples dificultades que conlleva trasplantar una planta y lograr que ésta “prenda” (que eche raíces y se adapte, y continué la vida en su nuevo hábitat), a pesar de que aparentemente se le garanticen la misma ca-lidad de tierra, temperatura ambiental y cantidad de agua y luz solar, así como los debidos “cuidados”.

Esto porque en gran medida, la interacción de los seres vivos con su hábitat es un proce-so caótico y complejo, en el cual intervienen una enorme cantidad de factores no siempre cuantificables ni mucho menos reproducibles con exactitud y precisión.

La mínima alteración de un sólo factor puede cambiar totalmente las condiciones de exis-tencia de la planta y, a pesar de todos esos “cuidados” (y que no recibía la planta silvestre cuando se encontraba en su hábitat natural), es posible que no “prenda”.

En la naturaleza existen “factores limitantes”, algunas veces “microelementos” que no siempre son fáciles de identificar y que, a pesar de existir en una mínima cantidad, ejercen sobre el ecosistema una influencia determinante, y cuya ausencia o presencia decide en últimas la posibilidad de que cierta planta pueda crecer en ese lugar.

Esto también es válido para el caso de la relación entre las comunidades humanas y el te-rritorio, en la cual los “factores limitantes” y los “microelementos” pueden no ser solamente materiales, sino también de carácter cultural, afectivo o simbólico.

O, por el contrario, es posible que sí “prenda” la planta y que en su nuevo hábitat ésta (y la comunidad) encuentre y genere condiciones más propicias para su crecimiento, de las que existían en su hábitat anterior.

Esto va a depender, en últimas, de las relaciones que sea capaz de establecer la planta (o la gente) con su nuevo hábitat. La intervención y los “cuidados” externos van a contribuir sin duda alguna, a que esas relaciones sean favorables a la supervivencia y el crecimiento posterior, pero sin controlar totalmente el proceso de adaptación.

El reto de construir un nuevo territorio y una nueva seguridad territorial

Cuando por cualquier razón, una comunidad se ve obligada a cambiar de territorio, queda sometida a un proceso similar: debe recuperar tanto la infraestructura per-dida (casa, calles, escuela, iglesia, etc.) y su actividad productiva (o aprender una

Unidad 3, La seguridad territorial

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bnueva forma de ganarse la vida), como reconstruir y reconstruirse como territorio. Esto es, establecer en su nuevo hábitat una serie de relaciones que le permitan sen-tirse parte del territorio al cual ha entrado (o pretende entrar) a formar parte, y que, a su vez, faculten al territorio para ofrecer seguridad territorial a sus nuevos habitantes. Cuando una reubicación es “asistida” o “acompañada” (por no decir: dirigida) des-de afuera, por un actor distinto de la misma comunidad (como el Estado, la em-presa privada o una organización no gubernamental), ese actor externo puede contribuir a generar las condiciones que faciliten esa fusión de la comunidad con su nuevo territorio, pero por sí solo no podrá garantizar el “éxito” de la reubicación. Éxito que, entre otras cosas, ¿cómo se mide? Esta reflexión nos coloca ante otro reto importante: ¿Cómo determinar si la planta ha prendido o no? ¿Si real-mente la comunidad ha encontrado en su nuevo hábitat una seguridad territo-rial igual o mayor? (Seguramente “igual” no, porque si ésta hubiera existido, la comunidad no se hubiera visto forzada a abandonar su territorio original). La clave para identificar esos indicadores de éxito, está quizás en que quie-nes intervienen en el proceso, sepan formular y formularse las debidas pregun-tas, a partir de las cuales puedan determinar si como resultado de la reubica-ción, las comunidades, sus ecosistemas y las relaciones entre ambos, avanzan hacia una mayor sostenibilidad o si, por el contrario, son más vulnerables. Por las razones antes expuestas, el reto de construir nuevo territorio y nueva se-guridad territorial, no solamente incluye la generación de procesos y condiciones que faciliten la apropiación material de ese nuevo territorio por parte de la gente, sino también su apropiación simbólica. Es decir, la capacidad de construir un “dis-curso” que le otorgue sentido o significado al proceso y la comunidad, y que em-podere a la gente como dueña y protagonista de su propio destino. Ese discurso cumple un papel de primer orden en el proceso de recuperación de la autoestima y, en general, de sanación de las heridas del trauma.

Las relaciones con las comunidades anfitrionas

Un factor crítico para la estabilidad, la seguridad y la “prosperidad” de una comuni-dad reubicada en ese nuevo territorio del cual está entrando a formar parte, es su relación con las comunidades que ya están presentes en él y que, en consecuen-cia, han generado una estrecha relación de pertenencia frente a su propio territorio. Todos los seres vivos tenemos, en mayor o menor medida, un instinto territorial (que en el caso de los seres humanos constituye un rasgo cultural), en virtud del cual tendemos a sentir que la presencia de individuos o grupos “desconocidos”

Unidad 3, La seguridad territorial

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ben los territorios que consideramos “nuestros”, puede constituir una amenaza. Esto es particularmente evidente si los nuevos habitantes de “nuestro” te-rritorio pertenecen a un grupo étnico o religioso distinto al nuestro, o a otro estrato socioeconómico, o si provienen de una determinada región frente a la cual puedan existir estereotipos que infundan temor o recelo. De alguna manera, por alguna razón que no vamos a intentar descifrar en este texto, las personas o grupos que se han visto obligados a abandonar su territorio, de una u otra manera cargan consigo -o les asignan desde afuera-, una espe-cie de estigma, el de desplazados (en sentido peyorativo), que en muchas co-munidades “anfitrionas” puede ser motivo de desconfianza, exclusión y rechazo. Una de las claves para que la comunidad reubicada pueda “prender” en el nuevo territorio, es que no solamente se logre desactivar el rechazo por parte de la co-munidad receptora, sino que, además, ésta última encuentre razones objetivas y subjetivas para saber y sentir que la llegada de la nueva comunidad puede con-tribuir a mejorar su calidad de vida y su seguridad territorial. Es decir, que la pre-sencia de esa nueva comunidad constituye una oportunidad y no una amenaza. Después del terremoto que azotó a la región Caucana de Tierradentro en 1994, hubo necesidad de reubicar a cerca de 8 mil personas, en su mayoría indígenas, por fuera de su territorio original (el terremoto desató más de 3 mil deslizamientos y destruyó 40 mil hectáreas de suelo, lo cual convirtió en inhabitable una porción muy importante del cañón del río Páez). En esa ocasión se establecieron una se-rie de “Principios Orientadores” que, entre otras cosas, determinaron las siguien-tes precauciones:

Para reubicar a las familias desplazadas por los efectos del sismo no se ►adquirirían predios solicitados previamente por comunidades vecinas a esos predios. Es decir, se evitaría que las comunidades reubicadas entra-ran a “competir” por las tierras con las comunidades anfitrionas y que éstas vieran la llegada de las otras como un obstáculo a su aspiración de tener más y mejores tierras para su propio desarrollo y bienestar.

Aunque la corporación estatal encargada de acompañar el proceso estaba ►legalmente facultada para adquirir predios mediante expropiación sumaria por vía administrativa, en todos los casos se prefirió negociar volunta-riamente con los propietarios oferentes de esos predios, de manera que nadie se sintiera perjudicado ni sacado a la fuerza por la llegada de las comunidades desplazadas.

En lo posible, la llegada de las comunidades reubicadas serviría para ►satisfacer necesidades sentidas de las comunidades anfitrionas o para

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b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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brealizar obras que contribuyeran a mejorar su calidad de vida. Por ejem-plo: arreglo de una carretera, construcción de un puente, ampliación de un puesto de salud o de una escuela, etc.

En general, se buscaba que los programas en beneficio de las comunida- ►des afectadas por el sismo, incluyeran a las comunidades anfitrionas.

Así, poco a poco, y a pesar de que muchas veces existió una fuerte oposición a la llegada de “los indios” por parte de las comunidades anfitrionas, el proceso logró adelantarse sin sumar el conflicto entre comunidades a los traumatismos propios del desastre desencadenado por el sismo y sus efectos colaterales.

La tentación de regresar “La tierra llama”, un dicho popular que resume las razones por las cuales, muchas

veces, las comunidades que han sido reubicadas, o parte de ellas, no solamente incurren en la tentación de regresar a sus territorios de origen, sino que de hecho, dejan su lugar de reubicación y vuelven a establecerse en las zonas de amenaza. Muy seguramente ello se debe a que en su nuevo hábitat las comunidades no han encontrado -o no han logrado construir- las condiciones de vida y, en general, la seguridad territorial con que objetiva y/o subjetivamente contaban en su territo-rio original.

Es muy posible que en el imaginario de las comunidades las amenazas de origen natural, que desde el punto de vista de los técnicos constituyen motivos suficien-tes para dejar de vivir en un lugar, o no sean percibidas como tales o, si lo son, ocupen un lugar mucho menor frente a otro tipo de amenazas, tales como las derivadas de tener en el vecindario a unas comunidades hostiles, el no tener una fuente de subsistencia garantizada o, simplemente, sentirse ajenas a ese lugar. Ante la anomia o pérdida de los sentidos de significado, pertenencia, pro-pósito e identidad que genera la relación o la no-relación con el nuevo há-bitat, se suele idealizar el hábitat anterior; desaparecen incluso los factores que antes se reconocían como inconvenientes y prima el impulso de volver. No existen, por supuesto, fórmulas mágicas que impidan que la gente que ha tenido que salir de una zona de amenaza, quiera regresar a establecerse allí. En algunos casos basta con que luego de abandonar un lugar (en el sentido material, pero –estrictamente hablando- no en el sentido afectivo) se proceda a demoler la infraestructura necesaria para volverlo a habitar (casas, servicios, etc). Esta me-dida se complementa con la asignación de un nuevo estatus legal a ese territorio, ya sea como “campo santo”, zona de protección o de reserva, parque natural, etc.

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bLa demolición de la infraestructura física que permite –o facilita- habi-tar una zona de amenaza, así como el cerramiento y la vigilancia de la misma por parte de las autoridades, es particularmente eficaz para evi-tar que nuevos pobladores, ajenos previamente al lugar, quieran apro-vechar la salida de los pobladores tradicionales y apoderarse de él. Volviendo a la relación entre las comunidades y sus territorios originarios, a veces ayuda que, luego de declarado el nuevo estatus jurídico y administrati-vo de la zona evacuada, los antiguos habitantes del lugar mantengan una re-lación afectiva e incluso económica con el lugar, siempre y cuando no lo vuel-van a habitar. Por ejemplo, si una zona de amenaza es evacuada y declarada parque nacional natural, es importante que sus antiguos habitantes tengan la oportunidad de jugar un papel en su administración y protección; o que, des-de su nuevo hábitat, la comunidad pueda “acompañar a sanar la tierra”. Esto cuando, como sucedió en el mencionado terremoto de Tierradentro en 1994, las más afectadas sean comunidades indígenas con estrechos vínculos de perte-nencia e identidad con el territorio. La gente se niega a “abandonar” el territorio, porque consiente o inconscientemente, este verbo se entiende según la acepción equivalente a “desamparar”. El ser querido que es el territorio puede desocu-parse físicamente, pero no se acepta la ruptura del vínculo afectivo-espiritual. En cualquier caso, si de todas maneras resulta inevitable que las comunidades reubicadas vuelvan a ocupar algunas zonas de amenaza, previamente evacua-das, es muy importante afinar sistemas de alerta temprana que le avisen a la gente cuándo debe evacuar, y que esos sistemas se complementen con todas las medidas de organización social y gobernabilidad adoptadas.

Para concluir, digamos que a pesar de que los procesos de reubicación son com-plejos, traumáticos y costosos (tanto para el Estado como para la comunidad), por lo cual solamente debería acudirse a ellos como última opción, también es nece-sario reconocer (o por lo menos suponer) que existen ejemplos de reubicaciones exitosas, que han librado a la comunidad de nuevos desastres y les han permitido incrementar su calidad de vida y seguridad territorial, al tiempo que han facilita-do que los territorios originales recuperen el uso para el cual tienen verdadera vocación. Valga decir, para su reconocimiento como espacios que pertenecen de manera exclusiva a la naturaleza a fin de que se expresen sus dinámicas con absoluta libertad (zonas de alta amenaza sísmica, zonas de inundación, zonas de deslizamiento, zonas de amenaza volcánica alta, etc.).

Lamentablemente, no existen muchas evaluaciones disponibles sobre los efec-tos al largo plazo de esos procesos de reubicación. Si existen “lecturas” de esos procesos (que vayan más allá de los meros informes oficiales “de ejecución” ela-borados por las instituciones públicas o las organizaciones no gubernamentales

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b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bque han dirigido esos procesos), solamente cubren períodos cortos posteriores al momento de la reubicación, pero no avanzan más allá. El proceso de difusión de la Acción sin Daño en el país podría incluir la realización de estudios que permi-tieran solucionar esa carencia en el país.

Acción sin daño en los procesos de reasentamiento o reubicaciónNo existen fórmulas mágicas mediante las cuales pueda ga-

rantizarse el “éxito” de un proceso de reubicación, entendiendo por “éxito” el hecho de que ese proceso realmente le permita a la comuni-dad sujeto de la reubicación, contar con una mayor seguridad territorial. Como mencionamos en otra parte, estamos hablando de la capacidad del territorio para ofrecerle a sus habitantes humanos las condiciones de “estabilidad” necesarias a fin de avanzar de manera efectiva en el aprovechamiento integral de sus capacidades; y a los ecosistemas, las condiciones de “estabilidad” necesarias para conservar su integri-dad y biodiversidad pararon el fin de que puedan existir y evolucionar de acuerdo con su propia naturaleza. La seguridad territorial también busca evitar que las dinámicas de las comunidades se conviertan en amenazas contra los ecosistemas, y viceversa.

A lo largo de este texto, y particularmente bajo el subtítulo: “El reto de construir un nuevo territorio y una nueva seguridad territorial”, hemos explorado varias de las precauciones a través de las cuales se mate-rializa la Acción sin Daño en estos procesos.

Entre otros:

Acudir a las reubicaciones como última alternativa, cuando no existan 1. otras posibilidades para reducir y controlar efectivamente las condiciones de riesgo.

Reconocer el carácter de “sujetos activos” y protagonistas decisorios que 2. deben tener las comunidades que se embarcan en el proceso. Esto incluye la participación real y de las generaciones más jóvenes en el proceso.

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b Entender la integralidad del proceso, lo cual se expresa tanto en la com-3. plejidad de los traumas que el proceso conlleva, como en la integralidad de las estrategias diseñadas y aplicadas para enfrentar esos traumas. No se trata solamente de construir nuevas casas y otras infraestructuras, y de trasladar a ellas a la gente, ni basta con ofrecer nuevas alternativas labo-rales. Deben tenerse en cuenta las dimensiones simbólicas y afectivas del territorio y crearse condiciones que le permitan a la comunidad construir un discurso que justifique la reubicación, así como apropiarse simbólica y afectivamente del nuevo territorio (al tiempo se “resuelven” sus relaciones subjetivas con el territorio que dejan).

Tener en cuenta que el territorio (ecosistemas + comunidades) a donde se 4. trasladan no es un escenario inerte, sino un ser vivo con el cual es necesa-rio establecer múltiples concertaciones.

No caer en la trampa -ni permitir que la comunidad caiga en ella- de pensar 5. que los problemas que surgen de una reubicación pueden resolverse sola-mente con recursos económicos. Éstos son indispensables en la cantidad y la oportunidad que sean necesarias, pero si se transfieren e invierten dentro de procesos y con principios y objetivos claros y concretos. De lo contrario, contribuyen a agravar los problemas en lugar de solucionarlos.

Concertar el proceso con las comunidades anfitrionas y buscar que en 6. lo posible, que la llegada de las comunidades reubicadas constituya para ellas una ventaja comparativa (por ejemplo, mediante la solución de pro-blemas que tenían los anfitriones desde antes, o su acceso a nuevas opor-tunidades económicas, educativas, etc.).

Adoptar –preferiblemente de manera concertada con las comunidades su-7. jeto del proceso- principios orientadores e indicadores de avance y logro que permitan evaluar de manera permanente hacia dónde va el proceso, con el objeto de realizar los correctivos necesarios. Para este efecto pue-den resultar útiles la Convención de Derechos de la Infancia, los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el listado de “Derechos de personas y comunida-des afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres” (Ver aparte más adelante: El enfoque de derechos)

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bArgumentos en que se basa la postura crítica fren- ►te al “ciclo de los desastres”

A partir de las reflexiones realizadas en los puntos anteriores, resulta evidente que, efectivamente, existen unas etapas o fa-ses más o menos reconocibles y caracterizables antes, duran-te y después de ocurrido el evento (o que, como en el caso de las sequías, agudizan los síntomas del proceso) que desenca-dena un desastre.

¿En qué radica entonces, la postura crítica frente al llamado “ciclo de los desastres”?

Fundamentalmente en dos argumentos:

Esas fases no se desenvuelven en tiempos precisos, como 1. lo pretenden algunas agencias financiadoras y otros actores, que, por ejemplo, establecen que la etapa de emergencia sola-mente se extiende durante una cantidad determinada de días (i.e. 30 días) con posterioridad a la ocurrencia del evento des-encadenante. A partir de allí, obligan a las instituciones u or-ganizaciones que trabajan o acompañan a la región afectada –y de paso a las comunidades- a acomodar la realidad a los manuales de sus agencias, como pre-requisito para acceder a los recursos o al apoyo.

Cada desastre es particular y único y sus características deter-minan la duración y las características de cada fase (e incluso, si en la práctica se dan o no esas fases y en qué orden).

No todos los actores y sectores acceden y salen de cada una 2. de esas fases al mismo tiempo, e incluso, un mismo actor social puede encontrarse en varias fases distintas de mane-ra simultánea. Así por ejemplo, mientras el propietario de la maquinaria necesaria para la remoción de escombros puede entrar (legítimamente) en la fase de “desarrollo” y de oportu-nidad, inmediatamente después de ocurrido el evento desen-cadenante, otros actores y sectores pueden permanecer en la fase de emergencia varios meses o incluso años después de ocurrido el mismo evento. O una familia puede haber obtenido la reconstrucción de su casa o haber accedido a una nueva casa, pero permanecer en emergencia por carencia de ingre-sos, porque nunca logró recuperar su actividad económica ni definir una nueva.

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bUn ejemplo de “Acción con Daño”

La postura de forzar la realidad para que se acomode a las exigencias burocráticas de las instituciones oficiales, las

agencias financiadoras o las instituciones no gubernamentales, es un claro ejemplo de “Acción con Daño”.

En el caso de los gobiernos y las agencias financiadoras, es común obligar a quienes tienen en sus manos la ejecución de un presupuesto, a que gasten la plata dentro de plazos determinados, sin tener en cuen-ta que muchas veces no existen las condiciones adecuadas para ha-cerlo (y en el mejor de los casos, se desperdicie la plata y en el peor, se violen los ritmos y se rompan procesos participativos de construcción lenta, de los cuales depende la futura sostenibilidad del territorio).

El enfoque de derechos 17 El enfoque de derechos, que no solamente tiene sentido como postu-ra filosófica, sino especialmente como herramienta práctica, se basa en los siguientes principios:

La prioridad es el ser humano. Este principio lo interpretamos 1. de manera no antropocéntrica ni excluyente de otras formas de vida (incluyendo al ambiente en su condición de sistema vivo), sino partiendo del ser humano concreto, que solamente existe en estrecha interacción con el territorio del cual forma parte (de manera temporal o permanente), y cuya calidad de vida depende de la integridad y la diversidad de los ecosiste-mas, que también forman parte de ese territorio.

Los derechos son universales es decir, son inherentes a la 2. condición de ser humano.

Los derechos son indivisibles e interdependientes, lo cual es 3. coherente y resonante con el concepto de seguridad territo-

17. Agradecimientos especiales a Olga Isabel Isaza de UNICEF Colombia, por las luces que me aportó para desarrollar la primera parte de este capítulo.

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brial, que muestra cómo cada una de las dimensiones de esa seguridad está estrechamente vinculada a las demás y sólo logra su plena eficacia en la medida en que esté conectada con las demás mediante vínculos fuertes y eficaces.

Los derechos son irrenunciables, lo cual quiere decir que si 4. los derechos son inherentes a la condición humana, la renun-cia forzosa o voluntaria de cualquiera de ellos se traduce en una afectación negativa sobre esa condición humana.

Los derechos son exigibles, es decir, que el sujeto de los mis-5. mos debe estar en capacidad de reclamar eficazmente que esos derechos le sean reconocidos y respetados.

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b

(DESC)

El reconocimiento de que la gestión del riesgo no solamente consti-tuye un derecho en sí mismo, sino además, el pre-requisito para que los demás derechos sean exigibles, nace de la convicción de que los desastres y los riegos que conducen a ellos, no son un castigo de Dios ni una decisión o un hecho de la naturaleza, sino construcciones sociales. En consecuencia, los seres humanos que habitamos en un territorio determinado, tenemos derecho a que el Estado y otros acto-res sociales, actúen en función de eliminar o por lo menos, reducir o evitar la creación de los factores que configuran esos riesgos.

El carácter práctico del enfoque de derechos para abordar la gestión del riesgo (y una aplicación de la gestión del riesgo frente a procesos de mediano y largo plazo, que es la adaptación al cambio climático), radica en que los distintos actores sociales se convierten en sujetos activos de ese derecho y, como tales, pueden y deben proceder a re-clamarlo, así como comprometerse a cumplir los deberes correlativos al mismo.

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bEl artículo 388 de la nueva Constitución Nacional ecuatoria-na, dio un paso importante al consagrar que: “El Estado ga-rantizará el derecho de las personas, las colectividades y la

naturaleza a la protección frente a los efectos negativos de los desas-tres de origen natural o antrópico, mediante la prevención ante el ries-go, la mitigación de desastres, la recuperación y el mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objetivo de minimizar la condición de vulnerabilidad”. El artículo 10 de la misma Constitución determina que la naturaleza será sujeto de derechos.

Reflexiones finalesEl ejercicio de la gestión del riesgo con enfoque de “Acción sin Daño” (¿Cómo podría ejercerse de manera correcta con otro enfoque?), exi-ge el desarrollo por parte de quienes intervienen en condición de ac-tores externos, de tres valores fundamentales, que a su vez deben traducirse en habilidades, aptitudes y actitudes:

Sensibilidad para reconocer y comprender, o al menos intentar ►comprender, las sutilezas de los procesos con los cuales se toma contacto, al igual que las particularidades y los intereses de sus protagonistas.

Delicadeza para interactuar con esos procesos y protagonis- ►tas, a partir del reconocimiento de que quienes “aterrizan” en un territorio ajeno, no llegan a unas páginas en blanco, sino a un párrafo puntual de un libro que viene escribiéndose desde hace varias generaciones y continuará escribiéndose en las generaciones posteriores.

Respeto para entender que nuestra interpretación, la de quie- ►nes llegamos desde afuera, es apenas una de las posibles lecturas de la realidad en general o la situación particular que motiva nuestra presencia, y que existen otras visiones igual-mente válidas, o incluso más válidas que la nuestra. Respeto también para actuar en consecuencia.

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bY por supuesto:

Amor propio ► , para ser capaces de crecer humanamente y reforzar nuestra propia identidad, en la medida que contribui-mos al crecimiento humano y el fortalecimiento de la identidad particular de los demás.

Amor propio ► para entender el reconocimiento y la valora-ción de las diferencias de las otras personas con las cuales establecemos contacto y la aceptación de que en muchas si-tuaciones y momentos, pueden poseer más capacidades, me-jores argumentos y razones que nosotros, lo cual no nos debi-lita sino que nos fortalece como personas y actores sociales.

Bibliografía

Alma Magazine. En: http://www.almamagazine.com/nota.cfm/ ►n.575.t.mardi-gras-mejor-reir-que-llorar.htm, Abril 2006.

Wilches-Chaux, Gustavo. Cuy-dados Intensivos. Publicación ►ENDA América Latina, Bogotá: 2004.

Wilches-Chaux, Gustavo. La gestión del riesgo hoy: del deber ►de la esperanza a la obligación del milagro. Discurso Proven-tion. Bogotá – Panamá: Marzo 2008)

Wilches-Chaux, Gustavo. La reducción de la pobreza como ►estrategia para la adaptación al cambio climático y la adapta-ción al cambio climático como estrategia para la reducción de la pobreza. Documento PNUD. Bogotá, 2009. (En proceso).

Mi propio crecimiento humano es un indicador del crecimiento humano de aquellos con los cuales interactúo.

No entenderlo es “actuar con daño” en contra de los demás y de noso-tros mismos.

Unidad 3, La seguridad territorial

Especialización acción sin daño y construcción de paz

Especialización acción sin daño y

construcción de pazAcción sin daño en la gestión integral

del riesgo

Módulo bResponsable: Gustavo Wilches-Chaux

Con la colaboración de: Blanca Cecilia Castro B.

Misael Murcia G.

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bBibliografía citada y de referencia

Bibliografía citada y de referencia

Acta final de la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, Teherán, 22 ►de abril a 13 de mayo de 1968, Naciones Unidas, New York, 1968, respecto de los derechos humanos en los conflictos armados. Resolución XXIII adoptada por la Conferencia Internacional de Derechos Humanos. En: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1290.pdf

Alma Magazine. En: http://www.almamagazine.com/nota.cfm/n.575.t.mardi-gras- ►mejor-reir-que-llorar.htm, Abril 2006.

Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina. En: http://www. ►comunidadandina.org/predecan/

Borradori, Giovanna. “La filosofía en una época de terror: Diálogos con J. Haber- ►mas y J. Derridá”. Madrid : Editorial Taurus, 2003.

Convention on the Prohibition of Military or Any Other Hostile Use of Environmen- ►tal Modification Techniques (ENMOD). En: http://www.icrc.org/Web/Eng/siteeng0.nsf/htmlall/57JR8J/$File/1976_ENMOD.pdf

Lavell, Allan. Degradación ambiental, riesgo y desastre urbano. Problemas y con- ►ceptos: hacia la definición de una agenda de investigación. En: http://www.desen-redando.org/public/libros/1996/cer/old/html/8cap2.htm#Riesgo

Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo ►a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (ProtocoloII). En: http://www.icrc.org/icrcspa.nsf/22615d8045206c9b41256559002f7de4/847e60eb673a8a36412565d7003c99a5?OpenDocument#5

Wilches-Chaux, Gustavo. La gestión del riesgo en escenarios de conflicto arma- ►do. Bogotá : PNUD – DGPAD, 2003.

Wilches-Chaux, Gustavo. Cuy-dados Intensivos. Publicación ENDA América La- ►tina, Bogotá: 2004.

Wilches-Chaux, G. “La gestión del riesgo y la prevención de desastres en esce- ►narios de interculturalidad. Aportes y pretextos para múltiples conversaciones”. Bogotá : FLACSO – AECI, 2008. (En publicación)

Wilches-Chaux, Gustavo. “Nuestro Compromiso Político con el Cosmos”. Popa- ►yán – Bogotá: Corporación “Viva la Ciudadanía, 1998.

Wilches-Chaux, Gustavo. La gestión del riesgo hoy: del deber de la esperanza a ►la obligación del milagro. Discurso Provention. Bogotá – Panamá: Marzo 2008)

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

3

bWilches-Chaux, Gustavo. La reducción de la pobreza como estrategia para la ►adaptación al cambio climático y la adaptación al cambio climático como estrate-gia para la reducción de la pobreza. Documento PNUD. Bogotá, 2009. (En pro-ceso).

Bibliografía citada y de referencia

Especialización acción sin daño y construcción de paz

Especialización acción sin daño y

construcción de pazAcción sin daño en la gestión integral

del riesgo

Módulo bResponsable: Gustavo Wilches-Chaux

Con la colaboración de: Blanca Cecilia Castro B.

Misael Murcia G.

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bAnexo 1, Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres.

Anexo 1 Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastresA continuación presentamos una propuesta que desde hace más de una década viene impulsando el autor de este módulo 1. Uno de sus principales propósitos es servir de guía de acción para quienes interactúan con grupos humanos en condiciones de riesgo y, en consecuencia, se propone como “brújula” para ejercer la gestión del riesgo bajo los postulados de la “Acción sin Daño”.

Este listado de derechos ha servido también como conjunto de indicadores para deter-minar si un proceso avanza hacia la sostenibilidad de la comunidad o si por el contrario, se encamina hacia una mayor vulnerabilidad. Es decir, para “leer” si el proceso genera condiciones hacia el ejercicio de estos derechos o si dificulta su cumplimiento.

Todos los seres vivos, incluyendo las comunidades humanas y sus ecosistemas, poseen “mecanismos de superación” que les permiten transformarse creativa-mente como resultado de las crisis. La Corporación NASA KIWE entiende su pro-pia función y la de los distintos actores externos que intervienen o intervendrán en la zona de desastre, como el papel que cumplen las medicinas biológicas sobre los organismos afectados por alguna dolencia: no sustituyen el sistema inmunoló-gico que le permite al organismo enfermo asumir el protagonismo de su proceso curativo, sino que lo fortalecen a través de estímulos de energía que el mismo organismo se encarga de procesar según sus propias carencias y necesidades. Esos estímulos de energía, representados en este caso por los aportes econó-micos, metodológicos o técnicos que realicen en la zona los actores externos, deben reconocer en las distintas expresiones de la cultura de las comunidades locales, la columna vertebral de su sistema inmunológico y de sus posibilidades creativas.

De los “Principios Orientadores” de la Corporación NASA KIWE (1994)

IntroducciónLa presente propuesta se formuló y sigue impulsándose con el ánimo de motivar un de-bate sobre los derechos de las personas y las comunidades afectadas o susceptibles de

1. Gustavo Wilches-Chaux. La propuesta se encuentra en varias páginas de Internet, entre otras: http://www.col.ops-oms.org/desastres/docs/quindiovive/3derechos.htm

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bser afectadas por desastres, ya sean desencadenados por fenómenos de origen natural, antrópicos (de origen humano) o socio-naturales (aquellos expresados a través de cam-bios en la naturaleza, pero cuyo origen está en la actividad humana).

Está fundamentada en la concepción según la cual, los desastres en sí no son “naturales” ni “actos de Dios”, sino el producto de la convergencia entre unos fenómenos propios de las dinámicas de la naturaleza o la sociedad humana (que se convierten en amenazas), y unos factores de vulnerabilidad que impiden que una comunidad esté en capacidad de adaptarse sin traumatismos a la ocurrencia de esos fenómenos, o que bloquean o redu-cen la capacidad humana para recuperarse de los efectos nocivos de los mismos.

También parte de la base de que los desastres no constituyen hechos súbitos y aislados de la vida “normal” de la comunidad, sino que es necesario entenderlos en el contexto de los procesos y en virtud de los cuales, la comunidad afectada entra en interacción con los ecosistemas que ocupa o sobre los cuales interviene. Los desastres son también proce-sos enraizados en el pasado, cuyos efectos positivos o negativos, se proyectan hacia el futuro y alteran el curso de la vida de una comunidad.

La propuesta se edifica también sobre las base de que las personas y las comunidades afectadas por un desastre, no se convierten de manera automática e inevitable en “víc-timas impotentes”, sino que tanto ellas como los ecosistemas, poseen “mecanismos de superación” que no solamente les permiten recuperarse de los efectos del desastre, sino rediseñar el curso de la comunidad en función de aproximarse a la sostenibilidad. En consecuencia, los derechos de las personas y las comunidades afectadas por desastres, pueden resumirse en el derecho a que toda actividad posterior al fenóme-no que lo desencadenó, se realice en función de activar y fortalecer esos “mecanismos de superación”.

Así como algunos de los derechos aquí recopilados aparecen y se reconocen al menos teóricamente, como obvios, existen otros temas que todavía merecen y requieren mayor debate, como por ejemplo el derecho que les asiste a personas y comunidades de ne-garse a evacuar una zona declarada por las autoridades como de amenaza inminente y alto riesgo, y las consecuencias que el ejercicio de ese derecho acarrea en términos de responsabilidad tanto para las autoridades como para los líderes y miembros de las co-munidades afectadas. ¿Debe reconocerse el derecho de una comunidad a negarse a una evacuación forzada, cuando existen de por medio amenazas inminentes y condiciones de alto riesgo, y cuando ha mediado información suficiente para que la comunidad pueda evaluar las consecuencias de su negativa? De no reconocerse ese derecho, ¿existe para las autoridades el derecho y el deber de forzar una evacuación en las circunstancias des-critas? ¿Cómo se hace compatible este derecho con el interés colectivo que se concreta y expresa en los planes de ordenamiento territorial, y que son una herramienta para hacer efectivo el derecho de las comunidades a la prevención de desastres?

Anexo 1, Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres.

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bPor último, hay que señalar que en este listado tentativo no se incluye el derecho que les asiste a las personas y las comunidades afectadas por un desastre, para exigir una indemnización económica cuando se demuestra objetivamente que el desastre se ha producido por culpa o negligencia del Estado u otros actores, por considerar que sobre ese derecho existe todo un cuerpo de teoría jurídica y jurisprudencia, alrededor de temas como la “responsabilidad civil extracontractual”. Los derechos aquí invocados hacen más referencia a la manera de abordar el desastre tanto el Estado como las comunidades afectadas y todos aquellos actores externos que intervienen en una u otra forma, en un escenario de crisis.

Otro campo por explorar, es el de los deberes correlativos a estos derechos, es decir, las responsabilidades que deben asumir los distintos actores sociales e institucionales en caso de reconocerse efectivamente la existencia de los derechos propuestos.

Los derechos

Derecho a la protección del Estado1.

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que el Estado, directamente o a través de los organismos de socorro nacionales e internacionales u otras instituciones con fines similares, les otorguen sin distingo de ninguna especie, la protección requerida mientras recuperan las condiciones para satisfacer por sus propios medios, las necesidades esenciales. Dicha pro-tección se concreta con el suministro de albergue, alimentación, vestido, aten-ción médica y sicológica, y recreación y seguridad para sí mismos y sus bienes (incluyendo los bienes colectivos que forman parte del patrimonio cultural de la comunidad). Todo lo anterior, teniendo en cuenta las particularidades culturales de cada comunidad afectada. Esto incluye el derecho a la evacuación oportuna y concertada de zonas de amenaza inminente y alto riesgo cuando las circunstan-cias así lo ameriten, así como la reubicación concertada, temporal o permanente, en zonas libres de amenaza o donde ésta sea manejable.

Un dilema ético

¿Las personas y las comunidades en situación de riesgo tienen el derecho a no ser evacuadas en contra de su voluntad, a pesar de poseer toda la

información necesaria sobre los posibles riesgos de permanecer en dicha zona?

Anexo 1, Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres.

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bEn abstracto uno pensaría que sí, que la gente es libre de correr riesgos, siempre y cuando se le hayan ofrecido alternativas realistas y adecuadas para no tener que correrlos. Sin embargo, en la práctica, la respuesta no es tan sencilla.

En primer lugar, la decisión de no reubicarse normalmente es tomada por la persona cabeza de familia, muchas veces un hombre que no consulta esa decisión con su cónyuge y menos con los otros integrantes del grupo familiar (miembros en la infan-cia, adolescencia, tercera edad). Debido a eso, los intereses, las percepciones, los temores o las fobias del jefe de familia ponen en peligro a todo el grupo, sin tener en cuenta los intereses y derechos de los demás.

En segundo lugar, la decisión de una persona o un grupo de mantenerse en condi-ciones de riesgo, puede poner en peligro a otros integrantes de la comunidad. En varios lugares se ha dado el caso de que una familia, cuya cabeza ha decidido au-tónomamente no evacuar una zona de alto riesgo, es afectada, por ejemplo, por un deslizamiento que sepulta su casa. Durante el proceso de “rescate” de las personas afectadas se han producido nuevos deslizamientos, que les han causado la muerte a integrantes de organismos de socorro y a otras personas de la comunidad que participaban de la operación.

En tercer lugar, muchas veces las reubicaciones responden a planes de ordena-miento territorial que determinan que algunos lugares del territorio deben ser libera-dos de presencia humana con el objeto de dedicarse a los fines para los cuales los tiene reservados la naturaleza y dejar de constituirse en zonas de riesgo. Al menos teóricamente, los planes de ordenamiento territorial son decisiones colectivas, pro-ducto de la concertación entre distitnos actores institucionales y sociales, y entre éstos y los ecosistemas. Una decisión de una persona o una familia no puede ir en contra de una decisión coelctiva, menos aún si está poniéndose en peligro la segu-ridad integral del territorio y sus habitantes.

Lamentablemente, hay muchos casos de comunidades de bajos ingresos que son obligadas a reubicarse por estar en una zona de alto riesgo, pero luego esa misma zona es ocupada por centros comerciales o urbanizaciones de un estrato socioeco-nómico más alto. Estos antecedentes le hacen perder credibilidad a los procesos y constituyen atracos a la fé pública y la verdadera gestión integral del riesgo.

Anexo 1, Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres.

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bDerecho a la información2.

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a cono-cer de manera adecuada, oportuna, clara, precisa y veraz, la información dispo-nible sobre aspectos tales como:

a. Los fenómenos que desencadenaron la situación de desastre, su naturale-za, sus consecuencias actuales y potenciales, etc.

b. Su propia situación de vulnerabilidad frente a dichos fenómenos y los ries-gos que de la misma puedan derivarse.

c. Información necesaria para que las comunidades y sus líderes tomen de manera concertada con las autoridades, la decisión de ser evacuados de una zona de amenaza inminente y alto riesgo, o de permanecer bajo su responsabilidad en dicha zona, en contra de las advertencias e instruccio-nes de las autoridades.

d. Los planes de prevención, contingencia, emergencia, recuperación y re-construcción existentes; los recursos disponibles o previstos para llevarlos a cabo; los mecanismos de administración y control de los mismos, etc.

El derecho a la información incluye el derecho a que las percepciones, interpreta-ciones y puntos de vista de los distintos actores sociales sean tenidos en cuenta como elementos para construir una visión compartida del desastre y la situación de la comunidad dentro de él, mediante los llamados “diálogos de saberes”, “diá-logos de ignorancias” y “diálogos de imaginarios”.

En general, la comunidad tiene derecho a conocer a través de la educación formal y no formal (desde el nivel preescolar hasta la educación superior), la formación profesional y la información pública, la realidad ambiental y la dinámica natural de la región que ocupa, así como los riesgos surgidos de la interacción humana con dicha realidad.

Derecho a la participación3.

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a una participación directa, activa, decisoria y eficaz en todas las etapas del proceso, desde las previas a la ocurrencia del evento desencadenante (cuando haya lugar a ello, como en el caso de las alertas previas a huracanes o erupciones volcáni-cas), hasta las etapas de emergencia, recuperación, reconstrucción y posterior desarrollo de la región afectada y sus habitantes.

Anexo 1, Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres.

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b El derecho a la participación incluye el derecho de la comunidad a elegir sus

propios voceros, delegados o representantes ante las distintas instancias y con injerencia en los procesos que surjan como consecuencia del desastre, sin que su nombramiento o actuación supla y agote por sí misma el derecho de las comu-nidades a la participación.

Derecho a la integralidad de los procesos4.

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que los procesos tendientes a su recuperación, reconstrucción y posterior desarro-llo, sean concebidos con carácter integral y sentido humano, social, económico, ambiental y cultural. También, a que no se centren en la mera reconstrucción de la infraestructura física. Lo anterior, implica el derecho a que la recuperación y el fortalecimiento del tejido social de las comunidades afectadas, y su capacidad de gestión y autogestión, se consideren como prioridades de los procesos, con miras a la sostenibilidad global de las comunidades que los protagonizan. Asimismo, comprende el derecho a la protección y la recuperación del patrimonio cultural, tangible e intangible, en sus diferentes expresiones, lo cual le otorga a la comuni-dad sentido de identidad, pertenencia, propósito colectivo y continuidad en medio de la crisis.

Derecho a la diversidad 5.

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que se respeten las particularidades culturales de cada actor y sector social en las distintas etapas y expresiones de los procesos surgidos como consecuencia del desastre, lo cual incluye la necesidad de tener en cuenta las necesidades espe-cíficas de los sectores más vulnerables de la comunidad (niños, ancianos, enfer-mos, discapacitados, etc.)

Lo anterior comprende el derecho a que las ayudas externas se realicen teniendo en cuenta las necesidades y las particularidades de los receptores o beneficiarios de las mismas, más que las necesidades de los donantes; y el derecho a que toda ayuda se realice como un insumo para el proceso hacia la autogestión de las comunidades, y no como un auxilio a damnificados impotentes.

6. Derecho a la perspectiva de género

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que en las distintas etapas y expresiones de los procesos, se garantice la participa-ción decisoria de las mujeres, de manera tal que sus puntos de vista, propuestas, necesidades, aspiraciones y potencial, sean tenidos en cuenta en la dirección, planeación, ejecución, control y evaluación de dichos procesos.

Anexo 1, Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres.

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b Derecho a la autogestión7.

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que en las distintas etapas y expresiones de los procesos, se respete y fortalezca la capacidad de decisión, gestión y autogestión de los distintos actores locales, tan-to gubernamentales como no gubernamentales.

Lo anterior incluye el principio que un nivel superior de jerarquía solamente debe-rá tomar decisiones o ejecutar acciones que sobrepasen la capacidad de decisión o ejecución del nivel jerárquico inmediatamente inferior. Por ejemplo, las deci-siones que deben y pueden ser tomadas por un alcalde municipal, no deberán ser tomadas por el gobernador del departamento, ni las que le corresponden al gobernador deberán ser tomadas por el nivel nacional.

8. Derecho de prioridad

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que las acciones y los procesos tendientes a restituir su autonomía y capacidad de gestión, perdidas o reducidas como consecuencia del desastre, sean atendidos con carácter prioritario frente a los intereses y los objetivos de sectores políticos, o de sectores económicos o sociales no afectados, así pertenezcan a la misma región.

Derecho a la continuidad de los procesos9.

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a la continuidad de los procesos tendientes a su recuperación y reconstrucción, y a la asignación de los recursos necesarios para adelantarlos, por encima de la dura-ción de los periodos de las autoridades locales, regionales o nacionales, lo cual significa que dichos procesos deben tener carácter de programas de Estado y no de gobierno.

10. Derechos frente a los medios de comunicación

Las personas y las comunidades afectadas por desastres tienen derecho a que los medios de comunicación respeten su intimidad y no los conviertan en motivo y oportunidad para el sensacionalismo; a que los medios cumplan el papel de facilitadores de los procesos de comunicación entre las comunidades afectadas y las autoridades o actores y sectores sociales de distinto nivel que intervienen o vayan a intervenir en los procesos. Asimismo, tienen derecho a que la informa-ción transmitida contribuya a comprender de manera veraz, objetiva y racional las causas y los procesos que condujeron al desastre, y a descubrir y fortalecer el potencial de recuperación y gestión existente en las mismas comunidades, en lugar de consolidar el estereotipo según el cual los afectados por un desastre son

Anexo 1, Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres.

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bentes incapaces de retomar el control de su propio destino.

11. Derecho a la participación de la naturaleza

Las personas y las comunidades afectadas por desastres, al igual que los eco-sistemas con los cuales éstas interactúan, tienen derecho a que la voz de la na-turaleza sea escuchada en la toma de las decisiones que determinarán el rumbo de los procesos de recuperación, reconstrucción y desarrollo, de manera tal que éstos avancen hacia la construcción de unas relaciones sostenibles entre las co-munidades y su entorno.

Derecho a la gestión del riesgo12.

Las personas y las comunidades afectadas por desastres, al igual que los eco-sistemas con los cuales éstas interactúan, tienen derecho a que en los procesos, planes y programas tendientes a su recuperación, reconstrucción y desarrollo, se incorpore el concepto de gestión del riesgo de desastre en sus distintas moda-lidades (correctiva, prospectiva, reactiva), a través del cual se busca el manejo adecuado de las amenazas y la mitigación de los factores de vulnerabilidad. Lo anterior, para que ni la dinámica de la naturaleza se convierta en un desastre para las comunidades, ni la dinámica de éstas en un desastre para los ecosistemas.

En general, la comunidad tiene derecho a que dentro de la institucionalidad del país exista y opere un sistema técnico, estable, eficaz y dotado de recursos para la gestión de los riesgos, con miras a contribuir a la sostenibilidad global del de-sarrollo, reducir la probabilidad de ocurrencia de nuevos desastres, y mejorar los niveles de preparación de los actores gubernamentales y sociales en caso que éstos ocurran.

Anexo 1, Derechos de personas y comunidades afectadas o susceptibles de ser afectadas por desastres.

Especialización acción sin daño y construcción de paz

Especialización acción sin daño y

construcción de pazAcción sin daño en la gestión integral

del riesgo

Módulo bResponsable: Gustavo Wilches-Chaux

Con la colaboración de: Blanca Cecilia Castro B.

Misael Murcia G.

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bAnexos 2, Lectura complementaria

Anexo 2 Lectura complementariaLa gestión del riesgo en escenarios de interculturalidad 1

La confluencia del cambio climático con la crisis alimentaria y la crisis financiera global (y sus correspondientes repercusiones a nivel nacional), está obligando a la humanidad a repensarse a sí misma y con respecto a las dinámicas del mundo natural, lo cual im-plica, entre otras cosas, la necesidad de repensar el concepto de desarrollo. En general, podemos hablar de una crisis de paradigmas con repercusiones tangibles y dramáticas a nivel planetario, porque -como decíamos en la introducción-, la naturaleza ha dejado de ser una espectadora al margen de las veleidades humanas y ha tomado la decisión de intervenir activamente en el debate. Estamos hablando de una crisis de saberes, que a su vez nos impone la obligación de la humildad.

La magnitud de la crisis actual y lo que se sabe que puede acarrear en las décadas por venir, no puede enfrentarse desde una sola forma de conocimiento ni una sola manera de mirar el mundo. De allí que hoy más que nunca, sea necesario acudir a los diálogos de saberes, que en el fondo son diálogos entre cosmovisiones y procesos históricos.

Los diálogos de saberes y los diálogos de ignoranciasComo el conocimiento es poder, muchas veces alguna institución o alguna persona que posee más conocimientos sobre algún tema que los demás con quienes se relaciona, pre-tende convertir esa ventaja, expresa o disimuladamente, en un factor de ventaja indebida; de dominación.

Esto se ve comúnmente en las relaciones entre algunos profesionales y los legos (“Lego: Falto de letras o noticias”, según el diccionario). O entre algunos académicos, científicos y técnicos, que se consideran superiores al resto de los mortales, sin acordarse de que todos, aun los que saben muchas cosas en algún campo específico de la cultura humana, son totalmente ignorantes en otras áreas de la experiencia o del saber.

Pero muchas veces, ese error se ve también en las comunidades y en algunos de sus líderes, que creen que se las saben todas y desprecian cualquier conocimiento que

1. Fragmentos de G. Wilches-Chaux, “La gestión del riesgo y la prevención de desastres en esce-narios de interculturalidad. Aportes y pretextos para múltiples conversaciones”. FLACSO – AECI (Bogotá, 2008 – En publicación).

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bpueda provenir de los demás.

Un científico, con muchas especializaciones y diplomas, puede ser un analfabeto comple-to en una selva, un páramo o un manglar, donde el indígena, el campesino, la recolectora de conchas o el pescador artesanal, conocen y se relacionan sabiamente con el lugar.

Y estos sabedores tradicionales pueden ser totalmente analfabetos si salen de su territorio y se ven enfrentados a los retos de la gran ciudad.

Pero más aún, todos los conocimientos del científico de academia y los conocimientos del sabedor tradicional, no son suficientes por sí solos para conocer y entender de manera completa la realidad de su propio territorio o del campo específico de su especialidad. Lo cual cada día se hace más evidente, en un planeta que se transforma aceleradamente como consecuencia del cambio climático.

De allí que sean necesarios los diálogos de saberes, en virtud de los cuales cada uno, desde su propia experiencia y su propio saber, aporta sus maneras de mirar el mun-do, su sabiduría relativa, sus conocimientos y sus estrategias para dialogar con la naturaleza y generar información en un proceso compartido de construir una imagen más completa y comprensible de la realidad.

Para lograr que nuestros saberes entren en diálogo, es necesario que seamos capaces de poner a dialogar también nuestras propias ignorancias. Lo cual equivale a reconocer que nadie se las sabe todas, y que posiblemente, los vacíos que existen en los sa-beres de unas formas de conocimiento, pueden completarse con los saberes de otras.

Esto resulta especialmente importante en el campo de la gestión del riesgo, que como ya sabemos, equivale a gestión del desarrollo en busca de la sostenibilidad. Especialmente ahora que la Tierra comienza a expresar de manera clara y contundente su inconformidad con la forma como los seres humanos y en particular, eso que hasta ahora entendemos como “modelo de desarrollo dominante”, se ha venido relacionando con ella en los últimos cien años.

La sabiduría de los pueblos indígenas, que en algún momento fue suficiente para convivir de manera armónica con sus territorios originales, no es suficiente para enfrentar todos los retos que impone un planeta cambiante.

Y lo mismo le ocurre a la ciencia y la tecnología “occidental”, cuya enorme cantidad de es-pecialidades fragmentarias no nos permiten ni a los científicos mismos ni a los seres hu-manos comunes y corrientes, formarnos una imagen coherente del cosmos y de nosotros mismos dentro de él. Ni mucho menos encontrar una relación armónica –sostenible- que permita desarrollarnos integralmente como individuos y comunidades.

Pero quizás del diálogo entre cosmovisiones pueda salir una solución. Este reto de la es-

Anexos 2, Lectura complementaria

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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bpecie humana no es abstracto, sino que se concreta en todos y cada uno de los espacios y momentos en los que tiene lugar una relación de interculturalidad. Y muy especialmen-te, en los momentos de crisis actual o potencial que es cuando la gestión del riesgo debe demostrar su validez y utilidad como herramienta social.

Estos son algunos de los espacios y momentos donde los diálogos de saberes, precedi-dos por los diálogos de ignorancias, pueden tener lugar:

Cuando intentamos identificar y comprender la manera como dis- ►tintas dinámicas de carácter natural y social, interactúan para conformar un territorio, y entender la posición y la función de cada cual dentro de él. Para esto, entre otros conocimientos, debemos re-montarnos a la memoria de la comunidad, guardada algunas veces en sus integrantes de mayor edad, otras en sus mitos y leyendas o en la toponimia, es decir en los nombres con que se identifica cada lugar. Y también debemos con-sultar la experiencia cotidiana y las percepciones de quienes todos los días se relacionan con ese lugar. Asimismo, debemos acudir a lo que ciencias como la geología, nos pueden contar sobre las distintas fuerzas y procesos que desde millones de años atrás, han intervenido para conformar el paisaje; o a las expli-caciones que nos puedan otorgar la meteorología o la ecología sobre las implicaciones actuales o futuras del clima respecto a las características del lugar, las comunidades que lo habitan y los cultivos de los cuales depende su seguridad alimentaria.

Cuando, a partir de lo anterior, identificamos aquellos fenómenos ►de distinto origen que en determinadas circunstancias constitu-yen o pueden llegar a constituir amenazas para los ecosistemas o la comunidad, y cuando comenzamos a construir escenarios de riesgo. Esto es, visiones anticipadas de lo que podría ocurrir si esas ame-nazas llegaran a materializarse en un territorio que presenta unas condiciones de vulnerabilidad que le impiden resistir sin mayores traumatismos los efectos de esas amenazas. En este caso, resulta útil comparar las interpretaciones que tienen los científicos y los técnicos de cada proceso y factor, con las que tiene la comunidad. Confrontar los mapas en que unos y otros expresan su percepción. Identificar los puntos de coincidencia y los aspectos en que las conclusiones de unos difieren de las de otros. Intentar acercarse a una “verdad” común, a sabiendas de que esa también es relativa y en la medida que cambien las circunstancias o que aparezca nueva información, ésta también puede cambiar.

Cuando no basta con conocer y entender unos procesos, sino que ►es necesario tomar decisiones importantes, de las cuales puede depender el futuro del territorio y la comunidad, no solamente en el corto plazo, sino también respecto a las futuras generaciones.

Anexos 2, Lectura complementaria

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bEsto sucede, por ejemplo, cuando existe la necesidad de elaborar planes de ges-tión del riesgo; o planes de desarrollo que (como debería ser en todos los casos), contengan planes de gestión del riesgo como parte de ellos, cuando debe decidir-se si se lleva a cabo o no una evacuación temporal o una reubicación definitiva, etc.

Cuando ha ocurrido un desastre y es necesario entender los pro- ►cesos que condujeron a él. Para cualquier comunidad, pero especialmente para las comunidades étnicas que dependen estrechamente de sus territorios, re-sulta indispensable comprender por qué en un momento dado, las dinámicas de esos territorios aparentemente, se han puesto en su contra y se han convertido en causa de muerte y destrucción. Esa comprensión hay que convertirla en factor de fortaleza, no de debilidad. La cosmovisión tradicional de las comunidades pue-de y debe aportar parte de las respuestas, pero muy seguramente, para que esa comprensión no solamente sea “formal” sino que además sirva para construir res-puestas eficaces, deberá complementarse con información y con interpretaciones procedentes de la ciencia “occidental”. Esta última no debe pretender, de manera arrogante, desplazar el conocimiento tradicional, sino engancharse a él, fortale-cerlo, facilitar su enriquecimiento y su actualización. Entre otras cosas, porque las cosmovisiones y los mitos que forman parte de él tienen en las comunidades que los encarnan, un “poder vinculante” que no tiene la ciencia “occidental”, ni con las comunidades étnicas ni con el resto de la sociedad.

Cuando, como parte de los planes de gestión del riesgo ya men- ►cionados, se contemplan herramientas como las alertas tempra-nas, a las cuales les dedicaremos un subtitulo especial.

Espacios y momentos para los diálogos de saberes

Para combinar el conocimiento de la comunidad y el conocimiento científico. Para comparar las visiones anticipadas

del desastre tanto de la comunidad como de los técnicos y profesionales.

Para elaborar planes de gestión del riesgo o del desarrollo.

Para comprender por qué ha ocurrido el desastre, qué procesos condujeron a él. Para el establecimiento de alertas tem-

pranas.

Anexos 2, Lectura complementaria

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bEn general, uno de los principales resultados de los diálogos de saberes y de ignorancias, es fortalecer la capacidad de las partes para dialogar. Para valorar al máximo sus propios saberes, al tiempo que se reconoce con humildad y con gusto el saber de los demás. Aprender a dialogar con otros seres humanos nos enseña a dialogar con la tierra, y viceversa.

La crisis como “normalidad”Como dijimos atrás, para las comunidades étnicas que hoy existen (al igual que para otras muchas comunidades que no tienen ese carácter) la crisis no es una condición excepcio-nal, sino una forma de existir. Y la gestión del riesgo (llámese como se llame), tampoco es un aditamento a los procesos “normales” en que se materializa la vida de la comunidad, sino una herramienta indispensable para la supervivencia cotidiana y para la continuidad en el largo plazo de esa misma comunidad.

Lo que sí puede ser excepcional, es que esa crisis se agudice como consecuencia de un fenómeno natural o socio-natural. Sin embargo, las mismas condiciones que le permiten al tejido social resistir diversos tipos de amenazas antrópicas (como la violencia por parte

Las cosmovisiones tradicionales ofrecen explicaciones míticas para la gran mayoría de los fenómenos de la naturaleza, tales como huracanes o terremotos, algunos de los cuales pueden convertirse en desastres. La función de la ciencia occidental no es “corregir” esas interpretacio-

nes, sino enriquecerlas con sus conocimientos y enriquecerse a sí misma con todo lo que puede aprender de ellas, en particular de su poder vinculante como elemen-to de cohesión social y cultural, y como fuente de conocimientos y prácticas clara-mente aplicables para la sana convivencia entre la naturaleza y la comunidad. El autor cubano Fernando Ortiz, por ejemplo, menciona cómo, los indígenas antilla-nos, vinculan los huracanes con el “aliento letal de un incoercible monstruo marino […] para explicar la relación de causalidad entre la aparición y prevalencia de cier-tos vientos y su sorprendente secuela de muerte. Aún hoy día, los afrocubanos de oriundez yoruba temen los aferé Burukú, o sea los espíritus malignos de los vien-tos morbíficos”. Esa secuela de muertes no solamente es consecuencia directa de los vientos o del ascenso del nivel del mar, sino que ese “aliento letal” se expresa en las condiciones insalubres que aparecen o se agudizan después de que pasa el huracán, y que se relaciona especialmente con la contaminación de las fuentes de agua o la proliferación de enfermedades directa o indirectamente asociadas con un inadecuado saneamiento ambiental (hepatitis, malaria, dengue, cólera, etc.).

Anexos 2, Lectura complementaria

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bde actores armados o la aculturación), le otorgan a la comunidad resistencia y resiliencia frente a los otros tipos de amenazas (como un terremoto o una inundación).

Un desastre de origen natural es sólo un eslabón más (a veces desconocido, a veces reiterado) en el proceso histórico de la comunidad. Los actores externos que, en esas condiciones, llegan a ayudar, deben ser conscientes de su posición y su rol relativo en ese eslabón particular.

Las enfermedades iatrogénicas

Por eso, quienes de una u otra manera nos dedicamos a la gestión del riesgo y que, en la mayoría de los casos, actuamos como actores externos en las comunidades afecta-das, debemos tener la precaución de someter nuestra propia actividad a una gestión del riesgo permanente. Esto quiere decir: anticipar los efectos negativos que pueda generar nuestra actuación, e intervenir sobre ellos para evitar que contribuyan a debilitar de alguna manera la resistencia o la resiliencia del tejido social.

Muchos proyectos financiados con recursos de cooperación generan dependencias que debilitan la autonomía y la capacidad de gestión de la comunidad, lo cual, en el mejor

El objetivo de cualquier intervención debe ser necesariamen-te, fortalecer los actores y los recursos locales, nunca suplantarlos ni restarles autonomía ni capacidad de autoges-

tión y decisión. La gestión del riesgo debe dejar como resultado clavos y redes más fuertes, esto es: territorios con una mayor resistencia y resiliencia frente a cualquier tipo de amenaza, incluyendo aquellas que puedan surgir como consecuencia de una intervención externa inade-cuada.

En el mundo de la salud se habla de enfermedades iatrogé-nicas (del griego iatrós: médico, y geneá: origen), que son aquellas que nacen de un tratamiento o una práctica médica

inadecuada para tratar una enfermedad original.

Anexos 2, Lectura complementaria

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bde los casos, determina que los procesos generados por el proyecto carezcan de conti-nuidad y sostenibilidad.

Y, en el peor de los casos, suplantan y desplazan los mecanismos con que normalmente contaban las comunidades para responder a sus crisis cotidianas, sin que, al terminar el proyecto, la comunidad quede en capacidad de retomar esos mecanismos o sustituirlos por otros más eficaces.

Para citar un ejemplo, es el caso de los pequeños tenderos que quiebran y desaparecen como resultado de la ayuda alimentaria que le llega a la comunidad con posterioridad al fenómeno que desencadena un desastre, y que determina durante algunos meses, que la gente no tenga que volver a mercar. Cuando deja de llegar la ayuda externa, ese tendero, que cumplía una serie de funciones de apoyo en la comunidad (entre otras la de vender en pequeñas cantidades y al fiao), ha desaparecido sin que otra figura local lo pueda reemplazar.

La imagen del Cubo de Rubik vuelve a nuestras mentes: si la intervención externa facilita que la comunidad avance en una de las caras (por ejemplo en su capacidad de generar nuevos ingresos a través de proyectos productivos), pero al mismo tiempo retro-cede en otras caras (por ejemplo en términos ecológicos o de cohesión familiar o social), es necesario asegurarse que en el siguiente paso, las caras que retrocedieron puedan avanzar.

Abundan también los ejemplos de intervenciones externas que tienen lugar en condiciones de post-desastre o normalidad, que efectivamente logran algunos avances en algunos aspectos de la vida de la comunidad, pero a costa del deterioro de las relaciones, por ejemplo, con comunidades vecinas o con las autoridades de distinto nivel. Se avanza en la cara económica del Cubo, pero se retrocede, a veces de manera muy grave, en la cara de la gobernabilidad y la institucionalidad. O se avanza en “fortaleci-miento cultural”, pero se retrocede en las relaciones de convivencia con las comunidades vecinas. En el mediano y largo plazo esto puede significar la generación de condiciones para que ocurran nuevos desastres sociales y se debilite la capacidad del territorio y el tejido social para resistir nuevas amenazas.

A este respecto la gestión del riesgo tiene una serie de retos, entre los cuales se incluyen:

Fortalecer las comunidades étnicas, sus organizaciones y sus autoridades. ►

Fortalecer la capacidad de las anteriores para interactuar de manera ► horizontal y constructiva con otras comunidades, autoridades y actores de otras comu-nidades étnicas y de la “sociedad mayoritaria” en general.

Fortalecer la capacidad de las comunidades étnicas, sus organizaciones y sus ►

Anexos 2, Lectura complementaria

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bautoridades, para construir relaciones más sostenibles entre ellas mis-mas y con los ecosistemas presentes en el territorio, las cuales se traducirán en una mayor seguridad del territorio y los ecosistemas y comunidades que lo con-forman.

Identificar y fortalecer las distintas estrategias culturales con que cuenta la comu- ►nidad -que se derivan de su cosmovisión o manera de interpretar los procesos del mundo-, como herramientas para una adecuada gestión del riesgo.

Propiciar los ► diálogos de saberes entre las comunidades y sus sabedores tradicionales, y otros actores sociales dedicados a la investigación y la gene-ración de conocimientos desde el mundo de la ciencia “occidental” y la práctica. Como resultado de esos diálogos de saberes (cuyo pre-requisito son los diálogos de ignorancias en los cuales cada una de las partes reconoce tanto el valor como las limitaciones de sus respectivos conocimientos), todas las partes que intervienen deben resultar fortalecidas.

Cuando estos procesos se llevan a cabo con posterioridad a la ocurrencia de un ►desastre, debe propiciarse la interpretación del mismo mediante un diálogo de saberes entre los conocimientos tradicionales y los conocimientos externos, del cual debe surgir una cosmovisión fortalecida, que a su vez fortalezca la capacidad de la comunidad para interactuar con el territorio y con los retos que la nueva situación le impone.

Amenazas y desplazamientosPara las comunidades étnicas, y otras muchas comunidades urbanas y rurales que no necesariamente posean ese carácter, una amenaza antrópica derivada de la ocurrencia de un fenómeno natural o socio-natural (como un terremoto, una erupción volcánica, un huracán, un deslizamiento, los efectos directos o indirectos del cambio climático, o cual-quier otro), puede ser la pérdida de su territorio, ya sea que éste se vuelva inhabitable, o que con ese pretexto se aproveche para desalojar a las comunidades de sus tierras y facilitar que nuevos dueños se apoderen de ellas.

En nuestra región y en general en el mundo, existen muchos ejemplos de comunidades urbanas y rurales desplazadas bajo el argumento que deben ser protegidas de eventuales amenazas, y que luego ven con sorpresa que otros actores entran a vivir o a explotar ese mismo territorio, sin que las temidas amenazas sean tenidas en cuenta.

Esta es una de las razones por las cuales muchas veces, cuando de verdad existen ra-zones que ameritan una reubicación definitiva, las comunidades se niegan a aceptar un traslado.

Anexos 2, Lectura complementaria

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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bBibliografía

Wilches-Chaux, G. “La gestión del riesgo y la prevención de desastres en esce- ►narios de interculturalidad. Aportes y pretextos para múltiples conversaciones”. Bogotá : FLACSO – AECI, 2008. (En publicación).

Anexos 2, Lectura complementaria

Especialización acción sin daño y construcción de paz

Especialización acción sin daño y

construcción de pazAcción sin daño en la gestión integral

del riesgo

Módulo bResponsable: Gustavo Wilches-Chaux

Con la colaboración de: Blanca Cecilia Castro B.

Misael Murcia G.

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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b

1. Fragmentos de un documento de G. Wilches-Chaux del mismo nombre. PNUD – DGPAD (Bogotá, 2003).

2. Partimos del supuesto de que los actores locales conocen la manera de “moverse” sin alterar esos equilibrios precarios, prueba de lo cual es que logran permanecer y subsistir en el lugar a pesar de los con-flictos armados. Estas recomendaciones están dirigidas sobre todo, a los actores externos que intervienen cuando ocurre un desastre.

Anexos 3, La gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado

Anexo 3 Lectura complementariaLa gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado 1

Los “equilibrios precarios” en las zonas de con-flicto armadoEn las zonas de conflicto armado las comunidades logran sobrevivir con base en una se-rie de “equilibrios precarios” con los agentes armados por fuera de la ley, al igual que con las fuerzas militares y de policía pertenecientes al Estado.

Las comunidades sólidamente organizadas (como las comunidades indígenas, varias comunidades campesinas y algunas urbanas), logran “mantener a raya” a los actores armados, entre otras formas, evitando alinearse con cualquiera de ellos y haciendo valer su autonomía. Pese a lo anterior, no existe comunidad alguna que aunque se haya autodeclarado como “comunidad de paz” o similar, se encuentre libre del conflicto o que no haya pagado esa decisión de autonomía con la vida de muchos de sus líderes.

Un primer “principio orientador” que proponemos, es que la gestión del riesgo en zonas de conflicto armado debe evitar, en lo posible y de manera conciente, que se alteren esos “equilibrios precarios” como consecuencia de la intervención de agentes externos en la zona de conflicto, ya sea antes o después de la ocurrencia de un evento capaz de desencadenar un desastre 2.

La gestión del riesgo en cualquiera de sus expresiones, debe tener como objetivo forta-lecer la autonomía de las comunidades y en general, la de los actores locales. Esa autonomía entendida no de manera teórica o genérica, sino en las condiciones reales y concretas de cada comunidad específica frente a los actores armados. La Dirección General del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres ha estableci-do protocolos que buscan que las intervenciones externas en un escenario de desastre, fortalezcan a los actores locales en lugar de debilitarlos o suplantarlos. En el caso de las intervenciones en zonas de conflicto armado esos protocolos y los principios que los ins-piran, adquieren especial importancia.

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bComo un corolario de lo anterior, encontramos otro “principio orientador”, consistente en que si la gestión del riesgo no logra solucionar o reducir los conflictos existentes en la zona, por lo menos debe intentar no profundizarlos. Ya habíamos mencionado, a manera de ejemplo, la política adoptada por la Corporación NASA KIWE después del terremoto del Páez, en el sentido de no comprar para las comunidades que necesitaban reubica-ción, tierras que estuvieran siendo solicitadas por otras comunidades indígenas o campe-sinas de la región, aún cuando el INCORA no tuviera la compra de esas tierras dentro de sus planes. Aunque en este caso no se trataba de un escenario de conflicto armado, en el Cauca sí se han presentado casos de enfrentamientos sangrientos entre comunidades indígenas cuando el gobierno ha adquirido un predio para una comunidad que ya había sido solicitado por otra.

La gestión del riesgo como acción humanitariaUna de las razones por las cuales resulta especialmente útil e interesante la iniciativa de la Dirección General para la Prevención y Atención de Desastres (DGPAD) y el PNUD, consistente en explorar estrategias para la gestión del riesgo en zonas de conflicto arma-do, radica en que hasta donde este consultor está enterado, no existen normas interna-cionales que establezcan específicamente los principios que las partes en conflicto deben observar para garantizar la protección de la población civil y el patrimonio cultural de una comunidad, en caso de que ocurra un desastre o que se presente como inminente una amenaza de origen natural o socionatural en una zona de guerra.

Debido a lo anterior, es necesario aplicar por extensión los principios contenidos en la De-claración Universal de los Derechos Humanos y en los distintos instrumentos internacionales que contienen y desarrollan el Derecho Internacional Humanita-rio (DIH), el cual se fundamenta en la convicción de que “los principios humani-tarios deben prevalecer incluso en épocas de conflicto armado” 3.

De acuerdo con lo anterior, consideramos que ponerle obstáculos a la protección de la población civil que pueda resultar o que de hecho resulte afectada por un desastre, equi-vale a una infracción al Derecho Internacional Humanitario, equivalente a infringir cuales-quiera de las prohibiciones que el DIH establece a los actores armados con respecto a la población civil 4.

Anexos 3, La gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado

3. Tomado entre otros textos, del Acta final de la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, Teherán, 22 de abril a 13 de mayo de 1968, Naciones Unidas, New York, 1968, respecto de los derechos humanos en los conflictos armados. Resolución XXIII adoptada por la Conferencia Internacional de Dere-chos Humanos.

4. Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II).http://www.icrc.org/icrcspa.nsf/22615d8045206c9b41256559002f7de4/847e60eb673a8a36412565d7003c99a5?OpenDocument#5

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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bArtículo 13. Protección de la población civil:

1. La población civil y las personas civiles gozarán de protección gene-ral contra los peligros procedentes de operaciones militares. Para hacer

efectiva esta protección, se observarán en todas las circunstancias las normas siguientes.

2. No serán objeto de ataque la población civil como tal, ni las personas civiles. Quedan prohibidos los actos o amenazas de violencia, cuya finalidad principal sea aterrorizar a la población civil.

3. Las personas civiles gozarán de la protección que confiere este título, salvo si participan directamente en las hostilidades y mientras dure tal participación.

Artículo 14. Protección de los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil:

Queda prohibido, como método de combate, hacer padecer hambre a las personas civiles. En consecuencia, se prohibe atacar, destruir, sustraer o inutilizar con ese fin los bienes indispensables para la supervivencia de la población civil, tales como los artículos alimenticios y las zonas agrícolas que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego.

Artículo 15. Protección de las obras e instalaciones que contienen fuerzas pe-ligrosas:

Las obras o instalaciones que contienen fuerzas peligrosas, a saber las presas, los diques y las centrales nucleares de energía eléctrica, no serán objeto de ataques, aunque sean objetivos militares, cuando tales ataques puedan producir la libera-ción de aquellas fuerzas y causar, en consecuencia, pérdidas importantes en la población civil.

Artículo 16. Protección de los bienes culturales y de los lugares de culto:

Sin perjuicio de las disposiciones de la Convención de La Haya del 14 de mayo de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Arma-do, queda prohibido cometer actos de hostilidad dirigidos contra los monumentos históricos, las obras de arte o los lugares de culto que constituyen el patrimonio cultural o espiritual de los pueblos, y utilizarlos en apoyo del esfuerzo militar.

Anexos 3, La gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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b

¿Qué sucede si, por ejemplo, un actor armado obstaculiza el suministro de ayuda hu-manitaria a la comunidad afectada por un desastre o impide las acciones que adelanta el Estado para poner a salvo a quienes se encuentran en condiciones de vulnerabilidad frente a una amenaza determinada?

¿Qué sucede si un actor armado obstaculiza acciones de mantenimiento necesarias para garantizar la estabilidad de una determinada obra de infraestructura (como una presa para generación hidroeléctrica), cuyas fallas pueden constituir una fuente de amenazas?

¿Qué “cuidados” especiales requiere la decisión de evacuar una comunidad de una zona de riesgo, cuando entre las causas del conflicto armado está el interés de uno de los ban-dos de apoderarse de ese mismo territorio? 5

Por otra parte, los actores armados de la guerra en Colombia deben acoger y observar la “Convención sobre prohibición de usos militares y uso hostil de cualquier técnica de modi-ficación ambiental” (ENMOD) 6, así como los “protocolos adicionales” de la Convención de Ginebra, en virtud de los cuales se prohibe la utilización de medios de guerra dirigidos a causar daños severos, extendidos y con efectos de largo plazo sobre el medio ambiente natural. Estas normas también forman parte del Derecho Internacional Humanitario 7.

Artículo 17. Prohibición de los desplazamientos forzados:

1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacio-nadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas ci-viles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimen-tación.

2. No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto.

5. En Colombia existen tres causas principales de desplazamiento de comunidades: desastres de origen natural, obras de infraestructura y conflicto armado (o aspiraciones territoriales que se expresan en conflictos armados o en violencia contra la población local).

6. Convention on the Prohibition of Military or Any Other Hostile Use of Environmental Modification Techniques (ENMOD).

7. Gustavo Wilches-Chaux, “Nuestro Compromiso Político con el Cosmos”. Corporación “Viva la Ciu-dadanía” (Popayán – Bogotá, 1998).

Anexos 3, La gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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bEn el ejercicio de la gestión del riesgo y particularmente, en acciones de preparación y respuesta, deben observarse disposiciones del DIH como la que prohíbe la utilización de símbolos, por ejemplo, el de la Cruz Roja para realizar acciones que no sean humanita-rias, precisamente como uno de los medios a fin de garantizar que se cumpla la obliga-ción que tienen los actores armados de respetar al personal médico y paramédico y a los funcionarios y trabajadores de los organismos humanitarios y de socorro. Es decir, que en ningún momento puede darse lugar a confusiones entre las acciones humanitarias y las acciones armadas tendientes a conservar el orden público, así estas se lleven a cabo en ejercicio de la soberanía del Estado y con pleno cumplimiento de las normas vigentes.

¿Qué sucede en los hechos?En Colombia cuando se ha presentado la necesidad de atender un desastre en una zona de conflicto armado o que en términos reales, esté bajo el dominio de un actor por fuera de la ley, se establece una especie de “acuerdo tácito” en virtud del cual, ese actor “se hace a un lado” temporalmente, y sin renunciar a su dominio, mientras duran las accio-nes de respuesta, e incluso de recuperación y reconstrucción. De lo contrario, el actor se mantiene “vigilante” de las acciones de quienes intervienen de afuera y les hace saber por distintos medios que su presencia en la zona es permanente.

Los actores externos, por su parte, saben que “la entrada” a la zona y la seguridad del personal, dependen de obtener la autorización previa del actor ilegal armado y que éste se mantenga informado en detalle de las actividades que están siendo llevadas a cabo. La transparencia y la publicidad de los objetivos de cualquier actividad propia de la gestión del riesgo, constituyen requisitos tanto para su éxito y la seguridad de quienes la ejecutan. Quienes adelantan actividades de campo en zonas de conflicto armado, saben que no pueden manejar “discursos distintos” dependiendo de con quién se encuentren, sino que deben exponer de manera clara los objetivos de su presencia –y de la institución que representan- en un determinado lugar.

Como se anotó anteriormente, si las comunidades locales están fuertemente organizadas y ejercen control real sobre el territorio, aún cuando este sea escenario de enfrentamien-tos armados (como es el caso de las comunidades indígenas, de muchas comunidades campesinas y algunas urbanas), la principal protección para el personal externo proviene de esas mismas comunidades. En la práctica, la “legitimidad” de un actor externo guber-namental o no gubernamental para trabajar en una región determinada, se deriva del reconocimiento y aceptación otorgados por la comunidad local, y de la “seguridad” que ésta puede ofrecer frente a los actores por fuera de la ley. Esto lo saben perfectamente quienes por cualquier razón (y no solamente en actividades de gestión del riesgo), reali-zan trabajos de campo en zonas de conflicto armado 8.

Para el caso de la gestión del riesgo y particularmente de las actividades de preparación y respuesta en caso de desastre, posiblemente resulte más conveniente mantener por

Anexos 3, La gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bahora ese statu quo según el cual, si bien no se les reconoce oficialmente legitimidad a los actores armados por fuera de la ley, se reconoce su existencia real y la ca-pacidad para imponer su dominio en un determinado territorio. Esto equivale al reconocimiento de esos “equilibrios precarios” a los cuales hicimos referencia en otra parte del texto.

Lo anterior no obsta para que desde el Estado y la sociedad civil, se les exija a los actores armados que cumplan rigurosamente el Derecho Internacional Humani-tario, no sólo para efectos de la gestión del riesgo sino, en general, para todas sus ac-tuaciones en los escenarios del conflicto.

De allí la importancia de que tanto quienes se dedican a la gestión del riesgo en cualquie-ra de sus dimensiones o etapas, como la comunidad en general, conozcan el DIH y se apropien de él como lo que es: una conquista histórica de la humanidad en favor de los Derechos Humanos. El objetivo del Derecho Internacional Humanitario es respetar los Derechos Humanos aún en situaciones de guerra. Cuando afirmamos que el DIH cons-tituye una conquista de la humanidad, no nos referimos a una humanidad en abstracto, sino a todos y cada uno de los ciudadanos y ciudadanas que, como en el caso de Colom-bia, en una u otra forma resultamos afectados por la guerra.

El fortalecimiento de la autonomía localUno de los objetivos de la gestión del riesgo en todas sus dimensiones o fases debe ser el fortalecimiento de la autonomía local, al igual que uno de los objetivos –quizá el principal- de la gestión ambiental para el desarrollo sostenible, debe ser la recuperación y el fortalecimiento de la homeostasis o capacidad de autorregulación de los ecosis-temas. De hecho, cuando hablamos de autonomía local, nos referimos a la capacidad de autorregulación y a la sostenibilidad global del sistema comunidad y el sistema naturale-za-comunidad.

En las zonas que no son de conflicto armado y en donde existe una verdadera presencia y “soberanía” institucional, es claro que el núcleo de esa autonomía local es el gobierno municipal en cabeza del alcalde, quien a su vez preside el Comité Local para la Preven-ción y Atención de Desastres en los términos fijados por la ley.

8. Ha habido casos, sin embargo, en los cuales por ejemplo, las comisiones encargadas de la eva-luación de daños después de un vendaval en un sector “caliente” de una zona urbana, acuden al sitio fuertemente custodiadas por el ejército nacional. Pero como en términos prácticos ese tipo de protección solamente es efectivo para el cumplimiento de algunas acciones puntuales y no es sostenible a largo plazo un proceso que requiriera protección armada permanente, creemos que estos casos no alteran el principio general.

Anexos 3, La gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado

Especialización acción sin daño y construcción de paz

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b

En las zonas de conflicto armado se presentan dificultades especiales, pues si bien el ob-jetivo sigue siendo el fortalecimiento de los actores locales para que estén en capacidad de asumir de manera más activa y eficaz el protagonismo de la gestión del riesgo, muchas veces esos actores locales no se encuentran en condiciones para hacerlo. Tal es el caso de los municipios cuyos alcaldes y concejales gobiernan desde el exilio como consecuencia de las amenazas de los actores armados y en general, de las zonas en donde la comunidad busca mantener el más bajo perfil posible como estrategia de super-vivencia.

En estos casos, la tentativa de constituir un comité local para la prevención y atención de desastres con las mismas características de los que operan en zonas exentas de gue-rra, no solamente resulta inútil, sino que expone al promotor de la iniciativa y a quienes eventualmente asuman ese reto a alejarse de esos que hemos denominado “equilibrios precarios”, en virtud de los cuales logran su supervivencia.

En las zonas de conflicto armado, sin embargo, existen múltiples formas de organización de la sociedad civil surgidas de manera orgánica y endógena como mecanismos de superación de las dificultades que se oponen a la vida. Tal es el caso de los mo-vimientos de resistencia ciudadana existentes en muchas comunidades indígenas y campesinas de Colombia; de las organizaciones de mujeres empeñadas en hacer po-sible la cotidianidad en medio de la guerra; de las múltiples experiencias de educación a través de las cuales la comunidad educativa (docentes, padres y madres de familia, estudiantes, autoridades locales, organizaciones no gubernamentales) se empeñan en defender el derecho a la educación de sus hijos e hijas; de los movimientos tendientes a garantizar la seguridad alimentaria (y a partir de allí la seguridad territorial); de muchas comunidades que padecen de manera permanente la amenaza del desplazamiento, en fin, de la enorme cantidad de experiencias surgidas y sostenidas desde la base misma

Fortalecer a los actores locales significa fortalecer la autori-dad municipal, y las organizaciones de la comunidad, al igual que su cultura, identidad y capacidad de comprender y convi-

vir en armonía con el entorno. Más allá de cualquier otra consideración, el objetivo de la gestión del riesgo debe ser el fortalecimiento de las instituciones legítimas, estatales o comunitarias. La creación de or-ganizaciones paralelas y “de bolsillo”, que resulten funcionales a los actores externos pero que debiliten los procesos endógenos de las co-munidades, acaban por debilitar el tejido social y en consecuencia, ha-cer más vulnerable a la comunidad.

Anexos 3, La gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado

b Especialización acción sin daño y construcción de pazEspecialización acción sin daño y construcción de paz

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bde la sociedad, gracias a las cuales, a pesar de la guerra, ni el país naufraga ni se da por perdida la esperanza.

En esos casos, nuestro papel es aportarle a esas comunidades la gestión del riesgo como una herramienta que les permita fortalecerse y contribuya a enfrentar de manera más eficaz los retos cotidianos.

Con toda seguridad, dichas comunidades van a darse cuenta que lo que hacen diaria-mente es precisamente, gestión participativa del riesgo. La prueba de su efica-cia es que logran permanecer allí y seguir luchando y resistiendo a pesar de las múltiples amenazas y los riegos consecuentes. Y que logran recuperarse de los desastres que los azotan, tales como la destrucción de los pueblos o el asesinato de los líderes.

Es decir, a esas comunidades no estaríamos enseñándoles nada nuevo, sino ayudándo-les a hacer conciencia y a sistematizar y fortalecer una serie de estrategias que ellas mismas han desarrollado. Repito lo que escribí hace varios años en un libro, en el sentido de que el objetivo de la educación ambiental no es necesariamente que la gente sepa cosas nuevas, sino que la gente sepa que sabe. Que haga conciencia de lo que sabe y del enorme conocimiento acumulado en la memoria colectiva.

Magnífico si ya existe o es posible contribuir a conformar un comité local para la preven-ción y atención de desastres en un municipio o en una zona de conflicto armado. Pero si no existen las condiciones que lo permitan, lo importante es “sembrar en el am-biente” la semilla de la gestión del riesgo, que ella misma se encargará de encontrar y germinar en suelo fértil. Aún cuando no sea posible establecer un comité local para la prevención y la atención de desastres con todas las características formales que la ley establece, deben buscarse espacios más o menos formales que asuman esos mismos objetivos y que además, faciliten la comunicación entre las comunidades y el Estado. De allí la importancia de que en esos espacios participen tanto representantes de la sociedad civil como de las instituciones del Estado presentes en la zona. En los “mapas” de sosteni-bilidad y “seguridad” que incluimos en este documento, aparecen claramente los vínculos entre las organizaciones comunitarias y las instituciones, como parte integral de ese tejido del cual dependen la sostenibilidad y la seguridad de una sociedad.

Es posible que la necesidad de enfrentar de manera colectiva una amenaza que afecte por igual a distintos sectores de una misma comunidad, o de responder adecuadamente a los retos de un desastre que de una u otra manera ha caído sobre toda la población, con-tribuya a establecer lazos de comunicación entre actores y sectores sociales enfrentados. En un libro recientemente publicado 9, Jürgen Habermas le afirma a su entrevistadora Giovanna Borradori, que: “La espiral de violencia comienza con una espiral de la comuni-cación perturbada, que –a través de la desconfianza recíproca no dominada-, conduce a

9. Giovanna Borradori, “La filosofía en una época de terror: Diálogos con J. Habermas y J. Derridá”. Editorial Taurus (Madrid, 2003).

Anexos 3, La gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado

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bla interrupción de la comunicación”.

En esto radica nuestra esperanza, que si los distintos “bandos” existentes en una so-ciedad logran encontrar intereses, retos e incluso amenazas, vulnerabilidades y riesgos comunes (por no decir elementos de identidad a partir de reconocer que forman parte de un mismo proceso histórico y que comparten unos elementos culturales y un territorio), estos grupos puedan establecer puentes que les permitan remar en una misma dirección con miras a construir el futuro 10.

BibliografíaActa final de la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, Teherán, 22 ►de abril a 13 de mayo de 1968, Naciones Unidas, New York, 1968, respecto de los derechos humanos en los conflictos armados. Resolución XXIII adoptada por la Conferencia Internacional de Derechos Humanos. En: http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1290.pdf

Borradori, Giovanna. “La filosofía en una época de terror: Diálogos con J. Haber- ►mas y J. Derridá”. Madrid : Editorial Taurus, 2003.

Convention on the Prohibition of Military or Any Other Hostile Use of Environmen- ►tal Modification Techniques (ENMOD). En: http://www.icrc.org/Web/Eng/siteeng0.nsf/htmlall/57JR8J/$File/1976_ENMOD.pdf

Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo ►a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (ProtocoloII). En: http://www.icrc.org/icrcspa.nsf/22615d8045206c9b41256559002f7de4/847e60eb673a8a36412565d7003c99a5?OpenDocument#5

Wilches-Chaux, Gustavo. La gestión del riesgo en escenarios de conflicto arma- ►do. Bogotá : PNUD – DGPAD, 2003.

Wilches-Chaux, Gustavo. “Nuestro Compromiso Político con el Cosmos”. Popa- ►yán – Bogotá: Corporación “Viva la Ciudadanía, 1998.

10. En esa misma convicción se basa la esperanza de que la planeación participativa con visión pros-pectiva, se reconozca y adopte como herramienta para la construcción de una paz sostenible.

Anexos 3, La gestión del riesgo en escenarios de conflicto armado