Revue des Dépenses Publiques et de la …siteresources.worldbank.org/TOGOEXTN/Resources/PEMFAR_2009_Ma… · CPAR Revue Analytique de la Passation des Marchés Publics DAF Directeurs

Rapport No. 47766-TG

TOGO

Revue des Dépenses Publiques et de la Responsabilité

Financière de l’Etat

(En Deux Volumes) Volume I: Rapport Principal

Juillet 2009

PREM 4, AFTFM and AFTPC Région Afrique

Document de la Banque mondiale, coproduit avec le Gouvernement du Togo, la Banque Africaine

de Développement, l’Union Européenne et la Coopération Française

i

Equivalents Monétaires

Unité monétaire = Franc CFA (F CFA)

1 dollar US = 516 (Mars 2009)

Année Fiscale 1

er Janvier – 31 Décembre

SIGLES ET ABREVIATIONS

ACCT Agent Comptable Central du Trésor

APE Accords de Partenariat Economique

APG Accord Politique Global

BAD Banque Africaine de Développement

BCEAO Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest

BIA Banque Internationale pour l'Afrique

BOAD Banque Ouest Africaine de Développement

BTCI Banque Togolaise pour le Commerce et l’Industrie

BTD Banque Togolaise de Développement

CEDEAO Communauté Economique des États de l’Afrique de l’Ouest

CDMT Cadre de Dépense à Moyen Terme

CERPM Comité d’Etudes et de Rédaction des Projets de Marchés

CEET Compagnie d’Energie Electrique du Togo

CHR Centres Hospitaliers Régionaux

CHU Centres Hospitaliers Universitaires

CNCS Comité National de Coordination et de Suivi de la Réforme de Passation des

Marchés Publics

CNM Commission Nationale des Marchés

CPAR Revue Analytique de la Passation des Marchés Publics

DAF Directeurs Administratifs et Financiers

DGD Direction Générale des Douanes

DGDAT Direction Générale du Développement et de l’Aménagement du Territoire

DGE Direction Générale de l’Economie

DGI Direction Générale des Impôts

DRA Debt Relief Analysis EITI Extractive Industry Transparency Initiative

ERGG Economic Recovery and Governance Grant (Don pour la Relance

Economique et la Gouvernance)

FMI Fonds Monétaire International

FRPC Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance

IDA Association Internationale du Développement

IGE Inspection Générale d’Etat

IGF Inspection Générale des Finances

ISN Interim Strategy Note (Note de Stratégie Intérimaire)

MDAT Ministère du Développement et de l’Aménagement du Territoire

MDG Millennium Development Goals (Objectifs du Millénaire pour le

Développement)

MDRI Initiative pour l’Allègement de la Dette Multilatérale

MEF Ministère de l’Economie et des Finances

ii

OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économique

OHADA Organisation pour l’Harmonisation du Droit des Affaires en Afrique

OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONU Organisation des Nations Unies

OP Ordres de Paiement

PEFA Dépenses Publiques et Responsabilité Financière

PEMFAR Public Expenditure Management and Financial Accountability Review

PIB Produit Intérieur Brut

PIP Programme d’Investissements Publics

PME Petites et Moyennes Entreprises

PPTE Initiative Renforcée pour les Pays Pauvres Très Endettés

PRSP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté

PURP Programme d’Urgence pour la Réduction de la Pauvreté

SIAB Société Inter-Africaine de Banque

SIDA Syndrome d'Immunodéficience Acquise

SIGFIP Système Intégré de Gestion des Finances Publiques

SIGMAP Système Informatisé et de Gestion des Marchés Publics

SNDS Stratégie Nationale de Développement des Statistiques

SNI Société Nationale d’Investissement

SNPT Société Nationale des Phosphates du Togo

TEC Tarif extérieur commun

TOFE Tableau des Opérations Financières de l’État

TVA Taxe sur la Valeur Ajoutée

UE Union Européenne

UEMOA Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine

UTB Union Togolaise de Banque

Vice Président:

Directeur des Opérations:

Directeur sectoriel:

Responsable sectoriel:

Représentant Résident :

Chefs d’équipe:

Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP)

Madani M. Tall (AFCF2)

Sudhir Shetty (AFTPM)

Antonella Bassani (AFTP4)

Joseph Baah-Dwomoh (AFMBJ)

Marcelo Andrade (AFTP4)

Nouridine K. Dia (AFTP4)

Emile Finateu (AFTFM)

Eric Yoboue (AFTPC)

http://www.oecd.org/index-fr.htm

http://fr.wikipedia.org/wiki/Syndrome_d'immunod%C3%A9ficience_acquise

iii

TABLE DES MATIERES

PREFACE .................................................................................................................................................... v

RESUME ANALYTIQUE ....................................................................................................................... vii

1. INTRODUCTION ................................................................................................................................ 1 A. Contexte Général ........................................................................................................................ 1

B. Performance macroéconomique, gouvernance, développement

humain et pauvreté ...................................................................................................................... 4

2. REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES .......................................................................................... 11 A. Performance budgétaire depuis le dernier PEMFAR ............................................................... 12 B. Tendance et Composition des dépenses publiques .................................................................. 16 C. Perspective à court terme et cohérence entre les priorités du DSRP

intérimaire et le projet de budget 2009 .................................................................................. 31

D. Conclusions et recommandations .......................................................................................... 34

3. EVALUATION DU SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ...................... 367 A. Contexte de l’evaluation ........................................................................................................... 37

B. Cadre juridique et institutionnel ................................................................................................ 37

C. La Préparation du Budget .......................................................................................................... 41

D. L’Execution du Budget ............................................................................................................. 45

E. La Comptabilité publique et le Reporting .................................................................................. 51

F. La gestion de trésorerie de l’État et de la dette publique ............................................................ 54

G. Les contrôles budgétaires .......................................................................................................... 58

H. Le contrôle des entreprises publiques ........................................................................................ 61

I. Conclusions et recommandations .............................................................................................. 62

4. EVALUATION DU SYSTEME DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS ......................... 69 A. Contexte de l’Évaluation ....................................................................................................... 69

B. Aperçu Général ......................................................................................................................... 70

C. Pilier I: Cadre législatif et réglementaire ................................................................................... 72

D. Pilier II: Cadre institutionnel et capacité de gestion ................................................................... 75

E. Pilier III: Opérations d’achat et pratiques du marché ................................................................. 78

F. Pilier IV: Intégrité et transparence du dispositif de passation des marchés ................................. 81

G. Conclusions et recommandations .............................................................................................. 84

Graphiques:

Graphique 1.1: Revenu par tête (Méthode Atlas, en dollars) et comparaisons internationales ............... 7

Graphique 1.2: Espérance de vie à la naissance (années) ...................................................................... 7

Graphique 1.3: Indice de développement humain, 1980-2006 .............................................................. 8

Graphique 1.4: Evaluation des politiques et institutions nationales ....................................................... 9

Graphique 2.1: Recettes totales, dépenses totales et solde budgétaire total, 2003-2007 ....................... 12

Graphique 2.2: Recettes fiscales, Dépenses totales et soldes budgétaires

dans la zone UEMOA de 2004 à 2007 ....................................................................... 13

Graphique 2.3: Structure des recettes totales, 2003-2007 ................................................................... 14

Graphique 2.4: Structure de financement du solde budgétaire, 2005-2007 .......................................... 16

Graphique 2.5: Composition des dépenses publiques, 2004-2007 ....................................................... 18

Graphique 2.6: Taux d’investissement public dans la zone UEMOA en 2007 .................................... 22

Graphique 2.7: Structure des dépenses d’investissement public, 2004-2007 ....................................... 23

Graphique 2.8: Structure des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation ................................. 24

iv

Graphique 2.9: Part des dépenses courantes allouées à l’enseignement

secondaire dans quelques pays africains..................................................................... 24

Graphique 2.10: Structure des dépenses courantes en 2004 et 2007 ...................................................... 27

Graphique 2.11: Taux d’exécution des dépenses publiques par nature économique .............................. 29

Graphique 2.12: Taux d’exécution budgétaire des dépenses courantes des secteurs

prioritaires et non prioritaires ..................................................................................... 31

Graphique 3.1: Calendrier de préparation de la loi de finances ........................................................... 42

Graphique 4.1: Système de passation des marchés publics Notation moyenne par pilier OCDE/CAD:

Comparaisons avec d'autres pays a/ b/

.......................................................................... 71

Graphique 4.2: Passation des marchés Notation agrégée par indicateur OCDE/CAD.......................... 72

Tableaux:

Tableau 1.1: Indicateurs économiques clés, 2000-2007 .......................................................................... 5

Tableau 2.1: Composition économique des dépenses courantes, 2004-2007 ......................................... 19

Tableau 2.2: Part des dépenses de transferts et de subventions dans les dépenses publiques totales

et dans le PIB dans quelques pays africains, 2007 ............................................................ 19

Tableau 2.3: Répartition des dépenses de subventions et de transferts, 2006-2007 ................................ 20

Tableau 2.4: Structure économique des dépenses publiques dans les pays de l’UEMOA,...................... 21

Tableau 2.5: Dépense courante moyenne par élève en pourcentage du PIB par habitant ........................ 25

Tableau 2.6: Dépenses d’éducation et de santé dans quelques pays africains en 2007 ........................... 26

Tableau 2.7: Composition économique des dépenses publiques dans les secteurs de l’éducation,

de la santé, de l’agriculture et des infrastructures économiques, 2004-2007 ...................... 28

Tableau 2.8: Comparaisons du cadrage budgétaire du DSRP intérimaire avec celui de la loi de

finances, 2008-2009 ........................................................................................................ 34

Tableau 2.9: Recommandations pour l’amélioration des dépenses publiques ........................................ 36

Tableau 3.1: Situation de la transposition des Directives financières de l’UEMOA ............................... 38

Tableau 3.2: Dates de présentation et d’adoption de la loi des finances initiale ..................................... 42

Tableau 3.3: Comparaison prévision – exécution des recettes fiscales et douanières totales .................. 44

Tableau 3.4: Situation des dépenses exécutées par la procédure d’urgence (milliers de FCFA) ............. 46

Tableau 3.5: Situation des effectifs des agents titulaires de la Fonction publique gérés par le

ministère de la Fonction Publique et payés par la Direction de la Solde ............................ 49

Tableau 3.6: Dette intérieure du Togo au 31 décembre 2005 ................................................................ 55

Tableau 3.7: Evaluation des risques fiduciaires .................................................................................... 63

Tableau 3.8: Recommandations pour l’amélioration de Gestion des Finances Publiques ....................... 64

Tableau 4.1: Zone UEMOA – Passation des marchés Notation moyenne par pilier OCDE/CAD .......... 71

Tableau 4.2: Recommandations pour l’amélioration de la Gestion des Marchés Publics ....................... 85

Annexe Statistique:

Annexe 1: Progrès vers la réalisation les Objectifs du Millénaire pour le Développement ..................... 88

Annexe 2: Indicateurs macroéconomiques et financiers, 2003-2008 ..................................................... 89

Annexe 3: Tableau des Opérations Financières de l’Etat, 2003-2008 .................................................... 90

Annexe 4: Composition économique des dépenses publiques totales, 2004-2008 ................................. 92

Annexe 5: Composition fonctionnelle des dépenses publiques, 2004-2008 ........................................... 93

Annexe 6: Dépenses d’investissements dans quelques secteurs, 2004-2008 .......................................... 95

Annexe 7: Pauvreté par région et par préfecture, excepte Lomé-Golfe ................................................. 96

v

PREFACE

1. Ce rapport conjoint est le résultat d’une collaboration entre le Gouvernement du Togo et

ses partenaires techniques et financiers dans le domaine de la gestion des finances publiques. Il a

été préparé sous le leadership de la Banque mondiale avec la participation de la Banque

Africaine de Développement (BAD) et de la Commission Européenne (CE).

2. La présente évaluation de la gestion des finances publiques et de la responsabilité

financière (PEMFAR), qui fait suite à celle réalisée en 2006, a été effectuée dans un contexte

marqué par le réengagement de la communauté internationale après les progrès notables réalisés

par les autorités togolaises sur le plan sociopolitique et économique. Son objectif principal est de

fournir une évaluation des progrès accomplis ces dernières années dans la situation des systèmes

de gestion des finances publiques et de passation des marchés publics, d’établir de manière

complète, intégrée et franche la situation des allocations des ressources publiques afin de fournir

au Gouvernement togolais les bases pour la formulation et la mise en œuvre d’un plan d’actions

global destiné à l’amélioration de l’impact des politiques publiques et la gestion financière de

l’Etat. La réalisation de ce PEMFAR a été l’occasion d’identifier les secteurs de cette gestion

financière qui nécessitent des réformes dont la mise en œuvre pourrait recevoir l’appui des

partenaires au développement du Togo dans la perspective de la mise en place d’une aide

coordonnée.

3. La préparation de ce rapport a bénéficié de l’engagement très fort des autorités togolaises

et de la participation active du comité de pilotage mis en place pour faciliter les consultations. En

particulier, nous tenons à remercier Son Excellence Monsieur le Ministre de l’Economie et des

Finances, Adji Oteth Ayassor, M. le Secrétaire Permanent pour le Suivi des Politiques de

Réformes et des Programmes Financiers – Secrétaire d’Etat, M. Aharh-Kpessou pour leur

implication personnelle, ainsi que M. Badawasso Gnaro, Secrétaire Général du Ministère de

l’Economie et des Finances et Président du Comité de Pilotage du PEMFAR et avant lui son

prédécesseur M. Essowédéou Agba. Le rapport a également bénéficié du soutien de Messieurs et

de Mesdames le Directeur de Cabinet du Ministère de la Coopération, du Développement et de

l’Aménagement du Territoire, le Directeur Général du Trésor, la Directrice du Budget, la

Directrice de l’Économie, le Directeur des Finances et la Directrice du Financement et du

Contrôle de l’Exécution du Plan, le Directeur du Contrôle Financier, le Directeur Général du

Plan et de l’Aménagement du Territoire et le Directeur Général des Travaux Publics. Des

contributions très importantes ont été reçues des membres du Comité de Pilotage du PEMFAR,

du Comité National de Coordination et de Suivi de la Réforme des Marchés Publics (CNCS), de

la Commission des Finances et des Echanges de l’Assemblée Nationale, de l’Inspection Générale

d’Etat, des services du Ministère de l’Economie et des Finances responsables des principales

régies financières (Trésor, Douanes et Impôts), des responsables, notamment les Directeurs

Administratifs et Financiers (DAF) des ministères en charge de l’Education Nationale, de la

Santé, de l’Agriculture, de la Fonction Publique, des Travaux Publics, de la Décentralisation et

des Collectivités Locales, ainsi que des responsables du Conseil National du Patronat du Togo et

de la Commission Nationale des Marchés.

4. La présente évaluation est fondée sur les informations recueillies au cours de l’atelier de

démarrage de mai 2008 et de la mission inter-agences principale en juin 2008. Dans cette

mission inter-agences, dirigé par la Banque mondiale, ont participé la Banque Africaine de

Développement et la Délégation de la Commission européenne. La mission d’évaluation

vi

détaillée du système de passation des marchés publics a été réalisée du 8 au 19 juillet 2008. Cette

mission a été suivie d’une mission d’évaluation du système de gestion des finances publiques en

septembre 2008 dirigée par la Banque mondiale avec la participation de la BAD, de la CE et du

FMI. Enfin, une courte mission de revue des dépenses publiques a eu lieu en fin octobre 2008

pour collecter des données complémentaires et partager avec les autorités les résultats

préliminaires de ce volet de la revue.

5. Ce rapport a été validé par toutes les parties impliquées lors d’un atelier de restitution qui

s’est tenu à Lomé en juin 2009 auquel ont pris part près de 70 représentants du Gouvernement,

de la société civile, du secteur privé et des partenaires au développement.

6. La coordination de la préparation du rapport principal du PEMFAR a été assurée par

MM. Marcelo Andrade (Economiste principal, AFTP4), Nouridine Kane Dia (Economiste,

AFTP4), Emile Finateu (ancien Spécialiste en chef de la gestion financière, AFTFM) et Eric

Yoboue (Spécialiste principal en passation des marchés, AFTPC) de la Banque mondiale. M.

Nouridine Kane Dia (Economiste) a assuré la mise en cohérence globale du rapport principal et

élaboré les chapitres I et II concernant la revue des dépenses publiques à partir de documents de

base préparés par Mme. Yvette Dan-Houngbo (Économiste) et M. Simplice Zouhon-Bi,

Economiste consultant financé par la Banque mondiale et des contributions de MM. Marcelo

Andrade (Economiste principal, AFTP4), Giuseppe Zampaglione (Spécialiste principal des

opérations, AFTH2) et Mathieu Brossard (Spécialiste principal en éducation, AFTH2). Le

chapitre III sur l’évaluation du système de gestion des finances publiques a été préparé par

MM. Emile Finateu (ancien Spécialiste en chef de la gestion financière, AFTFM), Charles Coste

(Spécialiste principal en gestion financière, AFTFM), Marcelo Andrade (Economiste principal,

AFTP4), M. Frédéric Bianchi, consultant financé par la Coopération Française et Mme. Karen

Helveg Petersen, consultante financée par la Commission européenne. MM. Eric Yoboue,

(Spécialiste principal en passation des marchés, AFTPC), Itchi Ayindo (Spécialiste en passation

des marchés, AFTPC) de la Banque mondiale, Mme. Neila Conté (Spécialiste en passation des

marchés publics) de la BAD et François Serres (consultant financé par la Banque mondiale) ont

préparé le chapitre IV relatif à l’évaluation du système de passation des marchés publics. Enfin,

le rapport a fortement bénéficié des contributions et des commentaires précieux d’une équipe du

Fonds Monétaire International (FMI) dirigée par M. Christian Mumssen (ancien Chef de mission

pour le Togo) et Samuele Rosa (Économiste en charge du Togo) et de Mme Dorota Panczyk,

Chargée des programmes/Macro-économie, Finances et Commerce à la Délégation de la

Commission européenne à Lomé.

7. L´équipe de la Banque mondiale a bénéficié des conseils et de l´appui actif de Mme.

Antonella Bassani (Responsable sectoriel, AFTP4) qui a assuré le contrôle de qualité et la

supervision de la préparation du rapport, MM. Madani M. Tall, Directeur des Opérations et

Joseph Baah-Dwomoh (Représentant résident). Les relecteurs, Mme. Claude Leroy-Themeze

(IEGCR) et M. Fily Sissoko (LCSFM) ont revu les aspects techniques du rapport et fourni de

précieux conseils et suggestions de la conception à la finalisation de la revue. Le rapport final a

aussi été enrichi par des commentaires écrits de M. Philip English (Economiste en chef, AFTP4).

8. L’appui logistique et administratif à la production du rapport a été fourni par Mmes.

Chantal Tiko, et Judite Fernandes (Assistantes aux opérations) alors que Mmes. Yvette Dan-

Houngbo (Economiste) et Sylvie Nenonene (Responsable de la Communication) ont assuré

l’organisation des activités de communication et de dissémination.

vii

RESUME ANALYTIQUE

Aperçu Général

1. Depuis la dernière revue des dépenses publiques, le Togo a réalisé des avancées sur

le plan politique qui ont permis le réengagement de la communauté internationale. Le

processus politique de réconciliation nationale commencé en février 2005 a abouti à la signature

d’un Accord Politique Global (APG) en août 2006 et à la tenue d’élections législatives en

Octobre 2007. Ces élections donneront ensuite lieu à la mise en place d’un gouvernement

d’union nationale en décembre 20071.

2. Des progrès notables ont été aussi réalisés au plan économique. Les autorités ont

renforcé le cadre macroéconomique, amélioré la gestion des finances publiques et initié des

réformes structurelles pour relancer l’économie. Ces réformes, dont la mise en œuvre a été

satisfaisante, ont été supportées par les institutions de Bretton Woods et les autres partenaires. La

performance économique s’est globalement améliorée avec un taux de croissance de 3,9

pourcent en 2006 contre 1,2 pourcent en 2005, même si la croissance a ralenti à 1,9 pourcent et

1,1 pourcent en 2007 et 2008, respectivement, grâce aux inondations et environnement externe

adverse. L’inflation a été contenue dans les limites du critère de convergence de l’UEMOA,

passant de 6,8 pourcent en 2005 à 1,0 pourcent en 2007, malgré un environnement international

difficile. Dans ce sens, en 2008, le taux d’inflation a atteint 8,4 pourcent du fait des pressions

inflationnistes au niveau mondial (produits pétroliers et alimentaires). Aussi, les réformes

engagées au niveau des administrations fiscale et douanière et une meilleure maitrise des

dépenses ont permis de renforcer la situation budgétaire du pays.

3. Ces progrès au niveau politique et économique ont permis la reprise de la

coopération internationale, notamment celle de la Banque mondiale, de la Banque Africaine de

Développement, de la Commission Européenne, et du Fonds Monétaire International. Les autres

créanciers, notamment le Club de Paris, ont également initié un processus de réengagement.

4. Les réformes en matière de gestion des finances publiques, mises en œuvre depuis la

dernière revue PEMFAR en 2006 ont été significatives. En effet, la mise en œuvre des

mesures contenues dans le plan d’actions prioritaires (PAP) adopté par le Gouvernement togolais

en juin 2006 a permis des progrès satisfaisants dans le retour de la gestion financière sur la voie

de l’orthodoxie. Globalement, sur les douze mesures prioritaires, sept sont considérées comme

réalisées ou pour lesquelles des progrès remarquables ont été réalisés. Quoique ne faisant pas

partie du PAP, les progrès dans les actions concernent la gestion des dépenses publiques on été

mitigés. Compte tenue de leur importance dans l’amélioration de l’impact et de l’efficacité de la

dépense publique, les réformes mériteraient d’être approfondies de manière cohérente par

l’adoption d’un nouveau plan d’actions plus structurant et davantage axé sur la modernisation de

la gestion financière de l’État togolais à moyen terme. Le tableau ci-dessous indique les efforts

accomplis en précisant le niveau de réalisation actuel du plan d’actions prioritaires de 2006.

1 Un nouveau gouvernement a été mis en place en septembre 2008.

viii

Tableau 1: Situation du Plan d’Actions Prioritaires 2006

Mesures prioritaires PAP 2006 Situation d’exécution

1. Mettre en place le cadre institutionnel de la gestion

des finances publiques.

Mesure partiellement réalisée. Un nouveau Règlement

Général de la Comptabilité Publique (RGCP) a été

adopté et mis en œuvre, et la transposition des

Directives financières de l’UEMOA a connu des

avancées notables.

2. Adopter l’organigramme du Ministère chargé des

Finances et le mettre en place.

Mesure non réalisée.

3. Placer la gestion de la trésorerie de l’Etat sous la

responsabilité unique du Trésor.

Mesure réalisée (quelques décisions restent à adopter

afin de consolider la responsabilité du Trésor).

4. Verser quotidiennement les recettes fiscales et

douanières directement au compte du Trésor public à la

BCEAO.

Mesure partiellement réalisée. Les versements des

services fiscaux et douaniers ne sont pas quotidiens,

mais le Trésor est destinataire de leurs recettes.

5. Réaliser l’audit de la dette intérieure, puis adopter et

mettre en place une stratégie cohérente d’apurement.

Mesure réalisée.

6. Unifier les procédures d’élaboration des budgets de

fonctionnement et d’investissement.

Mesure partiellement réalisée. La Direction du Budget

est devenue responsable de l’ensemble du processus

d’élaboration du budget, mais ces budgets ne sont pas

encore préparés selon des règles harmonisées.

7. Rétablir la procédure normale des dépenses

budgétaires en respectant notamment le contrôle de la

réalité du service fait, et réduire de manière significative

le circuit.


La mise en œuvre de la mesure 8 ci-dessous a toutefois

eu pour conséquence de renforcer le rôle de la

procédure normale des dépenses, mais sans que le

service fait soit certain.

8. Réduire significativement l’utilisation des procédures

exceptionnelles de dépenses (régies d’avances, paiement

sans ordonnancement préalable) sur la base d’un

objectif annuel préétabli et partagé.

Mesure réalisée.

9. Reconstruire le système de comptabilité publique en

vue de produire dans les délais normaux des balances

exhaustives et fiables des comptes de l’Etat.


10. Organiser la production des comptabilités

administratives des ordonnateurs par un texte non

réglementaire.


11. Mettre en œuvre les moyens humains et financiers

indispensables à la production des comptes des

ordonnateurs et des comptables publics.


12. Restaurer le Contrôle financier dans sa mission de

contrôle a priori des dépenses budgétaires.

Mesure réalisée.

ix

5. A moyen terme, le principal défi pour les autorités togolaises pour assurer l’atteinte

des objectifs de sa stratégie de réduction de la pauvreté sera de relancer la croissance

économique et la compétitivité de l’économie après près d’un quart de siècle de déclin. En

effet, la longue période d’instabilité politique, le déficit de bonne gouvernance et le retrait de

l’assistance extérieure se sont traduits par un recul économique qui a réduit le niveau de vie

d’une grande partie de la population. Les principaux défis incluent une incidence de pauvreté très

élevée, estimée à 62 pourcent en 2006, un climat des affaires peu favorable, des infrastructures

de base faibles, un manque de compétitivité de l’économie, de faibles capacités institutionnelles

et des besoins très importants de financement pour les services sociaux de base.

6. L’amélioration de la qualité et de la composition des dépenses publiques et le

renforcement du système de gestion des finances publiques, y compris de la passation des

marchés, constituent également des défis importants qui nécessiteront des efforts

considérables et un engagement politique très fort. Dans ce domaine, les principaux défis

identifiés par la présente revue PEMFAR sont:

La crédibilité du budget et le suivi de l’exécution budgétaire doivent recevoir une

attention particulière de la part du Gouvernement. Même si des efforts ont été faits

pour rapprocher le budget exécuté du budget voté et commencer à publier, pendant 2008,

les informations trimestrielles sur l’exécution du budget, l’exécution budgétaire n’est pas

encore en cohérence avec la composition initiale du budget. Aussi, la qualité et la

couverture des informations relatives à l’exécution des dépenses publiques demeurent

faibles. Il est crucial que les distorsions dans la composition des dépenses publiques

soient corrigées afin d’assurer une utilisation plus optimale des ressources publiques et

d’améliorer les performances des programmes sectoriels. Il est aussi crucial que les

mécanismes en cours visant à collecter et rendre public de manière plus exhaustive et en

temps réel les informations sur l’exécution du budget soient consolidés, surtout dans la

perspective de la qualification du Togo à l’inititative renforcée des pays pauvres très

endettés (PPTE) et au MDRI et des besoins de suivi de l’utilisation des ressources issues

de l’allégement de la dette.

Le niveau et la qualité des dépenses prioritaires pour la réduction de la pauvreté

doivent être considérablement améliorés surtout au regard des tendances actuelles vers

l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Du fait de la

longue crise sociopolitique, le déficit de bonne gouvernance et aussi de la faiblesse de la

gestion des finances publiques, les indicateurs sociaux se sont détériorés et la progression

vers l’atteinte des OMD accuse du retard. L’espérance de vie à la naissance est restée

constante à 58 ans alors que l’Indice de Développement Humain a est resté pratiquement

stable autour de 0.479 entre 2000 et 2006. Une nette amélioration des indicateurs et un

rattrapage vers les OMD nécessiteront une hausse substantielle des dépenses des secteurs

prioritaires. Mais une augmentation des dépenses pro-pauvres seule ne sera suffisante et

devra être accompagnée d’une allocation plus efficiente des ressources publiques et d’un

renforcement des capacités des ministères prioritaires en matière de programmation et

d’exécution des projets.

Le système de gestion des finances publiques voit sa performance limitée par des

faiblesses qu’il est important de circonscrire dans les prochaines années. Les plus

x

importantes concernent la transparence insuffisant des opérations budgétaires, l’absence

de rendre compte de l’utilisation des ressources publiques et la faiblesse des dispositifs de

contrôle tant internes qu’externes sur les opérations financières de l’État. Il est important

que certaines réformes déjà très avancées soient finalisées dans les meilleurs délais du

fait de leurs caractères stratégiques. Il s’agit de l’opérationnalisation effective de la Cour

des Comptes, de s’assurer que l’Inspection Générale des Finances (récemment établie)

remplit ses missions et que les services du Trésor produisent des comptes de gestion. Il

s’agit aussi de la création de la Direction Générale du Budget, qui soit responsable, à la

fois, de la préparation des budgets de fonctionnement et d’investissement et de la

supervision de l’exécution du budget. Enfin, il serait très opportun de diffuser plus

largement un rapport trimestriel plus exhaustive sur l’exécution budgétaire aussi bien au

sein de l’administration qu’auprès du public.

En matière de passation de marchés, le plus grand défi pour les autorités sera de

rebâtir les cadres réglementaire et institutionnel afin de renforcer la transparence et

de restaurer la confiance du secteur privé. Le cadre juridique doit être renforcé et

comporter une loi sur les marchés publics, plus synthétique et reprenant les grands

principes des Directives de l’UEMOA ainsi qu’un décret portant code des marchés

publics détaillant les procédures de passation et d’exécution des marchés. De même, il

sera essentiel de rendre opérationnelles les structures chargées d’une part de la régulation

des marchés publics en leur assurant une grande indépendance vis-à-vis des autres acteurs

du système, et d’autre part, du contrôle des marchés passés par les autorités contractantes.

En outre, il est nécessaire d’établir et de rendre fonctionnels des mécanismes fiables et

efficaces de publication régulière des résultats des principales étapes de la passation des

marchés et de l’exécution des marchés publics. Enfin, il sera nécessaire de limiter

l’utilisation des marchés de gré à gré pour les opérations d’urgence aux conditions

définies2 par les Directives de l’UEMOA, permettant ainsi de faire face efficacement et

de manière transparente aux catastrophes naturelles pour lesquelles des interventions

rapides s’avèrent nécessaires et indispensables.

Revue des Dépenses Publiques

7. Une bonne performance fiscale et une meilleure maitrise des dépenses publiques ont

contribué au renforcement de la situation budgétaire du pays. Le déficit budgétaire global

(base ordonnancements, hors dons) a été réduit de 3,5 pourcent du PIB en 2005 à 1,9 et 1,0

pourcent du PIB en 2007 et 2008, respectivement, grâce à une hausse des recettes fiscales et une

progression modérée des dépenses publiques. Le défi pour le Gouvernement sur le moyen terme

sera de renforcer la consolidation budgétaire tout en assurant un financement adéquat des

programmes prioritaires tels que déclinés dans le DSRP intérimaire.

8. La composition économique des dépenses publiques n’a pas beaucoup varié au

cours des dernières années. Même s’il y a eu une légère modification en faveur des

dépenses d’investissement, elles restent encore à un niveau insuffisant. Entre 2004 et 2007,

2 Le cas d’urgence impérieuse doit être motivée par des circonstances imprévisibles ou de force majeure ne

permettant pas de respecter les délais prévus dans les procédures d’appel d’offres, nécessitant une intervention

immédiate, et lorsque l’autorité contractante n’a pas pu prévoir les circonstances qui sont à l’origine de l’urgence.

xi

les dépenses courantes ont représenté en moyenne 87 pourcent des dépenses publiques totales

contre 13 pourcent pour les dépenses d’investissement. La légère modification dans la structure

économique des dépenses est attribuable à l’augmentation des dépenses d’investissement

financées sur ressources intérieures. Mais cette hausse n’a pas pu compenser la forte baisse du

volume de l’investissement public sur la période 1990-2003 du fait de la suspension de

l’assistance internationale qui finançait jusque là plus de 80 pourcent du PIP. Ainsi, les dépenses

d’investissement restent encore à un niveau insuffisant, surtout au regard des besoins

additionnels d’investissement nécessaires à l’atteinte des objectifs de croissance et de réduction

de la pauvreté fixés dans le DSRP.

9. Il est crucial de maitriser les dépenses de subventions destinées aux entreprises

parapubliques et de transferts et charges communes non consacrées aux activités en

rapport avec la réduction de la pauvreté afin d’assurer un espace fiscal plus élargi en

faveur des dépenses prioritaires. La part des transferts et subventions, des frais généraux et des

charges communes dans les dépenses totales est très élevée au regard des normes internationales.

Celle-ci a fortement augmenté sur la période couverte par cette revue et a évincé en partie les

dépenses destinées aux secteurs prioritaires, en particulier l’éducation, la santé, l’agriculture et

les infrastructures. Les subventions aux entreprises ont essentiellement financé les dépenses de

restructuration dans les secteurs du coton, des phosphates, de l’énergie et des banques publiques,

reflétant ainsi l’importance d’accélérer la mise en œuvre des réformes structurelles pour

améliorer la gouvernance dans les entreprises concernées. De plus, même si une partie des

dépenses de transferts est destinée aux secteurs sociaux, elles ne bénéficient pas toujours aux

couches les plus pauvres et les plus vulnérables de la population.

10. La qualité de la composition sectorielle des dépenses publiques demeure encore

faible. Cette composition n’est pas en ligne avec les déclarations publiques selon lesquelles les

secteurs de la santé, de l’éducation, de l’agriculture et des infrastructures économiques

constituent des priorités pour le développement socio-économique du pays. La part des secteurs

prioritaires dans les dépenses totales a diminué de 38,9 pourcent en 2004 à 28,5 pourcent en

2007. En particulier, la part très faible des budgets de l’éducation et de la santé est une source

d’inquiétude surtout au regard des niveaux extrêmement faibles des indicateurs de performance

de ces deux secteurs. L’atteinte des objectifs du DSRP et l’amélioration des performances dans

les secteurs prioritaires nécessiteront une augmentation significative des dépenses publiques

consacrées à ces secteurs. Il est très important, dans le cadre de la finalisation du DSRP complet,

que les priorités sectorielles soient davantage affinées et que les distorsions dans la composition

sectorielle des dépenses publiques soient corrigées afin que le budget reflète de façon évidente

les priorités de la SRP.

11. La crédibilité du budget doit être améliorée. Les dépenses exécutées ont eu tendance à

s’écarter des dépenses prévues alors que la transparence des opérations budgétaires et la

dissémination des informations sur l’utilisation des ressources publiques ne sont pas encore

solidement établies. Sur la période 2004-2007, le taux d’exécution budgétaire des dépenses

courantes s’est élevé en moyenne à 92 pourcent, avec des fluctuations annuelles très marquées

alors que celui des investissements a été extrêmement faible. Celles-ci semblent indiquer des

faiblesses en matière de programmation budgétaire et de capacités d’absorption mais également

des lourdeurs dans le circuit d’exécution de la dépense. Elles mettent ainsi en exergue la

nécessité de renforcement les capacités de l’administration publique en matière d’exécution des

xii

projets et d’ancrer le processus de programmation budgétaire dans un cadre de dépenses à moyen

terme. De plus, ces déviations indiquent un manque de réalisme et de prévisibilité budgétaires

qui entament la crédibilité du budget. Les efforts en cours pour la mise en place d’un budget

réaliste, la transition vers un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) et la préparation d’un

plan visant à renforcer l’exécution des projets constituent des pas positifs pour l’amélioration du

processus de préparation du budget et devraient aider à améliorer l’exécution budgétaire.

12. L’alignement du budget avec les priorités du DSRP intérimaire doit être renforcé.

En effet, l’analyse du budget 2009 montre qu’il ne reflète pas encore fidèlement les priorités du

DSRP intérimaire. Les calculs réalisés sur ce budget indiquent que la hausse des ressources

totales allouées aux secteurs prioritaires serait plus faible que celle des secteurs non prioritaires.

En particulier, la baisse prévue des dépenses d’infrastructures économiques ne reflète pas les

orientations de la lettre de cadrage du projet de loi de finances pour la gestion 2009 qui mettent

un accent particulier sur la réhabilitation des infrastructures économiques afin de soutenir la

relance économique. Il est donc important de corriger la dichotomie entre la programmation

financière du budget et celle du DSRP afin de refléter la volonté du Gouvernement de favoriser

les secteurs productifs et l’amélioration des indicateurs sociaux. La préparation du DSRP

complet et l’exécution du budget 2009 offrent une fenêtre d’opportunité pour procéder à ces

ajustements.

13. La qualité et la couverture des informations relatives à l’exécution des dépenses

publiques demeurent faibles. Celles-ci sont incomplètes et peu suffisamment détaillées pour

permettre une analyse complète des tendances budgétaires et de l’efficience des dépenses

publiques et l’identification claire des enjeux budgétaires à moyen terme. Les principales

faiblesses notées concernent l’absence de données sur les dépenses publiques exécutées pour les

ministères, y compris celles relatives aux dépenses d’investissement. De plus, les données

désagrégées sur les dépenses publiques par région sont pratiquement inexistantes. Enfin, les

informations sur les investissements publics financés sur ressources extérieures sont incomplètes

du fait notamment de l’absence de mécanismes adéquats pour suivre l’aide au développement.

Le renforcement de l’efficience et de la transparence de l’exécution budgétaire nécessitera des

efforts hardis pour mettre en place un système intégré qui permet de suivre l’exécution

budgétaire en temps réel et de façon exhaustive.

Évaluation du Système de Gestion des Finances Publiques

14. Depuis l’adoption du plan d’action du dernier PEMFAR en juin 2006, le cadre

juridique de la gestion des finances publiques togolaises s’est sensiblement renforcé. Celui-

ci est bâti autour de la Constitution révisée par la loi 2002-029 du 31 décembre 2002 et

désormais sur la loi organique sur les lois de finances issue des Directives UEMOA et

complétée par le décret portant règlement général de la comptabilité publique. Ce cadre juridique

fixe les règles relatives à la préparation et au vote des lois de finances, à leur exécution, ainsi

qu’à leur contrôle et détermine les dispositions relatives à la présentation des lois de règlement.

15. Au cours des dernières années, le Togo s’est engagé dans un processus de réformes

de la gestion des finances publiques qui vont dans le sens du rapprochement des normes

internationales et qui s’inscrivent dans le cadre communautaire de l’UEMOA. En effet, en

raison de la période de crise qu’a connu le pays entre 1990 et 2006 et qui a eu une incidence

xiii

directe sur le fonctionnement du système financier public, le cadre communautaire de l’UEMOA

n’a pas pu être entièrement transposé dans le droit interne togolais. Pendant cette période aussi,

la gestion de la trésorerie n’a pas été orthodoxe alors que la procédure de paiement des dépenses

au moyen d’avances du Trésor était largement utilisée. Depuis 2006, le Gouvernement togolais a

entrepris de mettre le système financier de l’Etat en conformité avec le cadre régional adopté par

l’UEMOA; il a notamment adopté en juillet 2008 un nouveau Règlement Général de la

Comptabilité Publique qui établit des règles plus modernes d’exécution du budget de l’Etat et

clarifient les responsabilités des ordonnateurs des dépenses publiques et des comptables publics,

et en décembre 2008 une nouvelle Loi organique relative aux Lois de Finances.

16. Globalement, le système des finances publiques du Togo s’est amélioré depuis mi-

2006, mais il reste encore beaucoup de progrès à faire pour qu’il se rapproche des normes

internationalement reconnues. En effet, la présente évaluation a pu constater que si, de façon

globale, le Togo a réalisé de notables progrès, son système de gestion des finances publiques

présente encore un grand nombre de faiblesses, notamment dans le circuit d’exécution des

dépenses budgétaires et les dispositifs de contrôle. Mais, dans certains domaines, celui-ci évolue

favorablement grâce au retour à l’orthodoxie dans la gestion de la trésorerie et au recouvrement

des recettes fiscales et douanières. Toutefois, les contrôles tant internes qu’externes sur les

opérations financières de l’État demeurent encore faibles, bien que formellement prévus et

inscrits dans le cadre légal et réglementaire du pays.

17. L’exhaustivité et la transparence des opérations budgétaires restent un défi. Malgré

les améliorations constatées depuis 2006, d’importants efforts restent à faire pour améliorer la

présentation du document budgétaire. La nomenclature budgétaire a été revue en 2007, sans

répondre aux standards internationaux. Le projet de budget 2009 a été élaboré sur la base d’une

nouvelle nomenclature adaptée aux normes de l’UEMOA et depuis décembre 2008, le

Gouvernement dispose d’une classification spécifique des dépenses publiques qui lui permettra

de suivre les dépenses de lutte contre la pauvreté. Mais la nomenclature fonctionnelle présente

encore certaines limites, en particulier par rapport à la nomenclature du Manuel de Statistiques

des Finances Publiques de 2001. De plus, le budget n’est exhaustif ni en ressources, ni en

dépenses. Par exemple, un certain nombre d’opérations, en fonctionnement comme en

investissement, n’y figurent pas. Il s’agit, notamment, des recettes encaissées directement par

certains ministères, en général en contrepartie de services rendus. En outre, l’absence de

consolidation des informations limite la surveillance du risque budgétaire global, en particulier

celui aux autres entités du secteur public, Enfin, il est important de diffuser de façon plus

exhaustive et plus largement au public les informations budgétaires, principalement les dotations

du budget voté et leur exécution.

18. La présentation du budget est encore marquée par une vision annuelle et une

logique de moyens. Les ministères économiques (Finances et Développement) tiennent un rôle

prédominant dans le processus de préparation du budget, les ministères sectoriels étant moins

impliqués. Les délais très courts fixés aux ministères pour la préparation de leurs budgets

limitent la qualité de leurs propositions. Un calendrier homogène et partagé de préparation

budgétaire devrait permettre de corriger cette lacune. Par ailleurs, le budget de l’État s’inscrit

dans un horizon purement annuel alors que les ministères ne disposent pas de stratégies

sectorielles quantifiées. L’adoption d’une stratégie de réduction de la pauvreté offre l’opportunité

xiv

de s’engager résolument dans une approche de moyen terme pour les secteurs prioritaires et

permettra ainsi de dépasser l’horizon budgétaire annuel.

19. Des avancées significatives ont été réalisées dans le domaine de la prévisibilité des

opérations budgétaires, mais le contrôle de l’exécution du budget révèle des faiblesses

importantes. La gestion de la trésorerie de l’Etat se fait sur la base d’un plan annuel, mais la

possibilité d’une vision pluri mensuelle n’est toutefois pas exploitée car ce dernier ne fait pas

encore l’objet d’une actualisation régulière tant en recettes qu’en dépenses. En effet, les régies de

recettes ne sont pas encore en mesure de fournir des indications fiables sur leurs recouvrements

prévisionnels, ce qui atténue la visibilité du plan de trésorerie et réduit sa fonctionnalité. De plus,

la pratique du blocage des dépenses au stade de l’ordonnancement pour réguler l’exécution

budgétaire et éviter ainsi des arriérés de paiements est néfaste car elle protège mal les dépenses

prioritaires, notamment celles destinées à lutter contre la pauvreté. Aussi, le nombre de comptes

ouverts au nom du Trésor dans le système bancaire (près de 800) est trop élevé pour permettre

une gestion facile et transparente de la trésorerie de l’État. Par ailleurs, les contrôles réalisés sur

le fichier nominatif de la paie sont insuffisants, le système informatique de la solde étant

considéré comme désuet. Dans ce domaine, il n’existe pas de formalisation des procédures de

prise en compte des motifs de changements dans la paie des agents (promotion, événements

familiaux, etc.). Enfin, le niveau de contrôle des dépenses non salariales est altéré par une

absence d’évaluation des risques. Globalement, le système de vérification interne des dépenses

budgétaires manque d’efficacité.

20. La gestion de la trésorerie a connu une amélioration remarquable, mais reste encore

à assainir. La production des comptes publics, y compris les rapports périodiques sur

l’exécution budgétaire, est défaillante et mérite une attention particulière. Les comptables

publics effectuent les rapprochements bancaires régulièrement mais non sans difficulté, compte

tenu du nombre élevé des comptes bancaires déjà mentionné. Cependant, les comptes d’attente

ne sont pas encore suffisamment suivis. Le système informatique du Trésor est peu performant et

limite ses capacités de reporting. Un nouveau système, le SIGFIP, a été mis en place en janvier

2009, et l’édition des rapports trimestriels sur l’exécution budgétaire devrait être plus régulière et

plus exhaustive dès cette année. En effet, la fiabilité des informations financières fournies par les

services du Trésor et du Budget n’est pas aujourd’hui totalement assurée en cours d’exercice

budgétaire. Néanmoins, l’organisation des services du Trésor a été mise en conformité avec les

directives édictées par l’UEMOA. Les fonctions de Directeur du Trésor et de la Comptabilité

Publique et de comptable public, ne sont plus assumées par les mêmes personnes. Cette situation

rendaient jusque là, des possibilités de conflits d’intérêt. Le décret de décembre 2008 a mis fin à

ce cumul de fonctions par la création d‘une Agence Comptable Centrale du Trésor (ACCT),

d’une Recette Générale du Trésor (RGT) et d’une Paierie Générale du Trésor (PGT), chargées

respectivement de la centralisation finale de toutes les comptabilités des comptables du Trésor,

de la prise en charge et du recouvrement des recettes du budget de l’Etat et de l’exécution des

dépenses du budget de l’Etat.

21. La surveillance et les vérifications externes sont à construire. Leur défaut pose un

important problème de fiabilité de la gestion budgétaire. Le Togo a créé en juillet 2008 une

Inspection Générale des Finances et nommé son Chef de Service. Récemment, trois inspecteurs

et trois vérificateurs ont été aussi nommés. Mais du fait de sa création récente, le rôle de l’IGF

dans la surveillance de la gestion des finances publiques est limité. En ce qui concerne

xv

l’Inspection Générale d’État, son opérationnalité est limitée, comme le sont ses moyens

matériels. C’est le cas également des services du Contrôle Financier chargés de surveiller les

engagements budgétaires. Enfin, la Cour des Comptes n’est pas opérationnelle car aucun de ses

juges n’y a été nommé. En conséquence, les comptables du Trésor n’élaborent pas en fin

d’exercice budgétaire leurs comptes de gestion qui doivent normalement être envoyés aux juges

des comptes. Par ailleurs, l’absence de projets de lois de règlement empêche l’Assemblée

nationale d’exercer son contrôle sur l’exécution budgétaire. Il résulte de cette situation

d’ensemble des organes de contrôle des finances publiques que les systèmes de surveillance

interne et de vérification externe méritent d’être significativement renforcés.

Évaluation du Système de Passation des Marchés Publics

22. Très peu de progrès ont été accomplis pour corriger les faiblesses identifiées à la

suite de la Revue Analytique de la Passation des Marchés Publics (CPAR) de 2003 et

améliorer le système de passation des marchés. Même si des initiatives importantes ont été

prises, notamment la création de l’Inspection Générale des Finances, l’évaluation conjointe du

système de passation des marchés a relevé la persistance des principales déficiences notées en

2003. Cette situation est due, largement, à la longue crise sociopolitique. Les faibles moyens

dont disposait le Gouvernement durant cette période, et en particulier les structures chargées de

mettre en œuvre les recommandations du CPAR, pourraient aussi expliquer en partie cette inertie

dans la réforme des marchés publics. Dans les années 2006 et 2007, une diminution substantielle

du montant des marchés publics a été passée3. Cette situation est associée à l’affaiblissement du

respect des procédures en vigueur et, en partie par le retrait progressif des appuis de la

communauté financière internationale. Il est cependant crucial de conduire rapidement des

actions de réforme afin d’améliorer la performance globale du système.

23. L’évaluation du système de passation des marchés publics a été conjointement

réalisée avec les autorités togolaises conformément à la méthodologie de l’OCDE. Celle-ci

est référencée selon les quatre piliers suivants: (i) Pilier I - Cadre Législatif et Réglementaire; (ii)

Pilier II - Cadre Institutionnel et Capacité de gestion; (iii) Pilier III - Opérations d’Achat et

Pratiques du Marché; et (iv) Pilier IV - Intégrité et Transparence du Dispositif de Passation des

Marchés. Les résultats de l’évaluation sont examinés dans le chapitre IV de ce rapport et

présentés en détail dans le Volume II «Rapport d’évaluation du système de passation des

marchés publics» de la présente revue. Les paragraphes ci-après résument les principales

conclusions de l’évaluation.

24. Globalement, le système actuel de passation des marchés publics se situe largement

en dessous de la moyenne du système de notation de l’OCDE4. La revue a mis en relief des

faiblesses particulières au niveau des piliers II et IV comme le montre le graphique 1. Cette

faiblesse est notable lorsque l’on compare la note obtenue par le Togo avec les notes moyennes

de certains pays de la zone UEMOA. La composante la plus forte du système de passation des

3 Le montant des marchés publics passés a été très faible en 2006 (15,1 milliards de FCFA) et 2007 (23 milliards de

FCFA) du fait du gel budgétaire effectué sur les investissements. Ils ont représenté moins de 2 pourcent du PIB,

bien en deçà de la moyenne du pays (10 à 14 pourcent). Il faut cependant noter que ce montant n’inclut pas les

marchés passés par les entreprises publiques qui sont exclues du champ d’application du code des marchés publics. 4 L’évaluation a attribué la note de 1,5 qui correspond à la moyenne du système de notation adopté par

l’OCDE/CAD.

xvi

marchés reste celle relative au cadre réglementaire, mais les conflits fonctionnels notés dans la

régulation et le contrôle, et la faiblesse des mécanismes opérationnels représentent un défi

particulier pour l’amélioration de son efficience et de sa transparence. Ces faiblesses sont

accentuées par l’absence de dispositif fonctionnel de contrôle et de recours et par la faiblesse des

moyens consacrés à la lutte contre la corruption.

Graphique 1: Système de passation des marchés publics

Notation moyenne par pilier OCDE/CAD: Comparaisons avec d'autres paysa/ b/

0.0

1.0

2.0

3.0

Cadre législatif et

règlementaire

Cadre institutionnel et

capacités de gestion

Opérations d'achat et

pratiques du marché

Intégrité et transparence du

dispositif de passation de

marchés publics

Togo Moyenne 4 Pays Moyenne "3"

a/ Notation moyenne par pilier, qui correspond à la moyenne simple des notes des indicateurs de chaque pilier

(Voir Volume II du présent rapport).

b/ Notation moyenne pour les quatre pays suivants de l’UEMOA: Benin, Côte d’Ivoire, Niger et Sénégal.

Source: Niger - www.oecd.org voir passation des marchés, rapports publiés par pays pilotes. Côte

d’Ivoire et Sénégal - www.worldbank.org. Pour le Bénin, les notes sont issues de l’évaluation externe.

25. Le cadre législatif et réglementaire n’est pas conforme aux standards internationaux

et aux dispositions des Directives pertinentes de l’UEMOA. Son champ d’application est trop

limitatif en raison notamment de l’exclusion des entreprises publiques et de l’application de

nombreux régimes dérogatoires. L’usage excessif des consultations restreintes et du gré à gré,

représentant 85 pourcent du montant total des marchés au Togo, renforce l’absence de

transparence du système. En décembre 2008, les seuils ont été revus pour ramener le seuil de

l’appel d’offres obligatoire à 25 millions de FCFA augmentant ainsi la masse des marchés

soumis à un processus compétitif et contrôlé. Le cadre juridique devra être également réformé et

comporter une loi sur les marchés publics, plus synthétique et reprenant les grands principes des

Directives communautaires, et un décret portant code des marchés publics détaillant les

procédures de passation et d’exécution des marchés.

http://www.oecd.org/

http://www.worldbank.org/

xvii

26. Le cadre institutionnel et la capacité de gestion sont caractérisés par une grande

lourdeur et n’assurent pas la séparation des fonctions de contrôle et de régulation. Le cadre

actuel, caractérisé par un émiettement des responsabilités, souffre de l’absence de dispositifs

visant à intégrer la planification et le suivi de l’exécution des marchés publics dans la gestion des

finances publiques. Dans ce contexte, la mise en place d’un Système Informatisé et de Gestion

des Marchés Publics (SIGMAP)5 constituerait certainement une avancée majeure en termes de

moyens de contrôle du système. Bien que doté d’un organe normatif, réglementaire fonctionnel

(la Commission Nationale des Marchés), mais sans indépendance réelle et sans la participation

du secteur privé, le cadre institutionnel n’assure pas la séparation des fonctions d’attribution, de

contrôle et de régulation (recours et audits), créant de ce fait des conflits d’intérêt. Une structure

de contrôle des marchés publics devrait être ainsi créée au sein du Ministère de l’Economie et

des Finances (MEF), et la composition de la Commission Nationale des Marchés (CNM) revue

tout en la recentrant dans ses missions de régulation uniquement. En outre, la création de cette

nouvelle direction permettra de rationaliser et de centraliser la collecte et la diffusion des

données et des statistiques sur les marchés publics. Enfin, il faut souligner qu’aucune stratégie

globale de renforcement des capacités des acteurs de la chaîne de passation des marchés publics

n’existe pour assurer un développement efficace et pérenne en la matière, notamment dans la

perspective de la définition d’un statut des spécialistes en passation de marchés au sein de

l’administration.

27. Les capacités opérationnelles du système représentent aussi un défi pour

l’amélioration de son efficience. Il existe un véritable déficit dans le domaine de la

responsabilisation des autorités de passation et de contrôle des marchés ainsi qu’en matière de

développement des structures, d’outils et de mécanismes de gestion des marchés. En effet, les

capacités des autorités contractantes sont faibles du fait de l’absence de stratégies et de

mécanismes adéquats. De plus, le système actuel favorise l’émergence de pratiques irrégulières

et non compétitives qui constituent un frein au développement et à l’intéressement du secteur

prive aux opportunités d’affaires générées par les investissements publics. De même, l’absence

de politique de renforcement des capacités des PME et de mécanismes opérationnels efficaces de

dialogue entre le secteur privé et le secteur public, contribue à l’affaiblissement des capacités

d’accès du secteur privé à la commande publique.

28. La faiblesse du contrôle externe et interne et l’absence d’audits sur la passation des

marchés affaiblissent fortement la fonctionnalité du cadre de contrôle. Le système de

contrôle interne des marchés au sein des autorités contractantes est quasi inexistant et n’est pas

suppléé par un contrôle a priori efficient exercé à un niveau central ou déconcentré. L’absence

d’audits des marchés ne permet pas d’identifier de façon effective les irrégularités quant à

l’observation des normes en vigueur, les fraudes et les autres faits de corruption.

L’opérationnalisation d’un organe de régulation chargé de conduire des audits indépendants

systématiques contribuera à l’amélioration de l’efficience du dispositif de contrôle. En outre,

l’absence d’un dispositif fonctionnel de gestion des recours, de tout système efficient

d’information, notamment sur les résultats des procédures, et la faiblesse des moyens consacrés à

la lutte contre la corruption, en dépit des efforts récents consacrés à la transposition de la

Convention des Nations Unies, contribuent également à la grande faiblesse du pilier IV. Enfin,

l’accès limité à l’information sur les marchés publics pour le grand public affecte aussi la

5 Le SIGMAP devra être connecté au logiciel des finances publiques (SIGFIP) en cours d’élaboration.

xviii

transparence du système en place et réduit également la capacité des autorités à apporter de

manière continue des améliorations au fonctionnement du système. Le renforcement du rôle joué

par la société civile dans ce domaine, à travers sa participation dans le futur organe de régulation

et dans la nouvelle commission de lutte contre la corruption, devrait aussi contribuer à favoriser

la transparence et l’efficience du système.

Recommandations

29. Les perspectives de planification et de mise en œuvre des réformes sont aujourd’hui

favorables. Le Ministère de l’Economie et des Finances a entrepris, dès juin 2008, des réformes

qui ont connu un niveau d’exécution encourageant à ce jour. La poursuite de ces réformes devrait

être renforcée dans les prochaines années. Les recommandations prioritaires proposées dans le

Tableau 2 ci-dessous constituent les actions clé qui ont retenu l’attention particulière du

Gouvernement et ont été intégrées dans le Plan d’Action que les autorités comptent mettre en

œuvre pour améliorer la gestion des ressources publiques. Un tableau de recommandations plus

détaillées proposées figure à la fin de chaque chapitre. L’atelier de restitution de la revue en juin

2009 a permis de revoir leur priorisation et leur séquençage.

Tableau 2: Recommandations Prioritaires

Problèmes rencontrés Actions à prendre Acteurs

responsables

Assistance

technique requise

(Faible, Moyenne,

Elevée)

Date de mise en

œuvre proposée

CT MT

I. REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES

1. A) La part des dépenses

des secteurs prioritaires

est faible.

1.B) La programmation

budgétaire est inadéquate.

1.C) Les écarts entre le

budget voté, le DSRP et le

budget exécuté sont

importants.

1. Améliorer la

composition des dépenses

publiques et augmenter

de façon substantielle les

dépenses des secteurs

prioritaires (la hausse

pour les secteurs

prioritaires doit être au

moins équivalente à celle

du budget total de l’Etat)

en rapport avec la

réduction de la pauvreté.

2. Améliorer la

priorisation des dépenses

en mettant en place

graduellement des CDMT

sectoriels cohérents avec

le CDMT central et le

DSRP.

3. Assurer que

l’exécution budgétaire est

en cohérence avec la

composition du budget

voté et le DSRP et

réduire l’écart entre les

dépenses exécutées et les

dépenses votées à moins

DB, DGPAT

DB, DGPAT,

DE, Ministères

sectoriels

DB, DGPAT,

DFCEP, DE

Faible

Elevée

Faible

X

X

X

xix


responsables

Assistance

technique requise

(Faible, Moyenne,

Elevée)

Date de mise en

œuvre proposée

CT MT

1.D) La composition

économique des dépenses

publiques demeure faible.

de 5 pourcent des

dépenses votées.

4. Limiter la progression

des dépenses non

prioritaires ( subventions

aux entreprises publiques,

transferts non consacrées

aux activités en rapport

avec la réduction de la

pauvreté et la part des

charges communes dans

le budget).

5. Mettre en place l’audit

des bénéficiaires des

transferts et des

subventions.

DB

DB

Faible

Faible

X

X

II. EVALUATION DU SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES

2.A) La nomenclature

budgétaire ne permet pas

de suivre les dépenses de

lutte contre la pauvreté.

2. B) Les opérations

financières de l’État ne

font pas l’objet d’une

diffusion suffisante auprès

des citoyens ou de leurs

représentants.

2.C) La Cour des Comptes

6. Intégrer la

classification

fonctionnelle du MSFP

de 2001 dans la

nomenclature budgétaire,

7. Assurer le suivi des

dépenses de lutte contre

la pauvreté selon la

classification adoptée en

décembre 2008.

8. Informer en cours

d’exercice budgétaire la

Commission des Finances

et des Échanges de

l’Assemblée nationale sur

l’exécution du budget de

l’État.

9. Diffuser plus

largement dans

l’administration et dans le

publique des rapports

trimestriels plus

exhaustives avec les

données relatives à

l’exécution du budget, y

compris des

investissements, en

identifiant les dépenses

de lutte contre la pauvreté

10. Nommer les juges de

DB

DB

Gouvernement

MEF

Elevée

Faible

Faible

Faible

X

X

X

X

xx


responsables

Assistance

technique requise

(Faible, Moyenne,

Elevée)

Date de mise en

œuvre proposée

CT MT

instituée par la

Constitution n’est pas

encore opérationnelle.

2.D) Les comptables du

Trésor ne produisent pas

leurs comptes de gestion

et le Ministère de

l’Economie et des

Finances n’élabore pas de

lois de règlement,

entravant ainsi les

contrôles externes de la

Cour des Comptes et de

l’Assemblée nationale.

2.E) Le cadre

institutionnel de la gestion

de la dette publique n’est

pas unifié et ne permet pas

une bonne coordination

entre les services

concernés. Son système

d’enregistrement et

d’information n’est ni

fiable, ni exhaustif.

la Cour des Comptes

(CC) et leur attribuer des

moyens matériels et

financiers suffisants.

Mettre en place le manuel

de procédures de la CC.

11. Soumettre les

comptes de gestion

annuels des comptables

publics à la Cour des

Comptes.

12. Soumettre à

l’Assemblée nationale le

projet de loi de règlement

rendant compte de

l’exécution du budget de

l’État.

13. Consolider dans une

seule structure la gestion

de l’ensemble de la dette

publique.

14. Publier un rapport

annuel fournissant des

données concises sur la

situation de la dette

intérieure et extérieure de

l’État.

Gouvernement

DGTCP

MEF/DB

Trésor/DDP

Trésor/DDP

Moyenne

Elevée

Elevée

Moyenne

Moyenne

X

X

X

X

X

III. EVALUATION DU SYSTEME DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS

3.A) Les marchés publics

ne sont pas soumis au

contrôle du législateur.

15. Adopter un projet de

loi sur les marchés

publics en ligne avec les

Directives de l’UEMOA6.

MEF Elevée X

3.B) Le Code actuel

définit:

- un champ d’application

qui ne couvre pas

certaines entités

(entreprises publiques,

personnes morales de droit

privé etc.) ou certains

contrats (délégations de

services); et

16. Réviser le Code

actuel pour le mettre en

conformité avec les

Directives de l’UEMOA,

(Directive No. 4), y

compris étendre son

champ d’application et

limiter les cas de gré à

gré7.

MEF

Elevée

X

6 Le Conseil des Ministres a approuvé en janvier 2009 un projet de loi sur les marchés publics, conforme aux

directives de l’UEMOA en la matière, et transmis pour adoption en février 2009 à l’Assemblée nationale. 7 Un projet de code des marchés publics, conforme à la loi et aux directives de l’UEMOA, a été finalisé avec l’appui

d’une assistance technique et transmis au Gouvernement pour approbation dès que la loi aura été adoptée

xxi


responsables

Assistance

technique requise

(Faible, Moyenne,

Elevée)

Date de mise en

œuvre proposée

CT MT

- des cas de gré à gré trop

étendus

3.C) Les fonctions de

régulation et de contrôle

ne sont pas séparées.

17. Adopter un décret

créant l’organe de

régulation en ligne avec

la Directive No. 5 de

l’UEMOA.

18. Rendre opérationnel

l’organe de régulation des

marchés publics: nommer

ses responsables clé et le

doter d’un budget de

fonctionnement adéquat.

MEF

MEF

Elevée

Elevée

X

X

3.D) L’accessibilité du

public aux informations

sur les résultats des

marchés publics est

insuffisante.

19. Développer un site

Web ainsi que ses l

iens avec le SIGMAP et

créer un Journal des

marchés publics

20. Publier

mensuellement les

résultats de tous les

marchés y compris les

marchés de gré à gré et

les concessions dans le

journal des marchés

publics et sur le site

WEB8.

MEF

MEF

Moyenne

Moyenne

X

X

8En attendant la mise en place d’un site web et journal dédiés spécifiquement aux marchés publics, la publication

des résultats sur les marchés publics, notamment des gré à gré et des concessions a commencé à être effective à

compter d’octobre 2008 pour les marchés attribués depuis janvier 2008. La publication s’est faite dans le

bihebdomadaire de la Chambre de commerce et, à partir de janvier 2009 sur le site du Gouvernement.

1

1. INTRODUCTION

A. CONTEXTE GÉNÉRAL

1.1 Au début des années 90, le Togo a été perturbé par une longue période d’instabilité

sociopolitique avec des répercussions économiques qui ont été amplifiées par la suspension

de l’aide internationale pour des atteintes à la démocratie et aux droits de l’homme et en

raison d’importantes accumulations d’arriérés de paiements intérieurs comme extérieurs9.

L’incidence de cette crise prolongée a été considérable au plan social avec la baisse drastique du

niveau de vie d’une large partie de la population et la détérioration des indicateurs sociaux. Entre

1990 et 2005, le taux de croissance économique n’a été que de 1,1 pourcent par an en moyenne

(soit l’un des plus faibles d’Afrique subsaharienne) contre 5,4 pourcent par an sur la période

1985-1989. Compte tenu de la croissance démographique, le revenu par habitant a connu une

baisse de 1 pourcent par an en moyenne sur la même période.

1.2 La gouvernance économique et financière s’est aussi dégradée tandis que les

secteurs clé de l’économie (coton, phosphates et énergie en particulier) ont connu de très

importantes difficultés. La mauvaise gestion des secteurs du coton et des phosphates,

l’incapacité à investir pour moderniser un équipement vieillissant et la crise énergétique se sont

traduites par une baisse de la part de ces secteurs dans le PIB et une mauvaise performance du

secteur des exportations. Enfin, des problèmes de gouvernance, un climat d’investissement peu

performant et les dysfonctionnements au niveau du secteur bancaire10

ont été un obstacle au

développement de l’investissement privé.

1.3 En raison d’une allocation inefficiente des dépenses publiques et de la suspension de

la coopération internationale associée au déficit de bonne gouvernance, les ressources

affectées aux services publics essentiels (éducation, santé, infrastructures) se sont érodées. Cette situation a encore été exacerbée par des faiblesses dans la gouvernance budgétaire et la

mauvaise gestion des entreprises publiques et parapubliques dont les déficits n’ont pu être

couverts par les ressources limitées du Trésor. De ce fait, les infrastructures sanitaires et

éducatives se sont détériorées tandis que l’absence de renouvellement régulier des effectifs de la

fonction publique et le blocage des salaires des agents de l’Etat ont abouti à un manque

important de personnel qualifié et entrainé de graves goulots d’étranglement pour la fourniture

des services de qualité et la détérioration des capacités institutionnelles et administratives du

pays.

1.4 Toutefois, au cours des dernières années, le Togo a engagé de profondes réformes

politiques et économiques afin de résoudre cette très longue crise sociopolitique. En effet,

après le décès en février 2005 du Président Eyadéma Gnassingbé, qui a dirigé le pays pendant

près de quatre décennies, le Togo a entrepris un processus politique de réconciliation nationale

qui a abouti, après de longues négociations entre les principaux partis politiques, à la signature

d’un Accord Politique Global (APG) en août 2006. Cet accord politique ouvrira la voie à la tenue

9 L’Union Européenne, le principal pourvoyeur d’aide au développement du Togo, a suspendu sa coopération avec

le Togo au début des années 90 alors que la Banque mondiale a suspendu sa coopération en 2002. 10

Voir le rapport «Revue du secteur financier 2006», Banque mondiale, No. 38146-TG.

2

des premières élections législatives depuis plusieurs années en octobre 2007 avec la participation

de tous les partis politiques. Ces élections, qui ont été considérées libres et transparentes par la

communauté internationale, ont donné lieu à la mise en place d’un gouvernement d’union

nationale en décembre 2007 composé de 21 ministres, dont six membres de partis d’opposition et

de la société civile11

. Ainsi, après une longue période d’instabilité politique, le Togo est en train

d’établir un environnement politique favorable aux réformes.

1.5 Au plan économique, les autorités ont réalisé des progrès notables dans la mise en

œuvre de réformes visant à stabiliser le cadre macroéconomique, améliorer la gouvernance

économique et financière et jeter les bases d’une croissance forte et durable. Les autorités

ont renforcé la gestion des finances publiques et initié des réformes structurelles. Ces réformes

ont été supportées par un programme de référence suivi par le FMI (SMP) sur la période octobre

2006-juin 2007 dont la mise en œuvre a été satisfaisante12

. Ainsi, la performance économique

s’est améliorée et la tendance à la baisse du revenu par habitant observée depuis le milieu des

années 1990 a été pour la première fois inversée. Sur 2006-07, le revenu par habitant a connu

une variation certes modeste mais positive de 0,2 pourcent. De plus, les réformes engagées au

niveau des administrations fiscale et douanière au cours des dernières années et le renforcement

de la politique budgétaire au cours des deux dernières années ont permis une meilleure

performance budgétaire et une gestion améliorée des dépenses publiques. Enfin, la mise en

œuvre satisfaisante du SMP et le début de la normalisation des relations du pays avec la

communauté internationale ont permis l’adoption d’une Facilité pour la Réduction de la Pauvreté

et la Croissance (FRPC) d’un montant de près de 66 millions de DTS par le Conseil

d’administration du FMI en avril 2008 pour la période 2008-201013

.

1.6 Ces avancées sur le plan politique et économique ont permis le réengagement de la

communauté internationale et la reprise de l’assistance extérieure. En novembre 2007, la

Commission Européenne, l’un des plus importants bailleurs de fonds du pays, a officiellement

informé le Gouvernement togolais du rétablissement de sa coopération après 15 ans de

suspension14

. La Banque mondiale, quant à elle, a préparé une Note de Stratégie Intérimaire pour

le Togo pour la période 2008-2010 adoptée par le Conseil d’administration en mai 2008. Durant

le même mois, le Conseil d’administration a approuvé un Don pour la Relance Economique et la

Gouvernance (acronyme ERGG en anglais)15

d’un montant équivalent à 170,6 millions de

dollars américains afin de faciliter l’apurement des arriérés du Togo envers l’IDA et d’apporter

son soutien au Togo dans ses efforts de relance économique16

. En juin 2008, le Conseil

11

Un nouveau gouvernement a été mis en place en septembre 2008 avec la nomination de Gilbert Fossoun

Houngbo, l’ancien directeur du Département Afrique du PNUD, comme Premier Ministre. 12

L’ensemble des critères de réalisation quantitatifs ont été respectés et tous les repères structurels exécutés. 13

La première revue du programme a été conclue avec succès en septembre 2008 et le montant initial de la Facilité a

été porté à 84,4 millions de DTS afin d’aider le Togo à faire face à l’impact de la crise énergétique et alimentaire et

des inondations. La conclusion de la seconde revue a eu lieu en avril 2009. 14

Dans le cadre de son soutien budgétaire au Togo, l’Union Européenne a l’intention d’apurer les arriérés du Togo

envers la Banque Européenne d’Investissement. 15

L’ERGG est une opération en une seule tranche et constitue une partie intégrante de la Note de Stratégie

Intérimaire de la Banque mondiale pour le Togo pour la période 2008-2010. 16

Toutefois, avant son réengagement, la Banque mondiale a financé des programmes de réduction de la pauvreté et

des travaux analytiques. Ces activités ont été principalement financées par le fonds fiduciaire LICUS. Le plus

important programme financé par le LICUS a été le Programme d’Urgence pour la Réduction de la Pauvreté (PURP)

conduit par les communautés, à hauteur de 4,2 millions de dollars américains. La Banque a également financé au

3

d’administration a approuvé un Don pour un Projet de Développement Communautaire d’un

montant équivalent à 17,2 millions de dollars américains, pour financer la réalisation de 350

projets d’infrastructures communautaires (écoles, centres de santés, marchés, etc.) et d’activités

génératrices de revenus sur toute l’étendue du pays. En juillet 2008, le Conseil d’administration

de la Banque Africaine de Développement (BAD) a approuvé un don afin d’aider le Togo à

apurer ses arriérés (24 millions de dollars américains) dans le cadre de sa facilité pour les pays

fragiles tandis qu’en juin 2008, les créanciers du Club de Paris se sont aussi mis d’accord pour

apurer les arriérés du Togo (650 millions de dollars américains) à leur égard par une annulation

et un rééchelonnement de la dette publique. Les autres créanciers bilatéraux et partenaires

multilatéraux ont aussi initié un processus de réengagement.

1.7 Malgré ces avancées enregistrées au niveau politique et économique, le Togo fait

encore face à des défis de développement majeurs après un quart de siècle de déclin

économique. En effet, la longue période d’instabilité politique et le retrait de l’assistance

extérieure se sont soldés par un recul économique qui a réduit le niveau de vie d’une grande

partie de la population. Les principaux défis incluent une large partie de la population vivant

sous le seuil de pauvreté (62 pourcent), un climat des affaires peu favorable17

, des infrastructures

de base faibles, un manque de compétitivité de l’économie, une faible diversification de

l’économie la rendant ainsi vulnérable aux chocs exogènes, de faibles capacités institutionnelles

et de mise en œuvre, et des besoins très importants de financement pour les services sociaux de

base. De plus, des problèmes de gouvernance existent au niveau des secteurs parapublic et

bancaire.

1.8 Afin de faire face à ces défis, les autorités ont préparé une stratégie globale de

développement dont l’objectif principal est d’accélérer la croissance et de réaliser des

progrès substantiels vers l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement. Cette

stratégie, présentée dans le DSRP intérimaire adopté par le Gouvernement en mars 2008, est

basée sur trois piliers essentiels:(i) le renforcement de la gouvernance politique et économique,

avec un accent particulier sur les réformes institutionnelles et celles destinées à renforcer la

gestion des finances publiques; (ii) la promotion de la relance économique à travers

l’amélioration de l’environnement des affaires et la restructuration des secteurs parapublic et

financier ainsi que la mise à niveau des infrastructures; et (iii) l’amélioration de la qualité et de

l’accès aux services sociaux de base. La préparation du DSRP complet (prévu d’ici le premier

semestre 2009) devrait offrir l’opportunité aux autorités togolaises de procéder à un affinement

de la stratégie et à une meilleure priorisation et séquençage des programmes de réformes, ainsi

qu’à la quantification de leurs coûts.

1.9 Le reste du PEMFAR est organisé comme suit: la prochaine section de ce chapitre

présente l’évolution des agrégats macroéconomiques ainsi que les performances du pays en

matière de développement humain, de gouvernance et de réduction de la pauvreté au cours des

dernières années. Le deuxième chapitre est consacré à la revue des dépenses publiques et

examine en particulier les tendances budgétaires sur la période 2004-2008 en s’appuyant sur le

Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE), l’évolution et la composition économique

cours de cette période l’enquête QUIBB de 2006 qui a permis de mettre à jour le profil de pauvreté ainsi que la

Stratégie Nationale de Développement des Statistiques (SNDS). 17

L’économie togolaise est classée 163ème

sur 181 pays dans le Rapport « Doing Business » de 2009 sur la facilité

de faire des affaires dans les pays sous enquête.

4

des dépenses publiques et la structure fonctionnelle des dépenses publiques sur la base des

données fournies par le Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) et le Ministère de la

Coopération, du Développement et de l’Aménagement du Territoire18

. L’absence de données

détaillées sur les dépenses d’investissement signifie que seules les tendances générales des

dépenses publiques peuvent être présentées. La dernière section du chapitre II examine les liens

entre la stratégie de réduction de la pauvreté et le projet de budget 2009 et propose des

recommandations pour l’amélioration de l’efficience des dépenses publiques19

. Les chapitres III

et IV présentent les évaluations des systèmes de finances publiques et de passation de marchés

publics, respectivement, et proposent des mesures correctives pour renforcer ce système et la

qualité de la passation des marchés.

B. PERFORMANCE MACROECONOMIQUE, GOUVERNANCE,

DEVELOPPEMENT HUMAIN ET PAUVRETE

Performances macroéconomiques depuis la dernière revue des dépenses publiques

1.10 Depuis 2006, la performance économique du Togo s’est améliorée. Cela a été le

résultat de la mise en œuvre d’un certain nombre de réformes qui ont permis de restaurer la

confiance des investisseurs et d’améliorer la gouvernance fiscale et dans les secteurs clé de

l’économie. En 2006, l’économie a enregistré un taux de croissance de 3,9 pourcent contre une

moyenne annuelle de 0,9 pourcent sur la période 2000-2005. Cette amélioration s’explique par la

bonne performance du secteur tertiaire, en particulier du sous-secteur des services, et d’un

rebond de la production de phosphates qui ont permis de compenser la baisse de plus de 50

pourcent des exportations de coton et l’impact de la crise énergétique. La reprise s’est poursuivie

en 2007 grâce notamment à l’amélioration du climat politique et un rebond modéré de la

production de coton, mais les pénuries d’électricité et les inondations de l’automne 2007 ont

limité la croissance économique à 1,9 pourcent. La croissance est estimée à seulement 1,1

pourcent en 2008 du fait des inondations catastrophiques d’août 2008 et de la poursuite de la

hausse des prix du pétrole et de certains produits alimentaires. Avec une croissance

démographique estimée à 2,7 pourcent par an, la tendance à la baisse du revenu par habitant

observée depuis 1990, a été pour la première fois inversée. Sur 2006-07, le revenu par habitant a

connu une variation modeste mais positive de 0,2 pourcent. Toutefois, ce rythme de croissance

du revenu est encore très loin du niveau minimum nécessaire pour atteindre les OMD.

1.11 Le taux d’investissement s’est également amélioré dans les années récentes. Après

avoir été limité à 11,0 pourcent du PIB en moyenne sur la période 2003-2004 du fait

principalement de la suspension de l’assistance extérieure et de la réduction drastique des

investissements étrangers consécutives à l’instabilité politique et sociale20

, le taux

d’investissement global a atteint 12,4 pourcent du PIB en moyenne sur 2006-2007 et est estimé à

18

Ces données ont été complétées par des informations recueillies auprès de quelques ministères retenus dans le

cadre de cette revue, en particulier ceux de l’éducation et de la santé. 19

La version du projet de budget 2009 analysé dans le chapitre II est celle du 30 octobre 2008. Au cours des

prochaines consultations avec le Gouvernement sur le PEMFAR, cette analyse sur le budget 2009 sera mise à jour

sur la base du budget voté par le Parlement en Décembre 2008. 20

Le volume de l’investissement public est passé de 13,8 pourcent du PIB en 1990 à 2,8 pourcent du PIB en 2005

(avec son niveau le plus bas de 1,1 pourcent en 2003) du fait de la suspension de l’assistance internationale qui

finançait jusque là plus de 80 pourcent du PIP.

5

12,2 pourcent en 2008 grâce aux progrès accomplis dans la restauration d’un climat politique

stable et en matière de gestion économique.

1.12 L’inflation est restée maitrisée à des niveaux modérés au cours des dernières années

malgré les tensions sur les prix internationaux du pétrole et de certains produits

alimentaires. Le taux d’inflation est passé de 6,8 pourcent en 2005 à 1,0 pourcent en 2007 grâce

notamment à de bonnes conditions de production agricole et dans une moindre mesure à une

politique monétaire conservatrice et la bonne tenue de l’euro (auquel le franc CFA est lié) qui ont

permis de contrebalancer l’impact de la crise énergétique et alimentaire. Sur la période 2005-

2007, le taux d’inflation moyen (3,3 pourcent) est resté à un niveau comparable à la moyenne

observée dans la zone UEMOA (tableau 1.1). Toutefois, le taux d’inflation a atteint 8,4 pourcent

en 2008 du fait de la hausse des prix des produits alimentaires et du prix du pétrole.

Tableau 1.1: Indicateurs économiques clés, 2000-2008

Togo UEMOA ASS /1

2000-2004 2005 2006 2007 2008

Prel.

2005-07 2005-07 2005-07

(variation annuelle en pourcentage)

Taux de croissance du PIB réel 0,8 1,2 3,9 1,9 1,1 2,4 3,4 5,0

Taux d'inflation 1,7 6,8 2,2 1,0 8,4 3,3 3,3 7,5

(en pourcentage du PIB)

Recettes totales (dons

compris) 15,3 16,9 18,3 18,7 18,7 17,9 23,2 25,6

Dépenses totales 15,7 20,4 22,1 20,6 19,7 21,0 22,8 25,9

Solde budgétaire global

(dons inclus) -0,4 -3,5 -3,8 -1,9 -1,0 -3,1 0,5 -0,3

Solde du compte courant -6,2 -5,3 -6,6 -6,4 -7,0 -6,1 -4,7 -4,0

Dette publique extérieure 94,0 90,3 83,9 79,2 56,6 84,5 41,7 34,0

Source: FMI

1/ Afrique Subsaharienne, hors Afrique du Sud, Nigéria, Zimbabwe et pays producteurs de pétrole.

1.13 Le compte courant de la balance des paiements du pays s’est légèrement détérioré

sur la période 2004-2007 du fait d’un environnement extérieur très difficile mais aussi

d’une perte de compétitivité de l’économie. Le déficit du compte courant (hors transferts

officiels) de la balance des paiements s’est dégradé, passant de 4,2 pourcent du PIB en 2003 à

6,6, 6,4 et 10,9 pourcent en 2006, 2007 et 2008, respectivement. Trois facteurs ont

essentiellement contribué à cette détérioration: la mauvaise performance du secteur des

exportations malgré la reprise des cours mondiaux du phosphate et du coton (voir plus haut), une

hausse de la facture pétrolière et des produits alimentaires et une légère appréciation du taux de

change effectif réel. En effet, les exportations ont baissé de 1,2 pourcent en valeur en 2007 alors

que les importations ont augmenté de 3,9 pourcent du fait en partie d’une hausse des

importations de produits pétroliers de 3,8 pourcent. Mais grâce à une hausse substantielle des

flux de transferts courants, le déficit global de la balance des paiements a été limité à 1,0

pourcent du PIB en 2007. Toutefois, le déficit du compte courant est estimé s’être davantage

détérioré en 2008 à 7,0 pourcent du PIB du fait d’une forte baisse des exportations de 15,5

pourcent contre une chute des importations de 4,2 pourcent.

6

1.14 Selon la dernière analyse de viabilité de la dette conduite par les services de la

Banque mondiale et du FMI, le niveau de la dette publique est insoutenable. Le ratio de la

valeur actualisée nette de la dette extérieure par rapport au PIB s’élevait à près de 72 pourcent à

fin 200721

, dont près de 40 pourcent était constitué d’arriérés de paiement. Mais une grande

partie de ces arriérés extérieurs a été apurée en 200822

. En effet, les arriérés envers l’IDA (qui

représentaient 15,2 pourcent du stock des arriérés de paiement extérieurs) ont été apurés en mai

2008, ceux envers la BAD en juillet 2008 et ceux envers les créanciers du Club de Paris (74,6

pourcent du stock) en juin 2008 par une annulation et un rééchelonnement de dette. L’analyse de

l’allègement de la dette (DRA en anglais) a montré que la dette publique togolaise pourrait

devenir soutenable si des réformes économiques étaient mises en œuvre et un allégement de la

dette octroyé23

. En effet, les simulations effectuées dans le cadre de la préparation du document

du point de décision sur l’Initiative PPTE montre que l’allègement de la dette du Togo dans le

cadre des initiatives PPTE et MDRI permettrait de ramener le ratio de la valeur actualisée nette

de la dette extérieure par rapport au PIB à 24,2 pourcent en 2010 contre 55,3 pourcent sans

allégement. Le Togo a atteint le point de décision PPTE en novembre 2008 et pourrait atteindre

le point d’achèvement d’ici fin 2010.

Développement humain, pauvreté et gouvernance

1.15 La crise sociopolitique prolongée a eu un impact négatif significatif sur les

indicateurs sociaux du Togo au cours des deux dernières décennies. Ils se sont détériorés

alors que ceux des autres pays de la région avec un niveau de développement comparable se sont

légèrement améliorés. Entre 1990-2006, le revenu par habitant a baissé de 8 pourcent alors que

sur la même période le revenu par habitant moyen des pays de l’Afrique subsaharienne

augmentait de 44 pourcent et celui de l’ensemble du continent africain de 85 pourcent. Ainsi en

2006, le revenu par habitant du Togo correspond à seulement 42 pourcent de la moyenne des

pays de l’Afrique subsaharienne et 54 pourcent du revenu par habitant moyen de l’ensemble des

pays à faibles revenus (voir graphique 1.1).

21

Avec un score CPIA (Évaluation des Politiques et des Institutions Nationales) de 2,5 en 2007, la limite maximale

applicable pour cet indicateur est de 40 pourcent. 22

Le Gouvernement a aussi remboursé une partie de ses arriérés de paiement intérieurs grâce à la mobilisation de

ressources sur le marché financier régional à travers l’adjudication de Bons du Trésor en février 2006. Néanmoins,

des arriérés importants demeurent au niveau intérieur. 23

Voir le document du point de décision sur l’Initiative PPTE de novembre 2008 pour plus de détails.

7

Graphique 1.1: Revenu par tête (Méthode Atlas, en dollars)

et comparaisons internationales

Source: Indicateurs de développement dans le monde, Banque mondiale, 2007

1.16 En ce qui concerne l’espérance de vie à la naissance au Togo, contrairement aux

autres pays de l’UEMOA et aux pays à faibles revenus, elle est restée pratiquement stable

sur la période 1990-2006. L’espérance de vie à la naissance n’a pas beaucoup changé au Togo

(58 ans en moyenne sur la période considérée), alors que celles des autres pays de l’UEMOA et

des pays à faibles revenus ont chacune augmenté de 3 années (graphique 1.2). Même si le taux

de mortalité infanto-juvénile a été réduit de 149 pour mille en 1990 à 108 pour mille en 2006, il

reste encore très élevé comparé à la cible des OMD (50 pour mille).

Graphique 1.2: Espérance de vie à la naissance (années)

Source: Indicateurs de développement dans le monde, Banque mondiale, 2007

1.17 Compte tenu de ces contre performances au plan social, l’indice de développement

humain est resté pratiquement stable autour de 0.479 entre 2000 et 2006, contrairement à

ce qui a été observé dans la plupart des pays de l’Afrique subsaharienne. Ainsi, le Togo est

passée du 142ème

rang (sur 174 pays) en 1995 au 159ème

rang (sur 179 pays) en termes de l’indice

44

48

52

56

60

64

Togo Pays à faibles revenus

Afrique subsaharienne

UEMOA

1990 2006

0 200 400 600 800 1000

Togo

Pays à faibles revenus

Afrique subsaharienne

2006

1990

8

du développement humain 2006 du PNUD. Même si en 2006, l’indice de développement humain

du Togo reste supérieur à celui des pays de l’UEMOA, il a fortement chuté pour s’établir au

même niveau que celui des pays de l’Afrique subsaharienne (voir graphique 1.3).

Graphique 1.3: Indice de développement humain, 1980-2006

Togo

UEMOA

ASS

0.3

0.4

0.5

0.6

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006

Source: Rapport sur le Développement Humain, PNUD 2008.

1.18 Les tendances décrites ci-haut montrent que l’atteinte des OMD constitue un défi

important et nécessitera des efforts encore accrus. En effet, selon les dernières données

disponibles, le Togo s’est éloigné durant les dernières années de l’atteinte de l’OMD relatif à

l’éducation primaire universelle. Du fait de la croissance démographique, le taux d’achèvement

est passé de 72 pourcent en 2004 à 66 pourcent en 2007, même s’il reste au dessus de la

moyenne africaine. Aussi, les objectifs de réduire de moitié la pauvreté d’ici 2015, de réduire la

mortalité infantile et maternelle ainsi que celui relatif à l’accès à l’eau potable seront très

difficiles à atteindre sans une accélération très nette vers ces OMD.

1.19 Le diagnostic de la pauvreté présenté dans le DSRP intérimaire montre que 62

pourcent de la population est considérée comme pauvre24

. Comme dans la plupart des autres

pays en développement, la pauvreté est essentiellement rurale avec 74 pourcent de la population

en milieu rural qui sont considérés comme pauvres contre 37 pourcent en milieu urbain. De plus,

on note de grandes disparités régionales avec un écart de 66 points de pourcentage entre la région

la plus pauvre (la région des Savanes avec une incidence de pauvreté de près de 91 pourcent) et

la région la moins pauvre (la capitale Lomé avec un taux de pauvreté de près de 25 pourcent).

Une large proportion de la population attribue la détérioration des conditions de vie aux

difficultés économiques, au manque d’opportunités et à l’insuffisance des services de santé.

1.20 L’analyse des différents indicateurs de gouvernance montre que la performance du

Togo dans ce domaine reste faible comparée à celle des pays de la sous-région. Avec un

24

Diagnostic établi à partir des données de l’enquête QUIBB réalisée en 2006. L’enquête qualitative sur les

perceptions de la pauvreté réalisée en juillet-août 2006 indique que près de 75 pourcent de la population sont

pauvres.

9

indice de perception de la corruption de 2,3 en 2007, le Togo se classe au 143ème

rang sur 180

pays dans le classement établi par Transparency International. Au niveau de l’Afrique, le Togo

se classe 35ème

sur 51 pays. La note globale accordée au Togo (2,5) en 2007 dans le cadre de

l’Évaluation des Politiques et des Institutions Nationales (CPIA en anglais) effectuée par la

Banque se situe également en dessous de la note moyenne attribuée à l’ensemble des pays de la

région Afrique (3,2) mais aussi de celle des pays de l’UEMOA (3,2). Les domaines dans lesquels

les écarts sont les plus importants concernent la gestion économique, la gouvernance et la

transparence dans la gestion des affaires publiques (voir graphique 1.4). La comparaison des six

indicateurs de gouvernance de Kaufmann, Kraay et Mastruzzi confirme également l’analyse ci-

dessus25

.

Graphique 1.4: Evaluation des politiques et institutions nationales

CPIA 2007

0

1

2

3

4

5

6

Gestion économique

Politiques structurelles

Inclusion sociale

Gestion du secteur public

Togo Région Afrique Maximum UEMOA

Source: Banque mondiale.

1.21 Des progrès encourageants ont été réalisés en matière de gouvernance fiscale depuis

le PEMFAR de 2006 mais le système de gestion des finances publiques souffre encore

d’importantes faiblesses. En effet, la discipline budgétaire a été renforcée avec la réduction

significative de l’utilisation des procédures exceptionnelles d’exécution des dépenses (la part des

dépenses exécutées à travers les procédures exceptionnelles dans les dépenses totales a été

réduite de 36 pourcent à fin décembre 2006 à 0,05 pourcent à fin juin 2007, et il n y a pas eu

pratiquement d’ordres de paiement sans télégramme en 2008). Un tableau de bord de suivi de

l’exécution budgétaire a été mis en place et le système de comptabilité publique a été renforcé

par l’introduction du nouveau plan comptable. Enfin, l’audit de la dette intérieure de l’État a été

25

Ces indicateurs sont disponibles à l’adresse électronique suivante: http://www.worldbank.org/wbi/governance.

10

realisé et le SIGFIP (Système Intégré de Gestion des Finances Publiques) a connu une phase de

tests concluants depuis juin 2008 et a devenu opérationnel en janvier 2009. Toutefois, dans

plusieurs autres domaines les performances ont été mitigées. En particulier, la qualité de la

composition des dépenses publiques reste faible, alors que le circuit de la dépense reste toujours

alourdi par des contrôles redondants. De plus, le système de contrôles a posteriori de l’exécution

budgétaire demeure faible. Le système des marchés publics n’a pas connu d’améliorations

notables depuis le diagnostic établi en 2003 (voir chapitres 3 et 4 pour plus de détails).

1.22 Pour renforcer la gouvernance et la transparence et consolider la relance

économique, il est important que les réformes importantes initiées dans les secteurs clé de

l’économie (coton, phosphates, énergie et secteur financier) soient menées rapidement à

leur terme.26

Dans le secteur du coton, le Gouvernement a finalisé deux audits financiers de la

SOTOCO ainsi qu’un audit stratégique alors que les dirigeants de la société ont été remplacés.

De plus, les autorités ont renforcé les mécanismes de contrôle interne de la société et ont décidé

de corriger les faiblesses restantes de la SOTOCO par sa liquidation suivie de la création d’une

nouvelle société cotonière qui va fonctionner sous un cadre de gouvernance et de transparence

plus renforcé. Il est important d’accélérer le programme de réformes du secteur, en particulier la

liquidation de la SOTOCO et l’établissement de la nouvelle compagnie. Au niveau du secteur

des phosphates, le principal défi sera aussi de restaurer la bonne gouvernance et de développer

une vision stratégique pour le secteur. Une étape importante dans ce sens est la décision des

autorités de procéder à un audit stratégique et financier des opérations de ce secteur. La

résolution de la crise énergétique constitue l’un des obstacles les plus importants pour accélérer

la croissance économique. Mais celle-ci nécessitera une solution régionale et une implication

plus importante du secteur privé pour prendre en charge les importants besoins de financement.

Enfin, au niveau du secteur financier, le Gouvernement a déjà commencé à restructurer le secteur

bancaire sur la base des recommandations de la Commission bancaire de l’UEMOA et

l’assistance technique fournie par la Banque mondiale et le FMI. Mais cette restructuration

bancaire doit être complétée par une réforme plus large du secteur financier afin d’améliorer

l’intermédiation financière27

.

26

Du fait des problèmes de gouvernance, la part du secteur des phosphates dans les exportations a baissé de 13

pourcent en 2001 à 6 pourcent en 2005, tandis que celle du coton a diminué de 17,5 pourcent à 6,3 pourcent sur la

même période. 27

Voir le document de programme de l’ERGG pour de plus amples informations.

11

2. REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES

A. CONTEXTE DE L’EVALUATION

2.1 La présente revue des dépenses publiques a été réalisée dans un contexte marqué

par la normalisation des relations de coopération du Togo avec ses principaux partenaires

au développement et également par un renforcement du cadre macro-budgétaire. En effet,

les progrès réalisés en matière de discipline budgétaire et au niveau du dialogue politique ont

permis la reprise de la coopération économique et financière entre le Togo et l’ensemble des

partenaires au développement. Par ailleurs, l’adoption du DSRP intérimaire par le Gouvernement

en mars 2008 constitue une étape principale dans la mise en place d’un cadre de coordination des

politiques du Gouvernement et pour la définition de directions stratégiques pour l’allocation et

l’utilisation des ressources publiques.

2.2 Cependant, du fait de la crise sociopolitique et de la dégradation des capacités

institutionnelles du pays, les progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations

du PEMFAR de 2006 pour renforcer la gestion des dépenses publiques ont été mitigés. Ainsi, l’amélioration de la composition des dépenses publiques et le suivi de leur exécution, bien

que le renforcement de la crédibilité du budget demeurent les principaux défis du Gouvernement.

2.3 Ce chapitre du PEMFAR 2009 a pour objectif principal d’analyser l’évolution et la

composition des dépenses publiques, avec un accent particulier pour les secteurs de

l’éducation, de la santé, de l’agriculture et des infrastructures. Ces secteurs ont été choisis

car ils ont été identifiés par les autorités comme secteurs prioritaires dans l’atteinte des objectifs

de développement du pays. En effet, le DSRP intérimaire insiste sur la nécessité d’augmenter les

allocations budgétaires pour les secteurs prioritaires. De façon spécifique, le cadrage macro-

budgétaire accompagnant le DSRP définit des cibles de dépenses publiques pour l’éducation, la

santé et les infrastructures. La revue utilise ces cibles comme base d’évaluation des ressources

allouées à ces secteurs pour mettre en œuvre leurs programmes prioritaires.

2.4 Cette revue couvre principalement la période 2004-2007. Ce choix se justifie par le

fait que la dernière revue a couvert une période allant jusqu’à 2003 et que les années 2006 et

2007 marquent le début des réformes en cours et la reprise progressive de la coopération

internationale. Dans la mesure où les informations nécessaires étaient disponibles, la revue

compare également le niveau et la structure des dépenses publiques du Togo avec ceux d’autres

pays avec un niveau de développement comparable, en particulier les pays de l’UEMOA et de

l’Afrique subsaharienne. Elle fournit également une analyse préliminaire des tendances

budgétaires pour 2008 et 2009 afin de déterminer dans quelle mesure l’allocation des ressources

publiques est en cohérence avec les politiques publiques et les priorités annoncées par le

Gouvernement dans sa Stratégie de Réduction de la Pauvreté Intérimaire28

.

28

Même s’il est très tôt pour tirer des conclusions définitives sur l’alignement du budget avec la SRP.

12

B. PERFORMANCE BUDGETAIRE DEPUIS LE DERNIER PEMFAR

2.5 La performance budgétaire s’est améliorée depuis le dernier PEMFAR, reflétant en

particulier les récentes réformes au niveau des administrations fiscale et douanière et une

meilleure maitrise des dépenses. Le taux de pression fiscale a augmenté 14,6 pourcent du PIB

en 2005 à 16,4 pourcent en 2007 grâce notamment à un recouvrement important des arriérés

d’impôts et un transfert de la part de la BCEAO de profits exceptionnels. Il est estimé à 16,5

pourcent du PIB en 2008. Les dépenses publiques ont été contenues à 21,0 pourcent du PIB en

moyenne entre 2005-2007 et à 19,7 pourcent en 2008 grâce à un contrôle plus renforcé des

dépenses à travers une limitation stricte des dépenses extrabudgétaires et le niveau des arriérés

intérieurs a été aussi réduit pour la première fois depuis quelques années. Compte tenu de tous

ces développements, la situation budgétaire du pays s’est renforcée, avec la réduction du déficit

budgétaire global (base ordonnancements, dons compris) de 3,5 pourcent du PIB en 2005 à 1,9

pourcent du PIB en 2007 malgré les pressions exercées par les dépenses électorales et salariales

(graphique 2.1). Le déficit budgétaire global (base ordonnancements, dons compris) est estimé à

1.0 pourcent du PIB en 2008. Le défi pour le Gouvernement sur le moyen terme sera de

renforcer la consolidation budgétaire tout en assurant un financement adéquat des programmes

prioritaires tels que déclinés dans le DSRP intérimaire.

Graphique 2.1: Recettes totales, dépenses totales et solde budgétaire total, 2003-2007


Source: FMI et calculs des services de la Banque mondiale

2.6 Comparé à d’autres pays à faibles revenus ou avec ceux de l’UEMOA, le Togo a des

performances budgétaires relativement moyennes. Avec un ratio dépenses publiques/PIB de

19,9 pourcent en moyenne sur la période 2004-2007, le Togo a le plus faible niveau de dépenses

publiques de la zone UEMOA où la moyenne est de 25,5 pourcent (graphique 2.2). En 2008, ce

ratio s’est établi à 19,7 pourcent. Par contre, malgré le ralentissement économique qu’il a connu

au cours des dernières années, le Togo a le troisième plus important taux de pression fiscale des

pays de l’UEMOA. Celui-ci s’est élevé à 15,5 pourcent du PIB en moyenne sur la période

indiquée contre 14,7 pourcent du PIB pour l’ensemble de la zone (hors Niger). L’écart entre le

Togo et le pays ayant le ratio recettes fiscales/PIB le plus élevé de la zone a été en moyenne de

3,2 points. Mais il faut noter que ce ratio reste encore inférieur au critère de convergence du

-10.0 -5.0 0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0

2003

2004

2005

2006

2007

Dépenses totales Recettes totales Solde budgétaire global

13

Pacte de stabilité qui doit être de 17 pourcent du PIB au minimum. Enfin, le Togo a la troisième

meilleure performance de la zone en termes de niveau du solde budgétaire quelque soit la

définition utilisée. Le déficit fiscal global (base ordonnancements, hors dons) a été en moyenne

de 3,4 pourcent du PIB au Togo sur la période 2004-2007 contre 8,4 pourcent du PIB pour

l’ensemble de la zone. En prenant en compte les dons, le déficit fiscal global a été de 2,0

pourcent du PIB au Togo contre 2,3 pourcent du PIB dans la zone UEMOA, malgré le fait que la

plupart des autres pays de l’UEMOA ont beaucoup plus bénéficié de l’assistance extérieure sur

cette période. La consolidation fiscale s’est poursuivie en 2008 avec la réduction du solde

budgétaire à 1,0 pourcent du PIB.

Graphique 2.2: Recettes fiscales, Dépenses totales et soldes budgétaires

dans la zone UEMOA de 2004 à 2007 (en pourcentage du PIB)

Source: FMI et calculs des services de la Banque mondiale.

Tendances budgétaires

2.7 Le ratio revenus totaux/PIB a connu une tendance globale à la hausse sur la période

2003-2007. Les recettes totales ont augmenté de 31 pourcent sur cette période, soit un taux

d’accroissement annuel moyen de 7 pourcent. Ainsi, le pourcentage des recettes totales par

rapport au PIB a augmenté de 17,6 pourcent en 2003 à 18,7 pourcent en 2007. Sur toute la

période, ce ratio a été en moyenne de 17,8 pourcent. Cette performance est due à une hausse des

recettes intérieures de 5,3 pourcent par an en moyenne et une forte augmentation des dons29

. Du

fait de ces développements, la part des recettes intérieures dans les recettes totales est passée de

près de 97 pourcent en 2003 à 91 pourcent en 2007 alors que la part des dons dans les recettes

totales augmentait de 6 points de pourcentage à 9 pourcent (graphique 2.3). En pourcentage du

PIB, les recettes intérieures ont représenté en moyenne 16,7 pourcent et les dons 1,1 pourcent.

29

Cette hausse est à relativiser du fait qu’elle pourrait être expliquée, en partie, par un meilleur enregistrement des

dons dans le budget de l’Etat comparativement aux années précédentes.

BJ

Dépenses totales

Solde budgétaire (hors dons)

BF

Recettes fiscales

CI GB

ML SN

TG UM

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50 BJ: Bénin

BF: Burkina Faso

CI: Côte d'Ivoire

GB: Guinée Bissau

ML: Mali

SN: Sénégal

TG: Togo

UM: UEMOA

14

2.8 Les réformes engagées au niveau des administrations fiscale et douanière au cours

des dernières années ont permis d’améliorer la collecte des recettes fiscales. En effet, un

meilleur recouvrement des arriérés d’impôts, l’informatisation des services fiscaux,

l’amélioration des procédures de contrôle et une meilleure maitrise des exonérations ont permis

d’augmenter les recettes fiscales de près de 32 pourcent entre 2003 et 2007. Ainsi, les recettes

fiscales ont représenté 16,4 pourcent du PIB en 2007 contre 15,3 pourcent du PIB quatre années

auparavant et sont estimées à 16,5 pourcent en 2008. Presque toutes les catégories d’impôts ont

connu des hausses notables, les recettes de la taxe générale sur les ventes étant celles ayant

connu la plus forte progression sur la période (37,5 pourcent) en relation avec la reprise

économique. Les recettes des impôts sur les revenus ont augmenté de 16,3 pourcent et des droits

à l’importation de 26,9 pourcent. La hausse des recettes fiscales sur la période provient

essentiellement de l’augmentation des impôts indirects (9 pourcent par an en moyenne).

Graphique 2.3: Structure des recettes totales, 2003-2007


2.9 Les réformes fiscales introduites au niveau régional et interne ont légèrement

modifié la structure des recettes fiscales. En effet, depuis la mise en place du TEC et

l’introduction d’un taux unique de TVA en 2000, la part des taxes intérieures sur les biens et

services dans les recettes fiscales a fléchi de 23,5 pourcent en 2003 à 20,9 pourcent en 2007 alors

que la contribution des recettes sur les transactions internationales dans les recettes fiscales

totales passait de 43,3 pourcent à 54,2 pourcent sur la même période. Mais avec la signature

attendue des Accords de Partenariat Economique (APE) par le Togo et la réduction graduelle des

recettes douanières sur les importations de l’Union Européenne, la contribution des droits à

l’importation devrait diminuer, mettant ainsi en exergue la nécessité pour les autorités togolaises

d’opérer une transition fiscale pour mettre en place un système fiscal interne plus mature et plus

performant. Globalement, les impôts directs ont vu leur part dans les recettes fiscales totales

passer de 31,5 pourcent en 2003 à 23,3 pourcent en 2007 alors que celle des impôts indirects

0

20

40

60

80

100

2003 2004 2005 2006 2007

(en p

ourc

enta

ge)

Recettes fiscales Dons Recettes non fiscales

15

passait de 68,5 pourcent à 76,7 pourcent sur la même période. Cette transition fiscale devra être

accompagnée par des efforts plus accrus afin d’améliorer la performance des recettes non

fiscales dont l’évolution a été très erratique entre 2003 et 2007 (reflétant en partie l’incertitude

attachée à cette source de revenus).

2.10 La reprise de la coopération financière internationale et les actions mises en œuvre

par les autorités togolaises au cours des dernières années ont permis d’augmenter

sensiblement le volume des dépenses publiques tout en renforçant la discipline budgétaire. Les dépenses publiques totales ont augmenté de près de 68 pourcent sur la période 2003-2007.

Celles-ci sont passées de 15,2 pourcent du PIB en 2003 à 22,1 pourcent du PIB en 2006 avant de

chuter à 20,6 pourcent du PIB en 2007. Sur l’ensemble de la période, le ratio des dépenses totales

par rapport au PIB a été en moyenne de 19,0 pourcent. Ces tendances globales reflètent en

grande partie la hausse des dépenses courantes de 13 pourcent par an en moyenne et celle des

dépenses d’investissement de 26 pourcent par an. Plus de la moitié de l’augmentation des

dépenses courantes est attribuable à celle des transferts et des subventions qui a été de 37

pourcent par an en moyenne (voir ci-dessous). L’amélioration des performances en matière de

collecte des recettes fiscales et dans une moindre mesure la reprise progressive de l’aide

extérieure constitue les deux principaux facteurs qui expliquent la hausse relativement

importante des dépenses d’investissements publics30

même si le niveau de l’investissement

public demeure très faible. La part des dépenses courantes dans les dépenses totales a baissé de

93,0 pourcent en 2003 à 90,2 pourcent en 2007 alors que celle des dépenses en capital passait de

7,0 pourcent à 9,8 pourcent sur la même période. En pourcentage du PIB, les dépenses de

fonctionnement ont augmenté de 14,1 pourcent à 18,6 pourcent et les dépenses d’investissement

de 1,1 pourcent à 2,0 pourcent sur la même période.

2.11 Le Gouvernement a essentiellement eu recours à une accumulation d’arriérés et au

financement intérieur pour financer ses déficits entre 2005 et 2007, même si l’on note une

sensible modification dans la structure de financement du déficit fiscal. Comme le montre le

graphique 2.4, les accumulations d’arriérés (principalement sur la dette extérieure) ont représenté

en moyenne 45,1 pourcent des déficits budgétaires (base ordonnancement) sur la période

analysée31

. Une analyse plus détaillée montre que les accumulations d’arriérés représentaient

près de 83 pourcent du déficit budgétaire en 2005 mais cette part a chuté à 26,2 pourcent en

2007. Mais cette baisse reflète les efforts accomplis par les autorités pour apurer une partie des

arriérés sur la dette intérieure (notamment ceux dus aux producteurs de coton) et dans une

moindre mesure par l’amélioration dans la gestion de la trésorerie de l’Etat. Alors que le

financement intérieur était pratiquement nul en 2005, celui-ci a régulièrement augmenté au cours

des deux dernières années pour représenter 28 pourcent du solde budgétaire en 2007. Cette

évolution reflète en partie le recours du Gouvernement au marché financier régional pour les

Bons du Trésor pour couvrir ses besoins de financement. Les ressources extérieures ont financé

44 pourcent des déficits en moyenne sur la période indiquée (principalement sous forme

d’arriérés sur amortissements). Sur une base annuelle, la part du financement extérieur dans le

déficit fiscal est passée de 43 pourcent en 2005 à 47 pourcent en 2007. Mais avec la reprise de

30

A cela, il faut ajouter les ressources issues de l’adjudication des Bons du Trésor en 2006 et 2007 qui ont été

utilisées en grande partie pour financer des dépenses d’infrastructure et réduire les arriérés envers les fonctionnaires

et les producteurs de coton. 31

Ce chiffre est plus élevé si l’on inclut les arriérés sur amortissements.

16

l’assistance extérieure, l’apurement des arriérés et dans une moindre mesure l’allégement de la

dette, les ressources extérieures devraient représenter une partie encore plus grande du

financement des déficits sur le moyen terme.

Graphique 2.4: Structure de financement du solde budgétaire, 2005-2007

(en pourcentage du déficit fiscal)


C. TENDANCE ET COMPOSITION DES DEPENSES PUBLIQUES

Qualité des informations sur l’exécution des dépenses publiques

2.12 D’une façon générale, la qualité et la couverture des informations relatives à

l’exécution des dépenses publiques demeurent faibles limitant ainsi la portée de cette

présente revue des dépenses publiques. En effet, celles-ci sont incomplètes et peu

suffisamment détaillées pour permettre une analyse complète des tendances budgétaires et de

l’efficience des dépenses publiques au cours des dernières années, et l’identification claire des

enjeux budgétaires à moyen terme. Les principales faiblesses notées concernent l’absence de

données sur les dépenses publiques exécutées pour l’ensemble des secteurs, y compris celles

relatives aux dépenses d’investissement. Ainsi, il n’est pas possible de disposer d’une vue

globale sur l’évolution de la composition fonctionnelle des dépenses publiques totales, ni

d’analyser les variations dans les taux d’exécution budgétaire par ministère et par nature

économique. De plus, en l’absence de données complètes sur l’investissement ventilé par

secteur, il est difficile de savoir si la programmation budgétaire au niveau de chaque secteur

prend suffisamment en compte les implications des programmes d’investissement sur les

dépenses courantes à travers notamment les charges récurrentes. La seconde faiblesse concerne

l’absence d’informations désagrégées sur les dépenses publique par région. Ce manque de

données ne permet guère d’évaluer dans quelle mesure les ressources publiques sont destinées

aux régions les plus pauvres. Le diagnostic de la pauvreté brièvement présenté plus haut

(paragraphe 1.19) a montré qu’il existait de grandes disparités régionales et l’existence d’une

cartographie régionale des dépenses publiques aurait permis de voir si la répartition des

2005 2006 2007 -20

0

20

40

60

80

100

120

140 Variation d'arriérés Financement domestique Financement extérieur Autres

17

ressources publiques est pro-pauvres ou non et de donner des indications sur une réallocation

optimale qui assurerait un meilleur ciblage des zones défavorisées. Aussi, dans certains cas, les

informations provenant de plusieurs sources sont contradictoires et il a fallu procéder à un certain

nombre de retraitements pour s’assurer d’un minimum de cohérence.

2.13 Il convient également de noter que l’absence d’une nomenclature budgétaire

conforme aux normes de l’UEMOA rend difficile l’analyse pertinente de la classification

économique et fonctionnelle des dépenses sur la période 2004-2007. La présentation du

budget suivant seulement la nomenclature administrative ne permet pas une analyse utile et

cohérente de l’allocation stratégique des ressources en relation avec les priorités (fonctionnelles)

du DSRP intérimaire dans la mesure où au lieu d’allouer les ressources publiques sur la base des

fonctions auxquelles la dépense est destinée, elles sont réparties selon les ministères,

départements et agences dépensiers (même s’il est possible de construire un tableau de passage

entre la nomenclature administrative et fonctionnelle). Mais il faut souligner que le projet de

budget 2009 a été élaboré sur la base de la nouvelle nomenclature adaptée aux normes de

l’UEMOA et que, après décembre 2008, le Gouvernement dispose d’une classification

spécifique des dépenses publiques qui lui permet de suivre les dépenses de lutte contre la

pauvreté.

2.14 Afin de renforcer l’efficience et la transparence de l’exécution budgétaire, des

efforts hardis devront être rapidement faits pour améliorer la couverture et la qualité des

informations trimestrielles sur l’exécution des dépenses publiques. Dans ce cadre, la mise en

place en 2008 d’un comité de suivi chargé de compiler les données mensuelles et la publication

des rapports d’exécution trimestriels constitue un pas dans la bonne direction Il s’agit maintenant

de procéder à la collecte systématique des rapports sectoriels sur l’exécution du budget et le suivi

rapproché des dépenses publiques de façon globale, y compris des dépenses d’investissement, et

dans les secteurs prioritaires en particulier (meilleure traçabilité des dépenses publiques). Les

autorités doivent aussi prendre les actions nécessaires pour mettre en place un système qui

permettra d’analyser les données mensuelles dans un délai de 4-6 semaines après la fin de

chaque mois, de comparer les budgets exécutés aux cibles des programmes et de prendre les

mesures correctrices nécessaires. A moyen terme, il s’agira de mettre en œuvre un système

intégré qui permet de suivre l’exécution budgétaire en temps réel et de façon exhaustive.

2.15 En plus des problèmes évoqués ci-dessus, les données sur les investissements publics

financés sur ressources extérieures doivent être prises avec précaution car certaines

dépenses de projets financés sur ressources extérieures ne sont pas enregistrées dans le

budget32

. En effet, les informations sur les ressources extérieures sont incomplètes du fait

notamment de l’absence de mécanismes adéquats pour suivre l’aide au développement. Avec la

reprise de la coopération internationale, il sera nécessaire d’améliorer l’information sur

l’exécution des projets et des dons à travers une meilleure organisation institutionnelle et la

coordination des agences chargées de la gestion de l’aide et de la dette extérieure, et une

meilleure communication/coordination avec les bailleurs (en particulier en matière de suivi des

engagements des donneurs). L’ exhaustivité de l’information budgétaire, en particulier des flux

d’aide extérieure, permettra non seulement de prendre en compte dans le budget général de l’Etat

32

Même si ce problème a dû être moins important du fait de la relative faiblesse de l’aide extérieure sur la période

considérée.

18

l’ensemble des prévisions annuelles des activités financées par les bailleurs de fonds (assurant

ainsi un meilleur cadrage macro-budgétaire), de mieux suivre l’exécution financière des projets

et des programmes financés par les bailleurs de fond, et de l’intégrer au système existant

d’information (SIGFIP), mais également d’assurer une meilleure allocation des ressources

publiques et de gestion de l’aide.

Evolution et composition économique des dépenses

2.16 L’analyse de la composition économique des dépenses au cours des dernières années

montre une structure relativement stable même s’il y a eu un léger glissement en faveur des

dépenses d’investissement. Entre 2004 et 2007, les dépenses courantes ont représenté en

moyenne 87 pourcent des dépenses publiques totales contre 13 pourcent pour les dépenses

d’investissement (graphique 2.5). Après plusieurs années de baisse, l’évolution des dépenses

d’investissement public a connu un renversement de tendances notable à partir de 2004. Entre

2004 et 2006, la part des dépenses en capital dans les dépenses publiques totales est passée de

9,9 pourcent à 16,1 pourcent. Ainsi, le taux d’investissement public est passé de 1,5 pourcent à

3,4 pourcent du PIB sur la même période. Cette hausse s’explique principalement par une

augmentation des dépenses d’investissement financées sur ressources intérieures. Toutefois, les

dépenses d’investissement public ont sensiblement fléchi en 2007 pour s’établir à 10,4 pourcent

des dépenses publiques totales (et 2,0 pourcent du PIB). Les dépenses d’investissement

programmées dans le budget 2008 devaient permettre de renverser cette tendance et porter le

taux d’investissement à 5,0 pourcent mais celles-ci n’ont été exécutées qu’à hauteur de 42,3

pourcent (ramenant ainsi le taux d’investissement public à 2,1 pourcent).

Graphique 2.5: Composition des dépenses publiques, 2004-2007

0

25

50

75

100

2004 2005 2006 2007

Dépenses courantes Dépenses d'investissement

Source: FMI, autorités togolaises et calculs des services de la Banque mondiale.

2.17 La hausse des dépenses courantes a été principalement induite par celle des

dépenses de transferts et de subventions et dans une moindre mesure par celle des biens et

services. En effet, sur la période 2004-2007, les dépenses de transferts et de subventions ont

augmenté de près de 190 pourcent alors que les dépenses sur biens et services augmentaient de

près de 44 pourcent. Ainsi, la part des dépenses de transferts et de subventions dans les dépenses

19

courantes totales a pratiquement doublé sur la période considérée passant de 14,9 pourcent en

2004 à 29,8 pourcent en 2007 (tableau 2.1).

Tableau 2.1: Composition économique des dépenses courantes, 2004-2007

(en pourcentage)

2004 2005 2006 2007

Salaires

Transferts et subventions

Biens et services

Intérêts

Autres

35,9

14,9

25,8

12,4

11,0

25,9

14,0

24,7

12,1

23,2

28,6

21,2

32,2

10,8

7,1

30,9

29,8

25,7

12,3

1,3

Source: FMI et calculs des services de la Banque mondiale

2.18 Par rapport aux dépenses publiques totales, leur part est passée de 13,4 pourcent à

26,7 pourcent sur la même période alors qu’en proportion du PIB, elles ont augmenté de

2,1 pourcent à 5,2 pourcent. La part substantielle des transferts dans les dépenses totales, qui

est très élevée même au regard des normes internationales (tableau 2.2), a évincé en partie

d’autres dépenses publiques aux services de base ainsi que les dépenses d’infrastructures

supposées porter la croissance et renforcer la compétitivité de l’économie. Ces distorsions dans

l’allocation des dépenses publiques semblent refléter, en partie, les coûts de la transition

politique à laquelle le pays a dû faire face mais également ceux des réformes, notamment dans le

secteur bancaire33

(voir paragraphe 2.19).

Tableau 2.2: Part des dépenses de transferts et de subventions dans les dépenses

publiques totales et dans le PIB dans quelques pays africains, 2007

(en pourcentage)

Pays Dépenses totales PIB

Angola 18,1 6,1

Bénin 18,1 4,0

Botswana 19,2 7,1

Burkina Faso 18,6 4,8

Burundi 11,5 4,4

Cameroun 14,9 2,3

Cape Vert 14,4 4,5

Côte d'Ivoire 11,6 2,4

Gabon 19,3 4,0

Guinée Bissau 13,2 5,5

Guinée Equatoriale 5,1 1,3

Malawi 16,6 5,8

Niger 13,0 2,9

Nigéria 15,5 4,3

RDC 9,4 1,7

Sénégal 17,3 4,7

Togo 26,7 5,2


33

Il faut toutefois noter que les dépenses de transferts et de subventions ont été sensiblement réduites à 3,8 pourcent

du PIB en 2008.

20

2.19 Les dépenses de subventions et de transferts ont en grande partie bénéficié aux

entreprises parapubliques et aux secteurs sociaux. En effet, les subventions destinées aux

entreprises publiques ont représenté en moyenne près de 24 pourcent des dépenses totales de

subventions et de transferts sur la période 2006-2007 tandis que la part des secteurs sociaux s’est

élevée à 30 pourcent (tableau 2.3). Les subventions aux entreprises ont essentiellement financé

les dépenses de restructuration des secteurs du coton, des phosphates, de l’énergie et des banques

publiques, reflétant ainsi la nécessité d’accélérer la mise en œuvre des réformes structurelles afin

de renforcer la gouvernance dans les secteurs concernés.

Tableau 2.3: Répartition des dépenses de subventions et de transferts, 2006-2007

(en milliards de FCFA)

2006 2007

Subventions aux entreprises publiques 12,2 12,7

Editogo (imprimerie nationale) 0,3 0,8

Banques 11,9 11,9

Transferts 15,0 16,1

Education 12,5 13,9

Santé 4,3 5,5

Agriculture 1,5 1,5

Autres 16,8 33,2

Total transferts et subventions 44,0 62,0

Source: FMI (pour le total) et autorités togolaises

2.20 Même si une grande partie des dépenses de transferts est destinée aux secteurs

prioritaires pour la réduction de la pauvreté, elles ne bénéficient pas toujours aux couches

les plus pauvres et les plus vulnérables de la population. La distribution des transferts pour le

secteur de l’éducation n’est pas favorable aux couches les plus démunies de la population. En

effet, les 20 pourcent des plus pauvres de la population reçoivent seulement l’équivalent de 5.607

F.CFA de transferts par tête contre 10.376 F.CFA par tête pour les 20 pourcent les plus riches34

.

Les mêmes disparités sont observées en ce qui concerne les transferts pour le secteur de la santé

où les 50 pourcent les plus pauvres reçoivent 20 pourcent des transferts destinées au CHU et 30

pourcent des transferts destinés aux centres de santé et aux hôpitaux. Ces développements

mettent en lumière la nécessité d’un meilleur ciblage des dépenses de transferts mais aussi de

renforcer les mécanismes d’audit des bénéficiaires de ces dépenses.

2.21 Entre 2004 et 2007 les dépenses de biens et services ont représenté en moyenne 23,7

pourcent des dépenses courantes totales. Sur cette période, les dépenses sur biens et services

ont vu leur part dans les dépenses courantes totales passer de 25,8 pourcent à 32,2 pourcent.

Cependant, cette proportion a sensiblement chuté en 2007 pour représenter 25,7 pourcent. La

part des dépenses sur biens et services dans les dépenses courantes et dans les dépenses

publiques totales demeure supérieure à la moyenne des pays de l’UEMOA où la moyenne est

18,2 pourcent (tableau 2.4).

34

Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté Intérimaire, Mars 2008. D’autres évaluations montrent

également que 45 pourcent des dépenses publiques pour l’éducation (dépenses courantes et de transfert) bénéficient

aux 10 pourcent les plus éduqués et qui sont en grande majorité issus des familles les plus aisées.

21

Tableau 2.4: Structure économique des dépenses publiques

dans les pays de l’UEMOA,

(Moyennes 2004-2007, en pourcentage des dépenses publiques totales)

Salaires Biens et

services

Transferts Intérêts Autres Inv. RI Inv. RE

Bénin

Burkina Faso

Côte d’Ivoire

Guinée Bissau

Mali

Niger

Sénégal

Togo

UEMOA

26,7

21,7

32,6

29,1

18,9

17,6

22,4

26,6

24,5

18,8

11,3

22,7

9,6

31,3

13,6

14,7

23,7

18,2

17,8

16,7

7,0

10,5

0,0

11,4

17,3

17,5

12,3

1,5

2,5

9,6

8,8

2,2

2,1

3,4

10,4

5,1

5,9

0,0

13,2

7,6

6,5

5,4

0,7

9,3

6,1

13,6

22,8

9,0

7,0

17,0

18,5

26,6

5,9

15,1

15,7

25,3

5,8

27,4

24,1

31,4

14,9

6,7

18,9

Source: Données de 2004-2007. FMI (Rapports pays les plus récents pour chaque pays de l’UEMOA postés sur le

site du FMI) et estimations faites par les services de la Banque mondiale.

2.22 Contrairement à ce qui s’observe dans plusieurs pays en développement, la masse

salariale ne semble pas représenter un important fardeau pour les dépenses publiques au

Togo, même si celle-ci constitue le poste le plus important des dépenses publiques. La masse

salariale a en moyenne absorbé 30,3 pourcent des dépenses courantes et 26,6 pourcent des

dépenses totales sur la période 2004-2007. En proportion du PIB, la masse salariale est restée

pratiquement stable autour de 5 pourcent. La masse salariale a été inférieure au critère de

convergence de l’UEMOA (35 pourcent des recettes fiscales) sur toute la période considérée, se

situant en moyenne à 32,1 pourcent. Cette relative faiblesse de la part des dépenses salariales

dans les dépenses publiques s’explique en partie par le blocage des salaires et le gel des

recrutements durant les dernières années et dans une certaine mesure par le niveau moyen des

salaires relativement peu élevé. Toutefois, la masse salariale a légèrement augmenté en 2007

pour s’établir à 5,4 pourcent du PIB. Cette hausse de la masse salariale traduit l’impact financier

des recrutements et de la décision des autorités de reverser dans la fonction publique les

enseignants auxiliaires et de relever l’âge de départ à la retraite de 55 à 60 ans pour les

fonctionnaires de hiérarchie élevée et dans les secteurs de la santé et de l’éducation. Toutefois, la

masse salariale devrait rester dans la limite des 35 pourcent des recettes fiscales fixée par

l’UEMOA à moyen terme.

2.23 Les paiements d’intérêts ont représenté en moyenne près de 12 pourcent des

dépenses courantes, 10,4 pourcent des dépenses publiques totales et 2,0 pourcent du PIB

sur la période 2004-2007. Mais au regard du stock de la dette totale du Togo, le niveau des

paiements d’intérêts est relativement faible. Ceci n’est pas surprenant dans la mesure où le Togo

a fait défaut sur le remboursement de sa dette, en particulier extérieure, jusqu’en 2008. Mais,

avec la reprise du paiement des intérêts dans le cadre de la régularisation de la situation du Togo

avec ses créanciers internationaux, les dépenses d’intérêts auraient du légèrement augmenter en

l’absence d’un allégement de la dette extérieure. Toutefois, avec la qualification du Togo à

l’Initiative PPTE et MDRI, le niveau des paiements d’intérêts devrait sensiblement diminuer

pour se situer autour de 1,0 pourcent du PIB et 4,4 pourcent des dépenses totales à partir de

2009.

22

2.24 Malgré leur augmentation au cours des dernières années, les dépenses

d’investissement restent encore à un niveau insuffisant, surtout lorsqu’on les compare à

celles des pays se situant à un même niveau de développement. En effet, même si elles ont

augmenté de 1,5 pourcent du PIB en 2004 à 3,4 pourcent en 2006, cette progression n’a pas

encore permis de rattraper la forte baisse du volume de l’investissement public sur la période

1990-2003 au cours de laquelle le taux d’investissement public a significativement chuté de 13,8

pourcent à 1,1 pourcent du fait de la suspension de l’assistance internationale qui finançait

jusque là plus de 80 pourcent du PIP. Avec un ratio dépenses en capital/PIB de 2,0 pourcent en

200735

, le Togo a le plus faible taux d’investissement public des pays de l’UEMOA et même des

pays de l’Afrique subsaharienne. Celui-ci ne représente que 20 pourcent de la moyenne des pays

de l’UEMOA (graphique 2.6). Ainsi sur cette période, le Togo n’a jamais pu respecter le critère

de convergence qui veut que le ratio Investissement financé sur ressources internes/Recettes

fiscales soit supérieur ou égal à 20 pourcent. Sur la période 2004-2007, ce ratio a été en moyenne

de 7,6 pourcent contre 21,6 pourcent en moyenne pour les autres pays de la zone. Cette analyse

montre la nécessité d’augmenter de façon substantielle les dépenses d’investissement au cours

des prochaines années, surtout au regard des besoins additionnels d’investissement nécessaires à

l’atteinte des objectifs de croissance et de réduction de la pauvreté fixés dans le DSRP

intérimaire. Une forte augmentation des dépenses de développement nécessitera une hausse

substantielle de l’aide extérieure et des recettes fiscales, mais aussi une réduction importante des

dépenses non prioritaires.

Graphique 2.6: Taux d’investissement public dans la zone UEMOA en 2007


0

2

4

6

8

10

12

14

Bénin Burkina

Faso

Côte

d'Ivoire

Guinée

Bissau

Mali Sénégal Niger Togo UEMOA


2.25 La réduction de l’assistance extérieure a largement contribué à la modification de

la structure de financement des dépenses d’investissement au cours des dernières années.

En effet, alors que jusque vers la fin des années 90, les dépenses d’investissement financées sur

ressources extérieures étaient très importantes, celles-ci ont fortement diminué pour ne

représenter que 46,2 pourcent des dépenses en capital total en moyenne entre 2005-2007

(graphique 2.7). En 2007, cette proportion n’a pas dépassé 42 pourcent. La part des dépenses en

capital financées sur ressources intérieures a augmenté pour représenter en moyenne 54 pourcent

des dépenses d’investissement totales sur la période indiquée avec un pic de 58,1 pourcent en

35

Ce taux est resté pratiquement stable à 2,1 pourcent en 2008.

23

2007. Mais la substitution du financement intérieur n’a pas été suffisante pour maintenir le taux

d’investissement public aux niveaux atteints avant la crise sociopolitique. Toutefois, avec la

reprise progressive de l’aide des principaux bailleurs de fonds du Togo, la structure de

financement des dépenses d’investissement devrait se modifier de façon sensible.

Graphique 2.7: Structure des dépenses d’investissement public, 2004-2007

0

20

40

60

80

100

120

2004 2005 2006 2007

(en p

ourc

enta

ge)

Ressources intérieures Ressources extérieures


Composition sectorielle des dépenses publiques

2.26 L’analyse détaillée de la composition sectorielle des dépenses publiques ne peut

être présentée que pour certains secteurs pour lesquels on dispose d’informations sur les

dépenses courantes et d’investissement. Il s’agit de l’éducation, de la santé, de l’agriculture et

des infrastructures économiques (routes, énergie, eau et assainissement). Pour les autres secteurs,

l’analyse sectorielle des dépenses publiques n’a porté que sur les dépenses courantes du fait de

l’absence d’informations sur les dépenses d’investissement.

2.27 Les dépenses publiques totales (courantes et d’investissement) consacrées à

l’éducation, la santé, l’agriculture et aux infrastructures ont significativement baissé depuis

2005. En effet, la part de ces secteurs dans le budget total de l’Etat est passée de 49,5 pourcent en

2005 à 28,5 pourcent en 2007, du fait principalement de la baisse des dépenses consacrées aux

transports et à la santé. Sur cette période, la part des dépenses du secteur des transports dans les

dépenses publiques totales a fortement chuté de 11,3 pourcent à 1,2 pourcent alors que celle de la

santé diminuait de moitié. L’éducation et l’agriculture ont enregistré des baisses relativement

moins importantes avec une perte de 2,5 et 1,2 point de pourcentage, respectivement. Ces

évolutions montrent clairement que la composition sectorielle n’est pas en ligne avec les

déclarations publiques selon lesquelles les secteurs de la santé, de l’éducation, de l’agriculture et

des infrastructures constituent des priorités pour le développement socio-économique du pays.

Toutefois, l’ensemble de ces secteurs ont vu leurs parts dans le budget 2008 augmenter à

l’exception notable de l’éducation dont la part est restée pratiquement stable par rapport aux

dépenses exécutées de 2007. Mais les chiffres préliminaires sur l’exécution budgétaire de l’année

2008 semblent indiquer que ces hausses de dotations budgétaires ne se sont pas traduites par des

augmentations équivalentes des dépenses exécutées. Au niveau de l’éducation, la répartition des

dépenses totales par sous-secteur est restée pratiquement stable, l’éducation primaire et

secondaire absorbant en moyenne 73 pourcent des dépenses totales du secteur contre 7 pourcent

24

Moyenne AfriqueZambie

Tunisie

Togo

Tchad

Swaziland

Sierra Leone

Sénégal

Rwanda

Nigéria

Niger

Namibie

Mozambique

Mauritanie

MarocMali

Malawi

Madagascar

Lesotho

Guinée-Bissau

Guinée

Gabon

Ethiopie

Erythrée

Egypte

Côte d'Ivoire

Congo

Comores

Cap-Vert

Cameroun

Burundi

Burkina Faso

Botswana

Bénin

Afrique du Sud

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

20 30 40 50 60 70 80 90 100

Taux d'achèvement du primaire (TAP, en %)

% d

es d

ép

en

ses

co

ura

nte

sallo

uées

au

seco

nd

air

e

Moyenne AfriqueZambie

Tunisie

Togo

Tchad

Swaziland

Sierra Leone

Sénégal

Rwanda

Nigéria

Niger

Namibie

Mozambique

Mauritanie

MarocMali

Malawi

Madagascar

Lesotho

Guinée-Bissau

Guinée

Gabon

Ethiopie

Erythrée

Egypte

Côte d'Ivoire

Congo

Comores

Cap-Vert

Cameroun

Burundi

Burkina Faso

Botswana

Bénin

Afrique du Sud

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

20 30 40 50 60 70 80 90 100

Taux d'achèvement du primaire (TAP, en %)

% d

es d

ép

en

ses

co

ura

nte

sallo

uées

au

seco

nd

air

e

pour l’enseignement technique et professionnel et 20 pourcent pour l’enseignement supérieur

(graphique 2.8).

Graphique 2.8: Structure des dépenses publiques dans le

secteur de l’éducation

0

25

50

75

100

2004 2005 2006 2007

Education de base Enseignement technique Enseignement supérieur

Source: Autorités togolaises et calculs des services de la Banque mondiale.

2.28 Comparativement aux autres pays africains, ayant un niveau de développement

éducatif similaire, la part allouée au secondaire (premier et second cycle) est faible (graphique 2.9).

Graphique 2.9: Part des dépenses courantes allouées à l’enseignement

secondaire dans quelques pays africains

Sources: Togo: Données du modèle de simulation financière préparé par les Ministères en charge de l’éducation

dans le cadre de la préparation du plan sectoriel national

25

Autres Pays: Education performance rating: how do African countries score? A multi-dimensional tool

forbenchmarking education outcomes and system policies, Document en cours de finalisation, Banque

Mondiale, Région Afrique, Département du Développement Humain (2009).

2.29 Le manque de priorité pour le cycle secondaire a pour conséquence la baisse

importante de la dépense courante moyenne par élève à ce niveau. Celle-ci ne représente que

17 pourcent du PIB par habitant en 2007 contre 30 pourcent en moyenne pour les pays du

continent africain (tableau 2.5). Ceci se traduit alors par des tailles de classe qui augmentent de

façon pénalisante pour la qualité de l’enseignement: le rapport élèves-enseignants au secondaire

est estimé à 49:1 au Togo, soit une des valeurs les plus élevées en Afrique subsaharienne où la

moyenne est de 28:1.

Tableau 2.5: Dépense courante moyenne par élève

en pourcentage du PIB par habitant

Togo

1992

Togo

1999

Togo

2007

Moyenne

Afrique 2007

Primaire 12% 11% 10% 11%

Secondaire 38% 24% 17% 30%

Technique/Professionnel 191% 134%

Supérieur 358% 215% 197% 260%

Source: Idem graphique précédent.

2.30 Les ressources publiques totales allouées aux secteurs de l’éducation et de la santé

sont très faibles et légèrement inférieures à celles des autres pays de la sous région. En 2007,

le Togo a consacré respectivement 3,5 pourcent et 1,0 pourcent de son PIB à l’éducation et à la

santé36

contre 4,4 pourcent et 2,2 pourcent en moyenne pour les pays comparateurs (tableau 2.6).

Même si les ressources consacrées aux secteurs de l’éducation et de la santé ont légèrement

augmenté pour s’établir à 3,9 pourcent et 2,2 pourcent en 2008, elles demeurent bas surtout au

regard des niveaux extrêmement faibles des indicateurs de performance de ces deux secteurs et

des efforts nécessaires pour accélérer les tendances actuelles afin d’atteindre les OMD. En effet,

après la crise politique prolongée, les infrastructures sanitaires et éducatives se sont détériorées

tandis que l’absence de recrutements réguliers et le blocage des salaires ont provoqué de sérieux

goulots d’étranglement pour la fourniture des services de qualité. L’atteinte des objectifs du

DSRP et l’amélioration des performances dans les secteurs prioritaires nécessiteront une

augmentation significative des dépenses publiques consacrées à ces secteurs afin de leur

permettre de recruter et de retenir le personnel qualifié et d’assurer un financement adéquat des

infrastructures. C’est pourquoi, dans le cadre de la finalisation du DSRP complet, il sera très

important que les priorités sectorielles soient davantage affinées et que les distorsions dans la

composition sectorielle des dépenses publiques soient corrigées afin que le budget (aussi bien

voté qu’exécuté) reflète de façon évidente les priorités de la Stratégie de Réduction de la

Pauvreté (SRP).

36

Il faut toutefois noter que du fait de la baisse des dépenses publiques de santé, le rôle du secteur privé dans la

fourniture de services de santé et de nutrition s’est renforcé.

26

Tableau 2.6: Dépenses d’éducation et de santé dans quelques pays africains en 2007 (en pourcentage du PIB)

Pays Education Santé

Bénin

Botswana

Burkina Faso

Côte d’Ivoire

Niger

Togo

3,6

8,3

2,3

4,4

3,4

3,5

1,7

4,7

1,9

0,9

1,8

1,0

Source: FMI (Rapports pays les plus récents pour chaque pays postés sur le site du FMI)

et estimations faites par les services de la Banque mondiale.

2.31 Malgré son importance pour l’économie nationale et le rôle non négligeable qu’il

peut jouer en matière de réduction de la pauvreté, les dépenses consacrées au secteur

agricole sont extrêmement faibles. Celles-ci n’ont augmenté que de 8 pourcent entre 2004 et

2007 alors que le budget total de l’Etat enregistrait une hausse de près de 40 pourcent sur la

même période. Ainsi, la part de l’agriculture dans les dépenses totales de l’Etat est passée de 3,3

pourcent en 2005 à 2,1 pourcent en 2007. En pourcentage du PIB, les dépenses totales

consacrées à l’agriculture sont restées stables autour de 0,4 pourcent sur la période 2004-2007.

Celles-ci ont légèrement augmenté en 2008 pour représenter 1,1 pourcent du PIB. Comme pour

l’éducation et la santé, la faiblesse des dépenses consacrées au secteur agricole paraît surprenante

car l’agriculture constitue un secteur déclaré prioritaire dans le DSRP intérimaire et il est

nécessaire d’augmenter les dépenses du secteur pour lui permettre de jouer pleinement son rôle

dans l’économie nationale. Ceci est d’autant plus important que le secteur agricole est appelé à

jouer un rôle crucial dans les politiques et les stratégies que les autorités sont en train de préparer

avec l’appui de la communauté internationale pour trouver des solutions durables à

l’autosuffisance alimentaire.

2.32 La suspension de l’assistance extérieure et la concurrence des autres secteurs ont

limité le niveau des ressources publiques allouées aux infrastructures économiques. En

effet, jusqu’en 2002, les ressources extérieures finançaient la plus grande partie du PIP du

secteur. Avec la crise sociopolitique et le retrait subséquent des principaux bailleurs, le

financement public du secteur a fortement chuté pour ne représenter que 1,2 pourcent du budget

national en 2007. Cela a eu des conséquences néfastes sur la qualité des infrastructures

nationales qui se sont dégradées au cours du temps. En particulier, le réseau routier s’est dégradé

tandis que la qualité de la fourniture d’énergie s’est détériorée. Même si les ressources

consacrées aux infrastructures économiques ont augmenté de 6,2 pourcent en 2008, celles-ci sont

encore très insuffisantes pour faire face aux besoins du secteur.

2.33 L’analyse sectorielle des dépenses courantes montre que celle-ci a fortement

changé au cours des dernières années. Même si les dépenses courantes consacrées aux secteurs

sociaux (éducation et santé) ont augmenté de 18,1 pourcent entre 2004 et 2007, leur part dans le

budget de fonctionnement a connu de fortes fluctuations et a sensiblement diminué sur la période

(graphique 2.10) En effet, la proportion des dépenses courantes de ces deux secteurs dans les

dépenses courantes totales est restée stable autour de 38 pourcent entre 2004-2005 avant de

fortement chuter au cours des deux dernières années pour s’établir à environ 27,3 pourcent en

2007. Cette baisse a été beaucoup plus accentuée pour le secteur de l’éducation qui a vu sa part

27

dans les dépenses courantes diminuer de 29,3 pourcent en 2004 à 21,9 pourcent en 2007 alors

que celle de la santé passait de 8,5 pourcent à 5,4 pourcent au cours de la même période.

Graphique 2.10: Structure des dépenses courantes en 2004 et 2007

2 0 0 4Charges

communes

28%

Défense

15%

Agriculture

2%

Justice

1%

Services

publics

généraux

8%

Sécurité

2%

Autres

ministères

5%

Infras.

1%

Education

30%

Sante

8%

2 0 0 7

Infras.

1%

Charges

communes

40%

Autres

ministères

9%Justice

1%

Services

publics

généraux

6%

Education

22%Sante

5%

Agriculture

1%

Défense

12%Sécurité

2%


2.34 Les dépenses courantes consacrées aux services publics généraux ont fortement

augmenté entre 2004 et 2007, évinçant ainsi les autres dépenses, en particulier celles

destinées aux secteurs prioritaires. Cette hausse a été de 46,9 pourcent sur toute la période

comparée à 23,1 pourcent pour les secteurs de l’éducation, de la santé et de l’agriculture pris

ensemble. Parmi les augmentations les plus notables, on note celles de la Présidence de la

République (160 pourcent), de la Primature (75 pourcent) et de la Cour Constitutionnelle (121

pourcent). Par contre, les dépenses courantes du ministère en charge de l’économie et des

finances n’ont augmenté que de 17 pourcent sur la période considérée. Même si la forte

augmentation des dépenses courantes des institutions peut être justifiée en partie par l’intégration

dans le circuit budgétaire normal des dépenses auparavant effectuées hors budget, ce qui

constitue une étape importante vers l’introduction de plus de transparence dans la gestion des

finances publiques et dans une moindre mesure par les coûts liés à la normalisation politique, la

poursuite de cette tendance haussière sur les périodes à venir serait beaucoup plus difficile à

expliquer.

2.35 Les allocations pour les dépenses de sécurité et de défense ont également été en

concurrence avec celles à consacrer aux secteurs sociaux et économiques. Les dépenses

courantes pour la défense et la sécurité ont représenté en moyenne 15,4 pourcent des dépenses

totales courantes et 2,0 pourcent du PIB soit plus que les dépenses totales consacrées à

l’agriculture et à la santé (1,5 pourcent du PIB au total). Les dépenses courantes allouées à la

défense seule ont représenté en moyenne 13,2 pourcent des dépenses courantes totales et 1,7

pourcent du PIB sur la période considérée alors que celles destinées à la sécurité ont été

équivalentes aux dépenses totales consacrées au secteur agricole. En particulier, la défense et la

sécurité ont absorbé près de 26,9 pourcent des dépenses de personnel même si cette part est en

baisse.

28

2.36 La part des charges communes dans les dépenses courantes totales demeure encore

très élevée. Ces dépenses37

ont représenté en moyenne 28,2 pourcent des dépenses publiques

totales et 4,5 pourcent du PIB (soit le même niveau que les dépenses publiques totales consacrées

aux secteurs de l’éducation et la santé) sur la période 2004-2007. Ces dépenses ont augmenté au

cours des dernières années pour s’établir à 36,3 pourcent des dépenses publiques totales. Même

si des avancées ont été réalisées dans le cadre de la Loi de finances 2008 pour diminuer la part

des dépenses non réparties dans les dépenses totales à 9,9 pourcent, des efforts doivent encore

être faits afin de la ramener à un niveau plus faible et de répartir ces ressources par ministère dès

la phase de préparation du budget. Cela permettrait aux ministères d’avoir une idée plus exacte

de leurs dotations budgétaires et d'utiliser leurs crédits budgétaires plus efficacement.

2.37 L’analyse économique du budget des secteurs prioritaires montre que la structure

de leurs budgets est très différente de celle du budget général de l’Etat. Une très large part

des dépenses totales des secteurs de l’éducation et de la santé a été absorbée par la masse

salariale et les dépenses de transferts sur la période 2004-2007 alors que pour les autres secteurs,

on a plutôt noté des tendances inverses. Le tableau 2.7 présente la structure économique des

dépenses dans les secteurs de l’éducation, de la santé, de l’agriculture et des infrastructures

économiques. La conclusion principale qui se dégage de ce tableau est que les dépenses de

transferts et dans une moindre mesure les dépenses de personnel ont, en partie, évincé les

dépenses de matériel. Une autre conclusion est la part relativement faible des dépenses

d’investissement, sauf dans le secteur infrastructures. Il est important que la part des dépenses de

matériel et d’investissement dans les dépenses totales soit augmentée et portée à des niveaux qui

permettent une fourniture plus efficace des services publics.

Tableau 2.7: Composition économique des dépenses publiques dans les secteurs de

l’éducation, de la santé, de l’agriculture et des infrastructures économiques, 2004-2007 (part dans les dépenses totales du secteur, en pourcentage)

Secteur Part Secteur Part

Education

Personnel

Matériel

Transferts

Investissements

Santé

Personnel

Matériel

Transferts

Investissements

57,3

7,2

32,5

3,0

34,1

14,1

27,1

24,7

Agriculture

Personnel

Matériel

Transferts

Investissements

Infrastructures

Personnel

Matériel

Transferts

Investissements

34,3

5,3

23,8

36,7

13,8

4,8

-

81,4


Exécution budgétaire

2.38 De façon générale, les dépenses exécutées ont eu tendance à s’écarter des dépenses

prévues, les écarts variant d’un secteur à un autre et selon la nature économique de la

37

Les charges communes comprennent l’ensemble des dépenses communes de personnel, de matériel, les

contributions diverses, les bourses et les transferts courants directement gérés par le Ministère de l’Economie et des

Finances pour le compte des ministères et des structures bénéficiaires.

29

dépense. Sur la période 2004-2007, le taux d’exécution budgétaire global des dépenses

publiques s’est élevé en moyenne à 86 pourcent avec quelques fluctuations annuelles (graphique

2.11). Celles-ci semblent indiquer des faiblesses en matière de programmation budgétaire et de

capacités d’absorption mais également des lourdeurs dans le circuit d’exécution de la dépense.

C’est pourquoi, une préparation plus réaliste du budget, la transition en cours vers un Cadre de

Dépenses à Moyen Terme (CDMT) et la préparation d’un plan visant à renforcer l’exécution des

projets constituent des étapes clé vers l’amélioration de l’exécution budgétaire. En effet, ces

efforts devraient amener les Ministères des Finances et du Développement et les ministères

sectoriels à examiner de plus près les arbitrages entre les dépenses courantes et les dépenses

d’investissement et entre les différents secteurs. Ce processus devra être accompagné de mesures

fortes visant à résorber le manque de ressources humaines et financières adéquates et de

formation qui constitue un obstacle majeur au contrôle de l’exécution du budget.

2.39 L’exécution des dépenses d’investissement a été très faible. En effet, d’après les

données fournies par la Direction du Financement et du Contrôle de l’Exécution du Plan, le taux

d’exécution des dépenses publiques d’investissement a été de 40,1 pourcent en moyenne sur la

période 2004-2007.38

En plus des raisons susmentionnées, la faible exécution des dépenses

d’investissement peut être également expliquée par les ajustements opérés sur cette catégorie de

dépenses du fait de financements extérieurs plus faibles que prévus. Néanmoins, l’analyse des

données disponibles sur l’exécution des investissements en 2008 indique que la situation s’est

légèrement améliorée puisque le taux d’exécution budgétaire des dépenses en capital est estimé à

52,2 pourcent.

Graphique 2.11: Taux d’exécution des dépenses publiques par nature économique


2.40 Les dépenses courantes ont été en général légèrement sur-exécutées sur la période

2004-2007 avec un taux d’exécution moyen de 101,9 pourcent. Celui-ci a augmenté de 92,2

pourcent en 2004 à 104 pourcent en 2007. Il est estimé à 89,2 pourcent en 2008. Toutefois, le

38

Les chiffres sur l’exécution budgétaire des dépenses d’investissement doivent être interprétés avec précaution du

fait notamment des problèmes de couverture et de qualité des informations relevés dans le rapport.

0

20

40

60

80

100

120

140

2004 2005 2006 2007

(en pourcentage du budget voté)

Dépenses de personnel Dépenses de matériel

Autres dépenses courantes Investissements

30

taux d’exécution budgétaire des dépenses courantes a été très variable selon la nature

économique de la dépense (graphique 2.11). Le taux d’exécution des dépenses salariales a été en

moyenne de 99,7 pourcent sur la période analysée avec de légers dépassements en 2006 et 2007.

Ces dépassements s’expliquent par les augmentations de salaires effectuées en cours d’année et

l’impact financier des recrutements et du reversement des contractuels dans la Fonction

publique. Par contre, le taux d’exécution des dépenses de matériel a été plus faible. Les dépenses

de matériel exécutées ont représenté en moyenne 83,3 pourcent des dépenses votées entre 2004

et 2007 mais leur taux d’exécution a baissé de 86,6 pourcent en 2004 à 78,4 pourcent en 2007.

Cependant, le taux d’exécution des dépenses de matériel a légèrement augmenté en 2008 pour

s’établir à 88,9 pourcent. Ces évolutions reflètent en partie la caractéristique de variable

d’ajustement que jouent les dépenses de matériel en cas de difficultés budgétaires comme ce fut

le cas pour le Togo au cours des dernières années. Si ces tendances ne sont pas renversées, cela

aura inévitablement un impact négatif sur la performance des programmes sectoriels et sur

l’atteinte des résultats dans les secteurs prioritaires.

2.41 Le taux d’exécution du budget de fonctionnement présente des écarts importants

d’un secteur à l’autre.39

Avec un taux d’exécution budgétaire moyen de 125,9 pourcent entre

2004 et 2007, le secteur de la justice dispose du taux de réalisation budgétaire le plus élevé alors

que le secteur des transports enregistre le taux le plus faible sur la période (41,1 pourcent). Le

taux d’exécution extraordinairement élevé des dépenses courantes du secteur de la justice reflète

un dépassement de près de 50 pourcent des dépenses de personnel alors que les dépenses de

matériel n’ont été exécutées en moyenne qu’à hauteur de 67 pourcent. Par contre, le taux

d’exécution très faible du secteur des transports est surprenant et mérite des investigations

supplémentaires pour s’assurer qu’il n’est pas dû à une incohérence et un problème de couverture

des données. Dans cette hypothèse, cela traduirait un problème plus important compte tenu du

rôle stratégique du secteur des transports dans l’économie (même si le secteur a beaucoup plus

besoin d’investissements). Au niveau de l’éducation et de la santé, les budgets ont été exécutés à

hauteur de 98,8 pourcent et 92 pourcent respectivement mais avec des variations annuelles très

marquées40

. Dans le secteur de l’agriculture, le taux d’exécution des dépenses ordinaires se situe

en moyenne à 92,6 pourcent.

2.42 Les secteurs considérés comme prioritaires ont eu en moyenne des niveaux

d’exécution budgétaire inférieurs à ceux des autres secteurs41

. Entre 2004 et 2007, le taux

d’exécution pour les secteurs prioritaires42

a été en moyenne de 96,3 pourcent contre 105,6

pourcent pour les autres secteurs (graphique 2.12). Même si les écarts se sont réduits au cours

des deux dernières années, le taux d’exécution budgétaire a été plus élevé dans les secteurs non

39

Pour les raisons évoquées dans le paragraphe 2.8, l’analyse de l’exécution budgétaire par secteur n’est possible

que pour les dépenses courantes. Par contre, il est possible d’analyser l’exécution des dépenses d’investissement

pour les secteurs de l’éducation, de la santé, de l’agriculture et des infrastructures. 40

Dans le secteur de l’éducation, l’enseignement technique et professionnel enregistre le taux d’exécution

budgétaire le plus faible avec un ratio de 89,7 pourcent contre 101,2 pourcent pour l’éducation primaire et

secondaire et 92,4 pourcent pour l’enseignement supérieur. 41

L’analyse porte juste sur les dépenses courantes. 42

Dans le cadre de cette revue des dépenses publiques, il s’agit de l’éducation, de la santé, de l’agriculture et des

infrastructures économiques.

31

prioritaires pour chacun des exercices budgétaires de la période considérée. De plus, la prise en

compte des dépenses d’investissement dans l’analyse montre que le taux d’exécution global pour

ces secteurs est encore plus faible. En effet, les dépenses publiques totales pour les secteurs de la

santé, de l’agriculture, de l’éducation et des infrastructures économiques ont été exécutées à

hauteur de 71 pourcent des dépenses votées. En particulier, le taux d’exécution des dépenses

d’investissement a été en moyenne de 40,8 pourcent sur la période considérée. C’est pourquoi, il

est crucial que des mesures correctrices soient rapidement prises afin d’améliorer de façon

substantielle le taux d’exécution des secteurs prioritaires, en particulier celui des infrastructures

économiques. Il est très important que le budget exécuté continue de refléter les priorités du

DSRP.

Graphique 2.12: Taux d’exécution budgétaire des dépenses courantes

des secteurs prioritaires et non prioritaires

0

20

40

60

80

100

120

2004 2005 2006 2007

Secteurs prioritaires Secteurs non prioritaires


D. PERSPECTIVE A COURT TERME ET COHERENCE ENTRE LES PRIORITES DU

DSRP INTERIMAIRE ET LE PROJET DE BUDGET 2009

Perspectives à moyen terme

2.43 Le cadrage macroéconomique à moyen terme se base sur une relance de

l’économie après plusieurs années de crise sociopolitique mais le ralentissement mondial en

cours devrait contrarier le début de reprise.. Le taux de croissance réel devrait être limité à

2,6 pourcent en moyenne sur la période 2009- 2011 contre 3,0 pourcent initialement. Les effets

du rebond de la production agricole et de l’accroissement de l’investissement public seront

probablement contrebalancés par la baisse anticipée des exportations et les envois de fonds des

travailleurs émigrés. A moyen terme, la croissance économique devrait être soutenue par la

production agricole, la reprise de la production de phosphates, une mise à niveau des

infrastructures publiques, en particulier une amélioration de la fourniture d’énergie et du

transport routier et une amélioration de la compétitivité du port.

2.44 Le cadre de dépenses du DSRP intérimaire accompagnant le cadrage

macroéconomique prévoit une hausse significative des dépenses d’infrastructures, de santé

32

et d’éducation. Ces dépenses pourraient atteindre 15 pourcent du PIB à l’horizon 2010 contre 9

pourcent du PIB en 2006. Cependant, des apports substantiels de financements extérieurs seront

nécessaires pour couvrir les besoins de financement identifiés dans le DSRP intérimaire et

assurer en particulier un financement adéquat des stratégies sectorielles dans le secteur de

l’éducation, de la santé et des infrastructures (en particulier les transports et l’énergie). Ces

besoins de financement sont très importants du fait:43

(i) du gel de l’assistance extérieure pendant

plusieurs années qui a créé une importante demande pour les dépenses sociales et

d’infrastructures; (ii) des récents chocs exogènes qui ont creusé les déficits du budget de l’Etat et

de la balance des paiements; et (iii) des coûts liés à la restructuration des entreprises publiques et

au remboursement des arriérés dus aux fournisseurs de l’Etat.

2.45 Cependant les perspectives de financements sont favorables. En effet, le Togo a

atteint le point de décision dans le cadre de l’Initiative PPTE renforcée en fin 2008. D’après

l’analyse effectuée par les services de la Banque et du Fonds, l’allègement de dette dans le cadre

de l’Initiative PPTE renforcée devrait s’élever à 270 millions de dollars américains en valeur

actualisée nette, dont 47 pourcent ont été déjà fournis à travers les différentes opérations

d’apurement des arriérés. Une fois que le Togo aura atteint le point d’achèvement, il bénéficiera

de l’initiative MDRI. En supposant que le Togo atteigne le point d’achèvement à fin 2010, les

estimations préliminaires indiquent que l’allègement de dette dans le cadre du MDRI pourrait

s’élever à 404 millions de dollars en VAN (753 millions de dollars américains).

2.46 Mais l’utilisation effective des ressources issues des initiatives PPTE et MDRI

après le point d’achèvement44

devra être accompagnée de la poursuite des réformes au

niveau de la gestion des dépenses publiques. Ceci demandera en particulier la poursuite des

efforts visant à renforcer la gestion, le contrôle et le suivi rapproché des dépenses et

l’amélioration de la fourniture de services dans les secteurs clé. Un autre défi important à

l’utilisation efficiente de ces ressources est l’amélioration de la qualité et la composition des

dépenses publiques. Enfin, ces efforts devront être accompagnés par des mesures visant à réduire

les dépenses non prioritaires et une meilleure maîtrise des dépenses de transferts et de

subventions non ciblées en faveur des secteurs prioritaires pour la réduction de la pauvreté.

2.47 Malgré la hausse des dépenses prioritaires, l’objectif du Gouvernement est de

contenir le déficit fiscal global (dons compris) autour de 2,5 pourcent du PIB sur la période

2009-2011. Pour atteindre cet objectif, le Gouvernement compte sur une hausse des recettes

fiscales de 14,6 pourcent du PIB en 2005 à 17,2 pourcent en 2011 malgré l’impact du

ralentissement économique mondial. La hausse des recettes fiscales devrait résulter de la

poursuite des réformes au niveau des administrations fiscale et douanière, notamment

l’informatisation des services fiscaux, l’amélioration des procédures de contrôle et une meilleure

maîtrise des exonérations. Les dépenses totales devraient augmenter de 20,6 pourcent du PIB en

2004 à 23,5 pourcent en 2011. Mais, la qualité et la composition des dépenses devront être

améliorées afin d’allouer des ressources plus importantes aux secteurs prioritaires tout en

préservant la viabilité budgétaire.

43

Le DSRP intérimaire estime à 514 milliards de francs CFA le coût total de la stratégie. 44

Du fait que le Togo n’a pas honoré le service de la dette dû à la plupart de ses créanciers au cours des années

passées, l’allègement de dette issu de l’Initiative PPTE ne créera pas immédiatement un espace budgétaire

additionnel. Cependant, l’apurement des arriérés permet au Togo d’accéder à une aide au développement

supplémentaire qui l’aidera à réaliser des progrès vers l’atteinte des OMD.

33

Cohérence entre les priorités du DSRP intérimaire et le budget 2009

2.48 L’alignement du budget avec les priorités du DSRP intérimaire doit être renforcé.

En effet, l’analyse de la loi de finances 2009 montre qu’il ne reflète pas encore fidèlement les

priorités du DSRP intérimaire. En effet, les calculs réalisés sur ce projet de budget indiquent que

la hausse des ressources totales allouées aux secteurs de la santé, de l’éducation, de l’agriculture

et aux infrastructures économiques (14 pourcent par rapport au budget 2008) serait inférieure à

celle des dépenses consacrées aux secteurs non prioritaires (25,1 pourcent). En particulier, les

ressources consacrées aux infrastructures économiques devraient enregistrer une baisse

significative de près de 16 pourcent alors que l’augmentation des dépenses d’éducation serait

limitée à 10,7 pourcent. La baisse prévue des dépenses d’infrastructures économiques est

d’autant plus surprenante que les orientations de la lettre de cadrage du projet de loi de finances

pour la gestion 2009 mettent un accent particulier sur la réhabilitation des infrastructures

économiques et sociales en vue de soutenir la relance économique et la réalisation des objectifs

du DSRP intérimaire. Par contre, les dépenses publiques totales de santé devraient connaitre une

hausse de près de 60 pourcent par rapport à 2008. Ainsi, la part de ces secteurs dans le budget

total de l’Etat devrait légèrement baisser de 52,1 pourcent en 2008 à 51,9 pourcent en 2009

(tableau 2.7).

2.49 Ces évolutions ne sont pas conformes aux prévisions du cadrage macro-budgétaire

du DSRP intérimaire. Ce dernier prévoit que l’axe 3 du DSRP intérimaire (amélioration de la

qualité et de l’accès aux services sociaux de base) recevrait 55 pourcent des ressources

programmées contre 31 pourcent pour l’axe 2 (promotion de la relance économique) et 11

pourcent pour l’axe 1 (renforcement de la gouvernance politique et économique). Ces évolutions

devaient refléter la volonté du Gouvernement de soutenir la croissance économique et

d’améliorer l’accès et la qualité des services sociaux de base. La dichotomie actuelle entre la

programmation financière du budget et celle du DSRP (tableau 2.8) mettre en exergue la

nécessité d’une plus grande appropriation de la SRP et d’une plus grande maitrise du CDMT. .

L’exécution du budget 2009 devrait être revue afin que la structure du budget reflète davantage

les priorités de la SRP. De plus, la finalisation du DSRP complet offre une fenêtre d’opportunité

pour procéder à une évaluation détaillée des programmes prioritaires et une allocation plus

efficiente des dépenses publiques.

34

Tableau 2.8: Comparaisons du cadrage budgétaire du DSRP intérimaire

avec celui de la loi de finances, 2008-2009

(en pourcentage des dépenses totales)

2008 2009

DSRP Budget Ecarts DSRP Budget Ecarts

Education

Santé

Agriculture

Infrastructures

23,3

20,0

6,1

17,3

18,7

12,1

4,6

16,7

4,6

7,9

1,5

0,6

23,3

20,1

6,2

18,3

18,0

16,8

4,7

12,3

5,3

3,3

1,5

6,0

Source: Autorités togolaises, estimations des services de la Banque mondiale.

2.50 Mais au-delà du niveau des allocations budgétaires, l’accent devra être mis sur le

renforcement des capacités des ministères prioritaires en matière de programmation et de

suivi de l’exécution du budget mais aussi de gestion des ressources publiques. En particulier,

les capacités actuelles d’exécution des programmes d’investissement devront être

significativement renforcées si les objectifs du DSRP intérimaire concernant le niveau des

dépenses d’investissement doivent être atteints. En effet, alors que les dépenses d’investissement

ont été exécutées à hauteur de 27,6 milliards de F.CFA sur la période 2004-2007 (soit 2,5

pourcent du PIB en moyenne), le cadrage macro-budgétaire du DSRP intérimaire prévoit de les

porter à près de 100 milliards (ou 7,1 pourcent du PIB) d’ici 2010, soit une hausse de 245

pourcent. En l’état actuel des capacités de mise en œuvre du pays, cet objectif fondamental sera

difficile à atteindre dans les délais prévus.

E. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

2.51 L’analyse effectuée dans ce chapitre montre que, depuis la précédente revue des

dépenses publiques dans le cadre du dernier PEMFAR, le Togo a réalisé quelques progrès

pour améliorer ses performances budgétaires. Toutefois, d’importantes faiblesses

subsistent encore. Depuis 2006, la discipline budgétaire a été renforcée, ce qui a permis la

reprise de la coopération économique et financière, la présentation et le rapport d’exécution du

budget ont été améliorés tandis que des efforts ont été faits pour augmenter les dépenses

publiques consacrées aux secteurs prioritaires. Cependant, la présente revue des dépenses

publiques a constaté de nombreuses faiblesses à corriger afin d’améliorer l’efficience et

l’efficacité des dépenses publiques. Il s’agit principalement: (i) de la qualité de la composition

des dépenses publiques; (ii) du suivi de l’exécution budgétaire; (iii) de la crédibilité du budget;

(iv) du niveau élevé des dépenses de transferts et des charges communes; et (v) de la dichotomie

entre le budget et la Stratégie de Réduction de la Pauvreté.

2.52 La qualité de la composition des dépenses publiques demeure faible. La

composition actuelle des dépenses n’est pas encore en ligne avec les declarations officielles et ne

permet pas de supporter de facon efficace la stratégie de croissance et d’avoir le meilleur impact

sur la fourniture des services de base. En effet, même si les dotations budgétaires allouées aux

secteurs de l’éducation, de la santé et de l’agriculture ont augmenté au cours des dernières

années, cette hausse a été très modeste. Ceci s’explique par la forte hausse des dépenses de

transferts et de subventions non ciblées aux secteurs prioritaires pour la réduction de la pauvreté,

des ressources allouées au secteur parapublic pour couvrir ses pertes et l’augmentation rapide des

dépenses des services publics généraux qui ont évincé en partie les dépenses destinées aux

35

secteurs sociaux et économiques. De plus, les dépenses d’investissement restent encore à un

niveau insuffisant, surtout lorsqu’on les compare à celles des pays se situant à un même niveau

de développement. Au regard des besoins de financement nécessaires à l’atteinte des objectifs de

croissance et de réduction de la pauvreté fixés dans le DSRP, des efforts considérables seront

nécessaires pour dégager un espace budgétaire suffisant pour étendre l’accès aux services

sociaux de base et mettre en place des infrastructures économiques de qualité. Ceci nécessitera

une réduction importante des dépenses non prioritaires, une maîtrise des dépenses de transferts et

celles des services publics généraux et la poursuite de la réforme de la gestion des dépenses

publiques qui permettra d’assurer une utilisation plus efficiente des ressources.

2.53 Le suivi de l’exécution budgétaire doit être davantage renforcé. Les rapports

d’exécution budgétaire trimestriels ne sont pas assez exhaustifs et la qualité et la couverture des

informations relatives à l’exécution des dépenses publiques demeurent faibles. Par exemple,

celles-ci sont incomplètes et peu suffisamment détaillées pour permettre une analyse complète

des tendances budgétaires et de l’efficience des dépenses publiques et l’identification des enjeux

budgétaires à moyen terme. A cela, s’ajoute l’absence de données sur les dépenses publiques

exécutées pour l’ensemble des secteurs, en particulier celles relatives aux dépenses

d’investissement mais aussi des dépenses financées sur ressources extérieures. Enfin, la revue a

noté le manque d’informations désagrégées sur les dépenses publique par région. Afin de

renforcer le suivi de l’exécution budgétaire, il est nécessaire que des mécanismes qui permettent

de collecter de manière systématique et en temps réel les informations sur l’exécution du budget

et d’améliorer l’exhaustivité de SIGFIP soient mis en place.

2.54 La crédibilité du budget doit être améliorée. L’exécution du budget au cours des

dernières années a été marquée par des déviations notables entre les dépenses programmées et les

dépenses exécutées. Ces écarts ont introduit des distorsions dans la composition des dépenses

publiques et se sont généralement traduits par une utilisation sous-optimale des ressources

publiques et des performances plus faibles que prévues des programmes sectoriels. Ainsi, la

crédibilité du budget a été affectée et son rôle d’instrument de mise en œuvre des politiques de

développement limité. C’est pourquoi, il est très important de s’assurer que la préparation du

budget est plus réaliste, de renforcer les capacités des ministères en matière de programmation et

de d’exécution des projets et d’ancrer le processus de préparation budgétaire dans un cadre de

dépenses à moyen terme afin de renforcer la crédibilité du budget.

2.55 Le niveau des dépenses de transferts et des charges communes et la progression des

ressources consacrées aux services publics généraux doivent être mieux maîtrisés. Sur la

période couverte par la revue des dépenses publiques, les dépenses de transferts et les charges

communes ont absorbé une part significative des dépenses courantes totales, représentant jusqu’à

41 pourcent de celles-ci tandis que la hausse des ressources allouées aux institutions a été très

forte. Ce niveau élevé des dépenses de transferts et la progression des dépenses courantes des

institutions ont contribué à évincer les dépenses consacrées aux secteurs prioritaires et ont affecté

de façon négative la qualité de la composition et de la gestion des dépenses publiques. C’est

pourquoi, il est crucial que des actions concrètes soient rapidement mises en œuvre afin de

réduire le niveau des dépenses non prioritaires et d’orienter les économies ainsi réalisées vers les

dépenses prioritaires, en particulier celles destinées à l’éducation, à la santé, à l’agriculture et aux

infrastructures.

36

2.56 L’alignement du budget avec les priorités de la SRP doit être renforcé. Même s’il

est très tôt pour se prononcer sur la qualité des liens entre les dépenses publiques et la SRP, les

conclusions préliminaires de la revue semblent indiquer que le budget ne traduit pas encore

suffisamment les priorités du DSRP intérimaire. C’est pourquoi, dans le cadre de la finalisation

du DSRP complet et de l’exécution du budget 2009, il sera important que la dichotomie actuelle

entre la programmation financière du budget et celle du DSRP soit corrigée afin de mieux aligner

les dépenses publiques sur les priorités de la SRP.

2.57 Pour corriger les faiblesses susmentionnées et améliorer l’efficience et l’efficacité

des dépenses publiques, la revue recommande les actions proposées dans le tableau 2.9 ci-

après. Certaines mesures pourraient être mises en œuvre très rapidement alors que d’autres

prendront certainement plus de temps à réaliser mais devraient être planifiées dès maintenant.

Ces mesures ont été discutées et finalisées avec les autorités lors de l’atelier de restitution et de

validation du rapport en juin 2009. Elles font partie intégrante du plan d’actions pour

l’amélioration du système de gestion des finances publiques préparé par le Gouvernement.

Tableau 2.9: Recommandations pour l’amélioration des dépenses publiques (ce plan comprend les recommandations prioritaires dans le Tableau 1 du Résumé Analytique)

Actions à prendre Acteurs responsables Date de mise en œuvre

proposée

CT MT

1. Augmenter de façon substantielle les dépenses des

secteurs prioritaires (la hausse pour les secteurs

prioritaires doit être au moins équivalente à celle du

budget total de l’Etat) en rapport avec la réduction de la

pauvreté.

2. Poursuivre les efforts d’amélioration de la priorisation

des dépenses en mettant en place des CDMT sectoriels

cohérents avec le CDMT central.

3. Renforcer les capacités de mise en œuvre des projets de

l’administration publique et le suivi de l’exécution

budgétaire, en particulier des investissements.

4. Assurer que l’exécution budgétaire est en cohérence

avec la composition du budget voté et réduire l’écart entre

les dépenses exécutées et les dépenses votées à moins de 5

pourcent des dépenses votées.

5. Mettre en place l’audit des bénéficiaires des transferts

et des subventions.

6. Limiter la progression des dépenses non prioritaires

(subventions aux entreprises parapubliques, transferts non

consacrées aux activités en rapport avec la réduction de la

pauvreté, et frais généraux).

7. Réallouer les charges communes aux ministères

bénéficiaires ou à défaut réduire leur part dans le budget.

8. Corriger les écarts de programmation financière entre le

projet de budget annuel et le DSRP.

DB, DGPAT

DB, DGPAT, DE,

Ministères sectoriels

DB, DGPAT, DFCEP,

Ministères sectoriels

DB, DFCEP

DB

DB, DF, DGT

DB

DB, DGPAT, DE

X

X

X

X

X

X

X

X

X

37

3. EVALUATION DU SYSTEME DE GESTION DES

FINANCES PUBLIQUES

A. CONTEXTE DE L’EVALUATION

3.1 Cette évaluation du système de gestion des finances publiques s’est déroulée dans un

contexte favorable et a bénéficié d’une conjonction de facteurs qui ont permis un dialogue

de qualité avec les autorités nationales, ainsi qu’avec les services des administrations

financières. Cette situation particulière, qui résulte pour une part du calendrier politique mais

aussi de la volonté de réformes exprimée depuis la mi-2006 par le Gouvernement, a conduit à la

formulation de recommandations et d’un plan d’actions qui constituera pour les prochaines

années une ligne de conduite gouvernementale pour entreprendre les réformes financières. Les

partenaires au développement saisiront cette opportunité pour renforcer leurs appuis aux

réformes proposées et poursuivre le dialogue qui a prévalu tout au long du présent PEMFAR.

3.2 L’évaluation de la gestion des finances publiques concerne le cadre juridique et

institutionnel, les modalités de préparation, d’exécution et de contrôle du budget de l’État. Elle fait essentiellement apparaître que depuis mi-2006: (i) le cadre juridique et institutionnel a

connu des améliorations notables, mais reste encore incomplet; (ii) la préparation du budget de

l’État a connu également des avancées, mais elle s’inscrit encore dans un horizon annuel ne

permettant pas le développement des politiques de lutte contre la pauvreté; (iii) l’exécution

budgétaire reste encore dans une situation précaire qui n’assure pas que les montants dépensés se

traduisent par des résultats efficients; et (iv) les contrôles de l’exécution budgétaire demeurent

faibles et ont peu évolué, à part la récente et encourageante création d’une Inspection Générale

des Finances auprès du Ministre chargé des Finances.

3.3 La présente évaluation a été effectuée en cohérence avec l’exercice PEFA,

l’acronyme anglais pour le cadre de mesure de la performance de la gestion des finances

publiques, entrepris concomitamment avec l’appui de l’Union Européenne. Le PEFA

complète de manière très utile le présent PEMFAR en établissant une photographie de la

situation de la gestion des finances publiques du Togo en 2008. Ces deux exercices

complémentaires, ont permis d’identifier clairement les principales faiblesses du système de

gestion financière et fourni une solide base à partir de laquelle le PEMFAR présente un

programme cohérent et raisonné de mesures afin d’y porter remède et de servir de référence pour

mesurer les progrès accomplis dans la mise en œuvre des réformes de la gestion des finances

publiques.

B. CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL

3.4 Depuis l’adoption du plan d’action du dernier PEMFAR en juin 2006, le cadre juridique

de la gestion des finances publiques togolaises a connu plusieurs améliorations. En effet,

l’adoption d’une nouvelle Loi organique relative aux Lois de Finances, d’un nouveau Règlement

Général de la Comptabilité Publique, d’une nouvelle nomenclature budgétaire et d’un nouveau

plan comptable de l’État ont permis de renforcer le cadre juridique. Mais ce dernier demeure

incomplet en attendant la transposition du code transparence issu des Directive de l’UEMOA et

38

de la publication d’un texte officialisant le TOFE UEMOA au demeurant déjà utilisé par le Togo.

Le cadre institutionnel a, quant à lui, peu évolué même si la récente création de l’Inspection

Générale des Finances constitue un pas positif. Les deux ministères responsables de la gestion

économique et financière (Finances et Développement) ne disposent toujours pas d’un

organigramme alors que la Cour des Comptes n’est pas encore opérationnelle du fait que ses

juges n’ont pas été désignés.

Description et évaluation de l’existant

Le cadre juridique

3.5 Le cadre législatif et réglementaire relatif à la gestion des finances publiques est en cours

de mutation. La Constitution togolaise adoptée le 27 septembre 1992 et révisée par la loi 2002-

029 du 31 décembre 2002 fixe les attributions respectives des pouvoirs exécutif, législatif et

judiciaire en matière de gestion des finances publiques. Elle est complétée par la loi organique

No

2008/12 du 29 décembre 2008 relative aux lois de finances qui fixe les règles relatives à la

préparation et au vote des lois de finances, à leur exécution, ainsi qu’à leur contrôle et détermine

les dispositions relatives à la présentation des lois de règlement. La Directive relative au Plan

Comptable de l’Etat de l’UEMOA a aussi été transposée dans le droit interne et ce nouveau cadre

comptable est appliqué depuis 2007. De même, le Conseil des ministres a, au cours de sa séance

du 23 juillet 2008, adopté un Décret transposant au plan national la Directive de l’UEMOA

portant Règlement de la Comptabilité Publique.

3.6 La nomenclature budgétaire conforme aux Directives de l’UEMOA est désormais utilisée

depuis la mise en œuvre du Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP). En

effet, le système informatique ancien ne supportait pas le nombre élevé de caractères exigé par

celle-ci. Le SIGFIP qui est entré dans une phase de tests au mois de juin 2008, est opérationnel

depuis l’exercice budgétaire 2009. Il convient de rappeler que le SIGFIP comporte un module

spécifique pour la préparation du budget (SIGBUD) sur lequel le budget 2009 a été préparé.

3.7 L’éxecution des opérations budgétaires est presenté conformement aux standards

régionaux. Concernant le Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE), bien que la

Directive de l’UEMOA n’ait pas encore été transposée en droit interne, celui-ci est préparé

suivant le modèle établi par l’UEMOA à l’exception des opérations des organismes sociaux du

secteur privé qui n’y sont pas encore intégrées comme ce devrait être le cas selon les normes

communautaires. Enfin, le Gouvernement a commencé de préparer la transposition de la

Directive régionale sur le Code de Transparence dans la gestion des finances publiques; les

experts nationaux ont achevé leurs travaux et le Ministère des Finances devrait présenter

prochainement ce projet en Conseil des ministres.

Tableau 3.1: Situation de la transposition des Directives financières de l’UEMOA

Directives financières de l’UEMOA Transposition dans le

cadre juridique togolais

Directive 05/97 relative aux lois de finances Oui

Directive 06/97 portant Règlement Général de la Comptabilité Publique Oui

Directive 04/98 relative aux nomenclatures budgétaires Oui

Directive 05/98 portant Plan Comptable de l’État Oui

Directive 06/98 portant Tableau des Opérations Financières de l’État (TOFE) Non

Directive 02/2000 portant Code de Transparence dans la gestion des finances publiques Non

Source: Autorités togolaises.

39

Le cadre institutionnel

3.8 La Constitution institue un régime politique et financier de nature parlementaire marqué

par une séparation des pouvoirs exécutif, responsable de la préparation et de l’exécution des lois

de finances, législatif, représenté par l’Assemblée nationale, chargée de voter les lois de finances

avec un pouvoir d’amendement limité, et enfin judiciaire, chargé notamment de juger les

comptes publics et d’assister le Parlement en ce qui concerne l’examen et le vote des projets de

loi de règlement.

Le pouvoir exécutif

3.9 Sous la direction du Premier Ministre, le Ministère de l’Economie et des Finances est

responsable de la préparation des projets de loi de finances tandis que le Ministère du

Développement et de l’Aménagement du Territoire (MDAT) coordonne la préparation du budget

d’investissement et du Programme d’Investissements Prioritaires (PIP).

Le pouvoir législatif

3.10 La Constitution prévoit dans son article 91 que l'Assemblée nationale vote les projets de

loi de Finances dans les conditions prévues par la loi organique. Néanmoins, les dispositions du

projet de loi de finances peuvent être mises en vigueur par une Ordonnance du Gouvernement si

le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de quarante cinq jours suivant le dépôt du projet

de loi de finances et que l'année budgétaire en cours vient à expirer. Dans ce cas, le

Gouvernement demande la convocation d'une session extraordinaire pour la ratification. De

même, si le projet de loi de finances n'a pu être déposé à temps pour être voté et promulgué avant

le début de l'exercice, le Premier Ministre demande d'urgence à l'Assemblée nationale

l'autorisation d’exécuter le budget de l'année précédente par douzièmes provisoires. Le pouvoir

législatif est également responsable pour les questions concernant l'assiette, le taux et les

modalités de recouvrement des prélèvements obligatoires de toute nature. L’indépendance de

l’Assemblée nationale est renforcée par son autonomie financière. Elle établit en effet son propre

budget qui fait partie intégrante du budget général de l’Etat.

3.11 L’Assemblée nationale dispose d’une commission spécialisée dénommée « Commission

des Finances et des Echanges » chargée d’examiner les questions concernant les finances

publiques, les lois de finances initiales, les lois de finances rectificatives, les lois de règlement, le

contrôle de l’exécution du budget, la fiscalité locale, la conjoncture économique, la monnaie, le

crédit, les banques, les assurances et le domaine de l’État.

Le pouvoir judiciaire

3.12 La Constitution institue (titre VII) une Cour des Comptes dont les missions consistent à:

(i) juger les comptes des comptables publics; (ii) assurer la vérification des comptes et de la

gestion des établissements publics et des entreprises publiques; (iii) assister le Parlement et le

Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances; et (iv) procéder à toutes

études de finances et de comptabilité publique qui lui sont demandées par le Gouvernement ou

l'Assemblée nationale.

40

3.13 La Constitution prévoit également que la Cour des Comptes établisse un rapport annuel

adressé au Président de la République, au Gouvernement et à l'Assemblée nationale et dans

lequel elle relève, s'il y a lieu, les infractions commises dans la gestion des fonds publics et les

responsabilités encourues.

Forces

3.14 Le cadre légal et réglementaire définissant le système de gestion des finances

publiques est formellement adéquat. Il établit la séparation des pouvoirs en matière budgétaire,

ce qui garantit les principes d’un Etat de droit. Ce cadre affirme par ailleurs les grands principes

classiques de gestion budgétaire et comptable: les principes de prévision et d’autorisation

parlementaires, de responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, ainsi que d’équilibre,

d’universalité, d’unité budgétaire, de spécialité des crédits, d’unité de trésorerie (compte du

Trésor à la BCEAO). Il institue le principe de séparation des fonctions d’ordonnateur et de

comptable, de responsabilité personnelle pécuniaire des comptables, de l’engagement des

dépenses préalablement à leur réalisation, de comptabilité en partie double et des modalités de

reporting de l’exécution du budget.

3.15 L’Assemblée nationale dispose d’un pouvoir d’amendement, mais les propositions et

les amendements formulés par les députés ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait

pour conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation

d'une charge publique, à moins qu’ils ne soient accompagnés de propositions de recettes

compensatrices.

Faiblesses

3.16 La mise en œuvre de ce cadre juridique et institutionnel souffre de carences

significatives. En effet, celui-ci est constitué d’un ensemble de textes devenu disparate au fil des

réformes et ne s’appuie pas sur les nouveaux principes budgétaires. Il ne permet pas donc la mise

en place de la politique de surveillance économique multilatérale au sein de l’UEMOA. De plus,

la Cour des Comptes, appelée à tenir un rôle essentiel dans le cadre du contrôle de la gestion des

finances publiques, n’est pas été installée. Enfin, pour ce qui concerne la mise en œuvre des

Directives de l’UEMOA, compte tenu du fait qu’elles sont en cours de révision, il paraît

aujourd’hui préférable d’attendre la fin de ce processus pour inciter le Togo d’engager dès 2009

leur transposition complète dans le droit interne.

3.17 Les ministères en charge de la gestion financière de l’État ne disposent pas de

structures formalisées. On observe en effet que les prérogatives et les structures des deux

ministères économiques (Ministère de l’Economie et Finances et Ministère du Développement et

de l’Aménagement du Territoire) ne sont pas clairement définies. Les organigrammes de leurs

services respectifs n’ont pas non plus été mis à jour depuis 1986. Par ailleurs, compte tenu du

rôle de coordination interministérielle qu’elle tient à l’occasion de la préparation du budget de

l’État, la Direction du Budget devrait être érigée en Direction Générale afin de lui donner la

place qu’il convient dans ses discussions avec les différentes administrations.

41

Risques

3.18 Les faiblesses du cadre juridique et institutionnel tant en ce qui concerne son

hétérogénéité que dans sa mise en œuvre créent un risque élevé sur l’exécution des

dépenses publiques et sur la politique de convergence économique au niveau de l’UEMOA.

Le contrôle externe des dépenses publiques est très affaibli par l’absence d’une Cour des

Comptes opérationnelle. Les comptes des comptables publics, qui retracent l’exécution

budgétaire, ne sont donc pas jugés et l’Assemblée nationale ne dispose pas de toutes les garanties

offertes par l’appui de la Cour des Comptes, pour examiner les lois de règlement. Enfin,

l’absence d’organigrammes dans les Ministères chargés des Finances et du Plan introduit une

confusion dans l’action des services financiers et nuit à leur efficacité.

Recommandations

A court terme:

Rendre fonctionnelle la Cour des Comptes en nommant ses juges et en lui attribuant des

moyens matériels et financiers adéquats.

Adopter les textes instituant les organigrammes des deux ministères économiques et

financiers (Finances/Développement).

Ériger la Direction du Budget en Direction Générale.

C. LA PREPARATION DU BUDGET

3.19 Depuis le PEMFAR de 2006, les modalités de préparation du budget de l’État se sont

améliorées. Une décision gouvernementale a unifié la préparation du budget sous la direction de

la Direction du Budget. Un guide de préparation du budget a été adopté en 2006 et est

opérationnel depuis la préparation du budget 2007 permettant ainsi d’harmoniser les procédures

de préparation de la loi de finances annuelle. Mais la mise en œuvre de ce guide n’est pas encore

achevée, dans la mesure où le calendrier budgétaire qu’il préconise n’est pas encore strictement

suivi. Des progrès ont été aussi constatés dans le réalisme des prévisions de recettes budgétaires,

même s’ils n’apparaissent pas encore consolidés. Néanmoins, la fiabilité des prévisions est

encore très perfectible. En outre, la mise en place d’un cadre de dépenses à moyen terme n’a pas

été véritablement entreprise bien que les autorités se soient clairement engagées à le mettre en

œuvre dès le projet de budget 2009.


3.20 Le projet de budget est préparé sous la supervision unique du Ministre de l’Economie et

des Finances. Depuis 2006, il existe un guide de préparation du budget qui décrit les différentes

phases de la préparation budgétaire selon le calendrier ci-après:

42

Graphique 3.1: Calendrier de préparation de la loi de finances

Janvier

AvrilÉlaboration et envoi de la

lettre de cadrage

budgétaire

Avant projet de budget et

2ème arbitrage en conseil des

ministres

Débats et travaux de

la commission des

finances de

l’Assemblée.

Nationale

Février

Mars

Mai

Juin

Juillet

Aout

Septembre

Octobre

Novembre

Décembre

Conférences budgétaires

(Arbitrages MEF et MDAT)

Adoption du projet de

budget et LdF par le

Gvt et finalisation des

documents du projet

de Loi de Finances

Production des avant projets de budgets

des ministères

Adoption du budget par le parlementPromulgation par le Président de la Rep.

Forces

3.21 Le vote de la loi de finances par le Parlement avant le début de l’exercice budgétaire

constitue un élément positif. En effet, au Togo, le vote du budget par l’Assemblée nationale

intervient systématiquement avant le 31 décembre de l’année précédant l’exercice budgétaire

concerné. Par exemple, en 2007, la loi de finances 2008 a pu être adoptée par le Parlement avant

la fin de l’année malgré qu’elle ait été seulement déposée en décembre de la même année du fait

de l’installation de l’Assemblée nationale en octobre suite à la tenue des élections législatives.

Tableau 3.2: Dates de présentation et d’adoption de la loi des finances initiale

Année

Budgétaire

Adoption en

Conseil des

ministres

Dépôt à

l’Assemblée

nationale

Vote par l’Assemblée

nationale

Promulgation par

le Président de la

République

2005 10 novembre 2004 11 novembre 2004 21 décembre 2004 22 décembre 2004

2006 30 novembre 2005 30 novembre 2005 27 décembre 2005 3 janvier 2006

2007 8 décembre 2006 8 décembre 2006 29 décembre 2006 10 janvier 2007

2008 20 décembre 2007 21 décembre 2007 31 décembre 2007 4 janvier 2008

2009 4 novembre 2008 10 novembre 2008 17 décembre 2008 22 décembre 2008

Source: Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des Finances.

43

3.22 Depuis 2008, le projet de budget est élaboré sous la supervision unique de la

Direction du Budget. La préparation des prévisions de dépenses d’investissement dépend

toujours de la Direction de la Planification et du Développement, mais elles sont intégrées dans

le projet de budget sous l’autorité de la Direction du Budget avant la présentation du projet de

budget au Ministre chargé des Finances.

Faiblesses

3.23 La formalisation des procédures de préparation du budget de l’État n’a pas conduit

à leur complète application. En effet, si le guide de préparation budgétaire a permis de

formaliser les procédures qui devraient permettre d’améliorer la qualité des travaux de

préparation de la loi des finances, il n’est pas complètement mis en œuvre. A titre de référence,

le calendrier de la préparation est réaliste mais il n’est pas respecté. Le problème résulte du fait

que les travaux débutent en retard et limitent le temps laissé aux services pour travailler sur leurs

projets de budget (environ 15 jours en 2007 et 2008, délai qu’ils ne parviennent pas à respecter);

ce qui nuit à sa qualité. Ce retard initial se répercute sur la date de dépôt du projet de budget

(voir tableau 3.2) à l’Assemblée nationale (même en dehors de la situation exceptionnelle de

2007). De ce fait, l’Assemblée nationale ne dispose pas d’un temps suffisant pour procéder à un

examen approfondi de la loi de finances.

3.24 Le suivi des dépenses de lutte contre la pauvreté est faible. La présentation

fonctionnelle des dépenses selon la classification des fonctions des administrations publiques

(CFAP) du Manuel de Statistiques des Finances Publiques de 2001 n’est pas disponible et la

nomenclature budgétaire jusqu’à 2008 ne permettait pas de suivre les dépenses de lutte contre la

pauvreté. Il faut souligner que le projet de budget 2009 a été élaboré sur la base de la nouvelle

nomenclature adaptée aux normes de l’UEMOA et que, après décembre 2008, le Gouvernement

dispose d’une classification spécifique des dépenses publiques qui lui permettra de suivre les

dépenses de lutte contre la pauvreté.

3.25 Le mode de budgétisation se fait encore essentiellement sur une vision annuelle

marquée par une logique des moyens des services. La Direction du Budget a précisé que les

montants plafond proposés sont fixés par administration (le chapitre bugétaire en général) et

calculés à partir de ceux de l’année précédente malgré l’existence d’un cadrage macro

économique. Cette approche, qui vise à éviter des dérapages budgétaires, pose un problème au

regard de la réalisation des objectifs de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté car elle est

fondée plus sur les moyens existants que sur l’atteinte des objectifs de la stratégie. Les

conférences budgétaires peuvent permettre de faire évoluer les dotations définitives du projet de

budget. La Direction du Budget a néanmoins fait part de son intention d’introduire

progressivement dès le projet de budget 2009 le Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT)

dans certains secteurs prioritaires (Education, Santé) dans le processus de préparation budgétaire.

Les secteurs de l’Agriculture, des infrastructures et de l’énergie seront les prochains secteurs

identifiés. Plusieurs formations ont été déjà dispensées sur les CDMT afin de préparer les cadres

concernés à cette transition.

3.26 Le niveau des recettes fiscales réalisées reste le plus souvent éloigné des montants

budgétisés. En effet, les prévisions des recettes n’étaient pas assez fiables pour permettre des

allocations budgétaires plus réalistes. Cette sous estimation des recettes constatée à l’exécution

44

des budgets portaient atteinte à la crédibilité du budget. Des améliorations ont été réalisées

(tableau 3.3) depuis 2005. Ainsi, les résultats 2008 sont désormais d’un bon standard. Ces

progrès dans la prévision des recettes doivent être consolidés dans l’avenir.

Tableau 3.3: Comparaison prévision – exécution des recettes

fiscales et douanières totales

Année budgétaire

Prévision initiale

(en milliards de F.

CFA)

Exécution

(en milliards de F.

CFA)

Écart entre l’exécution

et les prévisions

2005 143,5 162,1 12,9 pourcent

2006 164,2 179,1 9,1 pourcent

2007 185,1 195,9 5,8 pourcent

2008 203,5 211,2 3.8 pourcent

Source: TOFE

3.27 Le mécanisme d’autorisations de programme et de crédits de paiement prévu dans

la loi organique n’est pas utilisé, alors qu’il rendrait possible la prévision des crédits

d’investissement sur plusieurs années et permettrait de couvrir une tranche complète de travaux

indépendamment du cadre budgétaire annuel. Ce mécanisme devrait donc être mis en œuvre pour

la gestion budgétaire au Togo.

3.28 L’accès du public aux informations budgétaires est limité. Le contenu du budget de

l’Etat demeure en effet peu diffusé parmi les populations et les politiques publiques qui le

soutendent ne font pas l’objet de consultations publiques. Pourtant, la définition d’une stratégie

de communication gouvernementale permettrait aux autorités de montrer au public comment

elles comptent mettre en œuvre leurs politiques économiques et financières à travers le budget.

Risques

3.29 Les risques résultant des faiblesses constatées dans la préparation des lois de

finances annuelles apparaissent élevés. Les retards sur le calendrier de préparation budgétaire

nuisent à la qualité du document budgétaire. Ils conduisent à favoriser une stratégie de

reconduction des dotations sans examen pertinent des besoins réels et introduisent un risque de

retard des travaux parlementaires et limitent ainsi la portée de l’autorisation budgétaire par

l’Assemblée nationale. Enfin, le faible accés du public aux informations relatives à la préparation

de la loi annuelle des finances empêche le développement d’un débat sur les stratégies nationales

mises en œuvre par le Gouvernement.

Recommandations

A court terme:

Intégrer dans la nomenclature budgétaire la classification fonctionnelle du MSFP de

2001.

Assurer le suivi des dépenses de lutte contre la pauvreté selon la classification adoptée en

décembre 2008.

Garantir le strict respect du calendrier de préparation budgétaire par un texte de nature

réglementaire.

45

Mettre en place une stratégie de communication à l’égard du public sur le projet de

budget de l’État.

A moyen terme:

Introduire progressivement les Cadres de Dépenses à Moyen Terme et les budgets de

programme.

Renforcer les capacités de prévisions des services en charge des recettes.

D. L’EXECUTION DU BUDGET

3.30 Les graves déficiences dans les procédures d’exécution du budget de l’État relevées dans

le précédent PEMFAR n’ont été qu’en partie corrigées. Parmi les mesures les plus importantes

prises par les autorités togolaises, on peut citer la réduction significativement de l’utilisation à

grande échelle des procédures exceptionnelles de paiement et le rétablissement partiel du circuit

normal des dépenses., Mais, ce dernier reste marqué par une complexité et des lourdeurs qui

constituent un obstacle à la fluidité des dépenses publiques et aux échanges économiques. Il ne

bénéficie pas non plus d’une informatisation efficiente, ni d’un manuel décrivant clairement ses

procédures. Par ailleurs, si le traitement de la solde des fonctionnaires ne subit pas de retard, il

est toujours mis en œuvre par un système informatique obsolète alors que les circuits

d’informations sur la situation personnelle des agents de l’État restent très peu fiables. Enfin, une

instruction sur la gestion des biens de l’État a été adoptée en janvier 2008, mais n’a pas été suivie

d’une application due, en partie, à un manque de capacités.

D.1 AUTRES DEPENSES


3.31 Les procédures qui gouvernent l’exécution du budget reposent sur le principe de la

séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable. Le Ministre chargé des finances est

l’ordonnateur principal unique de l’Etat. Il délègue cette attribution au Directeur des Finances

(Ordonnateur délégué) concernant les dépenses de fonctionnement, au Directeur du Financement

et du Contrôle de l’Exécution du Plan pour ce qui est des investissements, et au Chef d’Etat

Major Délégué pour les dépenses de l’Armée et de la Gendarmerie. Les fonctions d’ordonnateur

ne sont pas déconcentrées auprès des ministres en charge des différentes politiques sectorielles.

3.32 Les acteurs réels des dépenses budgétaires sont: (i) le ministre, ou son délégué représenté

par l’administrateur de crédits (Directeur des Affaires Administratives et Financières), chargé de

l’initiative de la dépense (engagement) et de son suivi (liquidation au travers du contrôle du

service fait, vérification de la facture et demande de mandatement adressée à l’ordonnateur); (ii)

le contrôleur financier chargé de donner l’autorisation d’engager une dépense (visa préalable à

l’engagement) et de contrôler la régularité de la dépense après son ordonnancement et avant la

transmission du mandat au comptable; (iii) l’ordonnateur chargé de vérifier la dépense avant de

procéder à son mandatement; et (iv) le comptable du Trésor chargé du contrôle de régularité

avant de prendre en charge le mandat de paiement et de procéder à son règlement.

3.33 Pour exécuter ces dépenses, ces différents acteurs suivent une procédure de droit

commun, mais également les procédures exceptionnelles suivantes: la procédure simplifiée, les

46

régies d’avances, la délégation au niveau local et la procédure d’urgence (sans et avec

télégramme lettre). Seule la procédure sans télégramme lettre n’est pas prévue par un texte légal

ou réglementaire.

3.34 L’exécution du budget se fait selon un calendrier fixant les dates limite d’engagement,

d’ordonnancement et de paiement. La mise en œuvre réelle du budget débute au mois de mars

après la notification des crédits budgétaires attribués aux ministères et aux institutions. Cette

notification par décret avec un retard de plus de deux mois, vaut ouverture des crédits. Sur la

base des crédits votés, un plan annuel de trésorerie est établi par les services du Trésor au mois

de février afin de réguler les dépenses en fonction de la disponibilité des ressources. Enfin,

depuis 2008 l’exécution budgétaire est présentée dans des tableaux synthétiques dont la diffusion

est encore restreinte et principalement réservée à l’Assemblée nationale qui les reçoit chaque

trimestre. Certains administrateurs de crédits ont par ailleurs indiqué ne pas disposer

régulièrement d’informations sur l’exécution de leurs budgets, ce qui entrave une bonne mise en

œuvre de leur budget.

Forces

3.35 La discipline budgétaire commence à être restaurée. Une note du ministre chargé des

finances de 2008 interdit le recours aux Ordres de Paiement (OP) sans télégramme lettre, ce qui a

eu pour effet de restaurer le circuit normal de la dépense. Le contrôle financier exercé sur

l’engagement et l’ordonnancement des dépenses permet de circonscrire les dépenses hors budget.

Par ailleurs, en confiant les opérations de dépenses à des autorités distinctes (administrateurs de

crédit, contrôleur financier, ordonnateur, comptable), un contrôle réciproque est opéré, ce qui

limite les erreurs et les pratiques abusives. Enfin, la clôture des opérations budgétaires en fin

d’exercice (30 novembre pour les engagements, 31 décembre pour les ordonnancements et 28

février de l’année suivante pour les opérations comptables d’ordre et de trésorerie) est respectée.

Tableau 3.4: Situation des dépenses exécutées par la procédure d’urgence

(milliers de FCFA)

Catégorie 2006 2007 Janvier à avril 2008

Intitulés comptes Dépenses

payés

Montants

régularisés

Reste à

régulariser

Dépenses

payées

Montants

régularisés

Reste à

régulariser

Dépenses

payées

Montants

régularisés

Reste à

régulariser

Total des OP

avec TL

15,624,378 14,059,867 1,564,511 41,487,335 41,436,895 50,440 3,710,845 2,956,889 753,956

Total des OP

sans TL (dette

comprise)

46,917,412 30,931,208 15,986,204 13,140,842 12,811,659 329,183 14,420,119 11,525,250 2,894,869

Total général OP 62,541,790 44,991,075 17,550,715 54,628,177 54,248,554 379,623 18,130,964 14,482,139 3,648,825

Total des OP

sans TL (hors

dette)

36,984,809 21,189,370 15,795,439 4,489,856 4,449,677 40,179 0 0 0

Source: Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP)

3.36 Les principes et les règles qui gouvernent la mise en œuvre du budget en dépenses

sont clairement établis. Ainsi le circuit de la dépense suit des étapes bien identifiées:

l’administrateur de crédit soumet une proposition d’engagement (bon de commande,

marché public) au visa du contrôleur financier.

le contrôleur financier contrôle les éléments juridiques et financiers de cette proposition

d’engagement, puis appose son visa et fait émettre le titre de confirmation de la dépense.

47

l’administrateur de crédits fait ensuite exécuter la dépense et est responsable du contrôle

de son exécution.

il liquide ensuite la dépense en constatant le service fait et en vérifiant les éléments de la

facture adressée par le fournisseur du bien ou du service.

il déclenche alors la phase d’ordonnancement en établissant le mandat de paiement qu’il

adresse à l’ordonnateur délégué avec les pièces justificatives de cette mise en paiement

(factures, certification du service fait, etc.). Le dossier d’ordonnancement est envoyé par

l’administrateur de crédits à l’ordonnateur par bordereau d’émission (un bordereau par

banque du fournisseur).

l’ordonnateur contrôle la conformité du dossier d’ordonnancement et émet le titre de

paiement avec les bordereaux d’émission ainsi que de règlement. Il signe ces pièces et les

envoie au contrôleur financier.

le contrôleur financier vérifie le dossier d’ordonnancement et l’envoie au Trésor s’il est

en règle.

le Trésor vérifie à nouveau cet ordonnancement, puis met en paiement la dépense.

3.37 Le plan de trésorerie existe et permet, en dépit de l’ouverture tardive des crédits,

d’établir des limites d’engagement exprimées en pourcentage des crédits disponibles. Les

dépenses salariales sont normalement exemptées de cette régulation. Ce plan de trésorerie ne

protège toutefois pas les dépenses prioritaires et il n’est pas adossé à un plan de régulation des

engagements budgétaires.

Faiblesses

3.38 La mise en place des crédits budgétaires était tardive. Pour l’année 2008, le décret de

mise à disposition des crédits budgétaires a été signé seulement le 4 mars 2008. Ce délai de mise

en œuvre du budget entraîne d’autres retards conséquents dans l’exécution des dépenses qui se

trouve réduite à 9 mois – de mars à novembre. Un trimestre est donc perdu, ce qui conduit à des

dysfonctionnements tels que des engagements tardifs concentrés sur le dernier trimestre de

l’exercice budgétaire. Par ailleurs, le démarrage tardif du budget est préjudiciable à la bonne

observation des règles régissant les marchés publics. En 2009, les crédits ont été mis a

disposition le 16 janvier (date des fiches d’autorisation de dépense). De fait, cette faiblesse parait

désormais corrigée.

3.39 Les outils permettant d’aménager la gestion des crédits budgétaires en cours

d’année sont mal ou pas utilisés. Si la loi organique prévoit que la répartition des crédits

budgétaires peut être modifiée en cours de gestion sur proposition du Ministre chargé des

Finances par une loi rectificative des finances, cette procédure n’est pas appliquée, ce qui ne

permet pas d’adapter le budget à l’évolution de son environnement. Par ailleurs, seule la

procédure réglementaire des virements de crédits par arrêté du MEF est utilisée, ce qui constitue

un minimum. La procédure de transfert de crédits entre les chapitres par voie de décret n’est pas

utilisée.

3.40 La chaîne de la dépense est longue et complexe. Son fonctionnement actuel rend

nécessaire la mise en place d’un processus simplifié d’exécution des dépenses budgétaires. Mais

au-delà de cette simplification, il sera aussi indispensable d’adopter une nouvelle méthode de

48

mise en œuvre des crédits budgétaires, plus décentralisée et certainement plus moderne en

utilisant les systèmes de gestion automatisée de l’information. En effet, la chaîne de la dépense

n’est pas encore adossée à un système informatique intégré, ce qui devrait être le cas à partir de

l’exercice budgétaire 2009 avec la mise en place du Système Intégré de Gestion de Finances

Publiques (SIGFIP). Cette application automatisera la gestion administrative de la dépense

(engagement et ordonnancement) et permettra d’accéder à l’information sur l’exécution

budgétaire en temps réel. Mais la réussite de l’implantation de SIGFIP nécessitera une analyse

approfondie et une nouvelle définition des missions dévolues aux différents acteurs de la chaîne

de la dépense (ordonnateurs centraux et délégués, contrôleurs financiers, comptables publics).

L’implantation de SIGFIP constituera aussi une opportunité pour engager la déconcentration de

la gestion budgétaire afin de davantage responsabiliser les responsables des politiques

sectorielles.

Risques

3.41 L’inefficacité du circuit de la dépense et l’absence de contrôle efficient sur le service

fait entraînent un risque élevé que les autorités n’obtiennent pas la contrepartie de leur

engagement financier. La complexité et la longueur du circuit de la dépense sont un facteur de

risque pour l’État que ses fournisseurs compensent par une majoration de leurs prix. Par ailleurs,

l’obsolescence de l’outil informatique actuel réduit les capacités d’informations sur l’exécution

budgétaire et nuit au pilotage du budget, tant par les services financiers des ministères que par la

Direction du Budget. De plus, cette dernière, étant peu informée sur l’exécution du budget, ne

peut effectuer un suivi précis des crédits mis à la disposition des ministères. Pour les mêmes

raisons, les citoyens et l’Assemblée nationale ne peuvent jouer pleinement leur rôle de

supervision et de contrôle de l’action gouvernementale.

Recommandations

A court terme:

Mettre à la disposition des administrateurs de crédits dés le mois de janvier de chaque

année les crédits budgétaires votés dans la loi de finances annuelle.

Consolider la mise en œuvre de SIGFIP et s’assurer de l’intégration de la comptabilité

publique à ce nouveau système informatique afin d’améliorer l’efficacité du circuit de la

dépense et le suivi de l’exécution du budget, et de faciliter la préparation des rapports

trimestriels sur l’exécution du budget de l’État

Communiquer impérativement aux administrateurs de crédit la situation des mandats

acceptés et refusés par le Trésor.

A moyen terme:

Relier la Direction du Budget au système d’informations sur l’exécution budgétaire.

Entreprendre la réforme du circuit de la dépense en vue de la simplifier et de définir des

procédures claires et rigoureuses.

49

D.2 LES DEPENSES DE PERSONNEL


3.42 L’engagement des dépenses de personnel est effectué chaque mois par le service de la

Solde (Direction des Finances – Ministère de l’Economie et des Finances), et non pas par les

administrateurs de crédit des directions ministérielles. La Solde prépare le mandatement des

dépenses de personnel et met à jour sa base de données à partir des informations transmises par

le Ministère de la Fonction Publique (carrière), les DAAFs (activité) et les agents eux-mêmes

(situation familiale). Cependant, aucun texte ne précise les procédures de transmission

d’informations.

Forces

3.43 Le personnel de l’État est payé selon un système indiciaire bien établi. La grille

salariale comprend le grade et l’échelon avec un indice dans chaque cellule. Ce chiffre est

multiplié par la valeur de l’indice annuel pour trouver le traitement de base auquel s’ajoutent des

indemnités de fonction, de logement, des allocations familiales et diverses autres primes. La

masse salariale mensuelle s’élève à environ 4 milliards de FCFA. .

Faiblesses

3.44 Les fichiers des agents de l’État tenus par le ministère de la Fonction publique et le

service de la Solde ne sont pas cohérents. Des différences subsistent entre les chiffres de la

Fonction publique et ceux de la Solde (tableau 3.5). Cette situation résulte du fait que les

responsabilités respectives des ministères techniques, du ministère de la Fonction publique et du

ministère de l’Économie et des Finances ne sont pas clairement établies et que le système de

circulation des informations n’est pas formalisé. Par exemple, le service de la Solde ne reçoit que

rarement des informations provenant des services des ressources humaines des différentes

administrations, et son fichier présente des anomalies non détectées et ne reflète pas la réalité de

la situation des agents de la Fonction publique. Depuis 2000, aucun recensement physique des

agents de l’État n’a été opéré.

Tableau 3.5: Situation des effectifs des agents titulaires de la Fonction publique gérés par le

ministère de la Fonction Publique et payés par la Direction de la Solde

Sources: Ministère de la Fonction Publique et Direction de la Solde (MEF).

3.45 La faiblesse des moyens attribués au service de la Solde rend difficile la mise en

œuvre de ses contrôles essentiels. Les modifications dans la situation des fonctionnaires sont

ainsi vérifiées dans un délai souvent supérieur à trois mois du fait de la difficulté de disponibilité

et de circulation des informations. Des contrôles de cohérence sont aussi pratiqués sur les

montants mis en paiement.

Effectifs titulaires gérés

par le Ministère de la

Fonction Publique

(I)

Effectifs titulaires payés

par la Direction de la

Solde (MEF)

(II)

Écart

(I) – (II)

Premier trimestre

2008

32.146 30.123 - 2.023

50

3.46 Le système informatique de mise en paiement des salaires des agents de la Fonction

Publique est vétuste. Pour établir la paye mensuelle, le service de la Solde utilise un système

informatique ancien et difficile à mettre à jour (anciennes machines Bull 806 et une application

dépassée). Aussi, la nomenclature budgétaire n’a pas pu y être intégrée. De ce fait, les services

sont contraints de ressaisir manuellement les informations pour restituer les dépenses de

personnel dans le nouveau format. Un tableau de passage est utilisé pour faire la réconciliation. Il

est prévu de passer au logiciel Solde An 2000 qui est un module développé en vue d’assurer la

compatibilité du système de mise en paiement avec SIGFIP. Le calendrier de mise en place de ce

logiciel dépendra de la conclusion de la première phase de tests de SIGFIP.

Risques

3.47 L’exécution des dépenses de personnel, réalisée selon des procédures peu sécurisées,

présente un risque élevé d’inexactitudes dont l’incidence peut être majeure sur la trésorerie

de l’État. La fragilité du système de mise en paiement de la solde des agents de l’État menace la

ponctualité de la présentation de la paye. Enfin, l’absence d’informations précises sur l’effectif

de la fonction publique conduit à des erreurs de paiements, voire à procéder à des paiements

indus (fonctionnaires « fantômes »).

Recommandations

A court terme:

Formaliser les procédures de circulation et de traitement de l’information sur les dépenses

de personnel entre le service de la Solde, le ministère de la Fonction publique et les

ministères employeurs.

A moyen terme:

Accélérer l’implantation du nouveau système informatique de la solde.

Procéder à un recensement physique exhaustif des agents de la Fonction publique.

D.3 GESTION DES BIENS DE L’ETAT


3.48 La gestion des biens de l’État est fondée sur une instruction récente (janvier 2008) sur la

comptabilité matière. Cette instruction, qui reprend celle de 1990, indique la comptabilité à tenir

pour la gestion du matériel afin d’établir la valeur des biens de l’Etat et prévoit la nomination de

comptables matières spécifiques ou dépositaires comptables. Les autres intervenants sont les

ordonnateurs en matières qui incluent les ordonnateurs principaux, délégués et secondaires, et les

administrateurs de crédit. Leur tâche est de prescrire les mouvements de biens.

Forces

3.49 La réintroduction de la compatibilité des biens de l’Etat constitue un progrès

encourageant. Dès qu’elle sera entièrement mise en œuvre, elle va permettre de connaître la

valeur patrimoniale des biens de l’État et de suivre ses meubles et immeubles. A la réception

51

d’une fourniture, un procès-verbal est établi. Cette réception doit être faite par une commission

dans le cas d’une adjudication publique de gré à gré, et par le comptable ou tout autre

fonctionnaire lorsqu’il s’agit d’un achat réalisé à partir d’un bon d’engagement simple. Les

contrôleurs financiers sont maintenant présents lors de toutes les réceptions de biens et services

pour l’administration. La ligne budgétaire utilisée est précisée sur le formulaire du procès-verbal.

Faiblesses

3.50 Cette comptabilité matières reste embryonnaire et n’est pas véritablement

opérationnelle. Sa tenue s’avère difficile au niveau déconcentré car les services gestionnaires ne

disposent pas le plus souvent de capacités pour assumer une telle fonction. La mise en place

d’une comptabilité matières opérationnelle permettrait aux autorités togolaises de disposer d’une

gestion par les risques en portant une attention particulière aux organismes les plus significatifs.

Risques

3.51 Les faiblesses de la gestion actuelle des biens de l’État ne permettent pas de

connaitre de façon exacte le patrimoine réel de l’État, et présentent le risque de son utilisation

inadéquate, voire de sa disparition sans que cela n’entraîne une réaction de sauvegarde.

Recommandations

A moyen terme:

Renforcer la comptabilisation matières de biens essentiels, tels que les médicaments, les

bâtiments et le parc automobile.

Entreprendre un recensement des actifs de l’État pour permettre la constitution d’un état

de l’actif.

E. LA COMPTABILITE PUBLIQUE ET LE REPORTING

3.52 Le PEMFAR de 2006 avait constaté des faiblesses importantes dans le système

comptable public togolais et le réseau des comptables de l’État. Bien que des avancées réelles

aient été réalisées au cours des deux dernières années, beaucoup de progrès restent à accomplir.

A la suite de l’évaluation réalisée en 2006, la reconstruction du Trésor a commencé par

l’adoption d’un nouveau Plan comptable de l’État maintenant opérationnel. En juillet 2008, le

Conseil des ministres a adopté un Décret transposant au plan national la Directive de l’UEMOA

portant Règlement de la Comptabilité Publique. Mais la modernisation de la structure organique

du Trésor n’a pas été accomplie: le Directeur Général exerce toujours concomitamment des

fonctions normatives et comptables. Dans ce sens, un décret de décembre 2008 a mis fin à ce

cumul de fonctions par la création d‘une Agence Comptable Centrale du Trésor (ACCT), d’une

Recette Générale du Trésor (RGT) et d’une Paierie Générale du Trésor (PGT), chargées

respectivement de la centralisation finale de toutes les comptabilités des comptables du Trésor,

de la prise en charge et du recouvrement des recettes du budget de l’Etat et de l’exécution des

dépenses du budget de l’Etat. Enfin, les ressources humaines du Trésor sont toujours aussi

insuffisantes et le système informatique comptable aussi peu performant qu’en 2006.

52


3.53 La Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) assure le

pilotage du réseau des comptables du Trésor public et est responsable du système d’information

comptable. Elle est placée sous l’autorité du Ministre de l’Économie et des Finances.

Singulièrement, le Directeur Général assure également des fonctions de comptable public en

qualité de Trésorier Payeur Général.

Forces

3.54 Le plan comptable de l’État est à présent harmonisé avec celui des autres États

membres de l’UEMOA. Le nouveau plan comptable, mis en place effectivement en 2007,

reprend les grands principes de la comptabilité générale de l’État tenue en partie double sur des

registres servis manuellement. Il permet la comptabilisation des opérations budgétaires de

dépenses sur base ordonnancements et de recettes sur base encaissements en classe 9 en cours

d’année et leur reprise dans les classes 6 et 7 en fin d’année. Les opérations comptables sont

régulièrement enregistrées et font l’objet d’arrêtés périodiques. La balance est toutefois produite

dans un délai élevé de 45 jours après la fin de la période de référence. La mission a pu disposer

des balances 2005, 2006, 2007 et celle au 30 avril 2008 (soit dans les délais indiqués).

3.55 Le Trésor est le responsable du paiement de l’ensemble des dépenses de l’État, y

compris celles de la dette publique. Il met en paiement chaque année environ 15.000 mandats

et un millier de titres de recettes, ce qui ne représente pas un niveau d’activité très élevé (entre 60

et 70 mandats à payer par jour ouvrable). A la Trésorerie Générale, les opérations de contrôle

incombant au Trésor sont effectuées, et les postes comptables rapprochent chaque mois leur

situation bancaire sur la base des chèques reçus et des chèques émis.

Faiblesses

3.56 Le reporting sur l’exécution budgétaire n’est pas largement diffusée. L’Assemblée

nationale reçoit chaque trimestre depuis 2008 un ensemble de tableaux relatifs aux opérations

financières de l’État. Même si des efforts ont été faits pour commencer à publier en 2008 les

informations trimestrielles sur l’exécution du budget, l’exécution budgétaire n’est pas encore en

cohérence avec la composition initiale du budget. Les DAAFs n’en disposent pas

systématiquement et ne sont pas donc en mesure d’informer les fournisseurs de l’Etat sur le

paiement de leurs créances. Cette déficience ne facilite pas les relations entre l’Etat et ses

fournisseurs et nuit à la visibilité sur la mise en œuvre du budget. Elle constitue aussi un obstacle

à l’information des citoyens qui ne perçoivent pas l’utilisation faite des impôts prélevés et ont

une faible connaissance de la mise en œuvre des politiques sectorielles à travers l’exécution du

budget.

3.57 Jusqu’à fin 2008, la confusion des fonctions normative et comptable assumées par la

DGTCP était porteuse de conflits d’intérêt. Cette organisation de la Direction Générale ne

permet pas de distinguer les fonctions d'animation, de conception, de suivi et de coordination par

les services centraux de la DG de la fonction comptable qui constitue le cœur de sa mission. Des

conflits peuvent donc surgir quand une même structure est à la fois responsable de l’édiction des

normes comptables, d’une part, et de leur mise en œuvre, d’autre part. Un décret de décembre

53

2008 a mis fin à ce cumul de fonctions par la création d’une Agence Comptable Centrale du

Trésor (ACCT), d’une Recette Générale du Trésor (RGT) et d’une Paierie Générale du Trésor

(PGT), chargées respectivement de la centralisation finale de toutes les comptabilités des

comptables du Trésor, de la prise en charge et du recouvrement des recettes du budget de l’Etat,

de l’exécution des dépenses du budget de l’Etat.

3.58 La comptabilisation des recettes par les régies financières n’est pas satisfaisante. Les

recettes sont centralisées par la Direction Générale des Impôts (DGI) pour les recettes fiscales, et

par la Direction Générale des Douanes (DGD) pour les recettes douanières. Les enregistrements

sont effectués dans un registre sans véritable comptabilité ni de compte de transfert ou de liaison

avec le Trésor des opérations budgétaires. Seuls des états mensuels sur le montant des

encaissements sont transmis par la DGI et la DGD au Trésor. De ce fait, il est difficile d’opérer

la réconciliation comptable de ces opérations entre le Trésor et les régies financières. Il existe

d’ailleurs des écarts entre le montant des recettes portées aux crédits des comptes sur lesquels

sont transférées ces recettes par les régies et les montants indiqués sur les états des régies

financières transmis au Trésor. Les régies financières des impôts et des douanes enregistrent par

ailleurs les opérations de recettes selon une comptabilité tenue en partie simple. Chaque receveur

des impôts ou des douanes dispose d’une caisse; il dépose les fonds chaque jour auprès du

receveur divisionnaire qui les transfère sur le compte ouvert au nom du Trésor à la BCEAO. La

centralisation au Trésor est donc effectuée sur son compte de disponibilité à la BCEAO.

3.59 Les comptes de gestion des comptables publics ne sont pas établis en fin d’année. Il

ne peut ainsi y avoir de contrôle juridictionnel ni d’accord de conformité qui permettraient

l’examen des projets de lois de règlement. Cette situation est un obstacle au contrôle

hiérarchique de la DGTCP et à l’examen de la gestion des comptables par la Cour des comptes.

Il est prévu, pour la première fois, une production du compte de gestion (sur pièces et sur

chiffres) au titre de l’exercice 2007 grâce à l’appui du Trésor du Mali. Jusqu’à présent la DGTCP

ne rapproche pas ses données comptables sur l’exécution du budget de l’État de celles de la

Direction du Budget, cette dernière ne disposant pas par ailleurs d’informations exhaustives.

3.60 L’informatisation du Trésor est rudimentaire et très ancienne. Le Trésor ne dispose

pas d’un système informatique en réseau. C’est donc avec difficulté que le Trésor parvient à

fournir une information fiable sur l’exécution du budget de l’État. Il conviendra de saisir

l’opportunité de l’installation de SIGFIP pour le relier au système comptable du Trésor, et de

présenter ainsi une vision complète et continue de l’ensemble du circuit de la dépense. Un

tableau de passage cohérent devra notamment établir une parfaite correspondance entre les

opérations budgétaires réalisées par les ordonnateurs et contrôleurs financiers et les opérations

financières exécutées par les comptables publics. En l’absence d’une telle mise en cohérence

entre les différents acteurs de la chaîne de la dépense, les contrôles externes du Parlement et de la

Cour des Comptes ne pourront s’exercer valablement et la transparence des opérations

budgétaires ne pourra pas être assurée.

3.61 L’organisation du réseau des comptables publics a été tardivement rendu conforme

à la réglementation en vigueur issue de la Directive de l’UEMOA de 1997. En effet celle-ci

prévoit l’institution d’une Agence Comptable Centrale du Trésor chargée de la centralisation

comptable et d’une Paierie et d’une Recette Générales responsables des décaissements et des

encaissements. Jusqu’à fin 2008, le réseau des comptables publics comprenait une Trésorerie

54

Générale, dont la gestion est assurée par le Directeur Général du Trésor et de la Comptabilité

Publique, avec 5 divisions (comptabilité, dépense, recouvrement, services communs, collectivités

locales), et 30 postes comptables départementaux chargés des opérations financières des

préfectures, des hôpitaux et des communes. Un décret de décembre 2008 a mis fin à cette

situation. Les textes d’application ont été adoptés en juillet 2008 et les nominations ont eu lieu en

décembre 2008. Cette nouvelle organisation permet de mettre fin aux possibles conflits d’intérêts

et rationalise les procédures de comptabilisation en spécialisant le réseau du Trésor en recette,

dépense et agence comptable centralisateur.

Risques

3.62 Le risque lié au système de comptabilisation des recettes et des dépenses de l’État est

systémique et élevé. Le dispositif de contrôles pour réduire ce risque n’est actuellement pas en

place. Le mode de comptabilisation des recettes fiscales et douanières ne permet pas d’établir des

comptes sincères et rend difficile le contrôle sur les recettes budgétaires. De plus, la précarité du

système informatique du Trésor ne lui permet pas d’assurer la fiabilité de ses opérations. Enfin,

l’absence de production de comptes de gestion constitue un obstacle pratique à l’exercice de la

responsabilité des comptables publics.

Recommandations

A court terme:

Diffuser plus largement dans l’administration et aussi dans le public des rapports

exhaustifs trimestriels sur l’exécution du budget de l’État en identifiant les dépenses de

lutte contre la pauvreté.

Informer en cours d’exercice budgétaire la Commission des Finances et des Échanges de

l’Assemblée nationale sur l’exécution du budget de l’État.

A moyen terme:

Soumettre à l’Assemblée nationale un projet de Loi de règlement rendant compte de

l’exécution du budget de l’État.

Mettre en place au Trésor un système informatique en réseau pour le suivi de l’exécution

de toute la chaîne de la dépense et des recettes.

Développer une comptabilisation des recettes fiscales (DGI) et douanières (DGD) en

partie double, en conformité avec les dispositions du plan comptable de l’État.

F. LA GESTION DE TRESORERIE DE L’ÉTAT ET

DE LA DETTE PUBLIQUE

3.63 De réels progrès ont été réalisés au cours des dernières années par les autorités togolaises

pour corriger les défaillances relevées par le dernier PEMFAR en matière de gestion de trésorerie

et de la dette publique. En effet, les missions de gestion de trésorerie et de la dette publique ont

été réétablies et la responsabilité unique du Trésor en matière de gestion de trésorerie reconnue.

55

Toutefois, le nombre très élevé des comptes bancaires de l’État demeure un problème non

circonscrit qui continue de porter atteinte à la visibilité de la gestion de la trésorerie publique. Par

ailleurs, une étude sur l’évaluation de la performance de la gestion de la dette togolaise a été

entreprise en janvier 2008 avec le soutien de la Banque mondiale dans le cadre des travaux visant

à faire bénéficier le Togo de l’Initiative renforcée en faveur des Pays Pauvres Très Endettés

(PPTE). Enfin, la dette intérieure a fait l’objet d’un inventaire validé.


3.64 La gestion de la trésorerie de l’État est réalisée au sein d’un comité présidé par le

Secrétaire Général du MEF et dont le secrétariat est assuré par la DGTCP. Ce comité réunit

mensuellement les directions en charge du recouvrement des recettes fiscales et la BCEAO. Il est

chargé de la programmation des paiements en fonction de la trésorerie disponible et s’appuie sur

un plan prévisionnel annuel mis à jour chaque mois par les services du Trésor avec le concours

des régies des Impôts et des Douanes qui transmettent la situation de leurs recouvrements. En

cours d’année, les prévisions de recettes sont mises à jour par les régies financières en rapportant

les recettes recouvrées à l’objectif annuel. Ces régies ne semblent pas calculer le montant des

recettes effectivement attendues au cours du mois suivant.

3.65 La gestion de la dette intérieure et extérieure togolaise est assurée par la Direction de la

Dette Publique au sein de la DGTCP. La dette intérieure togolaise a fait l’objet d’un inventaire à

l’occasion d’un audit réalisé par la société KPMG (tableau 3.6).

Tableau 3.6: Dette intérieure du Togo au 31 décembre 2006

(millions de FCFA)

CATEGORIE DE DETTE ACCEPTEE TOTAL % Rejetée

Validée Non- vérifiable

Dette commerciale 64 685 16 843 81 528 19 33 527

Dette financière 232 368 232 368 52 18 923

Dette sociale 102 586 102 586 23

Engagement et

risque

27 372 27 372 6 10 097

TOTAL 427 011 16 843 443 854 100 62 547

Source : Commission Nationale d’Apurement de la Dette Intérieure (CNADI)

Forces

3.66 L’existence du comité de trésorerie et la tenue régulière de ses réunions permettent

de mieux définir la capacité de paiement mensuelle de l’État togolais. Ainsi, les charges en

instance et programmées sont rapprochées des ressources disponibles. La fonction du comité de

trésorerie consiste surtout à fixer l’ordre de priorité des dépenses à payer en fonction des fonds

disponibles.

3.67 En matière de gestion des opérations de sa dette extérieure, le Togo dispose de

l’avantage de la coordination de sa politique monétaire conduite par la BCEAO. Cette

gestion est assuré par le personnel de la Direction de la Dette Publique qui possède les

56

compétences nécessaires pour effectuer les opérations de gestion de base qui sont actuellement

de son ressort.

3.68 Une stratégie d’apurement de la dette intérieure de l’État a été adoptée par le

gouvernement en décembre 2008. L’audit de la dette intérieure a été réalisé avec l’appui du

cabinet qui l’a aidé à procéder à l’inventaire de cette dette. La mise en œuvre de la stratégie

d’apurement, de façon crédible et transparente, participerait au renforcement de la gestion

financière de l’État et au rétablissement de relations confiantes avec les différents opérateurs

économiques. Mais il sera important que des liens appropriés soient établis entre ce processus et

la restructuration en cours du secteur bancaire.

Faiblesses

3.69 Le comité de trésorerie ne dispose pas d’une visibilité suffisante sur l’exécution des

recettes et des dépenses budgétaires. Les prévisions mensuelles de recettes et de dépenses sont

en effet fondées sur celles du budget intial élaborées par les régies financières lors de la

préparation de celui-ci. Ces prévisions ont perdu leur caractère contemporain et ne constituent

pas une indication précise de l’exécution budgétaire en cours d’année. De ce fait, en cas de

difficulté de trésorerie, le comité peut être conduit à réguler la chaîne de la dépense au stade des

ordonnancements, donc après service fait. Cette méthode induit des retards dans les paiements

aux fournisseurs et met en cause la crédibilité de l’Etat.

3.70 La périodicité mensuelle des réunions du comité de trésorerie n’est pas adaptée aux

enjeux. En effet, cette périodicité est trop longue pour permettre une gestion fine de la trésorerie

de l’État. Elle écarte aussi la possibilité d’une gestion active des ressources et des dépenses

publiques. Une réunion hebdomadaire aurait l’avantage de gérer la trésorerie de l’Etat de façon

plus rapprochée avec les problèmes réels rencontrés.

3.71 Les rapprochements mensuels des opérations de trésorerie entre le Trésor et la

banque centrale posent problème. Le Trésor rencontre en effet des difficultés pour ajuster les

opérations de transferts de fonds des régies financières des Impôts et de la Douane avec les

dépôts constatés sur son compte à la BCEAO. De plus, à la suite de la suppression de l’avance

statutaire de la BCEAO, le Trésor a procédé au lancement d’un appel d’offres par bons du

Trésor, mais les fonds recueillis n’ont pas été rendus disponibles pour couvrir les décalages

temporaires de trésorerie.

3.72 Le nombre exceptionnellement élevé de comptes bancaires du Trésor nuit à la

visibilité de la trésorerie publique. Les dépôts du Trésor sont répartis dans près de 800 comptes

ouverts à la Banque centrale et dans les banques commerciales. Leur inventaire et leur réduction

constituent une urgence absolue dans la mesure où cette situation écarte toute possibilité de

gestion correcte de la trésorerie de l’État, ces actions sont en effet un préalable à la mise en place

d’une gestion de trésorerie basée sur le principe du compte unique du Trésor. Un inventaire des

comptes est en cours de finalisation.

3.73 La trésorerie de l’État n’est pas protégée par une régulation budgétaire des

dépenses. En effet, la gestion actuelle ne se préoccupe que des dépenses en instance ou à venir

57

au niveau du Trésor sans qu’un dispositif prévisionnel ne soit placé en amont pour prévenir

l’ordonnancement de dépenses que le Trésor pourra difficilement supporter.

3.74 La gestion de la dette intérieure et extérieure du Togo est faible et nécessite d’être

améliorée. Son cadre institutionnel n’assure pas une bonne coordination entre tous les services

qui participent au processus de gestion de la dette. Les systèmes d’enregistrement de la dette sont

peu fiables et incomplets, en partie, en raison de la complexité du cadre institutionnel.

Risques

3.75 Le risque portant sur la gestion de la trésorerie est systémique et élevé. Il est fondé

sur l’absence de contrôles internes indépendants au sein des services responsables de la trésorerie

de l’État. Ce risque est en l’occurrence amplifié par l’absence du contrôle externe de la Cour des

Comptes. Par ailleurs, l’absence d’une régulation budgétaire pertinente en amont de la chaîne de

la dépense entraîne un risque que la trésorerie de l’État ne suffise pas à certaines périodes pour

couvrir les dépenses budgétaires. Le système actuel de gestion de la trésorerie publique conduit,

en situation difficile, à intervenir directement sur la chaîne de dépense en ralentissant le rythme

des ordonnancements – voire en les arrêtant, et à constituer ainsi des arriérés de paiement. Par

ailleurs, la gestion encore déficiente de la dette comporte un risque significatif que celle-ci ne

soit pas correctement suivie, ni apurée. Enfin, le nombre très élevé de comptes ouverts dans les

banques au nom du Trésor aboutit à occulter la situation réelle de trésorerie de l’Etat, et il existe

un risque que des fonds disponibles ne soient pas utilisés ou utilisés à des fins non-conformes.

Recommandations

A court terme:

Procéder à l’inventaire complet des comptes de l’État dans le système bancaire, et réduire

significativement leur nombre en mettant en œuvre le principe du compte unique du

Trésor.

Réunir chaque semaine le comité de trésorerie afin de donner un caractère plus

contemporain à ses travaux.

Produire les comptes de gestion annuels des comptables publics à la Cour des Comptes.

Renforcer la coordination entre les services impliqués dans la gestion de la dette

publique.

Consolider dans une seule structure la gestion de l’ensemble de la dette publique.

A moyen terme:

Mettre en place un dispositif de régulation des dépenses budgétaires avant l’exécution du

service fait afin de protéger les dépenses prioritaires.

Renforcer la fiabilité des prévisions mensuelles de trésorerie des régies financières.

Publier un rapport annuel fournissant des données concises sur la situation de la dette

intérieure et extérieure de l’État.

58

G. LES CONTRÔLES BUDGÉTAIRES

3.76 Les déficiences dans les contrôles sur la gestion budgétaire constatées lors du PEMFAR

de 2006 demeurent. Bien qu’une Inspection Générale des Finances (IGF) ait été récemment

instituée, ses actions de contrôle sur les finances publiques reste à mettre en œuvre. Aussi, le

contrôle parlementaire sur la gestion des finances publiques n’a pas connu d’avancées depuis

2006. Cependant, le Contrôle Financier a été rétabli depuis 2006 dans ses prérogatives de

contrôle des engagements et des ordonnancements du fait d’une utilisation plus limitée des

procédures exceptionnelles de paiement.


3.77 Selon les textes en vigueur, le contrôle sur les finances publiques est exercé par la

Direction du Contrôle Financier et l’IGF au titre du contrôle interne, l’Inspection Générale

d’Etat, la Cour des Comptes et l’Assemblée nationale pour le contrôle externe.

Le Contrôle Financier

3.78 La Direction du Contrôle Financier exerce un contrôle sur les engagements et les

ordonnancements des dépenses budgétaires. Elle est aussi consultée sur les textes réglementaires

ayant une incidence financière. Elle vise également les actes relatifs au recrutement, à la

promotion et à la rémunération des personnels pris en charge sur le budget de l’État ou portant

attribution de primes et indemnités diverses. Lorsque le montant des marchés dépasse le seuil

fixé dans le code des marchés publics, ceux-ci sont soumis au visa préalable du Contrôleur

Financier. Sur les opérations de dépenses publiques, le Contrôleur Financier vise tous les

engagements et les ordonnancements de dépense après examen. En particulier, il vérifie: (i)

l'exactitude des évaluations de la dépense; (ii) l'imputation budgétaire de la dépense; (iii)

l'application des dispositions financières prévues par les textes légaux et réglementaires; et (iv)

l'exécution conforme du budget, y compris la disponibilité des crédits budgétaires, compte tenu

des engagements antérieurs.

L’Inspection Générale des Finances

3.79 L’Inspection Générale des Finances est de création très récente au Togo. Le décret créant

ce corps de contrôle, rattaché directement au Ministre de l’Économie et des Finances, a été

adopté en Conseil des ministres le 29 juillet 2008. L’IGF dispose maintenant de trois inspecteurs

et trois vérificateurs et son Chef de Service a été nommé dés le 29 août 2008.

L’Inspection Générale d’Etat

3.80 L’IGE est un organisme de contrôle externe des services publics placé étroitement sous

l’autorité du Président de la République. Sa mission principale est de contribuer à l’amélioration

de la gestion publique, y compris celle concernant les finances de l’État. Elle réalise des missions

de vérification, d’enquête ou d’évaluation, qui donnent lieu à des rapports. L’IGE est un organe

de contrôle doté de moyens matériels réduits. En revanche, grâce aux efforts du Gouvernement,

l’effectif de l’IGE a été porté à 14 inspecteurs d’État ce qui semble suffisant. L’IGE élabore

annuellement un programme de travail soumis à l’approbation du Président de la République.

Elle intervient souvent sur des dossiers spécifiques. Les rapports de l’IGE, adressés au Président

59

de la République et communiqués au Premier Ministre, sont aussi transmis au ministre de tutelle

du secteur contrôlé. Celui-ci peut engager des poursuites judiciaires en cas d’irrégularités, mais

l’IGE est habilitée à saisir directement les tribunaux lorsque le flagrant délit est avéré.

La Cour des Comptes

3.81 L’article 107 de la Constitution du Togo a créé la Cour des Comptes, mais elle n’est pas

opérationnelle. La Cour est chargée de juger les comptes des comptables publics, d’assurer la

vérification des comptes et la gestion des établissements publics et des entreprises publiques,

d’assister le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et

de procéder à toutes études sur les finances publiques et la comptabilité de l’État. Ces études

peuvent lui être demandées par le Gouvernement, l'Assemblée nationale ou le Sénat. La

Constitution prévoit aussi que la Cour des Comptes établisse un rapport annuel qu’elle adresse au

Président de la République, au Gouvernement et à l'Assemblée nationale, et dans lequel elle

relève, s'il y a lieu, les infractions commises, et les responsabilités encourues.

L’Assemblée nationale

3.82 L’Assemblée nationale dispose d’une commission des Finances et des Échanges pour

examiner tous les projets de lois ayant une incidence sur les finances publiques, et plus

particulièrement le projet de loi des finances annuel. Cette commission est opérationelle. Il serait

toutefois opportun de renforcer les capacités de ses membres en matière de gestion financière

publique afin qu’ils exercent mieux leur mission de contrôle sur l’exécution des lois de finances.

Forces

3.83 L’efficacité du Contrôle Financier a été renforcée en 2007. A cet égard, le ministre

chargé des finances a imposé le respect strict des procédures de dépenses et interdit les Ordres de

Paiement (OP) sans télégramme lettre. En effet, l’utilisation plus fréquente du circuit normal de

la dépense a permis de réintroduire le contrôle préalable sur les engagements et les

ordonnancements des dépenses budgétaires.

3.84 La création de l’Inspection Générale des Finances en juillet 2008 constitue un pas

important dans la bonne direction. Elle vient opportunément ajouter un organe important dans

le dispositif de contrôle de la gestion des finances publiques, et particulièrement sur les

comptables de l’État.

Faiblesses

3.85 L’Inspection Générale d’Etat est inefficiente et la Cour des Comptes n’est pas

opérationnelle. L’IGE dispose de personnel, des moyens matériels et financiers limitées pour

exercer leurs missions. En outre, il n’est pas prévu de méthode de suivi des recommandations de

l’IGE. Quant à la Cour des Comptes, elle n’est pas encore opérationnelle. Ainsi, le dispositif

institutionnel des contrôles sur la gestion des finances publiques est incomplet. L’absence d’une

Cour des Comptes fonctionelle ne permet pas d’effectuer de contrôle juridictionnel et limite en

conséquence l’exercice du pouvoir de contrôle du pouvoir legislatif auprès duquel la Cour des

Comptes a une mission de conseil.

60

3.86 Les moyens tant humains que matériels mis à la disposition des organes de contrôle

sont insuffisants. Le Contrôle financier dispose d’un effectif limité et l’Inspection Générale

d’Etat voit depuis quelques annés son effectif se réduire. L’efficacité du Contrôle financier est de

plus amoindrie par une charge de travail élevée au regard des effectifs disponibles.

L’implantation du système informatique SIGFIP constitue une opportunité pour une nouvelle

définition du mode opératoire du contrôle financier jusqu’à présent basé sur un visa exhaustif de

toutes les dépenses; la mise en place d’un instrument automatisé de gestion budgétaire est une

occasion pour moderniser cette procédure lourde de contrôle et de s’orienter vers un système

basé sur les risques encourus dans l’utilisation des fonds publics.

3.87 L’Assemblée nationale ne dispose pas en cours d’année d’informations sur

l’exécution du budget de l’État. La procédure des lois de finances rectificatives, qui permet au

Gouvernement d’informer le Parlement sur l’exécution du budget en cours n’est pas utilisée. Le

contrôle parlementaire est également fragilisé par le niveau de connaissances en matière de

finances publiques des membres de la Commission « Finances et Échanges », qui a besoin d’être

renforcé, et par l’absence d’appui technique de la Cour des Comptes dont les juges n’ont pas été

nommés.

Risques

3.88 L’absence d’examen des comptes annuels de l’Etat présente un risque élevé de

déresponsabilisation de l’administration. Elle diminue l’incitation du Gouvernement à allouer

les ressources de manière efficiente et à exécuter le budget conformément aux politiques

annoncées lors de la présentation du budget au Parlement. Elle peut également conduire, en

l’absence de sanction, à une déresponsabilisation des administrations et peut donc entacher la

qualité des services administratifs et financiers. Par ailleurs, le manque d’information en temps

opportun sur la disponibilité des crédits peut favoriser l’émergence de pratiques non conformes

chez les gestionnaires, par crainte des risques de blocages de crédits. De plus, l’existence de

contrôles redondants dans la chaîne de la dépense allonge inutilement la procédure de paiement

et décourage les fournisseurs de l’État. Cette situation constitue un risque pour l’exécution

budgétaire dans la mesure où les fournisseurs peuvent chercher à contourner ces procédures ou

augmenter leurs prix pour compenser le coût supplémentaire induit par des délais de paiement

plus importants.

Recommandations

A court terme

Rendre opérationnelle la Cour des Comptes.

Adopter le guide des vérifications et des contrôles pour la nouvelle Inspection Générale

des Finances.

Mettre en œuvre le programme annuel de contrôle de l’IGF.

Instituer au sein des Inspections Générales d’État et des Finances une cellule chargée du

suivi des recommandations formulées dans leurs rapports de contrôle respectifs.

61

A moyen terme

Renforcer les moyens de la Direction du Contrôle Financier après une évaluation de ses

besoins.

Moderniser la fonction du contrôle financier en adoptant une approche basée sur les

risques et en fixant des seuils de contrôle des dépenses.

Mettre en œuvre des formations adaptées aux différents organes de contrôle, y compris

les membres de la Commission des Finances et des Échanges de l’Assemblée nationale.

H. LE CONTRÔLE DES ENTREPRISES PUBLIQUES

3.89 Depuis le PEMFAR de 2006, il n y a pas eu d’évolution significative dans le domaine du

contrôle du portefeuille des entreprises publiques. L’État s’est toutefois montré préoccupé et

conscient des risques que cette situation faisait courir sur les finances publiques. Ainsi, un

programme de réformes du secteur bancaire a été entrepris afin de lui donner à nouveau un rôle

moteur dans le financement de l’économie. Mais ces initiatives n’ont pas concerné le système de

contrôle des entreprises publiques.


3.90 Les entreprises publiques regroupent vingt-deux sociétés d’Etat et d’économie mixte dans

lesquelles l’Etat détient plus de 50 pourcent du capital. Les établissements publics autonomes ne

sont pas compris dans la catégorie des entreprises publiques et leur gestion est soumise au droit

commercial et aux règles définies dans le Traité de l’OHADA. Ils bénéficient de subventions de

l’Etat et perçoivent parfois des ressources propres et sont dotés de comptables publics.

3.91 La gouvernance des entreprises publiques consiste en un Conseil de Surveillance

composé des ministres45

qui désignent un Conseil d’administration. Le Conseil d’administration,

de son côté, recrute la Direction Générale (le Directeur Général et son adjoint). Il est prévu qu’un

contrat de performance soit conclu entre l’Etat et chaque entreprise publique, mais il n’a pas été

apporté la preuve que cette mesure est appliquée. Les sociétés d’économie mixte disposent d’une

Assemblée Générale en lieu et place d’un Conseil de Surveillance.

Faiblesses

3.92 La Direction de l’Information, de la Gestion et de l’Audit (DIGA) ne dispose pas des

moyens humains et matériels nécessaires pour exercer correctement sa mission. Cette

direction a pour mission d’assurer le suivi et le contrôle des entreprises publiques, de vérifier

leurs résultats économiques et financiers et de préparer les ratios financiers et les indicateurs de

performance des entreprises publiques. Mais, elle ne dispose que de six (6) agents sans compter

qu’elle n’a toujours pas de directeur. Il lui manque également de moyens informatiques et

logistiques. On peut ainsi considérer que les entreprises publiques sont laissées sans surveillance

45

D’après la loi, il s’agit du ministre chargé des entreprises publiques, du ministre chargé de l’Economie et des

Finances, du ministre chargé du Plan, du ministre chargé du Commerce et du Transport et du ministre de tutelle

technique.

62

de leur gestion, mise à part les rares contrôles exercés par l’IGE selon un calendrier aléatoire et

souvent très dépendant de la volonté hiérarchique.

3.93 Les contrôles externes sur les entreprises publiques sont pratiquement inexistants. Conformément aux règles de l’OHADA, un Commissaire aux Comptes, désigné dans chaque

entreprise pour un mandat de 3 ans renouvelable, est chargé d’examiner et de certifier le bilan, le

compte de résultat et le rapport d’activités avant leur soumission au Conseil de Surveillance.

Mais, il est apparu que la compétence de ces Commissaires aux Comptes et leur indépendance ne

sont pas véritablement établies. En tout état de cause, les certifications réalisées interviennent

avec retard et aucun dispositif n’est mis en place pour assurer le suivi de leurs recommandations.

Enfin, les membres des conseils d’administration des entreprises publiques sont désignés parmi

les dirigeants de ces mêmes structures, ce qui est de nature à compromettre significativement

l’indépendance de leur jugement.

Risques

3.94 La défaillance du dispositif de contrôle sur les entreprises publiques conduit au

risque élevée de ne pas déceler les cas de mauvaise gestion. En l’absence d’indépendance des

contrôles externes, des actes de mauvaise gestion peuvent également ne pas être signalés. Dès

lors, comme cela a été le cas au cours des années récentes, le risque de charges potentielles

importantes sur le budget de l’État résultant de la gestion de ces entreprises apparaît élevé.

Recommandations

A court terme:

Réorganiser entièrement la fonction de surveillance et de contrôle des entreprises

publiques au sein du Ministère des Finances en l’intégrant dans les missions dévolues à la

DGTCP.

Mettre en place un dispositif de suivi des recommandations formulées par les

commissaires aux comptes.

A moyen terme:

Revoir la composition des conseils d’administration afin d’accroître la responsabilité de

leurs membres.

Recourir à des cabinets indépendants de commissaires aux comptes afin de renforcer leur

neutralité vis-à-vis des conseils d’administration.

I. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

3.95 Globalement, le système des finances publiques du Togo s’est amélioré depuis juin

2006, mais il reste encore beaucoup de progrès à faire pour qu’il se rapproche des normes

internationalement reconnues. La présente Revue a procédé à une évaluation des risques

fiduciaires résultant de la gestion des finances publiques au Togo. Il convient ici de préciser que

l’évaluation de ces risques ne concerne pas le risque spécifique encouru dans la mise en œuvre

de chaque composante énumérée ci-dessous, mais porte sur les conséquences financières

63

résultant de la présence ou de l’absence d’un phénomène observé. Ce risque potentiel est évalué

comme suit au Togo:

Tableau 3.7: Evaluation des risques fiduciaires

Composantes Niveau du

risque

Observations

Prévision des

dépenses budgétaires

Élevé Le processus de prévision des dépenses budgétaires ne couvre pas l’intégralité des

activités du Gouvernement; les prévisions ne soient pas entièrement réalistes; le risque

financier causé par ces phénomènes apparaît élevé car il exerce une forte pression sur la

gestion de la trésorerie pendant l’exécution du budget.

Prévision des recettes

budgétaires

Élevé Les services fiscaux et surtout douaniers ne disposent pas d’une connaissance exhaustive

du potentiel imposable et la visibilité sur les recettes budgétaires attendues demeure

réduite. La méthode d’évaluation des prévisions de recettes budgétaires présente un

risque élevé sur la transparence de l’exécution budgétaire.

Engagement,

liquidation et

ordonnancement des


(phase administrative

du circuit de la

dépense)

Élevé La procédure de cette phase de la dépense n’est systématique mise en œuvre et les

contrôles mis en place ne s’exercent pas (cette phase est aussi trop longue) et conduit à

un risque financier de niveau élevé. L’absence de contrôle sur la matérialité des

dépenses présente le risque que les autorités publiques n’obtiennent pas la contrepartie

de leur engagement financier (value for money).

Exécution du

paiement des


(phase comptable)

Élevé Le risque financier élevé de cette phase est systémique. Les contrôles indispensables

pour réduire ce risque ne sont pas en place.

Exécution des

dépenses de

personnel

Élevé L’exécution des dépenses de personnel peut être affectée par le manque de liaison entre

les différents fichiers d’agents de l’État. Par ailleurs, la connaissance de l’effectif réel

des agents de la Fonction Publique n’est pas complète.

Procédures

dérogatoires des


Élevé Bien que le dispositif législatif et réglementaire de ces procédures dérogatoires soit

correct, l’utilisation de ces procédures crée un risque financier conséquent.

Comptabilité

publique

Élevé Les comptes publics ne sont ni suffisamment exhaustifs, ni fiables pour rendre compte

de l’exécution du budget de l’État. Le long délai de confection des balances comptables

mensuelles fait apparaître un risque élevé sur la gestion des fonds disponibles.

Reporting Élevé La combinaison des défaillances du contrôle interne et les faiblesses des comptes de

gestion font apparaître un risque financier élevé que les erreurs et malversations ne

soient pas découvertes.

Gestion de la

trésorerie

Élevé Le risque financier est systémique et fondé sur l’absence de contrôles internes

indépendants au sein des services responsables de la trésorerie de l’État. Les retards dans

les rapprochements comptables créent un risque élevé sur la trésorerie. En l’absence de

gestion unifiée de la trésorerie, le risque existe que des dépenses non budgétées soient

payées en dehors des procédures réglementaires de paiement des dépenses publiques.

Gestion de la dette

publique

Élevé L’absence actuelle de gestion centralisée de la dette publique et les carences constatées

ces dernières années dans le suivi de cette dette fait apparaître un risque élevé en ce

domaine.

Entreprises publiques

et parapubliques

Élevé Le manque de coordination dans les contrôles des entreprises du secteur étatique,

l’absence de contrôle systématique et d’efficacité dans le suivi des contrôles réalisés

représentent un risque financier majeur pour les finances publiques. Les audits des

entreprises publiques ne sont pas réalisés par des cabinets véritablement indépendants.

Enfin, il n’existe pas de dispositif de suivi des recommandations.

64

3.96 Les faiblesses constatées par la Revue devront faire l’objet des mesures correctives au

cours des prochaines années de la part du Gouvernement, lesquelles nécessiteront une volonté

politique soutenue. Les recommandations proposées dans le Tableau 3.8 ci-dessous constituent

les actions importantes qui devraient retenir l’attention du Gouvernement et être intégrées dans le

Plan d’Action que les autorités comptent mettre en œuvre pour améliorer la gestion des finances

publiques. L’atelier de restitution de la revue en juin i 2009 a offert l’opportunité de revoir leur

priorisation et leur séquençage.

Tableau 3.8: Recommandations pour l’amélioration de Gestion des Finances Publiques (ce plan comprend les recommandations prioritaires dans le Tableau 1 du Résumé Analytique)

Problèmes rencontrés Mesures à prendre Responsables Assistance

Technique

Requise

(Faible

Moyenne

Elevée)

Date de

mise en

œuvre

proposé

CT MT

I. Cadre juridique et institutionnel

La Cour des Comptes instituée par la

Constitution n’est encore pas

opérationnelle.

Rendre opérationnelle la Cour des

Comptes en y nommant des juges et

en lui attribuant des moyens matériels

et financiers.

Gouvernement

M X

Les ministères économiques ne

disposent pas de structures établies.

Adopter les textes instituant des

organigrammes dans les ministères

économiques

(Finances/Développement).

MEF F X

La Direction du Budget ne dispose pas

du niveau structurel suffisant pour

coordonner les travaux de préparation

du budget annuel.

Ériger la Direction du Budget en

Direction Générale

MEF F X

II. Préparation du budget

Le démarrage de la préparation du

budget intervient en retard, limitant le

temps de travail des services.

Garantir le strict respect du calendrier

de préparation budgétaire par un texte

de nature réglementaire

DB F X

La nomenclature budgétaire ne permet

pas de suivre les dépenses de lutte

contre la pauvreté.

Intégrer la classification fonctionnelle

du MSFP 2001 dans la nomenclature

budgétaire

Assurer le suivi des dépenses de lutte

contre la pauvreté selon la

classification adoptée en décembre

2008

DB

DB

E

F

X

X

La préparation de budget n’utilise pas

d’instrument lui permettant d’intégrer

des perspectives à moyen terme et de

relier les opérations budgétaires

annuelles à la Stratégie nationale de

Réduction de la Pauvreté.

Introduire progressivement les Cadres

de Dépenses à Moyen Terme dans la

préparation du budget.

DB

E

X

65


Technique

Requise

(Faible

Moyenne

Elevée)

Date de

mise en

œuvre

proposé

CT MT

Les citoyens ne disposent pas

d’informations suffisantes sur les

politiques publiques.

Mettre en place une stratégie de

communication sur le projet de

budget de l’État.

MEF M X

III. Exécution du budget

L’information sur l’exécution

budgétaire est difficile à établir.

Utiliser le SIGFIP pour améliorer le

suivi de l’exécution du budget 2009

et les informations de nature

budgétaire.

DF

Cellule

informatique

E X

Les informations sur l’exécution

budgétaire ne sont pas suffisamment

diffusées au sein des services

responsables de la gestion financière

de l’État.

Communiquer impérativement aux

administrateurs de crédit la situation

des mandats acceptés et rejectés par le

Trésor.

SG/DF F X

Le circuit de la dépense est long et

complexe; de plus la Direction du

Budget ne dispose pas d’informations

suffisantes sur l’exécution du budget

de l’État.

Entreprendre la réforme du circuit de

la dépense en vue de le simplifier et

de définir des procédures plus claires

et rigoureuses.

Relier la Direction du Budget au

système d’informations sur

l’exécution budgétaire.

DF/DB E

E

X

X

Le système informatique de la solde

est désuet et il est difficile d’en

assurer la maintenance.

Accélérer l’implantation du nouveau

système informatique de la solde.

DF

Cellule

Informatique

E X

Il n’existe pas de formalisation des

procédures de prise en compte des

motifs de changements dans la paye

des agents (promotion, événements

familiaux, etc.).

Formaliser les procédures de

circulation et de traitement de

l’information sur les dépenses de

personnels entre le service de la

Solde, le Ministère de la Fonction

Publique et les ministères employeurs.

DF

Fonction

Publique

Trésor

M X

Les effectifs de la Fonction Publique

ne sont pas maîtrisés.

Procéder à un recensement physique

exhaustif des agents de la Fonction

Publique.

DF

Fonction

publique

M X

La tenue de la comptabilité – matières

est défaillante.

L’État n’a pas connaissance de son

patrimoine et ne peut ainsi optimiser

son utilisation.

Renforcer la comptabilité – matières

des biens essentiels, tels que les

médicaments, les bâtiments et le parc

automobile.

Entreprendre un recensement des

actifs de l’Etat pour permettre la

constitution d’un état de l’actif.

DGTCP M

E

X

X

IV. Comptabilité Publique et

reporting

Le Ministère de l’Economie et des

Finances n’élabore pas de lois de

Soumettre à l’Assemblée nationale un

projet de Loi de Règlement rendant

Min. Finances

DB

E

X

66


Technique

Requise

(Faible

Moyenne

Elevée)

Date de

mise en

œuvre

proposé

CT MT

règlement, entravant les contrôles

externes que devraient pratiquer la

Cour des Comptes et l’Assemblée

nationale.

compte de l’exécution du budget de

l’État.

Le système informatique du Trésor est

peu performant, limitant ses capacités

de reporting.

Mettre en place au Trésor un système

informatique en réseau pour le suivi

de l’exécution de toute la chaîne de la

dépense et des recettes.

DF

Cellule

Informatique

E X

La comptabilisation des recettes par

les régies financières des douanes et

des impôts ne sont pas conformes aux

pratiques internationales, ni au plan

comptable du Togo.

Développer une comptabilisation des

recettes fiscales (DGI) et douanières

(DGD) en partie double, en

conformité avec les dispositions du

plan comptable de l’État.

DGTCP

DGD

DGI

E X

Les opérations financières de l’État ne

font pas l’objet d’une diffusion

suffisante vers les citoyens ou leurs

représentants.

Diffuser plus largement le rapport

trimestriel exhaustive sur l’exécution

des dépenses budgétaires, y compris

celles destinées à l’investissement et à

lutter contre la pauvreté.

Informer en cours d’exercice

budgétaire la Commission des

Finances et des Échanges de

l’Assemblée nationale sur l’exécution

du budget de l’État.

MEF

MEF

F

F

X

X

V. Gestion de la Trésorerie et de la

dette Publique

Le nombre de comptes ouverts dans le

système bancaire au nom du Trésor

(près de 800) est trop élevé pour une

gestion plus aisée et transparente des

liquidités.

Les comptables du Trésor ne

produisent pas leurs comptes de

gestion entravant les contrôles

externes que devraient pratiquer la

Cour des Comptes et l’Assemblée

nationale

Procéder à l’inventaire complet des

comptes de l’État dans le système

bancaire, et réduire significativement

leur nombre en mettant en œuvre le

principe du compte unique du Trésor.

Produire les comptes de gestion

annuels des comptables publics à la

Cour des Comptes

DGTCP

DGTCP

M

M

X

X

Le comité de trésorerie ne se réunit

qu’une fois par mois; les données

financières dont il dispose, fondées

sur les prévisions budgétaires

annuelles sont éloignées des réalités

de l’exécution des recettes et dépenses

de l’État.

Réunir chaque semaine le comité de

trésorerie afin de donner un caractère

plus contemporain à ses travaux.

SG

DGTCP

F X

67


Technique

Requise

(Faible

Moyenne

Elevée)

Date de

mise en

œuvre

proposé

CT MT

La pratique de blocage des dépenses

au stade de l’ordonnancement pour

réguler l’exécution budgétaire et

éviter les arriérés de paiements, en cas

de problème de trésorerie, est nocive

car elle protège mal les dépenses

prioritaires salariales et non salariales.

Mettre en place un dispositif de

régulation des dépenses budgétaires

avant l’exécution du service fait afin

de protéger les dépenses prioritaires.

DCF

DB

E X

Les régies de recettes ne sont pas en

mesure de fournir des indications

fiables sur les recouvrements

prévisionnels de recettes pour le mois

à venir, ce qui atténue la visibilité du

plan de trésorerie et réduit sa

fonctionnalité.

Fiabiliser les prévisions mensuelles de

trésorerie des régies financières

(Impôts et Douanes).

DGD

DGI

E X

Le cadre institutionnel de la gestion de

la dette publique togolaise n’est pas

unifié; il ne permet pas une bonne

coordination entre les services

concernés. Son système

d’enregistrement et d’information

n’est ni fiable, ni exhaustif.

- Consolider dans une seule structure

la gestion de l’ensemble de la dette

publique togolaise.

- Renforcer la coordination entre les

services impliqués dans la gestion de

la dette publique.

- Publier un rapport annuel fournissant

des données concises sur la situation

de la dette intérieure et extérieure de

l’État.

DDP

(Trésor)

DDP

DDP

M

F

M

X

X

X

VI. Les Contrôles

Le rôle de l’Inspection Générale des

Finances, récemment créée, est limité.

- Adopter le guide des vérifications et

des contrôles pour la nouvelle

Inspection Générale des Finances;

- Mettre en œuvre un programme

annuel de contrôle de l’IGF.

MEF

SG

IGF

M

F

X

X

L’action du Contrôle financier est

limitée par la faiblesse de son effectif

eu égard à sa mission de contrôle des

engagements et ordonnancement des

dépenses.

Renforcer les moyens de la Direction

du Contrôle Financier après une

évaluation de ses besoins.

Fonction

Publique

MEF/SG/

DCF

F X

Le contrôle exhaustif de toutes

dépenses budgétaires constitue un

frein à l’exécution des dépenses

publiques. Aucune sélectivité

annoncée n’est pratiquée dans

l’exercice des contrôles.

Moderniser la fonction du contrôle

financier en adoptant une approche

basée sur les risques et en fixant des

seuils de contrôle des dépenses.

DCF E X

Les membres des organes de contrôle

n’ont pas une formation suffisante

pour exécuter correctement leur

Mettre en œuvre des formations

adaptées aux différents organes de

contrôle, y compris envers les

SG

DRH

DCF

E X

68


Technique

Requise

(Faible

Moyenne

Elevée)

Date de

mise en

œuvre

proposé

CT MT

mission. membres de la Commission

des Finances et des Échanges de

l’Assemblée nationale.

IGF

IGE

Le suivi des recommandations des

rapports de contrôle et vérification

n’est pas assuré de façon

systématique.

Instituer au sein des Inspections

Générales de l’État et des Finances

une cellule chargée du suivi des

recommandations formulées dans

leurs rapports de contrôle.

IGE

IGF

F X

VII. Contrôle des entreprises

publiques

La DIGA ne dispose plus de visibilité

sur les objectifs de sa mission. Cet

organe a perdu progressivement son

opérationnalité et sa fonctionnalité.

Son personnel est réduit au regard de

sa mission.

Réorganiser entièrement la fonction

de surveillance et de contrôle des

entreprises publiques au sein du

Ministère de l’Economie et des

Finances en l’intégrant dans les

missions dévolues à la DNTCP.

MEF

SG

M

X

L’indépendance des commissaires aux

comptes des entreprises publiques est

réduite du fait de leur lien avec les

entités contrôlées. Leurs

recommandations ne sont pas suivies

d’effet.

- Recourir à des cabinets indépendants

de commissaires aux comptes afin de

renforcer leur neutralité vis-à-vis des

conseils d’administration.

- Revoir la composition des conseils

d’administration afin d’accroître la

responsabilité de leurs membres.

- Mettre en place un dispositif de suivi

des recommandations formulées par

les commissaires aux comptes.

MEF

SG

MEF

SG

Entreprises

publiques

M

F

F

X

X

X

69

4. EVALUATION DU SYSTEME DE PASSATION

DES MARCHES PUBLICS

A. CONTEXTE DE L’ÉVALUATION

4.1 Le CPAR de 2003 avait identifié des faiblesses importantes dans le système de

passation des marchés. Les principales faiblesses relevées à cette date portaient sur la non

application du code des marchés publics aux entreprises publiques et l’existence de nombreux

régimes dérogatoires limitatifs de la concurrence, l’absence d’outils de gestion favorisant

l’intégration de la passation des marchés dans les mécanismes de gestion des finances publiques,

la lenteur du processus de décentralisation et de déconcentration de la fonction marchés, la non

séparation des fonctions de régulation et de contrôle, l’absence de stratégie nationale pour le

renforcement des capacités, de mécanismes de concertation et de coopération avec le secteur

privé, les graves déficits constatés en matière de contrôle interne et externe, l’inexistence d’un

mécanisme indépendant de gestion des plaintes et de règlement à l’amiable des différends et d’un

cadre juridique et d’une stratégie efficients de lutte contre la corruption.

4.2 Depuis 2003, très peu de progrès ont été accomplis pour corriger ces faiblesses et

améliorer le système de passation des marchés. Même si quelques améliorations ont été

notées, notamment l’adoption du décret d’application pour le Comité d’Etudes et de Rédaction

des Projets de Marchés (CERPM), la mise en place de SIGFIP46

et la création de l’Inspection

Générale des Finances, l’évaluation conjointe du système de passation des marchés a confirmé la

persistance des déficiences et la nécessité de conduire rapidement des actions de réforme. Cette

situation peut être expliquée, largement, par la crise sociopolitique que le pays a traversée au

cours de la dernière décennie. Les faibles moyens dont disposait le Gouvernement durant cette

période, et en particulier les structures chargées de mettre en œuvre les recommandations du

CPAR, pourraient aussi expliquer en partie cette inertie dans la réforme des marchés publics.

Globalement, le montant des marchés publics passés a été très faible en 2006 (15,1 milliards

FCFA) et 2007 (23 milliards FCFA). Ils ont représenté moins de 2 pourcent du PIB sur la

période.

4.3 Les résultats de l’évaluation conjointe du système de passation des marchés publics

sont présentés en détail dans le Volume II « Rapport d’évaluation du système de passation

des marchés publics » de la présente revue. L’évaluation détaillée été conduite par les

autorités togolaises, la Banque Africaine de Développement et la Banque mondiale

conformément à la méthodologie de l’OCDE/CAD et référencée suivant les quatre piliers ci-

dessous:

Pilier I: Cadre législatif et réglementaire;

Pilier II: Cadre institutionnel et capacité de gestion;

Pilier III: Opérations d’achat et pratiques du marché; et

Pilier IV: Intégrité et Transparence du dispositif de passation des marchés.

46

La mise en place de SIGFIP ouvre la possibilité d’y intégrer un mécanisme d’intégration de la gestion des

marchés publics à l’instar du SIGMAP existant en Côte d’Ivoire.

70

4.4 A la suite du PEMFAR de 2006, le Gouvernement s’est engagé à adopter un plan

d’action prioritaire pour traiter les faiblesses majeures. Ainsi, au cours des dernières années,

le Gouvernement togolais a entrepris un programme de réformes financières avec l’assistance de

plusieurs partenaires au développement, et en particulier celui de la Banque (projets LICUS)

pour améliorer le système de passation des marchés publics. Le Gouvernement a, en outre,

adopté en avril 2008 les conclusions du CPAR de 2003 pour servir de base à la poursuite de la

réforme du système de passation des marchés publics. Enfin, il a indiqué son engagement de

mettre le code des marchés publics en conformité avec les Directives de l’UEMOA. Le présent

rapport est destiné à faciliter et à renforcer la poursuite des réformes dans le domaine des

marchés publics. Les progrès dans le renforcement du système seront mesurés au cours des

prochaines années en tenant compte de la situation de référence établie à l’issue de l’évaluation

conjointe mentionnée plus haut.

4.5 Le chapitre présente une brève description du système de passation des marchés

publics et évalue pour chaque pilier, l’existant, les forces et les faiblesses tout en indiquant les

risques associés aux insuffisances identifiées, et enfin recommande les actions correctives. La

synthèse des recommandations pour l’amélioration du système national de passation des marchés

publics est présentée à la fin du chapitre.

B. APERÇU GÉNÉRAL

4.6 Globalement, le système de passation des marchés publics se situe très en dessous de

la moyenne des standards internationaux, avec des faiblesses particulières pour les piliers

II et IV. En effet, ces deux piliers ont obtenu respectivement une note moyenne de 0,2 et 0,4 sur

3 comparée à une note de 1 et 0,7 pour les piliers I et III respectivement (graphique 4.1). Le

cadre réglementaire n’est pas conforme aux normes internationales et aux dispositions de la

Directive de l’UEMOA. En particulier, les principes de transparence, de concurrence et

d’efficience ne sont pas assurés. Le système se caractérise également par la faiblesse du cadre

institutionnel, très centralisé, peu indépendant, disposant de peu de capacités et n’assurant pas les

principales fonctions de régulation. Les déficiences du système sont aussi très importantes en

termes de responsabilisation des autorités contractantes et de mécanismes de gestion des

marchés. Ainsi, les opérations ne sont pas efficientes du fait d’un secteur public non formé sur

les procédures en vigueur et d’un secteur privé fragilisé par le poids de la dette intérieure. Enfin,

le système de contrôle des marchés ainsi que le dispositif de lutte anti-corruption sont faibles,

voire inexistants.

71

Graphique 4.1: Système de passation des marchés publics

Notation moyenne par pilier OCDE/CAD: Comparaisons avec d'autres pays a/ b/

0.0

1.0

2.0

3.0

Cadre législatif et

règlementaire

Cadre institutionnel et

capacités de gestion

Opérations d'achat et

pratiques du marché

Intégrité et transparence du

dispositif de passation de

marchés publics

Togo Moyenne 4 Pays Moyenne "3"

a/ Notation moyenne par pilier, qui correspond à la moyenne simple des notes des indicateurs de chaque

pilier.

b/ Notation moyenne pour les quatre pays suivants de l’UEMOA: Bénin, Côte d’Ivoire, Niger et Sénégal.

Source: Voir Graphique 1, Résume Analytique et Volume II du présent rapport.

4.7 Le système de passation des marchés publics se situe également à un niveau très

faible comparé aux autres pays de l’UEMOA. Le tableau 4.1 montre que la note moyenne du

Togo est largement inférieure à celle des pays comparateurs. Les résultats de l’évaluation du

système de passation des marchés publics selon la méthodologie OCDE/CAD ainsi que la

justification de la notation de chacun des 12 indicateurs et des normes correspondantes sont

présentés en détail dans le Volume II «Rapport d’Évaluation sur la Passation des

Marchés Publics» de la présente revue PEMFAR.

Tableau 4.1: Zone UEMOA – Passation des marchés

Notation moyenne par pilier OCDE/CAD47

Pilier Togo

(Juillet)

Côte

d’Ivoire

Sénégal Bénin Niger

Cadre Législatif et Réglementaire 1 2,2 2,5 1,1 2,6

Cadre institutionnel et la capacité de

gestion

0,4 1,7 2,6 1,5 2,2

Opérations d’achat et pratiques du marché 0,6 1,8 2,4 1,2 1,9

Intégrité et transparence du dispositif de

passation de marchés publics

0,4 1 2,4 1,6 2

Moyenne Générale48

0,6 1,7 2,5 1,4 2,2

Source: Voir graphique 1, Résumé Analytique.

47

Moyenne simple des indicateurs pour chaque pilier. 48

Somme des notes d’ensemble des piliers divisés par son nombre.

72

4.8 La grande faiblesse de la plupart des indicateurs constitue un défi majeur dans la

mise en œuvre de la réforme. Le graphique 4.2 ci-dessous, qui présente les résultats agrégés de

l’évaluation par indicateur et par pilier conformément à la méthodologie OCDE/CAD, montre

clairement qu’il existe encore de nombreuses et d’importantes faiblesses dans les domaines

relatifs aux capacités de développement institutionnel (insuffisante planification budgétaire des

marchés, absence d’organe indépendant de régulation et de vision stratégique pour le

renforcement des capacités), aux opérations et pratiques d’approvisionnement (besoins

importants de formation des acteurs des secteurs public et privé), aux mécanismes de contrôle et

d’audit des marchés publics, et aux mesures de promotion de l’éthique et de la lutte contre la

corruption.

Graphique 4.2: Passation des marchés

Notation agrégée par indicateur OCDE/CAD

Source: Volume II du présent rapport.

C. PILIER I: CADRE LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE


4.9 L’ordonnance N°93-006 du 4 août 1993 portant Code des marchés publics instaure un

cadre législatif pour les contrats passés entre une personne publique et une personne privée en

vue de la réalisation de travaux, de fournitures ou de services. Sur le plan réglementaire, seul le

décret d’application pour le Comité d’Etudes et de Rédaction des Projets de Marchés (CERPM) a

été signé.

Forces

4.10 Le Code des marchés publics est une ordonnance mais n’est pas encore ratifiée

comme une loi de l’Etat par le Parlement, qui définit le cadre juridique s’appliquant aux

différents types de marchés.

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

IB-1

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1 2 3 4

Sc

ore

73

Faiblesses

4.11 De nombreuses dispositions du code actuel ne sont pas conformes aux bonnes

pratiques en matière de procédures d’acquisitions telles qu’énoncées dans la méthodologie

de l’OCDE et les dispositions de l’UEMOA. Au titre des importantes dispositions non-

conformes, on peut noter: (i) l’exception octroyée aux entreprises publiques49

qui sont placées

sous le régime du droit privé alors qu’elles devraient être régies par le Code des marchés publics

puisqu’elles utilisent les ressources publiques; (ii) l’absence de disposition relative aux contrats

de délégation de services publics, aux concessions ou aux affermages; (iii) les mesures qui

imposent à une entreprise étrangère adjudicataire d’un marché l’obligation de sous-traiter au

moins 30 pourcent du marché à une entreprise nationale; (iv) l’évaluation sur la base d’un

système de points avec l’ouverture des soumissions en deux étapes, pour les acquisitions de

biens et de travaux; (v) l’application de nombreux régimes dérogatoires, l’usage excessif des

consultations restreintes et des cas d’utilisation du gré à gré pour des raisons qui sortent du cadre

de l’urgence assimilable à la force majeure; et (vi) l’absence de dispositif spécifique applicable

en matière de marchés de prestations intellectuelles.

4.12 Très peu de décrets d’application ont été pris alors qu’il n’existe pas de manuel de

procédures et de dossiers type d’appel d’offres. Le Code prévoit que les cahiers des clauses

administratives générales (CCAG) et les cahiers des clauses techniques générales (CCTG) sont

établis par la Commission Nationale des Marchés et doivent être approuvés par décret. Dans la

pratique, les CCAG et CCTG des dossiers d’appel d’offres sont laissés à la discrétion des

autorités contractantes, favorisant ainsi une multitude de dispositions contractuelles qui affectent

la clarté, la transparence et la bonne harmonisation des procédures de passation des marchés. En

outre, l’absence de dossiers type rallonge les délais de préparation des dossiers d’appel d’offres

et affecte l’efficience du système. Enfin, il n’existe pas de manuels de procédures à l’usage des

entités contractantes ou des guides à l’usage des soumissionnaires devant permettre une bonne

interprétation de la loi et de ses textes d’application.

Risques

4.13 Le risque réglementaire est élevé. Le pourcentage important de marchés passés de gré à

gré,50

ou par consultation restreinte, l’importance des marchés traités par certaines autorités

contractantes exclues du champ d’application de la réglementation, voire soumises à des régimes

dérogatoires, et des contrats de concession attribués en dehors d’un environnement juridique et

institutionnel satisfaisant, constituent autant de domaines où les risques de dérapage existent. En

effet, en 2006, les marchés passés en gré à gré ont représenté 36 pourcent en montant et 35

49

Les sociétés publiques concernées sont celles relevant des transports aériens, maritimes et fluviaux, de la

production et de la distribution de l’énergie, de la production, du transport et de la distribution d’eau potable, des

télécoms, ou le Fonds d’Entretien Routier. Cette situation a été relevée par le CPAR de 2003 et inscrite dans son

plan d’actions comme étant une mesure à prendre à travers la mise en place d’un nouveau cadre juridique et

réglementaire qui devra s’étendre à tous les marchés passés par l’Etat et ses démembrements y compris les sociétés

concessionnaires et les collectivités locales. 50

Sources: Gouvernement.

74

pourcent en nombre du total des marchés recensés51

. En 2007 ces chiffres se sont accrus passant

à 73 pourcent en montant et 53 pourcent en nombre.

4.14 La transposition de la Directive 04/CM/2005 de l’UEMOA sur les procédures des

marchés publics offrira l’occasion d’une part, d’utiliser les procédures accélérées (appel d’offres

restreint ou gré à gré) en cas d’urgence impérieuse nécessité par des circonstances imprévisibles

ou de force majeure indépendante de la volonté de l’autorité contractante, et d’autre part, de

réduire le recours abusif à ces méthodes en encadrant de manière appropriée les conditions de

leur utilisation. Cependant il faut noter que dans un système caractérisé par une faiblesse des

dispositifs de contrôle, d’audit, de sanction, de règlement des différends, les risques associés à la

réforme réglementaire restent importants, et en particulier pour une utilisation rationnelle et

conforme desdites procédures accélérées. Enfin, le nombre de cas de recours aux procédures non

concurrentielles même réduit n’est pas de nature à améliorer le système si le dispositif

institutionnel de contrôle n’est pas mieux structuré, de nature collégiale et disposant d’outils de

détection des fraudes efficients.

Recommandations

Immédiates52

Prendre les textes d’application de l’ordonnance 93-006 portant code des marchés publics

comprenant notamment un texte à caractère réglementaire (ou émis sous forme de

circulaire) prescrivant l’intégration des projets de marchés dans les DAO et la

certification de la disponibilité des fonds avant le lancement de la procédure;

Réviser rapidement le décret 94-039 pour ramener le seuil des appels d’offres à 25

millions de FCFA53

;

Publier mensuellement la liste des marchés passés de gré à gré et par consultation

restreinte (par la Chambre de Commerce) 54

.

A court terme

Transposer la Directive n°4 de l’UEMOA. Le cadre juridique devra comporter une loi sur

les marchés publics, plus synthétique et reprenant les grands principes des Directives de

l’UEMOA, et un décret portant code des marchés publics détaillant les procédures de

passation et d’exécution des marchés55

;

Etendre le champ d’application du code, notamment aux entreprises publiques et aux

contrats de délégations de service public et limiter les cas d’application du gré à gré;

51

Sources Gouvernement 52

Le Gouvernement s’est engagé à prendre ces mesures avant fin Décembre 2008. 53

Un décret modificatif (Décret 2008-178/PR) pour porter le seuil de passation des marchés publics par appel

d’offres à 25 millions a été pris le 19 décembre 2008. 54

La publication des résultats sur les marchés publics, notamment des gré à gré et des consultations restreintes a

commencé à être effective à compter d’octobre 2008 pour les marchés attribués depuis janvier 2008. La publication

s’est faite dans le bihebdomadaire de la Chambre de commerce et, à partir de janvier 2009 sur le site du

Gouvernement 55

Le Conseil des Ministres a approuvé en janvier 2009 un projet de loi sur les marchés publics, conforme aux

directives de l’UEMOA en la matière, et transmis pour adoption en février 2009 à l’Assemblée nationale. En outre,

un projet de code des marchés publics, conforme à la loi et aux directives de l’UEMOA, a été finalisé avec l’appui

d’une assistance technique et transmis au Gouvernement pour approbation dès que la loi aura été adoptée.

75

Améliorer la transparence à travers la publication des résultats des principales phases des

procédures de passation des marchés et la révision des méthodes d’évaluation en

conformité avec les principes de la Directive de l’UEMOA.

A moyen terme

Développer l’arsenal des dossiers type et les faire approuver par voie réglementaire:

Etablir les cahiers des clauses administratives générales et les faire approuver par voie

réglementaire ainsi qu’un manuel de procédure à l’usage de l’ensemble des acteurs de la

commande publique.

D. PILIER II: CADRE INSTITUTIONNEL ET CAPACITE DE GESTION


4.15 L’analyse du cadre institutionnel et de la capacité de gestion consiste à évaluer, dans la

pratique, le mode de fonctionnement du dispositif de passation de marchés tel que défini par le

cadre juridique et réglementaire, à travers les organismes et les systèmes de gestion qui sont

partie prenante à la gouvernance générale du secteur public. En particulier, il s’agit de s’assurer

que le dispositif de passation des marchés publics est intégré au système de gestion des finances

publiques, et que les fonctions essentielles de définition des politiques en matière de passation

des marchés, de formation et de collecte des statistiques sont bien existantes et s’exercent dans

des conditions adéquates pour garantir les principes de transparence et d’efficience recherchés.

4.16 Le système actuel favorise une certaine responsabilisation des Autorités Contractantes

(ministères, collectivités et entreprises parapubliques) dans la préparation de leurs programmes

d’investissements et des budgets correspondants. Toutefois, les décisions d’allocation budgétaire

et de contrôle des engagements de dépenses sont prises par le Ministère de la Coopération, du

Développement et de l’Aménagement du Territoire en ce qui concerne les investissements, et par

le Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) concernant les dépenses de fonctionnement.

La vérification des services faits et le paiement des factures sont de la responsabilité des services

du MEF (Contrôle financier et Comptabilité/Trésor). La régulation du système des marchés

publics est assurée par la Commission Nationale des Marchés publics (CNM) placée sous la

tutelle du Premier Ministre.

Forces

4.17 Le dispositif visant à s’assurer la disponibilité des crédits budgétaires avant la

passation d’un marché est en place. En effet, le Code des marchés souligne en son article 169

la nécessité de s’assurer de la disponibilité des ressources avant tout engagement de marché.

Néanmoins, dans la pratique, le certificat d’autorisation de la dépense n’apparaît qu’au moment

de la signature du marché et fragilise quelque peu l’efficacité du dispositif.

4.18 Des initiatives en cours sont susceptibles d’améliorer l’intégration de la passation

des marchés dans la gestion des finances publiques. Un décret, pris récemment, confie à la

Direction du Budget, transformée en Direction Générale, l’élaboration du budget de

fonctionnement et d’investissement. Par ailleurs, la mise en place de SIGFIP devrait prendre en

76

compte la possibilité d’inclure un outil de gestion des marchés publics à l’instar de celui existant

en Côte d’Ivoire - SIGMAP.

Faiblesses

4.19 Le dispositif global visant à assurer une bonne intégration des marchés publics dans

la gestion des finances publiques est très faible. Il n’existe généralement pas de planification

des marchés publics au niveau des autorités contractantes (plan de passation des marchés qui

permet, en début de préparation budgétaire, une bonne identification des besoins de financement

pour les marchés engagés ou à programmer). Les difficultés de trésorerie de l’Etat ne favorisent

pas l’effectivité et le règlement dans les normes convenus des factures liées aux marchés publics.

En outre, les mécanismes actuels de gestion de la trésorerie n’intègrent pas encore les marchés

signés comme un engagement de dépenses pouvant donner lieu à une obligation de l’Etat de

payer des factures. Enfin, les moyens dont dispose le Contrôleur financier sont très faibles pour

s’assurer de l’effectivité du service fait. De plus, la présence du secteur privé dans la

Commission Nationale des Marchés (CNM), impliqué dans des fonctions d’attribution est source

de conflits d’intérêts potentiels.

4.20 Le cadre institutionnel actuel n’assure pas la séparation des fonctions de

contrôle/exécution et de régulation conformément aux directives de l’UEMOA. Selon les

dispositions du Code, l’organe chargé des politiques en matière de marchés publics est la CNM.

Cette entité est aussi chargée du contrôle des marchés, créant ainsi un conflit d’intérêt au sens

des directives de l’UEMOA et de la méthodologie de l’OCDE. En outre, la CNM dispose de très

faibles56

moyens pour exercer ses missions de contrôle et de régulation. Elle ne dispose d’aucune

indépendance et ses décisions sont susceptibles d’être remises en cause par l’autorité

hiérarchique dont elle dépend, à savoir la Primature.

4.21 Les systèmes d’information et de développement des capacités en matière de

marchés publics sont très faibles voire quasi-inexistants. Les statistiques nationales sur les

marchés publics ne sont pas très fiables étant donné l’absence de procédures et de mécanismes

réglementés pour collecter et suivre les données sur les marchés publics. Il n’existe aucun

support de diffusion spécifique aux marchés publics pour assurer la publication des informations

sur les opportunités d’affaires et les attributions de marchés. Enfin, aucune stratégie nationale de

renforcement des capacités des acteurs de la chaîne de passation des marchés publics n’existe

pour assurer une bonne assimilation des règles et des règlements en vigueur. A cela s’ajoutent le

manque de cadres et d’agents de maîtrise au sein de l’administration et la trop grande mobilité

des agents publics. Enfin, cette situation est exacerbée par l’absence de statut protecteur tant des

unités de passation au sein de l’administration que des spécialistes en passation de marchés.

Risques

4.22 Le risque institutionnel est également élevé. Même si le SIGMAP était mise en place, il

ne pourrait garantir une gestion des marchés publics pleinement efficace si la fonction

«marchés» n’est pas efficacement intégrée dans la gestion des finances publiques. Plus

56

En 2007, la CNM disposait d’un budget annuel de 15 millions de FCFA. Cette dotation budgétaire est très faible

car elle ne correspond qu’à 0,06 pourcent du montant des marchés comparé à une moyenne de 0,1 à 0,3 pourcent

pour les autres pays de la sous-région.

77

particulièrement, cette intégration devrait assurer l’existence, au niveau de la Direction du

budget, de mécanismes de planification, de contrôle et d’engagement de la dépense cohérents

avec les marchés. Le Gouvernement devrait accorder une priorité à la mise en place et à la

connexion du SIGMAP au SIGFIP. En se connectant au SIGFIP, le SIGMAP devient un outil de

grande efficacité, et plus encore lorsque ses fonctions de gestion sont aussi orientées vers la

détection des fraudes potentielles. La création de la nouvelle direction des marchés publics

permettra de rationaliser et de centraliser la collecte et la diffusion des informations qui sont des

problèmes majeurs persistants relevés par la mission, notamment lors de l’établissement des

données et des statistiques sur les marchés publics. L’accès aux informations collectées par cet

outil de gestion doit être aussi facilité en vue de son utilisation efficiente pour les organes en

charge de l’audit et de la lutte anti-corruption.

Recommandations

A court terme

Adopter un dispositif réglementaire garantissant une élaboration des plans de passation

de marchés sur le plan technique et financier en phase avec le calendrier budgétaire;

Définir un cadre juridique qui oblige l’autorité contractante à réaliser les études

préalables à la budgétisation des projets;

Adopter une feuille de route pour mettre en place un système de publicité des procédures

de passation des marchés et plus généralement de l’information en matière de passation

des marchés ainsi qu’un système informatisé de gestion des marchés publics (SIGMAP)

connecté au SIGFIP;

Mettre en œuvre la séparation des fonctions de contrôle et de régulation;

Créer une Direction centrale des marchés publics;

Finaliser les règlements d’application du Code portant sur l’organe de régulation, le

règlement des litiges, les sanctions et les audits;

Rendre opérationnels l’Organe de régulation, avec des pouvoirs et des sources de

financement qui lui garantissent une grande indépendance vis-à-vis des autres acteurs du

système, et de la Direction des marchés publics;

Mettre en place les cellules de gestion des marchés publics au sein des autorités

contractantes, notamment en élargissant les missions des CRPM et en les rendant

opérationnels;

Créer un journal des marchés publics pour la diffusion des informations en la matière,

ainsi qu’un site web.

A moyen terme

Renforcer les capacités des autorités contractantes dans l’élaboration des plans de

passation de marchés avant l’adoption du budget;

Elaborer une stratégie nationale de formation (Plan global de formation – PGF) pour

permettre la conduite d’actions cohérentes et structurées en matière de renforcement des

capacités;

78

Déployer le SIGMAP auprès de toutes les autorités contractantes principales

consommatrices du budget;

Réaliser une étude sur l’opportunité de créer une filière de passation de marchés et du

contrôle financier et améliorer la pérennité des structures et des agents (à intégrer dans

l’étude).

E. PILIER III: OPERATIONS D’ACHAT ET PRATIQUES DU MARCHE


4.23 Ce pilier met l’accent sur le fonctionnement et examine l’efficacité et l’utilité

opérationnelles du dispositif de passation de marchés au niveau des autorités contractantes et la

fonctionnalité du marché existant. Il s’intéresse au marché comme un des moyens d’apprécier la

qualité et l’efficacité du système au moment où les procédures de passation de marchés sont

mises en pratique.

4.24 Dans le système actuel, les directions techniques des autorités contractantes sont

responsables de la conduite des opérations de passation des marchés. Elles préparent les

spécifications techniques et les dossiers d’appels d’offres, et sont chargées de la publication des

avis d’appel d’offres, de l’évaluation des offres et de la préparation des projets de contrat. Les

dispositions réglementaires prévoient par ailleurs, au niveau des autorités contractantes, la mise

en œuvre de cellules de rédaction des projets de marchés57

. La CNM assure la réception et

l’ouverture publique des offres, l’examen des rapports d’évaluation produits par les directions

techniques et décide de l’attribution des marchés. Après notification de la décision d’attribution

de la CNM, les projets de contrats sont soumis au contrôle au CERPM qui est chargé d’obtenir

les différentes signatures de visa et d’approbation du marché.

4.25 Il convient de noter également l’intervention au stade de la réception de la Direction du

Financement et du Contrôle de l’exécution du Plan, ainsi que du Contrôle financier. De même,

en matière de travaux, il est fait recours à des bureaux de contrôle indépendants. Le Togo dispose

enfin d’un cadre juridique adéquat pour régler les litiges, notamment en matière d’arbitrage,

même s’il est peu utilisé en matière de marchés publics.

Forces

4.26 La responsabilisation des directions techniques dans la conduite des opérations de

passation de marchés est effective et assure l’efficience du système. Cette responsabilisation

assure la cohérence et la qualité technique des informations et des décisions prises durant les

étapes de préparation des dossiers d’appel d’offres et d’évaluation des offres. Elle permet, en

outre, de bâtir à terme une expertise certaine au sein des autorités contractantes et facilite

l’identification des besoins et la mise en œuvre des actions de renforcement des capacités dans la

conduite des opérations d’exécution de la passation des marchés.

4.27 Il existe un cadre formel de concertation entre le secteur privé et l’administration

qui devrait cependant être plus opérationnel. Celui-ci est régi par le décret 2001-067/PMRT

57

Celles-ci n’ont pas été créées dans la plupart des ministères et leur mission de contrôle est limitée.

79

du 11 septembre 2001 portant création d’une cellule de concertation entre le Gouvernement et le

secteur privé, modifié par le décret Nº 2003-005/PMRT du 5 février 2003, qui définit le cadre

institutionnel et organisationnel de la concertation entre les deux secteurs. Le secteur privé est

représenté dans ce cadre par le patronat qui est une entité constituée de responsables de

groupement d’entreprises et d’opérateurs économiques intervenant au Togo. Toutefois, la

mission n’a pas pu confirmer que ce cadre était encore opérationnel; le patronat, soulignant que

les réunions de cette instance n’étaient plus tenues.

4.28 Le système informatisé intégré de gestion des services douaniers est en cours

d’installation. Seule la recommandation du CPAR de 2003 visant l’informatisation des Douanes

a été engagée pour réduire les risques de corruption et de sous facturation des droits de douanes.

L’informatisation des Douanes est en cours de finalisation avec l’installation du logiciel

« SIDONIA » dans ses principaux services. Celle-ci devrait contribuer à l’amélioration du

contrôle et des recettes en provenance des Douanes ainsi que celle de la concurrence et de la

compétitivité sur le plan national et international.

Faiblesses

4.29 Les capacités des autorités contractantes et des opérateurs du secteur privé sont très

faibles en matière de passation des marchés. Aucune action de formation n’a été réalisée pour

renforcer les capacités en passation des marchés des directions techniques des autorités

contractantes, des structures de contrôles de l’administration ainsi que des entreprises et des

bureaux d’études. Il n’existe pas non plus de programmes de formation sur les marchés publics

qui pourraient être rapidement mis en œuvre. Une conséquence directe, et fortement

préjudiciable au bon fonctionnement du système, est la faiblesse du système de classement,

d’archivage et de tenue des informations relatives à la passation des marchés. La collecte

d’information et de documents relatifs à la passation des marchés reste un exercice difficile du

fait qu’il n’existe aucune procédure et pratique en la matière.

4.30 Le système de contrôle est fortement centralisé et ne dispose pas de procédures de

délégation de pouvoir en matière de passation des marchés. Toute attribution de marché

public est soumise au contrôle de la CNM (rapports d’évaluation) et du CERPM (projets de

marché). Seuls le Fonds d’Entretien Routier (FER) et la Direction Générale des Travaux publics

(DGTP) bénéficient d’un seuil de responsabilité dans les opérations de passation des marchés.

Cette absence de procédures et de pratique de décentralisation de la fonction au niveau des

autorités contractantes pourrait engendrer des goulots d’étranglement ou une mauvaise qualité

des contrôles si les opérations d’investissement et les dépenses de fonctionnement retrouvent leur

niveau d’avant la crise.

4.31 Le secteur privé national est très affaibli par le poids de la dette intérieure. Bien

qu’organisés à travers un patronat, plusieurs obstacles systémiques persistent et limitent les

capacités d’accès des opérateurs du secteur privé aux marchés publics. Il s’agit pour les plus

importants: (i) du refus quasi-règlementé dans les DAO du paiement des intérêts moratoires dus

par l’administration; (ii) des longs délais de paiements des factures; (iii) du niveau actuel de la

dette58 intérieure; et (iv) du gel des paiements qui accroît davantage la dette des opérateurs du

58

D’après le MEF, la dette fournisseurs s’élève à près de 53 milliards de FCFA.

80

secteur privé vis-à-vis des banques commerciales et annihile quasiment leur crédibilité

financière. A ces difficultés, s’ajoutent celles de la prise en compte comptable de leurs factures

seulement au stade de l’ordonnancement et non de l’engagement, ce qui créé une retenue abusive

des cautions déposées par les attributaires des marchés au niveau du Contrôleur financier. Une

stratégie d’apurement de la dette intérieure de l’État a été adoptée par le gouvernement en

décembre 2008 pour permettre au secteur privé de jouer efficacement son role dans le relance

économique nationale.

4.32 Les mécanismes existants de gestion des marchés et de règlement des litiges ne sont

pas conformes aux directives de l’UEMOA sur les marchés publics. Les dispositions du code

relatives à la gestion des marchés ne couvrent pas tous les aspects de l’exécution, notamment le

contrôle qualité des prestations attendues, les procédures de réception, les dispositions relatives

aux résiliations, aux règlements des factures, à la lutte contre la fraude et la corruption, et aux

sanctions. Les dispositions de règlement des litiges pendant l’exécution du marché se résument à

un règlement à l’amiable. Aucun texte d’application du Code devant préciser le fonctionnement

du Comité de Règlement des litiges n’a été pris. Le mécanisme de règlement des litiges n’inclut

pas l’arbitrage par une partie compétente et indépendante pour garantir des décisions rationnelles

et équitables. Enfin, le système ne dispose pas de voie de recours juridictionnel et de mesures

appropriées pour assurer l’application effective des décisions issues du règlement.

Risques

4.33 Le risque opérationnel est très élevé. Il n’y a pas de bon système de passation des

marchés sans stratégie d’évaluation et de renforcement des capacités, sans programme de

formation important et surtout sans que cette stratégie ne soit développée dans un cadre

réglementaire stable favorisant l’émergence de structures de passation de marchés pérennes et

d’un corps de spécialistes en passation de marchés. Un tel programme nécessite un fort

engagement en termes d’assistance technique pour faire face aux besoins importants après la

longue crise sociopolitique.

4.34 Il existe aussi un risque «secteur privé» si un cadre favorisant l’accès dans des conditions

transparentes de celui-ci à la commande publique n’est pas rapidement développé et si une

solution n’est pas trouvée à l’importante question de la dette intérieure du secteur privé afin

d’améliorer les capacités des entreprises locales.

Recommandations

A court terme

Etendre les compétences des cellules de rédaction des projets de marchés. Les dispositifs

actuels de déconcentration des structures de contrôle des marchés publics et de

décentralisation de la fonction de passation des marchés au niveau des autorités

contractantes (administration et collectivités) mériteraient d’être renforcés. Ce

renforcement devra être rationnel et tenir compte des capacités effectives des

bénéficiaires à assumer ces responsabilités, notamment avec un renforcement des actions

de formation dans ce domaine.

81

Renforcer l’efficacité du cadre de dialogue entre l’administration et le secteur privé en

réexaminant la fonctionnalité des textes qui l’avaient mis en place.

Réaliser des études sur (i) la mise en place d’un système de classification/catégorisation

des entreprises; et (ii) les mécanismes de résolution des principaux problèmes

systémiques qui affectent la compétitivité du secteur privé.

Développer des actions de formation soutenues et régulièrement évaluées en direction des

acheteurs publics et des opérateurs du secteur privé.

Mettre en œuvre une stratégie globale d’évaluation et de renforcement des capacités

s’inscrivant dans un nouveau cadre réglementaire et institutionnel et assurant une plus

grande décentralisation dans le processus d’attribution et de contrôle et la pérennité des

structures de passation des marchés.

Adopter les cahiers des charges permettant de mettre en œuvre les dispositions et les

pratiques de gestion et de résolution des litiges résultant de l’exécution des marchés

publics.

A moyen terme

Approuver un cadre juridique pour le développement des partenariats public-privé (PPP).

F. PILIER IV: INTEGRITE ET TRANSPARENCE DU DISPOSITIF DE PASSATION DES MARCHES


4.35 Le pilier 4 aborde les aspects du dispositif de passation de marchés et du cadre de

gouvernance qui sont jugés nécessaires pour offrir la garantie d’un système qui: (i) fonctionne

avec intégrité; (ii) assure des contrôles appropriés favorisant son fonctionnement conformément

au cadre juridique et réglementaire; et (iii) dispose de mesures appropriées pour faire face au

risque de corruption dans le système. Il veille à ce qu’ils soient définis et structurés de manière à

contribuer à l’intégrité et à la transparence du système.

4.36 Le contrôle des marchés publics est effectué au niveau des autorités contractantes ou

d’une Personne Responsable du Marché (PRM) par une Cellule de Rédaction des Projets de

Marchés (CRPM). Cette cellule, généralement placée auprès de la Direction des Affaires

Communes (DAC) de la PRM, contrôle ou assiste cette dernière lors de la préparation du DAO,

du rapport d’évaluation et du projet de marché. Le contrôle externe est effectué par: (i) la

Commission Nationale des Marchés (CNM) qui contrôle la conformité et valide les

recommandations d’attribution du marché; (ii) le CERPM qui contrôle la conformité du projet de

marché préparé par la PRM; et (iii) le contrôle financier au niveau de la réception et de

l’exécution budgétaire. La Cour des Comptes, au titre de l’article 173 du Code, est chargée du

contrôle des marchés publics.

Forces

4.37 L’article 168 du code des marchés publics fait obligation à toute autorité

contractante de créer en son sein une CRPM chargée du contrôle a priori du processus de

passation des marchés conduit par les directions techniques. L’existence de cette fonction au

82

sein des PRM devrait permettre d’assurer: (i) le contrôle qualité des marchés passés; (i) la

coordination des informations et la tenue des statistiques sur les marchés passés par la PRM; et

(iii) le renforcement des capacités de la PRM en vue d’accroître ses responsabilités et faciliter le

processus de décentralisation de la fonction. Toutefois, la mission n’a pas permis de confirmer

que cette cellule avait été créée dans les principaux ministères dépensiers.

4.38 En matière de lutte contre la corruption de légers progrès ont été réalisés. En effet,

avec la relance des activités de la Commission de lutte contre la corruption, un projet de loi

portant lutte contre la corruption vient d’être transmis au Gouvernement. En matière de détection

des fraudes, un mécanisme de dénonciation a été mis en place sous forme de numéro vert.

Faiblesses

4.39 Le contrôle interne exécuté par les Cellules de rédaction des projets de marché n’est

pas effectif, ni étendu et ni structuré. Toutes les autorités contractantes ne disposent pas d’une

CRPM fonctionnelle. En outre, le Code n’indique pas clairement les attributions et l’organisation

de ces cellules afin d’établir une cohérence et une bonne coordination dans la chaîne du contrôle

des marchés publics. Celles-ci se voient donc confiées une partie des missions de contrôle des

marchés passés au sein des autorités contractantes. Enfin, l’Inspection Générale des Finances a

été créée et des efforts sont en cours pour la faire remplir correctement ses missions.

4.40 Le contrôle externe de la CNM n’est pas exhaustif. La CNM n’effectue pas de

contrôle sur les dossiers d’appel d’offres (DAO) et sur les projets de marché dont elle a pourtant

vérifié et validé le rapport d’adjudication. Le projet de DAO est préparé et lancé par l’autorité

contractante sans contrôle de la CNM et le projet de marché est vérifié et validé par une autre

commission, la CERPM. Cette fragmentation du contrôle pour un même processus d’acquisition

n’en assure pas la cohérence et l’efficience. En outre, bien que le seuil minimal de passation de

marchés soit de 15 millions de F CFA, le contrôle de la CNM ne s’exerce dans la pratique que

sur les marchés passés par appel d’offres. La consultation restreinte et le gré à gré représentant

85 pourcent du montant total des marchés au Togo. Il en résulte une absence totale de contrôle

sur la grande majorité des marchés publics.

4.41 Les audits des marchés publics sont inexistants laissant ainsi les ministères et les

municipalités sans aucun contrôle. La Cour des comptes, chargée du contrôle indépendant des

marchés publics selon les dispositions du Code, n’est pas encore opérationnelle. Les marchés

passés par les collectivités territoriales ne subissent aucun contrôle ni a priori ni a posteriori. Si

l’Inspection Générale d’Etat existe, son opérationnalité est fortement limitée et n’effectue aucun

contrôle sur les marchés publics.

4.42 Il n’existe aucun mécanisme de recours pour les soumissionnaires durant la phase

de passation du marché. Aucune disposition législative ou réglementaire ne traite des

procédures de gestion des plaintes des soumissionnaires, lors de la phase de passation du marché,

ou des appels. Il n’existe pas d’organe indépendant (de la procédure d’exécution ou de contrôle a

priori) chargé de l’examen des plaintes et ayant le pouvoir de réviser les décisions de l’organe de

contrôle et d’émettre des décisions exécutoires.

83

4.43 Le degré d’accès à l’information est limité, surtout dans un système où les procès

verbaux reflétant les différentes étapes de la passation comme les résultats des procédures ne

sont pas publiés, en violation des dispositions pourtant édictées par le code.

4.44 Le cadre juridique et réglementaire de lutte contre la corruption dans les marchés

publics est insuffisant. Bien que le Togo ait signé en décembre 2003 la Convention des Nations

Unies contre la corruption, il n’existe toujours pas un cadre national légal et réglementaire et une

stratégie globale de lutte contre la corruption dont le contenu pourrait être mis en œuvre en

référence à cette convention. Certes, un projet de loi portant lutte contre la corruption et créant

une Commission de lutte contre la corruption dont la composition est plus ouverte et les pouvoirs

renforcés, vient d’être soumis au gouvernement. L’évaluation n’a pas permis d’établir la moindre

preuve de poursuites et de punition pour pratiques de corruption. Cette situation est aussi liée à

l’absence d’audit des marchés publics, de moyens et de procédures de détection des actes de

fraude et de corruption ainsi que d’un mécanisme de dénonciation de tels comportements qui

fournisse des garanties de confidentialité. L’intervention de la société civile dans ce domaine est

très faiblement organisée.

Risques

4.45 Le risque «intégrité» est également très élevé. L’intégrité et la transparence du

dispositif de passation des marchés, principalement marqué par une absence de contrôle sur la

grande partie des marchés publics, conjuguées à la crainte du secteur privé d’initier des plaintes

constituent un sujet de préoccupation majeure. Il convient de développer rapidement une

stratégie globale de lutte contre la corruption intégrant un dispositif spécifique, indépendant,

efficient et coordonné en relation avec le système de gestion des marchés publics. La société

civile doit y avoir une place prépondérante. L’efficacité de ce dispositif doit être revue

périodiquement selon des mécanismes tels que la revue par les pairs afin de s’assurer des

résultats obtenus.

Recommandations

A court terme

Développer le contrôle interne des autorités contractantes ainsi que le contrôle a priori et

a posteriori de la Direction Centrale des Marchés Publics (y compris en matière de gré à

gré) pour toutes les autorités contractantes;

Réaliser un audit financier de l’exercice 2007 du FER, en l’étendant aux procédures de

gestion et de passation des marchés;

Développer et rendre opérationnel le mécanisme de gestion des plaintes;

Revoir les décrets d’application relatifs à l’IGF et à la Cour des comptes;

Adopter un code d’éthique;

Transposer la Convention des Nations Unies et adopter un corpus législatif de lutte contre

la corruption au niveau national;

Créer un forum de concertation en matière de lutte contre la corruption entre les

différents acteurs du système.

84

A moyen terme

Rendre opérationnelles et renforcer les capacités (moyens humains, logistiques et

formations) de l’IGE et de la Cour des Comptes;

Opérationnaliser la fonction d’audit non juridictionnel (au niveau de l’organe de

régulation) et lancer les premiers audits indépendants de l’organe de régulation;

Renforcer l’indépendance et les moyens d’action de la Commission de lutte contre la

corruption;

Opérationnaliser le mécanisme de la ligne verte de détection et de dénonciation des

fraudes.

G. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

4.46 La grande majorité des recommandations du CPAR de 2003 n’ont pas été mises en

œuvre, de telle sorte que le Togo n’a pas réalisé de progrès substantiels au cours des

récentes années dans l’amélioration du système de passation de marchés. Cette situation est

largement due à l’environnement socio politique difficile qu’a traversé le pays durant les dix

dernières années. Les faibles moyens dont disposait le Gouvernement durant cette période, et en

particulier les structures chargées de mettre en œuvre les recommandations du CPAR, pourraient

aussi expliquer en partie cette inertie dans la réforme des marchés publics. La mise en place d’un

cadre réglementaire bien structuré et relativement conforme aux normes internationales et de

mécanismes opérationnels n’a pu donc être effective. Les faiblesses du système relevées dans la

présente évaluation en particulier au niveau du pilier IV et les conflits fonctionnels notés au

niveau du pilier II (régulation et contrôle), ainsi que celles de caractère opérationnel au niveau du

pilier III, sont substantielles et affectent les principes fondamentaux de bon fonctionnement du

système, de telle sorte que les effets d’une simple modification du cadre réglementaire pourraient

être réduits à néant. De plus, la plupart des marchés échappent actuellement aux règles des

marchés publics.

4.47 Certaines faiblesses essentielles requièrent une volonté politique forte pour être

corrigées. Si certaines déficiences notées peuvent être résolues par des programmes adéquats de

renforcement des capacités, celles signalées au niveau des piliers II et IV et relatives au cadre

institutionnel et aux capacités de gestion, d’une part et à l’intégrité et la transparence, d’autre

part, nécessitent un engagement politique fort des autorités togolaises qui se traduira en une

amélioration à court terme de la solidité de l’ensemble du système. A défaut d’être traitées

rapidement, certaines des déficiences relevées ne peuvent qu’accentuer le renchérissement des

marchés publics, accroître la corruption et la non réalisation efficace des programmes de

développement. De fait, l’étape de la transposition des deux Directives de l’UEMOA constitue

pour les autorités togolaises une occasion importante d’améliorer considérablement leur

dispositif de passation de marchés et la notation obtenue dans le cadre de la présente évaluation.

4.48 A la à la fin de chaque pilier dans ce chapitre, les recommandations faites ont été reprise

dans un plan d’actions très détaillés donné au chapitre 6 - Matrice de Plan d’Action - du Volume

II du PEMFAR. Les recommandations proposées dans le Tableau 4.2 ci-dessous constituent les

actions importantes qui devraient retenir l’attention du Gouvernement et être intégrées dans le

Plan d’Action que les autorités comptent mettre en œuvre pour améliorer la gestion des marchés

publics.

85

4.49 Les recommandations proposées dans le Tableau 4.2 s’inscrivent dans un phasage

d’activités à court, moyen et long terme qui se présentent comme suit:

Immédiatement, des efforts peuvent être réalisés sans attendre l’adoption du nouveau

cadre réglementaire, en assurant principalement la mise en œuvre de certains des textes

d’application visés par le code des marchés publics, ainsi qu’en modifiant le dispositif en

matière de seuils.

A court terme, il est recommandé que le gouvernement devra assurer la transposition au

plan national des directives de l’UEMOA portant à la fois sur le cadre réglementaire et

institutionnel de la passation des marchés, garantissant notamment la séparation des

fonctions de contrôle et de régulation, et organiser le développement de systèmes

d’informations permettant de diffuser les résultats sur la passation des marchés, de

collecter et de traiter les données.

A moyen terme, le gouvernement devrait, au moyen de plusieurs études d’évaluation et

de renforcement des capacités, et de leur mise en œuvre, favoriser l’amélioration de

l’efficience du système et de ses acteurs. Il conviendra également de rendre

opérationnelles les structures de contrôle, en vue d’auditer le système de façon régulière,

ainsi que le dispositif de recours et de lutte contre la corruption en y associant la société

civile.

4.50 L’atelier de restitution en juin 2009 a permis de revoir la priorisation et le séquençage

des recommandations proposés dans le PEMFAR.

Tableau 4.2: Recommandations pour l’amélioration de la Gestion des Marchés Publics

(ce plan comprend les recommandations prioritaires dans le Tableau 1 du Résumé Analytique)

Problèmes Rencontrés Mesures à prendre Partie

responsable

Assistance

Technique

Requise (Faible,

Moyenne, Elevée)

À réaliser

avant:

CT MT

III. REVUE DU SYSTÈME DE PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS

3. A) Pilier I: Cadre législatif et réglementaire

1. Les marchés publics ne sont

pas soumis au contrôle du

législateur

Adopter un projet de loi sur les

marchés publics en ligne avec

les Directives UEMOA59

.

MEF Elevée X

2. Le Code actuel définit:

- un champ d’application qui ne

couvre pas certaines entités

(Entreprises publiques, personnes

morales de droit privé etc…) ou

certains contrats (délégations de

services et

- des cas de gré à gré trop étendus

Transposer Directive UEMOA

n°4 pour étendre le champ

d’application du Code et limiter

les cas de gré à gré. Refonte

générale du Code actuel pour

une mise en conformité avec

les directives UEMOA60

.

MEF Elevée X

59

Le Conseil des Ministres a approuvé en janvier 2009 un projet de loi sur les marchés publics, conforme aux

directives de l’UEMOA en la matière, et transmis pour adoption en février 2009 à l’Assemblée nationale. 60

Un projet de code des marchés publics, conforme à la loi et aux directives de l’UEMOA, a été finalisé avec

l’appui d’une assistance technique et transmis au Gouvernement pour approbation dès que la loi aura été adoptée

86

Problèmes Rencontrés Mesures à prendre Partie

responsable

Assistance

Technique

Requise (Faible,

Moyenne, Elevée)

À réaliser

avant:

CT MT

3. Les modèles de dossiers

d’appel sont inexistants

Développer l’arsenal

réglementaire des dossiers type

en conformité avec le nouveau

Code/Directive UEMOA n°4

MEF Elevé X

3.B) Pilier II: Cadre institutionnel et capacité de gestion

1. Pas de séparation des fonctions

de régulation et de contrôle

- Transposer la Directive N° 5

UEMOA (Organe de régulation

des MP)

- Rendre opérationnel l’organe

de régulation des MP

MEF

MEF

Elevé

Elevé

X

X

2. Le système pour la collecte et

la diffusion d’informations sur la

passation des marchés est

inexistant

Créer un Système informatisé

de gestion des MP (SIGMAP).

MEF Moyen X

3.C) Pilier III: Opérations d’achat et pratiques du marché

1. Le cadre juridique de

développement des partenariats

publics privés (y compris

concessions) est inexistant

Créer un cadre du régime

juridique des partenariats

publics privés (PPP),

concessions, BOT

MEF Elevé X

3.D) Pilier IV: Intégrité et Transparence du dispositif de passation des marchés

1. Le cadre juridique et

l’effectivité du contrôle interne et

externe de la passation des

marchés est déficient tant au

niveau des autorités contractantes

qu’aux niveaux des structures

juridiques de contrôle

- Créer et rendre opérationnel

une Direction Centrale des

marchés

- Etendre les missions de

contrôle qualité des CRPM et

les rendre opérationnels au sein

de toutes les autorités

contractantes

MEF

MEF

Elevé

Moyen

X

X

2. L’accessibilité du public aux

informations sur les résultats des

MP est insuffisante

- Développer un site Web et ses

liens avec le SIGMAP et créer

un Journal des Marchés Publics

- Publier les résultats de tous

les marchés y compris des

sociétés d’Etat et les

concessions dans le journal

des MP et sur le site WEB61

MEF Moyen X

X

61

En attendant la mise en place d’un site web et d’un journal dédiés spécifiquement aux marchés publics, la

publication des résultats sur les marchés publics, notamment des gré à gré et des concessions a commencé à être

effective à compter d’octobre 2008 pour les marchés attribués depuis janvier 2008. La publication s’est faite dans le

bihebdomadaire de la Chambre de commerce et, à partir de janvier 2009 sur le site du Gouvernement

87

ANNEXE STATISTIQUE

88

Annexe 1: Progrès vers la réalisation les Objectifs du

Millénaire pour le Développement

Source: Rapport national sur les OMD, 2008.

Objectifs du Millénaire pour le Développement 1990 Etat Réalisation

Objectif 1 : Eliminer l’extrême pauvreté et la faim

(cible 2015 : réduire de moitié le niveau de pauvreté et de malnutrition

en 1990)

(a) Population en dessous du seuil de pauvreté national (%)

(b) Prévalence de malnutrition (%)

Objectif 2 : Assurer l’éducation primaire pour tous

(cible 2015 : taux de scolarisation de 100%)

(a) Taux net de scolarisation (% du groupe d’âge concerné)

(b) Taux d’achèvement du primaire (%)

© Taux d’alphabétisation des jeunes (% âgés 15-24)

Objectif 3 : Promouvoir l’égalité des sexes

(cible 2015 : taux de scolarisation de 100%)

(a) Ratio de jeunes femmes alphabétisées par rapport aux hommes (%

âgés 15-24)

(b) Proportion des sièges occupés par des femmes dans l’Assemblée

Nationale

Objectif 4 : Réduire la mortalité infantile

(cible 2015 : réduire de 2/3 le taux de mortalité des enfants de moins

de 5 ans)

(a) Taux de mortalité des enfants de moins de 5 ans (sur 1000)

(b) Taux de mortalité infantile (sur 1000 nés vivants)

Objectif 5 : Améliorer la santé maternelle

(cible 2015 : réduire de trois-quarts le taux de mortalité maternelle)

(a) Naissances assistées par du personnel de santé qualifié (% du

total)

Objectif 6 : Combattre le Sida, le paludisme et les autres maladies

(cible 2015 : arrêter et commencer à inverser la progression du Sida,

etc.)

(a) Prévalence du sida (% de la population âgée de 15-49)

Objectif 7 : Assurer un environnement durable

(a) Population avec un accès à l’eau potable (% de la population)

32,3

33,0

67,0

34,9

63,5

60

5,2

152

88

31

---

50,0

61,7 (2006)

25,0 (2002)

79,3 (2006)

78,1 (2006)

74,4 (2004)

76 (2005)

6,2 (2005)

123 (2006)

77 (2006)

62,9 (2006)

3,2 (2007)

57,1 (2006)

Invraisemblable

Potentielle

Potentielle

Potentielle

Potentielle

Potentielle

Potentielle

89

Annexe 2: Indicateurs macroéconomiques et financiers, 2003-2008

2003 2004 2005 2006 2007 2008

(Variation en pourcentage, sauf indication contraire)

Revenu national, prix et taux de change

PIB réel 5.2 2.4 1.2 3.9 1.9 1.1

Indice des prix à la consommation (moyenne

annuelle) -0.9 0.4 6.8 2.2 1.0 8.4

PIB (en milliards de FCFA) 969.9 1,020.3 1,112.0 1,159.8 1,197.7 1,288.5

Taux de change FCFA/USD (moyenne annuelle) 579.9 527.4 526.9 522.4 478.5 445.8

Secteur Extérieur

Volume des exportations 11.8 -9.4 -7.3 3.9 0.5 -1.4

Volume des importations 12.3 -12.0 -3.6 20.3 12.2 9.9

Finances du gouvernement central

Recettes 30.6 3.9 1.8 12.0 3.8 7.7

Dépenses et emprunts nets 9.3 15.5 33.4 13.0 -3.7 2.8

Dépenses courantes 13.9 12.5 27.1 10.6 2.8 -6.4

Dépenses en capital -28.7 54.4 95.0 28.4 -39.2 86.3

Situation monétaire

Avoirs extérieurs nets 0.6 27.0 -2.8 19.2 1.4 8.0

Crédit à l'Etat -7.4 -3.6 -1.2 -0.7 1.1 15.4

Crédit net au secteur non gouvernement 16.1 2.8 6.6 0.4 14.9 -2.5

(Pourcentage du PIB, sauf indication contraire)

Investissement et épargne

Investissement brut intérieur 10.9 11.1 11.8 12.8 12.1 12.2

Epargne nationale brute 6.7 8.2 6.6 9.9 8.2 5.5

Finances du gouvernement central

Recettes et dons 17.6 17.6 16.9 18.3 18.7 18.7

Dépenses et prêts nets 15.2 16.6 20.4 22.1 20.6 19.7

Solde budgétaire (base ordonnancement)

Dons inclus 2.4 1.0 -3.5 -3.8 -1.9 -1.0

Hors dons 1.9 0.2 -4.6 -5.2 -3.6 -2.6

Secteur extérieur

Solde du compte courant -4.2 -3.0 -5.3 -6.6 -6.4 -10.9

Hors transferts officiels -4.8 -3.7 -6.5 -7.9 -8.1 -7.0

Dette extérieure 97.3 92.7 90.3 83.9 79.2 56.6

Dont: arriérés 23.1 27.0 28.6 29.5 31.4 0.0

Service de la dette extérieure (% des exportations) 12.8 13.1 10.6 8.9 7.5 5.6

Réserves internationales brutes, mois d'importations 2.3 3.6 2.0 3.4 3.0 4.4

Source: FMI.

90

Annexe 3: Tableau des Opérations Financières de l’Etat, 2003-2008

2003 2004 2005 2006 2007 2008

(milliards de FCFA)

Recettes 165.3 171.7 174.9 195.9 203.3 209.8

Recettes fiscales 148.7 161.0 162.1 179.1 195.9 198.7

Entreprises publiques 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Autres impôts directs 46.9 50.0 43.5 46.9 45.6 46.4

Droits et taxes sur importation 64.4 68.9 81.0 92.3 106.2 112.6

Recettes sur produits pétroliers 13.2 14.9 11.8 11.7 14.2 15.1

Recettes sur produits non pétroliers 24.9 26.7 30.0 34.1 39.3 40.7

Autres impôts indirects 37.4 42.0 37.5 39.9 44.1 39.8

Recettes non fiscales 16.5 10.7 12.8 16.8 7.4 11.0

Dépenses et Prêts nets 147.0 169.8 226.4 255.9 246.5 269.3

Dépenses courantes 136.8 153.9 195.6 216.3 222.4 205.9

Dépenses courantes 118.9 136.0 166.8 184.7 186.5 189.9

Personnel 51.7 51.7 49.2 59.3 64.3 73.2

Autres dépenses primaires 67.2 84.3 117.6 125.4 122.2 116.7

Matériel et fournitures 38.4 37.2 46.9 66.7 53.6 53.7

Transferts et Subventions 16.9 21.4 26.6 44.0 62.0 50.0

Autres and Extrabudgétaires 11.8 15.8 44.1 14.8 2.7 1.0

Intérêts extérieurs 13.2 13.0 22.3 21.8 22.8 7.8

Intérêts intérieurs 4.6 4.9 0.7 0.5 2.9 3.2

Dépenses d'investissement 10.3 15.8 30.9 39.6 24.1 63.4

Dont: sur ressources intérieures 2.4 3.1 13.6 23.5 14.0 27.4

Prêts nets 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Solde primaire 43.9 32.7 -5.53 -12.3 2.8 -7.6

Solde courant 28.5 17.8 -20.7 -20.4 -19.1 3.8

Solde global, base ordonnancements 18.2 2.0 -51.6 -60.0 -43.2 -59.6

Solde global, ordonnancements, incl. dons 23.7 9.8 -38.5 -44.1 -22.8 -36.6

Variation nette d'arriérés (diminution -) 14.7 17.1 42.5 16.0 11.3 -2.8

Intérieur – Trésor 2.3 8.7 19.7 -7.8 -9.3 -3.1

Autres arriérés intérieurs 0.5 -3.7 1.0 2.7 0.0 0.0

Intérêts extérieurs, (net) 12.0 12.1 21.8 21.2 20.7 0.3

Solde global, déficit (-), base caisse 38.5 26.9 4.0 -28.1 -11.4 -39.3

Financement -33.0 -19.1 22.6 51.6 32.6 62.3

Financement intérieur -41.4 -31.6 0.4 27.4 12.2 -7.5

Financement bancaire -17.8 -9.2 -3.7 -20.3 5.8 9.4

Utilisation nette des ressources du Fonds -7.0 -8.5 -6.0 -3.6 -3.6 -0.8

Avances de la Banque Centrale -11.2 -12.5 6.1 -17.1 10.0 10.2

Autre financement bancaire 0.4 11.9 -3.8 0.4 -0.6 0.0

Financement non bancaire -23.7 -22.4 4.1 47.7 6.4 -16.9

91

2003 2004 2005 2006 2007 2008

(milliards de FCFA)

Dont: avances except. des Entp. Publ. 0.0 0.0 0.0 1.0 0.0 0.0

Dont: Ventes d'actifs de l'Etat -23.7 -22.4 4.1 46.6 6.4 -16.9

Financement extérieur 8.5 12.5 22.2 24.3 20.4 69.9

Dons 5.5 7.9 13.1 16.0 20.4 23.0

Projets 0.0 7.9 13.1 14.3 8.1 23.0

Programme 5.5 0.0 0.0 1.6 2.1 0.0

Prêts 3.3 4.9 9.9 9.5 2.0 18.0

Projets 3.3 4.9 9.9 9.5 2.0 18.0

Programme 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Principal dû -33.6 -33.5 -19.4 -19.6 -19.9 -23.5

Rééchelonnement déjà obtenu 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 193.2

Annulation de dette 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 232.0

Arriérés sur principal, net (diminution -) 33.3 33.3 18.6 18.4 17.9 0.5

Financement exceptionnel 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 32.3

Besoins de financement 0.0 0.0 -13.5 -7.6 -0.8 0.0

Source: FMI.

92

Annexe 4: Composition économique des dépenses publiques totales, 2004-2008

(en milliards de F.CFA)

2004 2005 2006 2007 2008

Nature économique Budget Exécution Budget Exécution Budget Exécution Budget Exécution Budget Exécution

Dépenses de personnel 52.5 51.5 51.6 49.1 56.8 59.3 63.9 64.3 72.2 71.0

Ministères et Services 50.4 51.0 50.1 48.1 54.4 58.9 60.7 62.1 66.9 68.9

Dépenses Communes de Pers. 2.1 0.6 1.4 1.0 2.4 0.4 3.2 2.2 5.3 2.1

Dépenses de matériel 18.0 15.6 22.2 19.0 32.2 26.6 35.6 27.8 36.7 32.3

Ministères et Services 17.1 14.8 21.2 18.1 30.4 25.0 33.2 26.4 34.5 30.5

Dépenses Communes

de Matériel 0.9 0.8 1.0 0.9 1.7 1.6 2.4 1.4 2.2 1.8

Autres dépenses 81.5 57.1 77.6 50.8 88.2 67.0 102.6 95.1 135.1 114.1

Dette Publique 32.9 25.4 33.5 13.3 28.5 15.4 20.2 19.7 54.3 40.8

Allocations Viagères 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

Bourses et Stages 2.1 2.0 2.1 2.0 2.1 2.0 3.3 3.2 3.4 3.4

Subventions 11.7 11.1 13.6 12.8 19.7 18.4 30.4 28.2 30.2 27.2

Contributions Diverses 9.9 9.4 12.3 9.5 18.6 18.2 28.2 24.8 28.2 25.5

Aides et Secours 0.8 0.2 1.2 0.9 1.3 0.6 1.2 1.0 1.1 0.9

Dépenses Communes Diverses 24.0 8.9 14.8 12.2 17.9 12.3 19.2 18.1 17.8 16.2

Investissements 47.8 3.1 51.5 n.a. 76.9 n.a. 57.6 n.a. 63.7 33.3

TOTAL 199.7 127.3 202.8 119.0 254.1 152.9 259.6 187.2 307.6 250.7

Source: Ministère de l’Economie et des Finances.

93

Annexe 5: Composition fonctionnelle des dépenses publiques, 2004-2008 (en milliards de F.CFA)

2004 2005 2006 2007 2008

Budget Exécution Budget Exécution Budget Exécution Budget Exécution Budget Exécution /1

Assemblée Nationale 1.63 1.32 1.70 1.52 1.97 1.41 1.90 1.46 2.04 1.19

Personnel 0.86 0.80 0.86 0.80 1.07 0.82 1.06 1.02 1.07 0.67

Matériel 0.77 0.52 0.84 0.72 0.90 0.59 0.84 0.44 0.98 0.53

Présidence 2.22 2.09 2.92 2.41 6.31 5.54 6.99 5.43 7.20 3.57

Personnel 0.28 0.31 0.27 0.30 0.31 0.31 0.32 0.37 0.34 0.28

Matériel 1.94 1.78 2.65 2.11 5.99 5.23 6.67 5.06 6.86 3.30

MEF 3.11 2.88 3.19 2.86 3.45 3.38 3.81 3.37 4.01 2.25

Personnel 2.46 2.61 2.48 2.43 2.44 2.62 2.78 2.64 2.87 1.85

Matériel 0.65 0.27 0.71 0.44 1.02 0.76 1.04 0.73 1.14 0.40

Affaires Etrangères 2.24 2.09 2.48 2.26 3.17 2.88 3.21 2.03 3.14 0.52

Personnel 1.11 1.08 1.12 1.05 1.29 1.23 1.32 0.31 1.31 0.23

Matériel 1.13 1.01 1.36 1.21 1.89 1.65 1.90 1.72 1.83 0.29

Intérieur 2.73 2.83 2.87 2.75 3.49 3.30 3.89 3.86 4.48 3.02

Personnel 2.48 2.63 2.50 2.48 2.65 2.69 2.93 3.28 3.57 2.68

Matériel 0.25 0.20 0.37 0.27 0.83 0.61 0.97 0.59 0.91 0.34

Justice 0.71 0.91 0.85 1.00 1.04 1.53 1.29 1.44 1.31 0.99

Personnel 0.59 0.83 0.64 0.84 0.73 1.33 0.80 1.13 0.79 0.82

Matériel 0.13 0.08 0.21 0.16 0.31 0.20 0.49 0.31 0.52 0.18

Education 36.98 34.38 38.04 34.96 38.92 41.31 44.83 42.17 49.12 37.23

Personnel 18.98 18.65 18.89 17.23 21.13 25.38 26.56 27.05 28.54 21.22

Matériel 2.71 2.31 3.29 2.84 3.65 3.04 3.65 2.80 3.96 1.89

Transferts 13.90 13.20 15.00 14.25 9.46 8.99 12.97 12.32 14.65 13.92

Investissements 1.40 0.22 0.86 0.64 4.67 3.90 1.65 0.00 1.97 0.20

Santé 22.66 10.67 23.95 19.10 24.49 18.65 21.76 12.50 32.31 12.73

Personnel 5.00 4.87 4.84 4.48 5.37 5.02 4.68 5.03 5.38 3.55

Matériel 2.07 1.79 2.74 2.42 2.99 1.64 2.97 2.30 3.18 1.79

Transferts 3.45 3.27 5.51 5.23 5.04 4.78 3.27 3.10 5.16 4.90


94

2004 2005 2006 2007 2008

Budget Exécution Budget Exécution Budget Exécution Budget Exécution Budget Exécution /1

Agriculture

Personnel 8.27

1.55 2.97

1.60 8.70

1.52 5.27

1.44 10.03

1.51 6.06

1.48 8.95

1.49 4.45

1.41 7.19

1.43 4.19

0.99

Matériel 0.24 0.14 0.32 0.19 0.45 0.31 0.50 0.35 0.41 0.17

Transferts 1.06 1.01 1.38 1.31 1.27 1.21 0.78 0.74 1.33 1.26


Equipements et Transports 12.94 2.00 21.14 17.98 21.49 11.87 28.88 2.53 27.54 1.22

Personnel 0.51 0.61 0.45 0.59 0.63 0.77 0.68 0.80 0.84 0.74

Matériel 0.13 0.09 0.19 0.13 0.28 0.20 0.31 0.23 0.39 0.08


Energie et Eau 11.47 1.55 2.79 1.55 2.91 7.23 2.30 0.13 5.59 0.41

Personnel 0.21 0.01 0.22 0.01 0.41 0.02 0.34 0.01 0.38 0.00

Matériel 0.05 0.04 0.07 0.04 0.20 0.11 0.17 0.11 0.32 0.11


Défense 16.77 17.22 17.53 17.56 20.14 20.04 22.21 22.86 25.53 18.19

Personnel 11.52 11.82 11.52 11.61 11.82 11.84 12.40 13.76 14.97 10.98

Matériel 5.25 5.41 6.01 5.95 8.32 8.21 9.82 9.10 10.55 7.21

1 / Au 30 septembre 2008. Source: Ministère de l’Economie et des Finances.

95

Annexe 6: Dépenses d’investissements dans quelques secteurs, 2004-2008

(en millions de F.CFA)

Secteurs

2004 2005 2006 2007 2008

Voté Exécuté Voté Exécuté Voté Exécuté Voté Exécuté Voté Exécuté

Education

1,397

215

864

640

4,669

3,903

1,650 -

1,970 203

Santé

12,149

740

10,861

6,962

11,090

7,216

10,836

2,070

18,591 2500

Agriculture

5,430

230

5,485 2,342.80

6,820

3,067

6,184

1,957

4,029 1763.6

Infrastructures Economiques

24,039

2,878

26,973 20,589

24,094

18,134

29,876

1,664

31,674 725.3

Environnement

1,314

459

2,105

367

479

203

460

108

430 73.1 Notes:

Pour 2007, l’exécution ne concerne que les dépenses d’investissement financées sur ressources extérieures.

Pour 2008, l’exécution ne porte que sur les seuls neufs premiers mois de l’année.

Source: Directrice du Financement et du Contrôle de l’Exécution du Plan.

96

Annexe 7: Pauvreté par région et par préfecture, excepte Lomé-Golfe

Préfectures Nombre de pauvres

Contribution relative

à la pauvreté

nationale (excepté

Lomé/Golfe)

Contribution à la

pauvreté nationale

par préfecture

Proposition de

répartition des

produits du don par

région

Lacs 159344 5,4 % 22,4 %

Vo 190854 6,5 % 26,8 %

Zio 176813 6,0 % 24,8 %

Avé 76561 2,6 % 10,7 %

Yoto 108776 3,7 % 15,3 %

Maritime 712348 24,3 % 100,0 % 24 %

Ogou 135045 4,6 % 19,9 %

Haho 135277 4,6 % 20,0 %

Kloto 83274 2,8 % 12,3 %

Wawa 125284 4,3 % 18,5 %

Est Mono 43993 1,5 % 6,5 %

Moyen Mono 35894 1,2 % 5,3 %

Agou 42478 1,4 % 6,3 %

Danyi 25160 0,9 % 3,7 %

Amou 51615 1,8 % 7,6 %

Plateaux 678018 23,1 % 100,0 % 23 %

Tchaoudjo 123314 4,2% 29,4 %

Tchamba 75905 2,6% 18,1 %

Sotouboua 124778 4,3% 29,8 %

Blitta 94892 3,2% 22,7 %

Centrale 418889 14,3% 100,0 % 15 %

Kozah 145869 5,0 % 27,8 %

Assoli 46788 1,6 % 8,9 %

Bassar 87463 3,0 % 16,6 %

Dankpen 70416 2,4 % 13,4 %

97

Préfectures Nombre de pauvres

Contribution relative

à la pauvreté

nationale (excepté

Lomé/Golfe)

Contribution à la

pauvreté nationale

par préfecture

Proposition de

répartition des

produits du don par

région

Doufelgou 47700 1,6 % 9,1 %

Keran 74418 2,5 % 14,2 %

Binah 52751 1,8 % 10,0 %

Kara 525404 17,9 % 100,0 % 18 %

Tone 257150 8,8 % 43,2 %

Kpendjal 132774 4,5 % 22,3 %

Oti 122960 4,2 % 20,6 %

Tandjoaré 82619 2,8 % 13,9 %

Savanes 595503 20,3 % 100,0 % 20 %

Général 2930163 100,0 % 100 %

Source: QUIBB et Kokou Amouzouvi, Ciblage de la Pauvreté au Togo, Bureau National de Liaison, PURP, avril 2008

Documents

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