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Rapport No. 47766-TG
TOGO
Revue des Dépenses Publiques et de la Responsabilité
Financière de l’Etat
(En Deux Volumes) Volume II: Rapport d’Évaluation du Système de
Passation des Marchés Publics
Juillet 2009
PREM 4, AFTFM and AFTPC Région Afrique
Document de la Banque mondiale, coproduit avec le Gouvernement du Togo, la Banque Africaine
de Développement, l’Union Européenne et la Coopération Française
ii
Equivalents Monétaires
Unité monétaire = Franc CFA (F CFA)
1 dollar US = 516 (Mars 2009)
Année Fiscale
1er
Janvier au 31 Décembre
SIGLES ET ABREVIATIONS
AGETIP
AGETUR
CCAG
CGC
CECPM
CNCS
CNM
CPAR
CR
CRPM
DAF
DGB
FER
IGE
IGF
OHADA
MEF
PIB
PME
SIGFIP
SIGMAP
UEMOA
Association des Agences Africaines d’Exécution des Travaux
d’Intérêt public
Agence d’Exécution des Travaux Urbains
Cahier des Clauses Administratives Générales
Conditions Générales du Contrat
Comité d’Etudes et de Contrôle des Projets de Marchés
Comité National de Coordination et de Suivi
Commission Nationale des Marchés
Country Procurement Assessment Report
Consultation Restreinte
Cellule de Rédaction des Projets de Marchés
Direction Administrative et Financière
Direction Générale du Budget
Fonds d’Entretien Routier
Inspection Générale d’Etat
Inspection Générale des Finances
Organisation pour l’harmonisation du Droit des Affaires en
Afrique
Ministère de l’Economie et des Finances
Produit Intérieur Brut
Petites et Moyennes Entreprises
Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
Système Intégré de Gestion des Marchés Publics
Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
Vice Président:
Directeur des Opérations:
Directeur sectoriel:
Responsable sectoriel:
Représentant Résident:
Chefs d’équipe:
Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP)
Madani M. Tall (AFCF2)
Sudhir Shetty (AFTPM)
Antonella Bassani (AFTP4)
Joseph Baah-Dwomoh (AFMBJ)
Marcelo Andrade AFTP4)
Eric Yoboue (AFTPC)
iii
TABLE DES MATIERES
1. INTRODUCTION ................................................................................................................................ 1
2. CONTEXTE.......................................................................................................................................... 4
A. Nature et etendue des dépenses publiques ....................................................................................... 5
B. Répartition des marchés publics par mode de passation et nature de prestations ............................ 5
C. Le rôle de l’administration centrale et des autres administrations infranationales .......................... 6
D. Les liens avec les mécanismes budgétaires et de contrôle ............................................................... 6
E. Le dispositif de passation de marchés et ses liens avec le reste du secteur public ........................... 7
F. Le cadre du dispositif de passation de marchés, acteurs clés et leur rôle dans le fonctionnement
du système ........................................................................................................................................ 7
3. PROGRAMME DE RÉFORMES DU GOUVERNEMENT ............................................................ 8
A. Historique du processus de réforme ................................................................................................. 8
B. Réformes mises en œuvre depuis le CPAR de 2003 ...................................................................... 11
4. EVALUATION DE LA QUALITÉ DU SYSTÈME DE PASSATION DE MARCHÉS ............. 12
A. Evaluation globale du système ....................................................................................................... 12
B. Résumé de l’évaluation .................................................................................................................. 13
C. Evaluation détaillée par pilier ........................................................................................................ 16
Pilier I - Cadre législatif et réglementaire ...................................................................................... 16
Pilier II - Cadre institutionnel et capacités de gestion.................................................................... 30
Pilier III - Opérations d’achat et pratiques du marché ................................................................... 38
Pilier IV - Intégrité et transparence du dispositif de passation de marchés ................................... 48
5. ÉVALUATION DES RISQUES ........................................................................................................ 57
6. RECOMMANDATIONS ................................................................................................................... 59
Figures:
Figure 4.1: Passation des Marchés Publics - Notation Agrégée par Pilier OCDE/CAD ............................ 13
Figure 4.2: Passation des Marchés Publics - Notation Agrégée par Indicateur OCDE/CAD ..................... 15
Tableaux:
Table 2.1: Statistiques Marchés .................................................................................................................... 5
Annexes:
Annex 1: Passation des Marchés -Tableau Récapitulatif OCDE/CAD....................................................... 68
Annex 2: Liste des Documents Consultés ................................................................................................... 69
Annex 3: PEMFAR – Passations des Marchés: Liste de Personnes Rencontrées ...................................... 71
1
1. INTRODUCTION
1.1 L’objectif du rapport d’évaluation: L’objectif de ce rapport d’évaluation sur la
passation de marchés publics est (i) d’évaluer les forces et faiblesses du système de passation des
marches publics au Togo, (ii) de proposer des recommandations devant servir de base au
Gouvernement pour élaborer un plan d’action pour résorber les problèmes identifiés, et (iii)
d’établir la situation de référence pour mesurer l’impact des reformes et les progrès accomplis
dans l’amélioration du système des marchés publics. Ce rapport constitue le Volume II de la
« Revue de la Gestion et du Système des Finances Publiques » (PEMFAR) qui a servi à
l’élaboration du rapport principal de la revue PEMFAR, en particulier son chapitre IV qui
présente une évaluation du système de passation des marchés.
1.2 La méthodologie utilisée pour la préparation du rapport: L’évaluation a porté sur la
qualité du système de passation de marchés, en utilisant la méthodologie OCDE/CAD.1 Les
règles de notation ont été appliquées conformément aux indications contenues dans la
méthodologie. Il est utile de souligner que le but de l’exercice n'était pas d’évaluer ou de noter
les différentes institutions Gouvernementales ou leurs responsables, mais plutôt de situer le
système par rapport aux meilleures pratiques internationales et aux Directives de l’UEMOA.
1.3 Ainsi donc cette évaluation a permis de poursuivre le diagnostic des écarts existant entre
le système actuel de passation des marchés et celui proposé par les Directives sur les marchés
publics de l’UEMOA adoptés en décembre 2005 et signées par le Togo. Un effort de
transposition de ces directives doit être fait tant il est vrai que celle-ci devait intervenir au plus
tard le 31 décembre 2007. Ce sera très certainement une occasion pour le Togo pour améliorer
l’efficience et la transparence de son système des marchés publics, et l’efficacité des dépenses
publiques.
1.4 Le processus de préparation du rapport: La préparation du rapport a été menée en
trois étapes. Au cours de la première étape, une mission conjointe Banque mondiale, Banque
Africaine de Développement, Union Européenne et Coopération Française a séjourné au Togo
dans le cadre de la revue des dépenses publiques et de l’évaluation de la gestion financière de
l’État (PEMFAR) du 22 mai au 6 juin 2008. Cette mission avait pour objectifs de conduire trois
analyses portant sur: (i) les dépenses publiques; (ii) le système de gestion des finances publiques;
et (iii) le système de passation des marchés publics.2
1 Document intitulé « Méthodologie d’Évaluation des Régimes Nationaux de Passation des Marchés », Version 4,
www.oecd.org/dac/effectiveness. 2 La mission a été conduite par MM. Marcelo Andrade (Economiste en Chef) et Émile Finateu (Spécialiste en Chef
de la Gestion Financière pour la Région Afrique) et comprenait MM. Eric Yoboue, (Spécialiste principal en
passation des marchés), Itchi Ayindo (Spécialiste en passation des marchés), Charles Coste (Spécialiste principal en
gestion financière), Mme Yvette Dan-Houngbo (Économiste), Sylvie Nenonene (Responsable de la
Communication), et Chantal Tiko (Assistante Exécutive). Mme Karen Helveg Petersen, consultante financée par la
Commission Européenne, M. Frédéric Bianchi, consultant financé par la Coopération Française, tous deux
spécialistes en finances publiques, et M. Simplice Zouhon-Bi, économiste consultant financé par la Banque
mondiale ont aussi pris part à la mission. Ont aussi participé pour la Banque Africaine de Développement (BAD)
Mme Neila Conté, spécialiste en passation des marchés publics, et pour la Délégation de la Commission
Européenne, Mme Dorota Panczyk, Chargée des programmes/Macro-économie, Finances et Commerce. La mission
2
1.5 Conformément aux termes de l’aide mémoire rédigé au terme de cette première mission,
il avait été convenu qu’une évaluation détaillée soit réalisée en 2008 par les Banques et le
Gouvernement, représenté par le CNCS3, pour compléter les résultats de la revue préliminaire et
servir de cadre de référence pour évaluer les progrès accomplis. Cette évaluation aurait pour
objectif de comparer les politiques et pratiques actuelles avec les bonnes pratiques admises sur le
plan international, notamment en référence aux indicateurs de qualité définis par la méthodologie
OCDE/CAD pour l’évaluation des systèmes nationaux des marchés publics. Elle ferait aussi le
lien avec les Directives UEMOA sur les marchés publics. L’évaluation détaillée mettrait enfin
l’accent sur des domaines de concentration particuliers qui nécessiteront une forte volonté
politique de réforme.
1.6 La deuxième étape a consisté dans l’exécution de la mission d’évaluation sur le terrain
réalisé par le consultant international retenu entre le 8 et le 19 juillet 2008, conformément à la
méthodologie de l’OCDE, référencée suivant quatre piliers:
- Pilier I: Cadre Législatif et Réglementaire
- Pilier II: Cadre Institutionnel et Capacité de Gestion
- Pilier III: Opérations d’Achat et Pratiques du Marché
- Pilier IV: Intégrité et Transparence du Dispositif de Passation des Marchés
1.7 Pendant la mission de juillet 2008, l’évaluation s’est concentrée sur l’examen de
nombreux documents listés en annexe. L’évaluation a été ultérieurement approfondie à travers de
nombreux entretiens individuels avec tous les acteurs du système. Au terme de cette étape, le
consultant a transmis au Gouvernement et aux bailleurs de fonds un aide mémoire et une annexe
représentant les résultats de l’évaluation détaillée du système de passation des marchés (chapitre
4 du présent rapport). Cette mission a mis l’accent sur l’évaluation des principaux problèmes
suivants:
- la prise en compte des marchés publics dans les outils de gestion des finances publiques,
en déterminant les conditions techniques et financières nécessaires pour assurer une
bonne intégration du logiciel des finances publiques (SIGFIP) qui est en cours de
préparation au niveau du MEF avec un système d’information et de gestion des marchés
publics (SIGMAP);
- les contraintes majeures qui affectent la compétitivité du secteur privé, en examinant: (i)
les mécanismes pour pallier les principaux problèmes systémiques qui affectent la
compétitivité du secteur privé; (ii) les dispositions et les pratiques de gestion et résolution
des litiges résultant de l’exécution des marchés publics; et (iii) le renforcement de la
dynamique de concertation entre le secteur public et le secteur privé, qui demeure encore
insatisfaisante selon le secteur privé; et
a bénéficié de l’appui et des conseils de M. Joseph Baah-Dwomoh, Représentant Résident de la Banque mondiale au
Togo. L’appui logistic a été assuré par Judite Fernandes, Assistante du Programme. 3 Le CNCS, dont la coordination a été confiée à la Direction générale du développement et de l’aménagement du
territoire (DGDAT), a été assisté dans la conduite et la préparation du rapport de cette évaluation détaillée par un
expert international, M. François Serres, financé sur les ressources du projet LICUS pour la Réforme Economique et
le Réengagement International.
3
- les contraintes actuelles qui fragilisent le contrôle des marchés publics, notamment en
analysant (i) l’organisation et le rôle de la société civile dans le contrôle des opérations de
passation des marchés publics et la promotion de bonnes pratiques en la matière; (ii) les
conditions de mise en place rapide d’une Direction centrale des marchés publics pour
assurer les fonctions de contrôle; (iii) la création et l’opérationnalisation de la Cour des
comptes et son implication dans le contrôle des marchés publics; (iv) le dispositif à
mettre en place pour gérer efficacement et avec transparence les plaintes des
soumissionnaires; (v) le dispositif institutionnel et réglementaire pour assurer un contrôle
a priori et a posteriori des marchés passés par les collectivités territoriales; et (vi)
l’efficience du cadre juridique et réglementaire de lutte contre la corruption dans les
marchés publics.
1.8 La troisième étape a concerné la préparation du présent rapport. Ce rapport transmis au
Gouvernement et aux bailleurs de fonds en mars 2009 a été l’objet d’un atelier de restitution en
juin 2009 aux fins de recueillir les observations finales de l’ensemble des acteurs du système et
des bailleurs de fonds. Ce rapport a été révisé pour tenir compte desdites observations par toutes
les parties impliquées. En tout état de cause, ce rapport reflète la situation au moment de
l’évaluation du système des marchés publics selon la méthodologie OCDE/CAD. Dans le rapport
principal, des références ont été faites sur les développements récents qui ont eu lieu en 2008
après la fin de la mission principale, et au début de l’année 2009.
1.9 Soulignons enfin que cette évaluation a été mise en œuvre dans le cadre d’un processus
participatif au sein duquel il convient de mettre en exergue le rôle du CNCS, créé par arrêté n°
098/MEFP/CAB du 24 décembre 2002 du Ministre de l’Economie et des Finances et dont la
mission est de conduire la mise en œuvre des réformes visant à améliorer le système national de
passation des marchés. La composition de ce comité est tripartite et garantit la représentation de
l’administration, du secteur privé et de la société civile. Le Comité a notamment conduit les
travaux de validation du consultant dans le cadre de la tenue de l’atelier susvisé regroupant les
représentants de l’ensemble des acteurs du système et a émis de nombreux commentaires sur le
présent rapport qui ont été pris en compte.
4
2. CONTEXTE
2.1 Depuis le dernier CPAR de 2003, le Togo a évolué dans un climat d’instabilité politique
qui a eu un impact négatif au niveau macroéconomique et social. Cette dégradation atteint tout
autant l’appareil de production (secteur du coton et des phosphates, particulièrement) que les
conditions de vie des populations, et affecte de nombreux secteurs, y compris la santé et
l’éducation.
2.2 Selon Transparency International, le classement du Togo en 2007, par référence à l’indice
de corruption, classait ce pays au 147ème
rang mondial sur 179. L’indicateur de la Banque
mondiale « Doing Business » (2009) confirme cette tendance et plus généralement le recul du
Togo dans le classement (moins quatre places) en termes de protections des investisseurs et de
commerce transfrontalier.
2.3 Certes, la crise sociopolitique qui avait entraîné le retrait progressif des appuis de la
communauté financière internationale, a contribué à la détérioration des indicateurs économiques
et des bonnes pratiques de gouvernance. L’Accord Politique Global (APG), en août 2006, a
ouvert la voie à la tenue des premières élections législatives depuis plusieurs années en Octobre
2007 avec la participation de tous les partis politiques. Ces avancées sur le plan politique ont
permis le réengagement de la communauté internationale et la reprise de l’assistance extérieure.
Le Gouvernement togolais a démarré en 2006 un programme de réformes financières concluant
divers accords de développement avec les bailleurs de fonds. En novembre 2007, la Commission
Européenne, l’un des plus importants bailleurs de fonds du pays, a rétabli sa coopération après
15 ans de suspension4. La mise en œuvre satisfaisante d’un programme de référence suivi par le
FMI a permis l’adoption d’une Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC)
par le FMI en avril 2008. La Banque mondiale, quant à elle, a préparé une Note de Stratégie
Intérimaire pour le Togo pour la période 2008-2010 discuté par le Conseil d’administration en
mai 2008. Durant le même mois, le Conseil d’administration a approuvé un Don pour la Relance
Economique et la Gouvernance (acronyme ERGG en anglais)5 d’un montant équivalent à 170,6
millions de dollars américains afin de faciliter l’apurement des arriérés du Togo envers l’IDA et
d’apporter son soutien au Togo dans ses efforts de relance économique. En juin 2008, le Conseil
d’administration a approuvé un Don pour un Projet de Développement Communautaire d’un
montant équivalent à 17,2 millions de dollars américains. En juillet 2008, le Conseil
d’administration de la Banque Africaine de Développement (BAD) a approuvé un don afin
d’aider le Togo à apurer ses arriérés (24 millions de dollars américains) dans le cadre de sa
facilité pour les pays fragiles tandis qu’en juin 2008, les créanciers du Club de Paris se sont aussi
mis d’accord pour apurer les arriérés du Togo (650 millions de dollars américains) à leur égard
par une annulation et un rééchelonnement de la dette publique. Les autres créanciers bilatéraux et
partenaires multilatéraux ont aussi initié un processus de réengagement. Dans ce contexte, le
présent rapport est destiné à faciliter la poursuite des réformes du système de passation des
marchés publics.
4 Dans le cadre de son soutien budgétaire au Togo, l’Union Européenne a l’intention d’apurer les arriérés du Togo
envers la Banque Européenne d’Investissement. 5 L’ERGG est une opération en une seule tranche et constitue une partie intégrante de la Note de Stratégie
Intérimaire de la Banque mondiale pour le Togo pour la période 2008-2010.
5
A. NATURE ET ETENDUE DES DEPENSES PUBLIQUES
2.4 Le montant des marchés publics passés en 2006 (15,1 milliards FCFA) et 2007 (23
milliards FCFA) a été très faible du fait du gel budgétaire effectué sur les investissements. Ils
représentent moins de 2% du montant total du PIB et restent donc bien en deçà de la moyenne du
pays (10 à 14%).6 Il faut cependant noter que ce montant n’inclut pas les marchés passés par les
Entreprises publiques7 qui sont exclut du champ d’application du code des marchés publics.
B. REPARTITION DES MARCHES PUBLICS PAR MODE DE PASSATION
ET NATURE DE PRESTATIONS
2.5 Le gré à gré est la méthode généralement utilisée (35% du nombre total des marchés
représentant 36% du montant total des marchés passés en 2006, et 74% du nombre total des
marchés représentant 53% du montant total des marchés passés en 2007)8.
Table 2.1: Statistiques Marchés
Annee 2006 Annee 2007
Méthode de
Passation de
marchés
Montant Nombre Montant Nombre
F CFA % Unité % F CFA % Unité %
Gré à gré 5,379,069,640 36% 67 35% 16,937,298,300 74% 171 53%
Consultation
restreinte 7,241,429,690 48% 91 47% 2,508,098,405 11% 26 8%
Appel d'offres 2,485,715,412 16% 36 19% 3,560,865,989 15% 127 39%
TOTAL 15,106,214,742 100% 194 100% 23,006,262,694 100% 324 100%
2.6 De fait, en moyenne plus de 85%9 du montant total des marchés de l’Etat échappent aux
procédures concurrentielles et au contrôle de la Commission Nationale des Marchés. Le décret n°
97-003/PR détermine les seuils d'application des procédures de passation, et en particulier de la
consultation restreinte (CR) pour les marchés compris entre 50M et 100M F CFA et de l’appel
d’offres pour les marchés au-dessus de 100 millions FCFA. Le seuil très élevé autorisé pour la
CR favorise le fractionnement des marchés et limite la compétition sur un nombre important de
marchés publics. Le contrôle de la CNM ne s’exerçant dans la pratique que sur les marchés
passés par appel d’offres, il en résulte une absence totale de contrôle sur la grande majorité des
marchés publics, et en particulier sur ceux passés par le Fonds d’Entretien Routier (FER),
premier consommateur du budget des marchés publics en 2007.10
6 Source CPAR 2004.
7 Les ressources transférées aux entreprises publiques au cours des trois dernières années est sensiblement équivalent
au budget d’investissement de l’Etat qui s’établi en 2006 à 41,6 milliards de FCFA, en 2007 à 26,1 milliards de
FCFA et en 2008 à 59,9 milliards de FCFA (Source Tableau des Opérations Financières). 8 Source: Comité d’Etudes et de Contrôle des Projets de Marchés.
9 En 2006 le pourcentage est de 84% et en 2007 de 86%.
10 Le montant engagé par le FER en 2007 est de près de 8,71 milliards de FCFA.
6
C. LE ROLE DE L’ADMINISTRATION CENTRALE ET DES AUTRES
ADMINISTRATIONS INFRANATIONALES
2.7 Le cadre réglementaire et la pratique de passation des marchés souffrent d’un déficit de
responsabilisation des services de l’administration centrale, et des autres administrations
infranationales en raison de l’intervention de l’organe de régulation dans le processus
d’attribution des marchés. Au demeurant, le code ne propose pas au sein de chaque autorité
contractante de cadre institutionnel efficient en charge de la gestion des procédures et des
contrats. Les Cellules de rédaction des projets de marchés n’ont qu’un rôle limité et elles n’ont
pas été dans la plupart des cas créées.
2.8 La loi relative à la décentralisation et aux libertés locales ne définit pas davantage de
cadre réglementaire spécifique à la passation des marchés passés par les collectivités locales.
Enfin, les entreprises publiques relèvent de la tutelle de l’Etat, exercée conjointement par le
ministère chargé des entreprises publiques et les ministères techniques, mais elles échappent à la
réglementation des marchés publics. Autant dire que la passation des marchés par ces entités
n’est pas réglementée également sur le plan institutionnel.
2.9 Il n’en reste pas moins que les procédures de passation restent soumises au contrôle
institutionnel de diverses institutions centrales, notamment la Commission Nationale des
Marchés, qui exerce des fonctions de régulation, mais intervient dans le processus d’attribution
des marchés et le Comité d’Etudes et de Contrôle des Projets de Marchés, en charge du contrôle
des projets de marchés. Ces institutions ne sont pas déconcentrées au niveau régional.
2.10 Le cadre réglementaire togolais prévoyait également la mise en place auprès du Premier
Ministre d’un Comité consultatif de règlement amiable des litiges, dont le secrétariat était placé
auprès de la Commission Nationale des Marchés et l’avis rendu purement consultatif. Ce
Comité, dont il n’est pas clair qu’il pouvait intervenir dans la phase d’attribution des marchés,
n’a pas vu le jour.
D. LES LIENS AVEC LES MECANISMES BUDGETAIRES ET DE CONTROLE
2.11 Le budget reste préparé seulement selon une logique des moyens et dans une perspective
annuelle. La préparation du projet de budget de l’État reste supervisée par des administrations
différentes selon qu’il s’agisse des opérations de fonctionnement ou d’investissement. Toutes les
autorités contractantes sont censées élaborer leur budget mais le cadre réglementaire ne les
oblige pas à préparer des plans de passation de marchés dans le cadre d’un processus calendaire
défini à l’avance.
2.12 Au plan institutionnel, l’organisation du Ministère de l’Economie et des Finances n’offre
pas la possibilité d’assurer un bon suivi de l’exécution du budget par la Direction du Budget qui
n’a pas la responsabilité de l’ordonnancement. De fait, le processus d’élaboration et d’exécution
budgétaire est marqué par un éclatement des structures. Au-delà, le cadre réglementaire n’impose
même pas aux autorités contractantes de s’assurer de la disponibilité des crédits avant le
lancement de tout appel d’offres, cette certification n’étant produite qu’au stade de l’attribution
du marché. Ce déficit est toutefois compensé par l’intervention du contrôle financier qui vise les
7
dépenses au stade de l’engagement et de l’ordonnancement. Cependant, les systèmes de contrôle
externes (IGE, Cour des comptes) ne sont pas opérationnels.
2.13 Le Système intégré de gestion des finances publiques est en cours d’installation et sa
connexion avec le futur système intégré de gestion des marchés publics (SIGMAP) marquera une
avancée certaine de nature à intégrer les marchés publics dans la gestion des finances publiques
en développant un outil permettant d’assurer un lien entre l’élaboration et le contrôle budgétaire,
ainsi que favorisant la réalisation des audits. Le SIGMAP est un outil de traçabilité du circuit de
gestion du processus de passation et d’exécution des marchés publics. Le budget de l’autorité
contractante, une fois approuvé, lui est notifié et les lignes à marchés sont inscrites et
répertoriées dans le système SIGMAP assurant de fait le suivi de l’engagement des dépenses au
fur et à mesure de l’exécution des prestations du marché.
2.14 Par ailleurs, les prévisions relatives aux recettes et aux dépenses sont introduites dans un
autre système, le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP), interconnecté
avec le SIGMAP. Ces dépenses étant prévisionnelles, ces systèmes favoriseront l’efficience des
opérations de régulation budgétaire dans le but de garantir une synchronisation des rythmes
d’exécution des recettes et des dépenses.
E. LE DISPOSITIF DE PASSATION DE MARCHES ET SES LIENS AVEC
LE RESTE DU SECTEUR PUBLIC
2.15 Le cadre réglementaire du dispositif de passation de marchés ne couvre pas au plan
organique comme matériel l’ensemble des autorités contractantes. Les entreprises publiques en
sont exclues, de même que les sociétés privées agissant pour le compte de l’Etat. Il en est de
même des autres contrats administratifs, (concessions, délégations de services publics, BOT).
Ces contrats, et de façon générale, tous les partenariats publics/privés ne font d’ailleurs l’objet
d’aucun texte réglementaire. Toutefois, la loi relatives aux opérations de désengagement de
l’Etat incluse la concession et l’affermage, comme mode de désengagement, et précise que ces
opérations sont effectuées par appel à la concurrence, et en précise les modalités. Les offres sont
étudiées par une Commission de privatisation. Par ailleurs, une loi a été récemment adoptée
relative aux modes de gestion des services publics locaux, mais ce texte ne précise pas les
modalités de sélection des gestionnaires.
2.16 En outre, il convient de souligner que nombre d’entités ou de marchés bénéficient de
régimes dérogatoires, tels que ceux applicables à l’AGETUR, au FER, à la Direction Générale
des Travaux, ou encore les marchés conclus dans le cadre de l’exécution du Projet Sectoriel des
Transports. Le précédent CPAR avait d’ailleurs noté au niveau du FER « un grand nombre de
reconductions de contrats (tenant lieu d'avenants) et aussi de contrats négociés pour des montants
supérieurs au seuil légal de 50 millions FCFA. Dans ce cas, les dérogations étaient légalisées par
des lettres d'autorisation du Premier Ministre ».
F. LE CADRE DU DISPOSITIF DE PAsSATION DE MARCHES, ACTEURS CLES ET LEUR
ROLE DANS LE FONCTIONNEMENT DU SYSTEME
2.17 Le dispositif institutionnel a été brièvement évoqué ci-dessus. En fait, son influence sur le
système de passation est faible compte tenu du nombre d’entités et de marchés qui lui échappent.
8
Au delà, il n’assure pas une claire séparation des fonctions de passation, de contrôle et de
régulation, largement concentrées entre les mains de la CNM, qui ne dispose cependant pas des
moyens pour exercer les fonctions qui lui sont assignées. Le positionnement statutaire de cette
institution ne lui assure en tout état de cause aucune indépendance. Aucune institution centrale
impliquée dans le processus de contrôle des marchés n’intervient dans l’élaboration et
l’exécution budgétaire, ce qui constitue l’un des problèmes majeurs du système. De même, la
CNM n’exerce pas véritablement des fonctions de contrôle a priori dans des domaines essentiels
tels que les autorisations pour les procédures de négociations directes. La mise en place rapide
d’une Direction centrale des marchés publics en charge des fonctions de contrôle est l’un des
défis de la réforme.
2.18 Au niveau des autorités contractantes, l’objectif de déconcentration/responsabilisation de
la fonction de passation de marchés n’est pas suffisamment mis en œuvre. Les CRPM n’ont pas
été mises en place dans la plupart des départements ministériels et ont des fonctions
réglementairement limitées.
2.19 La fonction de régulation est exercée par la CNM, mais là encore, le cadre réglementaire
ignore nombre d’entre elles, notamment en matière de formation ou de développement des
capacités. Mais c’est dans trois domaines essentiels que le déficit de régulation doit être relevé:
i) en matière de règlement des différends, ii) de sanction, iii) et enfin, d’audit. Ce déficit n’est
d’ailleurs même pas comblé par les dispositifs de contrôle externes (IGE et Cour des comptes,
voire Commission de Lutte contre la Corruption) qui ne sont pas opérationnels.
2.20 Le secteur privé souffre de problèmes récurrents en matière d’accès à la commande
publique; il n’intervient que peu dans la régulation du système; quant à la société civile, elle est
quasi inexistante et ses capacités d’intervention dans le secteur de la commande publique sont
très faibles.
3. PROGRAMME DE RÉFORMES DU GOUVERNEMENT
A. HISTORIQUE DU PROCESSUS DE REFORME
3.1 Les réformes du système togolais des marchés publics s’inscrivent dans le contexte d’une
crise politique ayant abouti à la suspension d’une partie substantielle de l’aide internationale à ce
pays. Cela étant, des missions ont été menées par la Banque mondiale et la BAD en coopération
avec le Gouvernement togolais afin de mieux apprécier la situation actuelle du système des
marchés publics et évaluer les activités de réforme qui devraient être entreprises.
3.2 Le Gouvernement togolais, pour sa part, s’est engagé dans le cadre de sa stratégie de lutte
contre la pauvreté, telle que reflétée dans le document de référence (DRSP intérimaire:
Document intérimaire de Stratégie de Lutte contre la Pauvreté) à renforcer la transparence et
l’efficacité de son système de passation des marchés publics.
3.3 L’un des points positifs du mouvement de réforme est son caractère participatif. Le
Comité national de suivi et de coordination de la réforme (CNCS), créé par arrêté
n°098/MEPF/CAB en date du 24 décembre 2002, a été réactivé par arrêté 056/MEF/CAB du 9
mai 2008 afin de garantir la participation effective des principaux acteurs nationaux à cette
9
évaluation du système. Il est composé de représentants de l’Administration, du secteur privé et
de la société civile, qui participent en amont de la réforme au processus décisionnel. Le CNCS a
pour mission d’assurer le suivi et l’appui à la mise en œuvre de la réforme. Il a dans ce cadre
participé à l’élaboration d’une revue analytique de système de passation des marchés publics au
Togo réalisée en 2003, et à la préparation du présent rapport.
3.4 Une mission de la Banque Mondiale, réalisée en octobre 2002, avait conclut à la nécessité
de mettre l’accent sur: (i) l’amélioration du cadre juridique, notamment en apportant plus de
clarté et de précisions (rôles, responsabilités, recours) dans les dispositions du code actuel et en
émettant des directives (des procédures et outils de passation de marchés), d’application dudit
code; (ii) la mise en place d’un cadre organisationnel stable (institution de passation des marchés
publics, d’administration et de gestion des contrats), efficace et compétent; (iii) le
développement d’un système performant de renforcement des capacités; et (iv) le renforcement
des initiatives de lutte contre la corruption.
3.5 Il n’est pas inutile également de rappeler ici les principaux constats et axes de réforme
soulignés dans le rapport CPAR du 28 octobre 2003 (voir table ci-dessous):
PILIER 1: Réviser le Code et
les textes réglementaires
concernant les marchés
publics et le cadre
institutionnel
L’Ordonnance No. 93-006 du 4 août 1993 portant Code des marchés publics ainsi
que les décrets afférents doivent être revus, mis à jour et modernisés en
s’appuyant sur le retour d’expérience et en s’inspirant des meilleures pratiques
internationales. Une circulaire administrative sur le paiement des intérêts
moratoires devrait être prise pour rappeler l’obligation de respecter cette
disposition du Code. De plus, le projet de Code pour les collectivités territoriales
devrait être finalisé et adopté. Par ailleurs, dans un souci d’amélioration de la
transparence, de l’équité et d’économie, certaines corrections devraient être
apportées aux procédures et notamment (i) faire de l’appel d’offres ouvert la règle
en matière de passation des marchés; (ii) réactualiser les seuils d’appels public à
la concurrence; et (iii) améliorer les dispositions relatives à la publicité. Tous les
textes d’application du Code des marchés publics devraient être pris afin de
mettre en place le cadre institutionnel prévu par le Code.
Egalement, le cadre institutionnel doit être clarifié en prenant en compte la
séparation des différentes fonctions de la passation des marchés, à savoir
l’attribution, le contrôle, la régulation et le recours. De plus, le rôle et les
attributions des différentes structures de gestion et de contrôle intervenant dans la
passation des marchés et notamment le rôle de la Commission Nationale des
Marchés doit être clarifié (et tenir compte de la mise en place d’un Organe de
Régulation des marchés publics lorsque les conditions nécessaires à la reprise
seront réunies). Les capacités matérielles et humaines doivent être réellement
renforcées afin de permettre à ces institutions de jouer pleinement leur rôle.
PILIER # 2: Revoir les
procédures prévues par les
textes et accroître la
transparence dans la chaîne
des dépenses
Les documents contractuels types propres à la nouvelle réglementation (DAO,
cahiers des charges, manuel de procédures, guide du soumissionnaire) doivent
être préparés et diffusés. Par ailleurs, il serait souhaitable (i) d’instaurer une
structure de planification, de budgétisation et de contrôle budgétaire pour rétablir
une crédibilité à cet exercice, et progressivement restaurer des mécanismes de
paiements fiables qui contribueront à rendre confiance aux opérateurs
économiques nationaux; (ii) de permettre aux ministères maître d'ouvrage (sur
base d'un budget validé) de gérer leurs propres dépenses de fonctionnement et
d'investissements depuis la définition des besoins jusqu'aux transactions avec les
prestataires sélectionnés; et (iii) de mettre en place des systèmes de gestion
informatisée pour le traitement des procédures de passation des marchés et de
10
gestion des contrats jusqu'aux phases d'acceptation des fournitures, de réception
des travaux et de règlement des factures.
PILIER # 3: Renforcer la
capacité tant humaine que
matérielle
La capacité humaine doit être renforcée tant au sein des organes chargés de la
passation des marchés et notamment la CNM qu’au sein des organes de contrôles
comme notamment la Commission de lutte contre la corruption et le sabotage
économique (CNLC). Par ailleurs, un effort doit être réalisé pour permettre
l’informatisation au niveau de la chaîne de la passation des marchés. De plus, un
système général de classification des entreprises devrait être mis en place dans un
moyen terme. Enfin, la collaboration entre la Cotecna et la Douane devrait être
développée par la diffusion de formation et d’information.
PILIER # 4: Revoir le
système de contrôle et de
recours et renforcer la
capacité des institutions de
contrôle
L’indépendance du système de recours et de contrôle doit être renforcée
notamment à travers (i) la réactivation d’une institution de contrôle telle que la
Cour des Comptes; (ii) l’introduction d’un système de recours et la création d’un
Organe de nature paritaire (privé/public) capable de traiter les plaintes des
soumissionnaires et de prononcer des sanctions; et (iii) le renforcement en
moyens matériels adaptés aux missions des différents organes de contrôle. Une
étude approfondie devrait être menée afin de revoir les structures
organisationnelles des entités externes de contrôle et les mécanismes internes.
PILIER # 5: Lutter contre la
corruption
La lutte contre la corruption au Togo procède de dispositions législatives
intégrées au Code pénal qui méritent d’être complétées. De plus, la lutte contre la
corruption a été renforcée par la mise en place d’une Commission de lutte contre
la corruption et le sabotage économique (CNLC). La mission de cette
commission devrait être rendue publique et un pôle d’expertise « marchés
publics » devrait être établi afin d’améliorer son action. Par ailleurs, les
fournitures d’Etat devraient être assujetties au contrôle qualité coût de la société
d’inspection avant embarquement. Enfin, toutes les décisions de sanctions
devraient être appliquées.
3.6 La mission réalisée par les bailleurs de fonds en mai 2008 avait certes noté avec
satisfaction la volonté du Gouvernement de conduire la réforme des marchés publics sur la base
du CPAR 2003 et des normes élaborés par l’OCDE en la matière et l’approbation en avril 2008
des conclusions et les recommandations du CPAR 2003, de même que sa décision de mettre le
code des marchés publics en conformité avec les Directives de l’UEMOA et de tenir compte des
normes établis au niveau international par l’OCDE/CAD. Par ailleurs, la mission avait aussi
relevé la réactivation, par arrêté 056/MEF/CAB du 9 mai 2008, du Comité national de
coordination et de suivi (CNCS), constitué des représentants du secteur public et privé et de la
société civile qui aurait en charge la coordination, en collaboration avec les bailleurs de fonds, de
la conduite volet « Marchés publics » du PEMFAR 2008.
3.7 Toutefois, il avait également été souligné qu’à la suite du CPAR 2003, très peu de
progrès avaient été accomplis dans l’amélioration du système de passation des marchés et la
persistance de problèmes majeurs de transparence et d’efficience dans le système des marchés
publics, affectant ainsi considérablement la bonne gestion des finances publiques.
3.8 Les principales recommandations du CPAR 2003, tenant compte du contexte du pays, ont
été proposées dans un plan d’action en deux phases. La phase 1 comportait une série d’actions à
mettre en œuvre, pour lesquelles aucun besoin d’assistance technique et financière n’était requis,
et visait principalement à (i) une approbation par le Gouvernement des conclusions et
recommandations du CPAR 2003 (mentionnée ci-dessus); (ii) la prise de tous les textes
11
d’application de l’ordonnance 93-006 portant code des marchés publics (CMP); (iii) la
suppression du secteur privé dans la Commission nationale des marchés (CNM); (iv) la création
d’un journal des marchés publics pour la diffusion des informations en la matière; (v) la mise en
place d’une gestion informatisée des activités de contrôle de la CNM; et (v) l’opérationnalisation
de toutes les structures de contrôles prévues par le CMP. La phase 2 comportait par contre une
série d’actions devant principalement être mise en œuvre lors de la reprise de la coopération avec
le pays en vue de renforcer la transparence et l’efficience du système de marchés publics.
B. REFORMES MISES EN ŒUVRE DEPUIS LE CPAR DE 2003
3.9 Au-delà de ce constat, largement explicable par la longue crise sociopolitique et aussi par
les faibles moyens dont disposait le Gouvernement, en particulier les structures chargées de
mettre en œuvre les recommandations du CPAR, il convient de relever quelques avancées dans
les domaines de la réforme du système de passation des marchés publics.
3.10 Pilier I: Cadre législatif et réglementaire: Sur le plan réglementaire, le décret
d’application pour le Comité d’Etudes et de Contrôle des Projets de Marchés a été signé. Par
ailleurs, la loi 2008-007 a été adoptée en matière de modes de gestion des services publics
locaux.
3.11 Pilier II: Cadre institutionnel et Capacité de Gestion: L’initiative SIGFIP, en cours
d’exécution, devra par ailleurs prendre en compte la possibilité d’inclure un outil de gestion des
marchés publics à l’instar du SIGMAP existant en Côte d’Ivoire.
3.12 Pilier III: Opérations d’achat et pratiques du marché: Seule la recommandation du
CPAR 2003 visant l’informatisation de la Douane a été réalisée pour réduire les risques de
corruption et de sous facturation des droits de douanes. En outre, il existe un cadre national
formel de concertation entre le Secteur Privé et l’Administration. Ce cadre de concertation, régi
par le décret 2001-067/PMRT du 11 septembre 2001 portant création d’une Cellule de
concertation entre le Gouvernement et le Secteur privé, a été modifié par le Décret Nº 2003-
005/PMRT du 5 février 2003, qui définit le cadre institutionnel et organisationnel de la
concertation entre les deux secteurs. Le secteur privé y est représenté dans ce cadre par le
Patronat qui est une entité constituée de responsables de groupement d’entreprises et
d’opérateurs économiques intervenant au Togo. Toutefois, il nous a été indiqué à l’occasion de
notre dernière mission que ce cadre de concertation n’était plus fonctionnel.
3.13 Pilier IV: Intégrité et Transparence du dispositif de passation des marchés:
L’Inspection Générale des Finances a été créée. Mais, elle n’est pas encore opérationnelle. Il en
est de même pour la Cour des comptes créée en 1998 et dont les décrets d’application n’ont pas
encore été approuvés. Le Togo a signé par ailleurs en décembre 2003 la convention des Nations
Unies contre la corruption. Un atelier sur la mise en œuvre de cette convention s’est d’ailleurs
tenu à Lomé du 9 au 11 juin 2008. En matière de détection des fraudes, un mécanisme de
dénonciation a été mis en place sous forme de numéro vert. Enfin, le Togo a par ailleurs adhéré
par décision du Conseil des Ministres en date du 25 juin 2008 aux mécanismes africains
d’évaluation par les pairs (MAEP) qui ont pour but d’examiner les politiques et les pratiques des
Etats pour vérifier qu’elles sont conforme aux valeurs de bonne gouvernance politique et
économique.
12
4. EVALUATION DE LA QUALITÉ DU SYSTÈME
DE PASSATION DE MARCHÉS
4.1 L’évaluation de la qualité du système de passation des marchés au Togo a été réalisée
selon la méthodologie OCDE/CAD. Cette méthodologie se fonde sur une série d’indicateurs dits
de base relatifs aux principales caractéristiques réglementaires et fonctionnelles du système de
passation des marchés. Il s’agit à travers cette évaluation de définir les axes principaux d’une
stratégie et d’un plan de développement d’amélioration du fonctionnement du système, ainsi
qu’une référence à l’effet de mesurer les progrès enregistrés au fur et à mesure de l’exécution du
plan d’actions de réforme.
4.2 Les indicateurs susvisés sont regroupés sous quatre piliers, (Pilier I: Cadre législatif et
réglementaire, Pilier II: Cadre institutionnel et Capacité de Gestion, Pilier III: Opérations d’achat
et pratiques du marché, Pilier IV: Intégrité et Transparence du dispositif de passation des
marchés). Ces indicateurs sont également subdivisés en 54 sous indicateurs évalués selon des
critères précis déterminant leur score entre 0 et 3, ce dernier chiffre représentant le niveau
d’achèvement maximum du standard requis. Le score 2 indique que le système démontre un
niveau de qualité incomplet et nécessite des améliorations. Le score 1 souligne que des efforts
substantiels doivent être réalisés pour atteindre les standards requis et 0 indique l’absence, ou la
non-conformité du système avec les standards requis. Les scores atteints résultent d’une
évaluation totalement indépendante réalisée par un consultant.
A. EVALUATION GLOBALE DU SYSTEME
4.3 Globalement, le système de passation des marchés publics se situe largement en dessous
de la moyenne avec une faiblesse particulière des piliers II et IV ainsi qu’illustré dans la figure
4.1 ci-dessous, qui montre les scores agrégés au niveau des quatre piliers. La composante la plus
forte du système de passation des marchés est celle relative au cadre réglementaire (pilier I,
notation moyenne de 1/3). Globalement, le pilier II - Cadre institutionnel et capacités de gestion -
présente une notation très faible de 0,40/3. Les capacités opérationnelles du système (pilier III,
notation moyenne de 0,60/3) représentent aussi un défi particulier pour l’amélioration de son
efficience. Enfin, l’absence d’un dispositif fonctionnel des recours et la faiblesse des moyens
consacrés à la lutte contre la corruption contribuent à la grande faiblesse du pilier IV qui présente
une notation moyenne de 0,40/3.
13
Figure 4.1: Passation des Marchés Publics
Notation Agrégée par Pilier OCDE/CAD
B. RESUME DE L’EVALUATION
4.4 A la suite du CPAR 2003, très peu de progrès ont été accomplis dans l’amélioration du
système de passation des marchés. Il faut cependant noter que le Togo se remet progressivement
d’une longue crise sociopolitique, qui avait entraîné le retrait progressif des appuis de la
communauté financière internationale, contribuant à une détérioration des indicateurs
économiques et des bonnes pratiques de gouvernance. La revue préliminaire effectuée avait noté
la persistance des problèmes majeurs de transparence et d’efficience dans le système des
marchés publics, affectant ainsi considérablement la bonne gestion des finances publiques. Les
paragraphes suivants présentent une synthèse des problèmes majeurs pour lesquels il est
nécessaire d’apporter des solutions en priorité.
4.5 En ce qui concerne le Cadre Légal et Réglementaire, le Code n’est pas conforme aux
standards internationaux et aux dispositions de la Directives UEMOA. Son champ d’application
est trop limitatif, excluant notamment les entreprises publiques, et en raison de l’application de
nombreux régimes dérogatoires. L’usage excessif des consultations restreintes et du gré à gré
renforce l’absence de transparence d’un système dans lequel les autorités contractantes
bénéficient d’une grande latitude dans la conduite des procédures consécutivement à l’absence
de dossiers standards, de manuels de procédures et de CCAG, et à l’usage de méthodes
d’évaluation peu objectives. Les seuils devront être revus pour ramener notamment le seuil de
l’appel d’offres obligatoire à 25 millions et augmenter la masse des marchés soumis à un
processus compétitif et contrôlé. Eu égard au montant important engagé par certaines autorités
contractantes bénéficiant de régimes dérogatoires, telles que le FER, un audit financier de
l’exercice 2007, étendu aux procédures de gestion et de passation des marchés, devra être
réalisé.
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
Cadre Législatif et
règlementaire
Cadre institutionnel et
capacités de gestion
Opérations d'achat et
pratiques du marché
Intégrité et transparence du
dispositif de passation de
marchés publics
Country Score
Maximum score
14
4.6 Le cadre juridique devra être ainsi réformé et comporter une loi sur les marchés publics,
plus synthétique et reprenant les grands principes des Directives UEMOA, et un décret portant
code des marchés publics détaillant les procédures de passation et d’exécution des marchés.
4.7 Le cadre institutionnel, à la fois centralisé, mais aussi éclaté, et la capacité de gestion,
caractérisée par une grande lourdeur et des retards de règlements chroniques, souffre de
l’absence de dispositifs visant à intégrer la planification et le suivi de l’exécution des marchés
publics dans la gestion des finances publiques. Dans ce contexte, la prise en compte des marchés
publics dans les outils de gestion des finances publiques, à l’occasion de la mise en oeuvre du
logiciel des finances publiques (SIGFIP) pouvant être connecté avec un système d’information et
de gestion des marchés publics (SIGMAP) constituerait certainement une avancée majeure en
terme de moyen de contrôle du système.
4.8 Bien que doté d’un organe normatif, réglementaire fonctionnel (la Commission Nationale
des Marchés), mais sans indépendance réelle, et qui intègre au surplus dans sa composition le
secteur privé, le cadre institutionnel n’assure pas la séparation des fonctions d’attribution, de
contrôle et de régulation (recours et audits), créant de ce fait des conflits d’intérêt. La
Commission n’assurant d’ailleurs pas les principales fonctions de régulation telles qu’énoncées
par la Directive UEMOA. En outre, aucun système de collecte de l’information centralisé ou de
stratégie globale de renforcement des capacités des acteurs de la chaîne de passation des marchés
publics n’existe pour assurer un développement efficace et pérenne en la matière. Ce
développement des capacités doit intégrer la perspective d’émergence d’un statut des spécialistes
en passation de marchés au sein de l’administration. Un organe de contrôle des marchés publics
devrait être ainsi créé au sein du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF) afin de
réformer la Commission Nationale des Marchés (CNM) dans sa composition et recentrer ses
missions de régulation portant sur la (i) définition des politiques, (ii) la gestion des plaintes, (iii)
la stratégie de formation et (iv) les audits annuels non juridictionnels des marchés publics. La
création de cette nouvelle direction permettra de rationaliser et centraliser la collecte et la
diffusion des informations qui sont des problèmes majeurs persistants relevés par la mission,
notamment lors de l’établissement des données et des statistiques sur les marchés publics.
4.9 Les capacités opérationnelles du système représentent aussi un défi pour l’amélioration
de son efficience. En effet, il existe un véritable déficit dans le domaine de la responsabilisation
des autorités de passation et de contrôle des marchés, et du développement de structures, d’outils
et de mécanismes de gestion des marchés, les procédures de contrôle et d’approbation demeurant
encore fortement centralisées. Le renforcement du cadre institutionnel de passation des marchés
au sein des autorités contractantes et l’adoption de cahier des charges et de documents standard
devraient permettre de combler ce déficit. Enfin, en l’absence de politique de renforcement des
capacités des PME, de mécanismes opérationnels de dialogue avec le secteur privé, les capacités
d’accès du secteur privé, peu encouragé par ailleurs par le développement de pratiques
irrégulières, à la commande publique, sont particulièrement faibles.
4.10 Au-delà, les discussions avec le Patronat ont relevé la persistance des problèmes
systémiques majeurs qui limitent les capacités d’accès des opérateurs du secteur privé aux
marchés publics. Il s’agit principalement (i) du niveau important de la dette11
intérieure, et (ii) du
11
Selon le MEF, la dette « fournisseurs » s’élève à plus de 53 milliards de FCFA (Décembre 2007).
15
gel régulier des paiements qui accroît encore plus la dette des opérateurs du secteur privé vis-à-
vis des banques commerciales et annihile quasiment leur crédibilité financière.
4.11 Le système de contrôle interne des marchés au sein des autorités contractantes est quasi
inexistant et n’est pas suppléé par un contrôle a priori efficient exercé à un niveau central ou
déconcentré. Au delà, l’extrême faiblesse de contrôle externe et interne et l’absence d’audits sur
la passation des marchés affaiblit la fonctionnalité du cadre de contrôle et ne permet pas
d’identifier de façon effective les irrégularités quant à l’observation des normes en vigueur,
fraudes et autres faits de corruption.
4.12 L’opérationnalisation de la Cour des comptes et son implication dans le contrôle des
marchés publics permettront d’améliorer l’efficience du dispositif de contrôle. Ce déficit de
contrôle réduit aussi la capacité des autorités à apporter de manière continue des améliorations au
fonctionnement du système. L’absence d’un dispositif fonctionnel des recours, de tout système
efficient d’information, notamment sur les résultats des procédures, et la faiblesse des moyens
consacrés à la lutte contre la corruption contribuent aussi à la grande faiblesse du pilier IV. Le
Togo doit poursuivre son effort de transposition de l’ensemble du dispositif de lutte contre la
corruption tel que défini par la Convention des Nations Unies. Parallèlement, le développement
du rôle joué par la société civile dans ce domaine à travers sa participation au futur organe de
régulation et la réforme de la Commission de lutte contre la corruption, voire la création d’un
organe consultatif permanent comprenant divers groupes d’opinion sur la question de la
moralisation de la vie publique, devraient être favorisés.
4.13 L’évaluation des douze indicateurs de base de la méthodologie OCDE/CAD répartis
suivant les quatre piliers sus mentionnés est représentée dans la Figure 4.2 ci-dessous.
L’explication résumée de la notation de chacun des 12 indicateurs et des normes qui s’y
rattachent est développée ci-après.
Figure 4.2: Passation des Marchés Publics
Notation Agrégée par Indicateur OCDE/CAD
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
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16
C. EVALUATION DETAILLEE PAR PILIER
Pilier I - Cadre législatif et réglementaire
4.14 L’existence d’un cadre réglementaire clair et transparent en matière de passation de
marchés constitue l’un des fondements d’un système de passation des marchés permettant de
répondre aux objectifs d’une gouvernance efficiente de l’usage des deniers publics. Cette
exigence s’exprime à travers le Pilier I des indicateurs de base de la méthodologie OCDE/CAD.
Le Pilier I intègre deux indicateurs et couvre l’ensemble des instruments juridiques gouvernant la
matière, du Code des marchés publics lui-même aux règlements d’application, de procédure et
des documents standard utilisés. Ces indicateurs sont eux-mêmes évalués à travers des sous
indicateurs ou normes de référence qui sont chacun notés séparément.
4.15 Le cadre réglementaire de la passation des marchés au Togo est ainsi caractérisé:
Indicateur 1: Le cadre législatif et réglementaire de passation des marchés publics est conforme aux normes convenues et respecte les obligations en vigueur
4.16 Le Togo n’a pas modifié son cadre réglementaire depuis l’ordonnance prise le 4 août
1993 portant Code des marchés publics. A l’exception de quelques dispositions, notamment en
matière d’avis et de délais de publication et de participation, le dispositif réglementaire ne
répond pas aux normes recommandées par les standard internationaux et les Directives adoptées
par l’UEMOA en matière de marchés publics que l’Union avait demandé aux pays membres de
transposer dans leur code national au plus tard le 31 décembre 2007.
4.17 Le champ d’application du code est particulièrement limité et de nombreux marchés et
contrats lui échappent, notamment ceux passés par les entreprises publiques. Le corpus
réglementaire autorise par ailleurs de nombreux régimes dérogatoires, tel que ceux applicables à
l’AGETUR, à tel point que le système de passation des marchés souffre d’une absence quasi-
totale d’harmonisation. Le code ne réglemente pas davantage les marchés passés par des
personnes morales de droit privé bénéficiant du concours ou de la garantie de l’Etat. De même
les contrats de concessions lui échappent.
4.18 Il convient de souligner par ailleurs des cas de gré à gré prévus par le code non
conformes aux normes internationales, y compris celles de la Directive UEMOA (cas par
exemple des marchés dits d’études). Le taux de gré à gré (53% du nombre total des marchés
représentant 74% du montant total des marchés passés en 2007) a récemment explosé bien au-
delà des limites admises par les bonnes pratiques internationales. Il en est de même des appels
d’offres restreints qui sont lancés sans que le recours à cette procédure ne soit véritablement
encadré. Enfin, soulignons que le cadre réglementaire n’organise en matière de gré à gré aucun
dispositif de contrôle a priori.
4.19 L’appel d’offres ouvert n’est pas la méthode de passation prioritaire. Bien au contraire,
les seuils de passation des marchés définis par voie réglementaire ont favorisé le recours à la
procédure d’appel d’offres restreint jusqu’à 100 millions de francs CFA. Cette disposition
dérogatoire à 100 millions de FCFA n’étant toutefois applicable qu’au marchés conclus dans le
cadre de l’exécution du Projet Sectoriel des Transports (projet clôturé) et de ceux d’Entretien
Routier imputés sur le fonds d’Entretien Routier, les autres autorités contractantes étant tenu de
17
respecter la limite maximale fixé par le décret 94-039 à hauteur de 50 millions de francs CFA.
Dans tous les cas, ces différents niveaux de dérogation limitent considérablement l’utilisation de
procédures ouverte d’appel à compétition et affectent de fait la transparence du système. Par
ailleurs, il n’existe pas de dispositif spécifique applicable en matière de marchés de prestations
intellectuelles, et ce même si le code consacre un chapitre à des marchés dits d’études dont
l’objet est limité, parfois passés sous forme de gré en gré, en violation des dispositions de la
Directive UEMOA.
4.20 Le sous- indicateur 1 - d) relatif aux conditions de participation répond aux critères de
notation, mais il doit cependant être relevé un dispositif de protection des entreprises nationales
dont les conditions d’application sont très floues, ainsi que des dispositions à caractère
obligatoire en matière de sous-traitance pour les entreprises étrangères (jusqu’à 30 % en faveur
des entreprises locales), et en matière de lots réservés non conformes aux standard internationaux
et aux règles de la Directive UEMOA. A ce jour, aucun système de catégorisation et de
classification d’entreprises n’ait été mis en œuvre. Enfin, aucune disposition n’est prévue de
nature à protéger le secteur privé de la concurrence des organismes de droit public.
4.21 Le processus d’évaluation ne répond pas aux normes internationales. La notion de moins
disance n’est pas inscrite dans le code au détriment de celle d’offre jugée la plus « intéressante ».
Un système de notation par point est par ailleurs utilisé quelque soit la nature des prestations. Ce
critère et cette méthode contraires aux Directives UEMOA favorisent une absence de
transparence des évaluations renforcée par la non publicité du processus d’ouverture (les offres
étant au demeurant ouvertes postérieurement à la date fixée pour leur réception) et la non
publication des procès verbaux d’ouverture et d’évaluation. Ce système éminemment critiquable
ne connaît d’ailleurs pas de garde fou puisque le code ne prévoit aucun système de recours en
matière d’attribution et explique la faiblesse des notes pour les sous indicateurs 1- f, g et h.
Indicateur 2: Existence de règlements d’application et documentation
4.22 Aucun règlement n’a été pris sauf en matière de seuil à tel point que de nombreuses
dispositions font défaut pour assurer une meilleure application du code. C’est notamment le cas
en matière de règlement des litiges et de contrôle de la Cour des comptes.
4.23 Il n’existe ni document standard réglementaire, ni cahier des charges, ni manuel unique
de procédure pouvant être utilisée uniformément par l’ensemble des autorités contractantes.
4.24 Le Tableau ci-dessous présente l’évaluation détaillée pour le Pilier I.
18
Evaluation Conjointe des Indicateurs de Base OCDE/CAD
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
Pilier I Ŕ Cadre législatif et réglementaire
1) Le cadre législatif et réglementaire
de passation des marchés publics est
conforme aux normes convenues et
respecte les obligations en vigueur
1-a) Champ d’application et portée du
cadre législatif et réglementaire
Le dispositif de normes législatives et
réglementaires satisfait à toutes les
conditions suivantes:
(a) il est bien codifié et organisé de façon
hiérarchisée (lois, décrets, règlements,
procédures) et l’ordre de préséance est
clairement défini.
(b) Toutes les lois et règlements sont
publiés et sont facilement accessibles au
public sans aucun frais.
(c) Il prend en compte les biens, travaux et
services (y compris les services de
consultants) relatifs à tous les marchés
financés sur les fonds du budget national.
Le dispositif national des normes
législatives et réglementaires remplit les
critères (a) et (b).
Le code des marchés a été pris sous forme
d’ordonnance présidentielle et a été
complété par deux décrets en matière de
seuil. Cette ordonnance n’a pas été ratifiée
par le Parlement.
Le code et les décrets sont accessibles au
Journal Officiel moyennant une somme
modique (de l’ordre de 200 FCA).
En revanche, la condition (c) paraît
insuffisamment respectée.
Le code n’est applicable qu’à l’Etat, les
collectivités locales (conseils de préfecture
et municipalités) et les établissements
publics (article 1). En revanche, les
Entreprises publiques définies par la loi n°
90-26 du 4 décembre 1990 portant réforme
du cadre institutionnel et juridique sont
exclues du champ d’application du code
(article 18). Le budget des sociétés d’Etat
n’apparaît d’ailleurs pas dans le budget
national.
Certains gros acheteurs publics, notamment
l’AGETUR ne sont pas soumis au code des
marchés, notamment en matière de seuil, de
méthodes de passation (notamment pour les
autorisations de gré à gré) d’attribution ou
de contrôle.
L’AGETUR applique en fait un manuel de
procédure approuvé par l’Association des
agences AFRICATIP et validé par la
Banque Mondiale.
Au surplus, le code n’est pas applicable à
certains marchés passés notamment par des
personnes morales de droit privé lorsque
ces marchés bénéficient du concours ou de
2
19
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
la garantie de l’Etat.
Le champ d’application du code ne couvre
pas davantage les délégations et
concessions de services publics.
Soulignons à cet égard, qu’en application
des dispositions de l’article 4 de
l’ordonnance n° 94-002 du 10 juin 1994
portant désengagement de l’Etat, une
opération de désengagement peut être
réalisée à travers un contrat de concession
soit par appel à la concurrence, soit par
attribution directe.
Au demeurant, le code comporte (à la fin de
ses dispositions) plusieurs dispositions
exclusives partiellement de son application,
notamment s’agissant des marchés de
fournitures et de travaux passés par des
collectivités dont l’activité principale est
d’effectuer des transports aériens, maritimes
et fluviaux, ou encore pour la production, le
transport, la distribution d’eau potable, etc.
L’ensemble de ces exclusions sont en
contradictions avec les dispositions de la
Directive UEMOA n° 4 du 9 décembre
2005.
1-b) Méthodes de passation de marchés
Le cadre juridique satisfait à toutes les
conditions suivantes:
(a) les méthodes de passation de marchés
autorisées sont définies sans ambiguïté à
un échelon hiérarchique approprié, ainsi
que les conditions dans lesquelles il est
possible de recourir à chacune des
méthodes, y compris une condition
stipulant l’approbation par un
fonctionnaire qui est tenu responsable.
(b) La passation de marchés par voie
d’appel d’offres ouvert constitue la
méthode de passation de marchés publics
par défaut.
(c) Le fractionnement des marchés pour
limiter la concurrence est interdit.
(d) Les normes appropriées d’appel
Il sera ici considéré que le dispositif
national ne répond pas à au moins trois des
conditions visées et notamment les deux
premières.
a) Les marchés sont passés soit par
adjudication, soit sur appel d’offres, soit
sous forme de marchés négociés (article
59).
Les cas dans lesquels il est recouru à
l’adjudication, un mode de passation exclu
d’ailleurs de la Directive UEMOA, ne sont
pas explicités.
L’ordonnance ne précise pas au niveau des
dispositions relatives aux appels d’offres
(article 69 et suivants) les cas dans lesquels
il doit être recouru à l’appel d’offres
restreint; il faut se reporter à l’article 203
pour voir évoquer les cas justificatifs du
0
20
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
d’offres ouvert sont spécifiées et sont
conformes aux normes internationales.
recours à cette procédure et encore ces cas
ne sont applicables qu’en matière de
marchés de fournitures.
Par ailleurs, il convient de relever que les
cas de recours (articles 40, 47, 56, 81, 82 du
code) et conditions d’autorisation en
matière de gré à gré ne satisfont pas aux
normes édictées par la Directive UEMOA
n° 4/2005 (article 38).
En effet, les cas de recours sont beaucoup
plus nombreux et leur justification reste à
établir dans certains cas.
- marchés passés avec des coopératives
ouvrières de production ou des PME, des
artisans, des sociétés coopératives d’artistes
dont le montant est inférieur à un seuil
défini par le Ministre des Finances
- marchés comportant des prix provisoires
- marchés visés aux paragraphes 2, 7, 9 de
l’article 81 (il s’agit notamment des
marchés dits d’études, sans que ne soit
précisé pour ces derniers les cas dans
lesquels il est recouru à l’appel d’offres ou
au marché négocié).
- marchés visés au paragraphes 2 et 3 de
l’article 82 (il s’agit notamment des
marchés dits de reconduction dont
l’encadrement réglementaire est au
demeurant insuffisant).
En raison du contexte de crise dont a
souffert le Togo, des difficultés de paiement
des entreprises, et du faible niveau de
montants de marchés, les autorités
contractantes ont favorisé le développement
du recours à la consultation restreinte et au
gré à gré, utilisant abusivement la notion
d’urgence comme justificative de
l’utilisation de cette dernière méthode.
Le code ne prévoit pas, comme c’est le cas
de la Directive UEMOA de chapitre
spécifique consacré aux marchés de
prestations intellectuelles.
Il est vrai cependant que le code consacre
21
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
un chapitre (articles 83 à 90) aux marchés
d’études, dont l’objet est limité (marchés
d’études de définition, marchés de maîtrise
d’œuvre) alors même que les procédures
envisagées (notamment le recours au gré à
gré) sont en contradiction avec le dispositif
mis en place par la Directive UEMOA.
En dessous des seuils d’application du code,
il a été indiqué au consultant par certaines
autorités contractantes qu’elles procèdent
généralement à des demandes de cotation.
IL faut cependant relever une multiplicité
de régimes dérogatoires (AGETUR,
Direction Générale des Travaux) qui fait
échapper certaines autorités contractantes
aux procédures d’attribution et de contrôle
classiques.
L’ordonnance portant code des marchés
publics ne prévoit aucune disposition en
matière de gré à gré relative à une
procédure d’autorisation préalable devant
être obtenue avant le lancement de cette
procédure.
Soulignons enfin que le code n’organise pas
de dispositif clair explicitant les différentes
étapes et responsabilités relatives au
processus de signature et d’approbation du
marché. Il n’existe pas d’autres textes
d’application en la matière que des deux
décrets pris en 1994 et 1997.
b) l’appel d’offres ouvert n’est pas consacré
comme la règle en matière de passation de
marchés.
La question des seuils de passation doit
également être revue. L’adoption de
niveaux de seuils excessifs a eu pour effet
de vider la condition (b) de toute substance.
C’est ainsi que jusqu’à 100 millions de
francs CFA pour les marchés conclus dans
le cadre de l’exécution du Projet Sectoriel
des Transports (aujourd’hui clôturé) et de
ceux d’Entretien Routier imputés sur le
Fonds d’Entretien Routier, les marchés
peuvent être passés par voie de consultation
restreinte, et partant sans égard aux
conditions posées par la Directive UEMOA.
22
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
c) Il n’existe aucune disposition dans le
code interdisant le fractionnement dans
l’ordonnance. Il faut se reporter à l’article 7
du décret du 10 juin 1994 pour voir
apparaître une telle disposition. Les
entretiens ont d’ailleurs permis de mettre en
exergue un recours fréquent au
fractionnement des marchés, facilitant le
recours à des procédures dérogatoires, type
consultations restreintes couplées
ultérieurement avec une multiplication
d’avenants.
d) Enfin, Les normes visées en matière
d’appel d’offres ouvert ne sont pas
conformes aux standard internationaux. Il
convient de souligner notamment l’absence
de référence au principe selon lesquels les
offres doivent être ouvertes à la date et à
l’heure limite fixée pour leur réception, le
caractère non public de la séance
d’ouverture des offres, l’absence de
publicité du procès verbal des opérations
d’ouverture et sa non transmission aux
candidats. Enfin, le caractère transparent de
la procédure d’attribution n’est pas
davantage assuré en l’absence de publicité
du procès verbal d’évaluation.
1-c) Règles relatives aux avis et délais
Le cadre juridique
répond aux conditions suivantes:
(a) il fait obligation d’annoncer
publiquement les projets d’acquisition
autres que les contrats à fournisseur
unique ou les devis.
(b) La publication des projets laisse un
délai suffisant, selon la méthode utilisée,
la nature et la complexité de la commande,
aux soumissionnaires potentiels de se
procurer les documents nécessaires afin de
répondre à l’annonce. Ces délais sont
prolongés lorsqu’il est fait appel à la
concurrence internationale.
(c) Il est exigé la publication des appels
d’offres ouverts dans un au moins un
journal de large diffusion au niveau
national ou sur un site Internet officiel
Le cadre juridique satisfait aux conditions
prescrites, (articles 70, 71 et 17 du code).
Toutefois, le critère d) n’est pas respecté.
Il n’existe pas par ailleurs de dispositif
particulier en cas d’appel à la concurrence
internationale, mais, comme en cette
matière, les marchés sont exécutés sur
financement international, ils sont soumis
aux directives des bailleurs de fonds.
2
23
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
unique sur lequel sont publiés tous les
projets de passation de marchés publics et
qui est facile d’accès.
(d) Le contenu de la publication fournit
suffisamment d’informations pour
permettre aux soumissionnaires potentiels
de déterminer s’ils sont capables et
désireux de formuler une offre.
1-d) Règles concernant la participation
Le cadre juridique satisfait aux conditions
suivantes:
(a) il établit que la participation de toute
entreprise ou fournisseur ou groupe de
fournisseurs ou d’entreprises est fondée
sur la qualification ou est soumise aux
accords internationaux; requiert dans la
mesure du possible le recours à des
facteurs éliminatoires à la sélection pour
déterminer les qualifications; limite les
préférences nationales en matière de prix,
dans le cas où celles-ci sont autorisées, à
un montant raisonnable (par exemple, à 15
% ou moins); et exige la justification des
commandes réservées qui limitent la
concurrence.
(b) Il dispose que l’immatriculation, si elle
est nécessaire, ne constitue pas un obstacle
à la participation aux appels d’offres et
n’impose pas l’association obligatoire
avec d’autres entreprises.
(c) Il prévoit des exclusions en cas
activités criminelles ou frauduleuses,
d’interdiction administrative en
application de la loi dans le cadre d’une
procédure régulière ou d’interdiction de
relations commerciales.
(d) Il définit des règles relatives à la
participation d’entreprises publiques de
nature à favoriser une concurrence loyale.
La réglementation remplit les critères (a) et
(c), ainsi, en pratique, que l’une des autres
conditions (en l’espèce, la condition (b).
Il sera en effet considéré que le cadre
juridique satisfait à la condition (a), (articles
19, 71, 85, 86 du code). Les dossiers
examinés notamment ceux de la Direction
des Travaux Publics qui constituent la
référence au Togo en matière de passation
des marchés utilisent des critères minima de
référence. Le secteur privé se plaint
cependant du caractère irréaliste de certains
critères, déconnectés de la réalité locale et
utilisés aux fins d’orientation des choix
d’attribution. Il convient également de
souligner, notamment en matière financière,
des exigences induites de la situation qu’a
connu le Togo et du manque de
disponibilité financière des entreprises
(comme celle de la preuve de l’accès à des
facilités de crédit équivalant à 10 % du
montant du marché).
Le dispositif de protection des entreprises
nationales prend en compte le critère
énoncé (7,5 % au niveau des offres
financières). Mais il va au-delà puisqu’il est
également conféré un avantage automatique
supplémentaire de 7% du total des points
dans le système de notation des offres
techniques (dont on ne sait comment il est
appliqué), et une attribution préférentielle
aux PME locales pour les marchés passés
en dessous d’un seuil fixé par décret (qui ne
semble pas avoir été pris), ainsi que la sous-
traitance obligatoire d’au moins 30 % du
montant du marché par les entreprises
étrangères (qui ne semble pas être
appliqué). Enfin, le code organise un
dispositif de commandes réservées (articles
38, 43,44) qui n‘est véritablement justifié
que pour certaines catégories d’entreprises
2
24
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
(coopératives), mais pas en matière
d’allotissements (article 53).
Il convient enfin de relever que les
dispositions du code ne respectent pas
celles de la Directive UEMOA en matière
de préférence communautaire.
Le code ne prévoit pas de disposition
correspondant à celle visé au critère (b).
Toutefois, en pratique, l’immatriculation au
Registre du Commerce est requise par les
autorités contractantes.
De son côté, le secteur privé regrette
qu’aucun système de catégorisation et de
classification d’entreprises n’ait été mis en
œuvre.
La Direction des Travaux Publics met
cependant en œuvre pour l’année 2009 un
plan de présélection d’entreprises pour les
travaux dits urgents. Cette mesure devra
être assortie de toutes les garanties
nécessaires pour assurer une compétition
réelle et des prix au niveau du marché.
De telles listes existeraient déjà au niveau
de la DTP, mais la question se pose de la
procédure qui conduit à leur élaboration qui
n’est pas réglementée et qui devrait être de
la responsabilité d’un organisme
indépendant et paritaire.
La condition c) est remplie (article 28), bien
que cette exclusion soit limitée à la matière
fiscale.
La condition visée au (d) n’est pas en
revanche remplie. Il a été souligné au cours
des entretiens que les entreprises du secteur
public ne participent pas à la commande
publique; le secteur privé ajoute que la
véritable concurrence vient des sociétés
créées par les fonctionnaires publics !
En cette matière, La Directive UEMOA
précitée précise, en effet, que les États
membres s’engagent à ce que la
participation d'un soumissionnaire qui est
un organisme de droit public à une
procédure de passation de marché public
25
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
ne cause pas de distorsion de concurrence
vis-à-vis de soumissionnaires privés (article
2). Le code devrait refléter cette obligation.
1-e) Documents d’appel d’offres et
spécifications techniques
Le cadre juridique satisfait aux conditions
suivantes:
(a) il définit le contenu minimal des
documents d’appel d’offres et exige que le
contenu soit pertinent et suffisamment
détaillé pour que les soumissionnaires
soient capables de répondre au besoin.
(b) Il exige le recours à des spécifications
neutres citant des normes internationales,
quand cela est possible.
(c) Il exige la reconnaissance de normes
équivalentes dans le cas où l’on ne dispose
pas de spécifications à caractère neutre.
Le cadre juridique ne satisfait que
partiellement à la première des conditions
visées par cet indicateur (articles 19, 23, 70,
71, 91 du Code des marchés), notamment
s’agissant des avis et des pièces
constitutives du marchés.
Regrettablement, en pratique, le projet de
marché n’est pas intégré au DAO.
Les deux autres conditions sont
substantiellement remplies (références aux
normes généralement admises), (article 51
du code.
La pratique révèle cependant une grande
discrétion laissée à l’entité acheteuse en
l’absence de documents standard type.
2
1-f) Critères d’évaluation des offres et
d’adjudication
Le cadre juridique impose que:
(a) les critères d’évaluation soient en
rapport avec la décision et soient
précisément définis à l’avance dans les
documents d’appel d’offres, de manière à
ce que la décision d’attribution soit prise
uniquement sur la base des critères
énoncés dans les documents d’appel
d’offres.
(b) Les critères qui ne sont pas évalués en
termes monétaires sont dans la mesure du
possible évalués sur la base de facteurs
éliminatoires.
(c) L’évaluation des propositions relatives
aux services de consultants accorde
suffisamment d’importance à la qualité et
réglemente la manière dont le prix et la
qualité sont pris en compte.
(d) Pendant la période d’évaluation, les
informations relatives à l’examen, à la
clarification et à l’évaluation des offres ne
sont pas divulguées aux participants ou à
d’autres parties qui ne sont pas
officiellement parties prenantes au
processus d’évaluation.
Le cadre juridique satisfait les conditions
(a), et partiellement la condition (c) (articles
75, 85 et 86), mais pas les autres. Certes,
s’agissant des marchés de consultant, la
réglementation est insuffisante s’agissant de
la manière dont la qualité et le prix sont pris
en compte.
Mais il convient de relever surtout d’une
part la référence à la notion d’offre la plus
intéressante (contraire au principe de moins
disance affirmé dans la Directive UEMOA)
sur laquelle l’administration fait porter son
choix (article 75 du code) et d’autre part le
recours fréquent quelle que soit la nature
des prestations à un système de notation par
point (admis d’ailleurs par certains bailleurs
de fonds (BOAD, BADEA). En fait, si cette
pratique est admise par la BOAD, il
n’existe cependant aucun texte de la BOAD
qui recommande l’utilisation d’un système
de points, les Directives de la BOAD
proposant simplement l’utilisation des
procédures nationales.
Certains dossiers d’appel d’offres consultés
en matière de marchés de travaux font ainsi
référence à des évaluations par pondération
1
26
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
de l’offre technique, séparées de
l’évaluation financière.
Il existe une incompréhension totale du
système de la moins disance, les entreprises
considérant qu’elles doivent
systématiquement gagner la compétition au
prétexte que leur offre est la moins chère; à
tel point qu’aujourd’hui pour se garantir
d’offres techniquement conformes et moins
disantes (mais invérifiables du fait du
manque de ressources) et dont l’expérience
a prouvé que les entreprises qui les
proposent rencontrent des difficultés dans
l’exécution, la Direction Générale des
Travaux Publics a imaginé un nouveau
système de classification au terme duquel,
c’est l’offre technique conforme et qui se
situe financièrement dans la moyenne de
l’ensemble des offres qui est retenue.
Enfin, la condition (d) n’est pas remplie;
l’article 75 du code, dans le cas où plusieurs
offres sont jugées intéressantes, ouvre la
voie à un nouveau contact avec les
soumissionnaires à l’effet de leur demander
de présenter de nouvelles offres; ce
dispositif viole le principe de confidentialité
et l’objectivité du processus d’évaluation.
1-g) Soumission, réception et ouverture
des plis
Le cadre juridique prend compte les
conditions suivantes:
(a) l’ouverture publique des plis selon une
procédure définie et réglementée,
immédiatement après la date limite pour la
remise des offres.
(b) Des registres des séances de
dépouillement des offres sont conservés et
peuvent être consultés.
(c) La sécurité et la confidentialité des
offres sont maintenues avant l’ouverture
des plis et la divulgation des informations
spécifiques et sensibles pendant le
compte-rendu est interdite.
(d) Le mode de soumission et de réception
des offres par l’administration est bien
défini afin d’éviter le rejet inutile des
offres.
Aucune des conditions visées ici n’est
réunie.
Le code précise que l’ouverture des offres
n’est pas publique (article 74); elle a lieu
non au siège de l’autorité contractante mais
de la CNM. Au surplus, certains dossiers
d’appel d’offres consultés organise
l’ouverture des offres postérieurement à la
limite fixée pour leur réception.
Le procès verbal d’ouverture n’est pas
publié et n’est pas communiqué aux
soumissionnaires. Il en est d’ailleurs de
même du PV d’évaluation. En cela, il ne
répond pas aux exigences de la Directive
UEMOA en matière de publication du PV
d’ouverture.
Par ailleurs, il convient de souligner
certaines pratiques imposées par des
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27
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
bailleurs de fonds type BOAD ou BADEA
qui préconiseraient l’ouverture des offres en
deux temps même en matière de travaux et
de fournitures.
De même, le secteur privé a souligné
nombre de cas où des enveloppes
financières avaient été ouvertes (en matière
de marchés de consultants) bien avant la
finalisation de l’évaluation technique.
Les conditions garantissant la sécurité et la
confidentialité des offres jusqu’à leur
ouverture ne sont pas précisées dans le
code.
Selon le secteur privé, les autorités
contractantes procèdent parfois au rejet
immédiat d’offres jugées incomplètes par
défaut d’un des documents exigés dans les
DAO.
1-h) – Système des Plaintes
Le cadre juridique prend en compte les
dispositions suivantes:
(a) le droit de réexamen accordé aux
participants à un processus de passation de
marchés.
(b) des dispositions faisant obligation à
l’institution acheteuse de répondre aux
demandes de réexamen, assortie d’une
révision administrative par une autre
institution indépendante de l’institution
acheteuse qui a le pouvoir d’accorder des
mesures de réparation, y compris le droit
de contrôle judiciaire.
(c) Il définit les matières pouvant faire
l’objet de réexamen.
(d) Il fixe les délais de publication des
décisions par l’institution acheteuse et
l’organe de révision administrative.
Le code des marchés publics ne prévoit
aucun système de recours en matière
d’attribution. Il n’est donc pas sur ce point
conforme aux exigences de la Directive
UEMOA.
0
2) Existence de règlements
d’application et documentation
2-a) – Règlement d’application prévoyant
des processus et procédures définis qui ne
sont pas inclus dans les lois de rang
supérieur
Il existe des règlements complétant et
Aucune des conditions ici visées n’est
réunie.
Il n’existe pas de règlements complétant et
précisant les dispositions de la loi sur la
passation des marchés qui satisfont aux
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28
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
précisant les dispositions de la loi sur la
passation de marchés qui satisfont aux
conditions suivantes:
(a) ils sont clairs, détaillés et consolidés
sous la forme d’un ensemble de
règlements disponibles dans un lieu
unique et accessible.
(b) ils sont régulièrement mis à jour.
(c) la responsabilité en ce qui concerne
leur conservation est définie.
(d) ils sont clairs et détaillés.
conditions énumérées en marge, à
l’exception de décrets d’application pris en
matière de seuil. Ils ne sont pas consolidés.
Nombre de dispositions à caractère
réglementaire mentionnées dans le code ou
plus généralement le cadre réglementaire
n’ont pas vu le jour faute de volonté et/ou
de moyens (Comité pour le règlement des
litiges (article 190 du code), seuil
d’autorisation du Conseil d’administration
pour les entreprises publiques, contrôle de
la Cour des comptes)
2-b) – Modèles de documents d’appel
d’offres pour l’acquisition de biens, de
travaux et de services
(a) Des modèles d’invitation à
soumissionner et de documents d’appel
d’offres sont mis à disposition pour un
large éventail de biens, travaux et services
acquis par les organismes
gouvernementaux.
(b) il existe un ensemble de dispositions
ou de modèles types et obligatoires
découlant du cadre juridique, qui sont
destinés à être utilisés dans les documents
préparés pour les appels à la concurrence.
(c) Les documents sont tenus à jour et les
responsabilités concernant leur
préparation et leur mise à jour sont
clairement définies.
Il n’existe pas de modèles standard de
dossiers d’appel d’offres. Certains
départements se contentent de devis
quantitatifs et de plans et d’un montant de
budget gardé confidentiel.
Toutefois, la Direction Générale des
Travaux publics a bénéficié de l’appui de la
Banque mondiale dans le passé et a pu
élaborer des modèles utilisés aujourd’hui
qui servent parfois de références pour les
autres autorités contractantes, notamment
en matière de travaux.
0
2-c) – Procédures de présélection
Des procédures existent qui régissent la
présélection, à savoir entre autres:
(a) elles prévoient certaines restrictions
sur le contenu des critères de présélection
qui se fondent sur les besoins liés au
marché concerné.
(b) Elles prescrivent clairement le recours
à des critères de type
acceptable/inacceptable pour l’application
des critères de qualification.
(c) Elle fournit des indications sur les
circonstances dans lesquelles il convient
de recourir à une procédure de
présélection.
Des procédures existent qui régissent la
présélection (articles 19, 71, 85, 86, 204)
répondant aux conditions (a), (b), (c) visées
en marge.
Cependant, le secteur privé se plaint du
caractère irréaliste des critères, déconnectés
de la réalité locale et utilisés aux fins
d’orientation des choix d’attribution. Ce
déficit a été pris en compte par ailleurs dans
le cadre de la présente évaluation.
Notons également que les cas de recours à
l’appel d’offres restreint ne sont précisés
que de façon limitative en matière de
marchés de fournitures (article 204 du
code).
3
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Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
2-d) – Procédures adaptées aux contrats
relatifs aux services ou autres besoins
dans lesquels les capacités techniques
constituent un critère clé
Le cadre juridique et ses règlements
d’application prévoient les dispositions
suivantes:
(a) les conditions dans lesquelles la
sélection basée exclusivement sur la
capacité technique est justifiée et les cas
où les considérations relatives au prix et à
la qualité sont justifiées.
(b) Des procédures et des méthodologies
claires pour évaluer la capacité technique
et pour combiner le prix et la capacité
technique dans différentes circonstances.
Le code ne prévoit pas un chapitre
spécifique relatif aux marchés de
prestations intellectuelles mais traite des
marchés dits d’études. Nous avons déjà
souligné le caractère limitatif de la
définition de ces marchés.
Ce dispositif ne répond donc pas aux
exigences de la Directive UEMOA.
Les conditions de recours aux différents
types de sélection sont prévues, mais ils
sont fonction d’un seuil, critère qui ne
saurait servir en soi de justification. La
condition (b) visée n’est pas en revanche
explicitée.
Le code reste imprécis sur nombre de points
servant de normes de référence, ou bien
visés dans la Directive UEMOA,
particulièrement sur les différentes
méthodes d’évaluation, les conditions
d’ouverture, etc...
1
2-e) – Guide ou manuel de l’utilisateur à
l’usage des entités contractantes
(a) Il existe un manuel unique de passation
de marchés qui énonce toutes les
procédures pour l’administration correcte
des règlements et lois relatifs à la
passation de marchés.
(b) le manuel est régulièrement mis à jour.
(c) la responsabilité de la tenue du manuel
est clairement définie.
Il n’existe aucun manuel unique de
procédure à l’exception de celui dont
dispose la Direction des Travaux Publics,
mais qui n’a pas été actualisé. Toutefois, il
convient de souligner qu’il existe un
manuel de procédures techniques au niveau
de l’AGETUR.
0
2-f) – Des Conditions générales de contrat
(GCC) concernant les marchés publics de
biens, travaux et services, conformes aux
dispositions nationales et, le cas échéant,
aux dispositions internationales
Les deux conditions suivantes doivent
s’appliquer:
(a) il existe des GCC pour les types de
contrats les plus courants et leur utilisation
est obligatoire.
(b) Le contenu des GCC est généralement
conforme aux pratiques admises au plan
international.
Il n’existe aucun cahier des clauses
administratives générales à caractère
obligatoire quelle que soit la nature des
prestations réalisées, en dehors de ceux qui
peuvent être utilisés parce qu’imposés par
les bailleurs de fonds en cas de financement
extérieur.
Il convient de souligner cependant que la
Direction des Travaux Publics dispose de
modèles de CCAG qui sont intégrés aux
dossiers d’appel d’offres, élaborés dans le
passé avec le soutien de la Banque
Mondiale mais qui n’ont pas été actualisés
ou qui seraient incomplets selon le secteur
privé.
0
30
Pilier II - Cadre institutionnel et capacités de gestion
4.25 Le Pilier II permet de mesurer l’opérationnalité et l’efficience du dispositif réglementaire
notamment au plan institutionnel. Les 3 indicateurs ici évalués sont relatifs aux institutions et
systèmes de gestion considérés comme parties intégrantes de la bonne gouvernance du secteur
public du pays. L’indicateur 3 a trait à l’intégration de la passation des marchés dans le système
de gestion des finances publiques. L’indicateur 4 permet d’évaluer s’il existe un organe de
régulation, ses missions et pouvoirs et l’indicateur 5 apprécie dans quelle mesure le pays dispose
de systèmes d’évaluation et de développement des capacités, et de mesure de la qualité du
système de passation.
4.26 Les résultats de l’évaluation du Pilier II peuvent être synthétisés de la façon suivante:
Indicateur 3: Le dispositif de passation des marchés publics est intégré et bien incorporé dans le système de gouvernance du secteur public
4.27 La planification des commandes n’est pas intégrée au processus d’élaboration du budget
et le code n’impose pas d’élaboration de plans de passation de marchés. L’éclatement
institutionnel des services en charge du budget de fonctionnement et d’investissement ne favorise
d’ailleurs pas une harmonisation du processus d’élaboration budgétaire. Dans ce contexte, la
connexion du système d’information et de gestion des marchés publics (SIGMAP) avec le
logiciel de gestion des finances publiques (SIGFIP) en cours de réalisation faciliterait l’efficience
du dispositif d’information et de contrôle du système. La mise en œuvre de cette interface ne
rencontre pas de problèmes techniques. Toutefois, une étude particulière doit être mise en œuvre
pour assurer la cohérence de la mise en œuvre de ce système avec le nouveau cadre
réglementaire et institutionnel (prenant en compte notamment les responsabilités nouvelles de la
Direction du Budget) - notamment en matière d’intégration des informations relatives aux lignes
à marchés, aux numéros des marchés et à la réservation des crédits- qui résultera de la réforme.
Une évaluation financière de cette intégration a été faite à l’occasion d’une mission de la
Direction du Budget à Abidjan.
4.28 L’indicateur 3 - b) et c) sont également faiblement notés. Il convient de souligner une
grande centralisation du processus d’engagement de la dépense, qui ne favorise pas des délais de
traitement rapide, a fortiori dans un système où le processus de signature des marchés est
extrêmement lourd et de nature à favoriser la rétention de documents de marchés au niveau des
signataires. Quant aux retards de règlement, ils sont chroniques, ce qui n’est pas sans
conséquence au plan de la régulation budgétaire.
4.29 La non intégration du dispositif de passation des marchés dans la gestion des finances
publiques se manifeste encore dans l’absence de certification de la disponibilité des fonds au
moment du lancement de la procédure, la fiche d’autorisation de la dépense n’apparaissant qu’au
moment de la signature du contrat et dans le déficit constaté en matière de rapports établis en vue
de certifier l’exécution du budget, pour la comparaison des prestations rendues avec la
programmation budgétaire.
31
Indicateur 4: Le pays est doté d’un organe normatif/réglementaire fonctionnel
4.30 Un des problèmes majeurs pour assurer la crédibilité du système de passation des
marchés reste l’absence de séparation des fonctions de contrôle et de régulation des marchés
publics. Si la Commission Nationale des Marchés remplit certaines fonctions de régulation (et
encore de façon trop limitée), elle a aussi la charge de fonctions d’attribution et de contrôle et ce
en violation flagrante des dispositions de la Directive UEMOA n°5/2005, ce qui explique
notamment la notation très faible (0) du sous indicateur 4 - b) et d). Enfin, le degré
d’indépendance de cette entité n’est pas assurée de part sa composition majoritairement
publique.
Indicateur 5: Existence de capacités de développement institutionnel
4.31 Il n’existe aucun système, informatisé, centralisé et actualisé en permanence, tel que
préconisé par l’indicateur 5 - a), tant en matière de collecte que de diffusion, permettant de
fournir, en temps réel, des informations sur le système de passation des marchés.
4.32 Enfin, il faut souligner qu’il n’existe pas de stratégie de formation, d’évaluation et de
développement des capacités, ni de services de conseils aux acteurs de la passation des marchés.
La pérennité des services de passation est également fragile. Conjuguée à l’insuffisance du
nombre de cadres et agents de maîtrises au sein de l’administration, cette faiblesse se traduit par
une trop grande mobilité des agents publics. Elle est en outre exacerbée par l’absence de statut
protecteur tant des unités de passation au sein de l’administration que des spécialistes en
passation de marchés. Il est à noter aussi que le système ne prévoit pas de mécanismes
d’assurance qualité ou d’évaluation de la performance du personnel, ce qui explique la note très
faible (0) de l’ensemble de l’indicateur 5.
4.33 Le Tableau ci-dessous présente l’évaluation détaillée pour le Pilier II.
Evaluation Conjointe des Indicateurs de Base OCDE/CAD
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
Pilier II. Cadre Institutionnel et Capacité de Gestion
3) Le dispositif de passation des
marchés publics est intégré et bien
incorporé dans le système de
gouvernance du secteur public
3-a) – La planification des commandes à
passer et les dépenses associées font
partie du processus d’élaboration du
budget et contribuent à la planification
pluriannuelle
Une activité de planification régulière est
instituée par une loi ou un règlement qui:
commence par la préparation de
plans pluriannuels pour les
Le code des marchés ne prévoit aucun
dispositif en la matière. Il n’est pas fait
davantage référence à l’obligation
d’élaborer des plans de passation de
marchés.
Les entretiens ont permis de mettre en
exergue l’absence d’une planification
annuelle des marchés et de réalisation
de plan de passation identifiant les
0
32
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
organismes gouvernementaux,
d’où seront tirés des plans
opérationnels annuels.
suivi par des plans annuels de
passation de marché et l’estimation
des dépenses qui s’y rattachent.
et débouche sur la formulation du
budget annuel.
Les plans de passation de marché sont
élaborés en appui au processus de
planification et d’élaboration du budget.
méthodes de passation préconisées.
Des inventaires de besoins sont réalisés,
actualisés d’année en année par
référence à des programmes pluri
annuels, mais les études ne sont pas
assez détaillées.
Soulignons également un éclatement
des structures en charge de la
préparation du budget, la Direction du
Budget intervenant en matière de
dépenses de fonctionnement, la
Direction de la Planification en matière
de dépenses d’investissement.
Un décret a cependant été pris
récemment qui a pour objet de confier à
la Direction du Budget, transformé en
Direction Générale l’élaboration du
budget de fonctionnement et
d’investissement.
En l’état, il n’existe cependant pas de
système centralisé au niveau de la
Direction du Budget assurant comme le
système SIGMAP en Côte d’Ivoire le
contrôle de l’exécution du budget.
Toutefois, dans ce contexte, la
connexion du système d’information et
de gestion des marchés publics
(SIGMAP) avec le logiciel de gestion
des finances publiques (SIGFIP) en
cours de réalisation faciliterait
l’efficience du dispositif d’information
et de contrôle du système. La mise en
œuvre de cette interface ne rencontre
pas de problèmes techniques selon des
responsables de la SNDI rencontrés lors
de la mission.
La Direction des Finances souligne
cependant un niveau de préparation du
budget plus conforme aux critères en
matière de budget de fonctionnement,
l’élaboration étant réalisée sur une base
annuelle; mais l’existence de devis ou
de facture pro forma ne compense pas
l’absence de mercuriales.
Les niveaux de prix (en l’absence de
base de données de prix) ou le choix de
la méthode de sélection non intégrée
33
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
dans un plan de passation de marchés
annuels attirent immanquablement les
réactions des organes de contrôle
financier, mais souvent une fois que le
marché lui-même a été attribué.
3-b) – La loi budgétaire et les procédures
financières favorisent la passation des
marchés, l’exécution des contrats et le
règlement dans les délais prévus
(a) Les fonds budgétaires sont engagés
ou affectés dans un délai d’une semaine
à compter de l’attribution du contrat
pour couvrir la totalité du montant du
marché (ou le montant nécessaire pour
couvrir la part du marché qui doit être
exécutée pendant la période budgétaire).
(b) Il existe des normes commerciales
publiées sur le traitement des factures
par les institutions gouvernementales qui
répondent aux obligations de paiement
rapide énoncées dans le contrat.
(c) Les règlements sont autorisés dans un
délai de quatre semaines après
l’approbation des factures ou après les
certifications mensuelles pour les
règlements selon l’état d’avancement des
travaux.
Au plan institutionnel, les procédures
d’engagement des dépenses restent
centralisées et relèvent de la Direction
du Financement et du Contrôle de
l’exécution pour le budget
d’investissement, et de la Direction
Financière pour le budget de
fonctionnement qui sont toutes deux
ordonnateurs délégués.
Si les budgets sont ouverts en totalité en
matière de dépense d’investissement, ils
sont autorisés par tranche en matière de
dépense de fonctionnement.
Selon les entretiens, le délai
d’engagement lui-même est
relativement bref, mais, il n’est pas fixé
réglementairement.
Toutefois, le circuit de signature est
lourd. Ainsi, à titre d’exemple, un
contrat passé en matière de travaux pour
une valeur de 274.949.588 CFA est
signé par le Directeur des affaires
communes du Ministère de
l’Administration territoriale, le Ministre
lui-même, le Contrôle de l’exécution, le
Contrôle financier et le Directeur du
Trésor, le Ministre des Finances, puis
approuvé par le Premier Ministre.
L’article 146 du code précise seulement
que le délai de mandatement doit être
précisé dans le marché.
La condition (c) semble en revanche
respectée, mais les règlements eux-
mêmes souffrent de retard chronique.
1
3-c) – Ne pas engager d’actions
d’achat sans crédit budgétaire
Les dispositions suivantes doivent être
en place:
(a) la loi exige la certification de la
disponibilité de fonds avant la
Aucune des conditions ici visées n’est
remplie.
Certes, des fiches d’autorisation de
dépenses portant la référence de
l’imputation budgétaire sont établies
mais seulement au moment de la
finalisation du marché et non lors du
0
34
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
publication de l’invitation à
soumissionner.
(b) Un système est en place (ex.
interface papier ou électronique entre les
systèmes de gestion financière et de
passation de marchés) qui garantit
l’application de la loi.
lancement de l’appel d’offres.
3-d) – Des rapports d’achèvement
systématiques sont établis en vue de
certifier l’exécution du budget et pour la
comparaison des prestations rendues
avec la programmation budgétaire
En pratique, les rapports d’achèvement
sont établis s’il y a recours à des
bureaux indépendants de contrôle; en
dehors de ces cas, des PV de réception
sont établis auxquels sont joints des
attachements, mais sans aucune
périodicité préétablie.
Il est généralement procédé à des revues
à mi parcours dans le cadre de la
régulation budgétaire.
La Direction des finances effectue
cependant chaque mois des situations de
rapprochement dans le cadre du suivi de
l’exécution budgétaire en matière de
dépenses de fonctionnement.
Au demeurant, le dispositif de passation
de marchés n’est pas intégré avec un
système de gestion financière et
budgétaire pour fournir des
informations sur l’achèvement des
marchés.
1
4) Le pays est doté d’un organe
normatif/réglementaire fonctionnel
4-a) – Le statut et le fondement légal de
l’organisme normatif/réglementaire sont
précisés dans le cadre législatif et
réglementaire
Il existe un organe normatif ou
réglementaire ou alors les fonctions sont
clairement assignées à différentes unités
au sein de l’administration, et ces
dispositions sont spécifiées sans
équivoque dans le cadre juridique et
réglementaire sans vide ou
chevauchement.
Certaines fonctions à caractère normatif
sont assurées par un organisme
dénommé « Commission Nationale des
Marchés » instituée par le code des
marchés lui-même. La Commission est
notamment appelée à formuler des
recommandations sur toute modification
de la réglementation (article 4 du code).
Elle est aussi en charge de la
publication des sanctions (article 20 du
code). La Commission était également
en charge de l’élaboration des cahiers
des charges, mais cette mission n’a pas
été réalisée.
Toutefois, cette structure remplit à la
fois des fonctions d’attribution/contrôle
2
35
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
en ce qu’elle approuve les
recommandations d’attributions faites
par les autorités contractantes. Cette
position est non conforme aux
dispositions de l’article 3 de la
deuxième directive (n°5) de l’UEMOA.
La Commission est d’ailleurs également
secrétaire du Comité de règlement des
litiges prévu par le code (non
opérationnel)
4-b) – L’organisme a un ensemble de
responsabilités définies, qui
comprennent, mais ne se limitent pas à:
fournir des conseils aux entités
contractantes;
rédiger des amendements au cadre
législatif et réglementaire et aux
règlements d’application;
assurer le suivi de l’exécution des
marchés publics;
fournir des informations sur les
passations de marché;
gérer les bases de données
statistiques;
communiquer des rapports sur les
commandes aux autres parties de
l’administration;
élaborer et soutenir la mise en
oeuvre des initiatives destinées à
améliorer le dispositif de passation
de marchés publics; et
mettre à disposition des outils
d’exécution et des documents pour
la formation et le développement
des capacités de l’équipe chargée
de l’exécution.
Il est à noter qu’à l’exception de la
deuxième fonction, les autres fonctions
citées dans l’indicateur subsidiaire ne
sont pas assignées par le code à
l’organisme réglementaire (Commission
Nationale des Marchés) ou d’ailleurs à
d’autres organismes (à l’exception
notable du suivi de l’exécution assuré
pour partie par la Direction du
financement et du Contrôle de
l’exécution).
La Commission n’exerce ainsi pas de
fonctions de régulation du système en
violation des dispositions de la
Directive UEMOA en la matière.
0
4-c) – L’organisation de l’institution, son
financement, sa dotation en personnel et
le degré d’indépendance et d’autorité
(pouvoir formel) dont il jouit pour
l’exercice de ses fonctions doivent être
suffisants et en rapport avec les
responsabilités assignées
La CNM dispose de très faibles moyens
pour exercer ses missions de contrôle et
de régulation. Elle ne dispose d’aucune
indépendance et ses décisions sont
susceptibles d’être remises en cause par
l’autorité hiérarchique dont elle dépend,
à savoir la Primature.
Au surplus, il ne s’agit pas, de part sa
composition majoritairement publique,
d’un organe indépendant, comme le
précise l’indicateur de référence (a
fortiori compte tenu de la nature des
pouvoirs qui lui sont confiés en matière
d’attribution et de contrôle).
1
36
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
La composition de la CNM pose
d’ailleurs problème notamment en ce
que le secteur privé y est dans les faits
représenté par des opérateurs
économiques, et ce même si ces
derniers ne peuvent siéger dans le cadre
des procédures les concernant.
4-d) – Les responsabilités doivent
également être définies de sorte à séparer
les tâches et les énoncer de façon claire
afin d’éviter tout conflit d’intérêt et
intervention directe dans l’exécution des
opérations de passation de marché
La nécessaire séparation des
responsabilités et des tâches (en
particulier, la fonction de contrôle et de
régulation) requise par cet indicateur ne
semble pas être réunie dans le contexte
actuel. En effet, il convient de relever
que la Commission Nationale des
Marchés intervient dans le processus de
contrôle des DAO et d’attribution des
marchés (article 4 du code).
0
5. Existence de capacités de
développement institutionnel
5-a) – Le pays dispose d’un système
pour la collecte et la diffusion
d’informations sur la passation des
marchés, notamment sur les invitations à
soumissionner, les demandes de
propositions et des informations sur
l’attribution des contrats
Il n’existe aucun système centralisé tel
que préconisé par l’indicateur, tant en
matière de collecte que de diffusion
d’informations sur la passation des
marchés.
Certes, une forme de système de
collecte de l’information est maintenue
au niveau de la CNM, mais il n’est pas
accessible et cette dernière ne reçoit pas
les marchés passés par l’AGETUR, les
sociétés d’Etat et les collectivités
décentralisées. En tout état de cause, il
ne s’agit pas d’un système de traitement
informatisé, centralisé et actualisé en
permanence permettant de fournir, en
temps réel, des informations globales
sur la passation des marchés.
0
5-b) – Le pays dispose de systèmes et de
procédures pour la collecte et le suivi des
statistiques nationales sur la passation
des marchés
(a) Il existe un système opérationnel
pour la collecte des données.
(b) Le système recueille des données sur
la passation des marchés selon la
méthode utilisée, la durée des différentes
Le système ne remplit pas ces
conditions ainsi qu’indiqué ci-dessus, et
notamment pas celle visée en marge à la
condition (b), avec toutes les précisions
nécessaires sur le cycle de passation des
marchés.
Au demeurant, aucun audit ni
publication quelconque n’est diligenté.
0
37
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
étapes du cycle de passation des
commandes, les attributions de contrats,
les prix unitaires pour les catégories
courantes de biens et services et d’autres
informations permettant l’analyse des
tendances, des niveaux de participation,
de l’efficacité et de l’économie des
achats ainsi que le respect des
spécifications.
(c) La fiabilité des informations est
élevée (vérifiée par les audits).
(d) L’analyse des informations est
systématiquement effectuée, publiée et
répercutée dans le système.
5-c) – Une stratégie et des capacités de
formation durables existent pour fournir
une formation, des conseils et une
assistance pour le développement des
capacités de l’administration et des
participants du secteur privé afin qu’ils
puissent assimiler les règles et
règlements, ainsi que la manière dont ils
doivent être appliqués
Il existe une stratégie de formation et de
renforcement des capacités qui prévoit:
(a) des programmes permanents de
formation approfondie d’une qualité et
d’un contenu appréciables pour les
besoins du système;
(b) une évaluation et un aménagement
périodiques en fonction des données de
l’expérience et des besoins;
(c) des services consultatifs ou un bureau
d’aide pour répondre aux questions
posées par les entités acheteuses, les
fournisseurs, les entreprises et le public.
Il n’existe aucune stratégie de formation
et d’évaluation et de développement des
capacités, ni de services de conseils aux
acteurs.
Les entretiens ont mis en exergue un
véritable déficit de formation de tous les
acteurs.
En outre, l’absence de statut véritable
des spécialistes en passation de marchés
et la trop grande mobilité des agents qui
en résulte ne garantit pas le maintien de
capacités au sein des services de
passation des marchés. Ceci constitue
une des faiblesses majeures du système.
0
38
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernement
5-d) – Les normes de contrôle de la
qualité sont diffusées et utilisées pour
évaluer la performance du personnel et
traiter les problèmes liés au
développement des capacités
(a) des normes d’assurance qualité et un
système de suivi des processus de
passation de marchés et des produits.
(b) un processus d’évaluation de la
performance du personnel fondé sur les
résultats et les comportements
professionnels.
(c) que des audits opérationnels sont
exécutés régulièrement pour contrôler la
conformité avec les normes d’assurance
qualité.
Il est à noter que le système ne prévoit
pas de mécanismes d’assurance qualité
ou d’évaluation de la performance du
personnel.
0
Pilier III - Opérations d’achat et pratiques du marché
4.34 Le Pilier III permet d’apprécier l’opérationnalité et l’efficience du système de passation
au niveau des autorités contractantes. Il prend en compte le fonctionnement du marché de la
commande publique comme l’un des moyens d’évaluer la qualité du système. Le Pilier III
consiste en trois indicateurs. L’indicateur 6 évalue l’efficacité des opérations d’achat des
autorités contractantes. L’indicateur 7 évalue la fonctionnalité même du marché de la commande
publique. L’indicateur 8 s’intéresse aux mesures de gestion des marchés et aux dispositions en
matière de règlement des litiges.
4.35 Les résultats de l’évaluation du Pilier III peuvent être synthétisés de la façon suivante:
Indicateur 6: Les opérations et les pratiques d’approvisionnement du pays sont efficientes
4.36 Les autorités contractantes comme le secteur privé soulignent toutes un déficit de
compétences, de formation et de capacités lié au nombre insuffisant de personnel assigné aux
tâches. Aucun profil de compétence n’a été prédéterminé pour ces postes dans le domaine
considéré et les compétences qui existent ne sont pas forcément adaptées aux besoins ou aux
fonctions, ni le résultat d’une procédure compétitive. Ce déficit se traduit d’ailleurs au niveau
institutionnel par l’absence quasi générale de services de passation des marchés dédiés à cette
activité au sein des autorités contractantes (sous la forme d’une cellule de gestion des marchés).
Ces fonctions sont partagées au sein des autorités contractantes par les Directions techniques et
financières. Les cellules de rédaction des projets de marchés (CRPM) établis par le code (et qui
n’ont pas vu le jour) n’ont d’ailleurs réglementairement qu’une fonction limitée (en aval) de
contrôle du processus (rédaction des cahiers des clauses particulières et des projets de marchés).
39
Aussi toute stratégie de formation ne peut-être viable que si ces problèmes sont préalablement
traités.
4.37 Si certaines autorités contractantes bénéficient d’une forme de délégation (Direction des
Travaux Publics, certaines collectivités locales), permettant en fonction de seuils prédéterminés
d’assurer une certaine décentralisation du processus d’attribution et de signature des marchés, ni
le code des marchés publics, ni la loi sur la décentralisation ne proposent et définissent des
institutions et de règles spécifiques en matière de passation de marchés pour les collectivités
territoriales. Une plus forte responsabilisation des acteurs est nécessaire. Elle doit être mise en
œuvre avec des capacités existantes jugées encore très faibles.
Indicateur 7: Fonctionnalité du marché des achats gouvernementaux
4.38 Le secteur privé souffre de l’inexistence d’une politique et d’un programme de
renforcement des capacités des PME. De même, il convient de relever que les mécanismes de
partenariats publics privés ne sont pas définis dans un cadre juridique préétabli et fonctionnel.
4.39 Le secteur privé est relativement peu développé. Il en est de même de l’influence de ses
institutions qui pèsent peu dans le fonctionnement du système. Le contexte dans lequel a évolué
le Togo ces dernières années en est la cause. De nombreuses contraintes empêchent son accès
aux marchés publics (références faites par le secteur privé à l’usage discriminatoire de critères de
qualifications et à des pratiques de corruption endémiques, absence de système de catégorisation
d’entreprises, absence de dispositif contraignant favorisant le recours aux PME locales, absence
de référentiels de prix, difficultés d’accès aux cautions, délai de délivrance des attestations
fiscales, références également faite à la concurrence de personnes physiques ou morales
constituées pour l’occasion, peu d’allotissements pour permettre l’accès des PME aux marchés,
pas de pénalités pour retard de règlements, pas de révision des prix).
4.40 Aucune des conditions visées à l’indicateur de référence 7 - d) n’est remplie. Au surplus,
l’article 50 du code autorise des pratiques non conformes aux standards internationaux
(subordination de l’attribution d’un marché à une entreprise étrangère à l’obligation d’en sous
traiter 30% de son montant à une entreprise nationale).
Indicateur 8: Existence de dispositions relatives à la gestion des marchés et à la résolution des litiges
4.41 Le code des marchés ne réglemente pas de façon précise et détaillée les responsabilités en
matière de gestion de marchés. Bien au contraire, la multiplication des procédures dérogatoires,
ainsi que le nombre des institutions et départements impliqués ne favorise pas de système de
responsabilité, notamment au niveau des autorités contractantes. L’absence de dispositif
réglementaire confirmant les pouvoirs de la personne responsable du marché ou de la cellule de
rédaction des marchés, comme la non existence des cahiers des charges standard prévus par le
code renforcent ce diagnostic. Il n’existe aucun chapitre dans le code conforme aux standards
internationaux et relatif à la réception des travaux, fournitures et services et au contrôle de leur
exécution. Aucune disposition n’impose la publication des avenants.
4.42 Il existe une loi sur l’arbitrage et le Togo est membre de l’espace OHADA et partant le
recours à l’arbitrage dans ce cadre est possible. Les entretiens et l’examen de certains dossiers
40
ont permis cependant de souligner qu’il n’est pas recouru à l’arbitrage pour résoudre les
différends entre l’administration et le secteur privé national. Les dispositions contractuelles
renvoient à la compétence des juridictions judiciaires pour juger des litiges relatifs à l’exécution
des marchés publics. Au demeurant, et en dépit des retards de règlement généralisés, le secteur
privé, par peur de représailles, n’use pas des dispositions prévues dans les contrats en matière de
règlement de litiges.
4.43 Le Tableau ci-dessous présente l’évaluation détaillée pour le Pilier III.
Evaluation Conjointe des Indicateurs de Base OCDE/CAD
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE Commentaires du
Gouvernement
Pilier III. Opérations d’achat et Pratiques du marché
6. Les opérations et les pratiques
d’approvisionnement du pays sont
efficientes
6-a) – Le niveau de compétence des
responsables gouvernementaux au sein
de l’entité en matière de passation de
marchés correspond à leurs
responsabilités en matière
d’approvisionnement
(a) Il existe des profils de compétences et
de connaissances définis pour les
emplois spécialisés en matière
d’approvisionnement.
(b) Les compétences sont
systématiquement mises en adéquation
avec les besoins de recrutement par le
biais d’une procédure ouverte.
(c) Le personnel requis pour exécuter
ponctuellement des activités de passation
de commandes possède les
connaissances dont il a besoin pour
exercer cette activité ou a accès à une
équipe de professionnels pouvant fournir
ces connaissances.
(d) Les agents qui sont amenés de façon
ponctuelle à exécuter des activités
d’achat possèdent les connaissances dont
ils ont besoin pour exécuter l’activité ou
ont accès au personnel professionnel
pouvant leur dispenser ces
connaissances.
Les autorités contractantes
soulignent toutes un déficit de
compétences et de formation que ne
suppléent pas suffisamment celles
de la Direction des Travaux Publics.
Aucun profil de compétence n’a été
prédéterminé pour ces postes dans
le domaine considéré et les
compétences qui existent ne sont
pas forcément adaptées aux besoins
ou aux fonctions, ni le résultat
d’une procédure compétitive.
Certains départements ministériels
(Intérieur) n’ont d’ailleurs même
pas les capacités de préparer les
DAO ou même de procéder aux
évaluations.
Des autorités contractantes ont par
ailleurs souligné un manque de
réactivité de la Commission
Nationale des Marchés en matière
de validation des DAO. Aucune
structure n’assure de fait de
fonction de conseil aux
professionnels.
Ce déficit se traduit d’ailleurs au
niveau institutionnel par l’absence
quasi générale de services de
passation des marchés au sein des
autorités contractantes. Ces
fonctions sont partagées au sein des
0
41
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE Commentaires du
Gouvernement
autorités contractantes par les
Directions techniques et financières.
Les cellules de rédaction des projets
de marchés (CRPM) établis par le
code (et qui n’ont pas vu le jour)
n’ont d’ailleurs réglementairement
qu’une fonction limitée (en aval) de
contrôle du processus (rédaction des
cahiers des clauses particulières et
des projets de marchés).
Rappelons à cet égard une
disposition du code qui n’a pas été
mis en œuvre. Il devait en effet être
créé une cellule en charge de la
rédaction des projets de marchés
dans chaque ministère (article 93).
De même, l’article 169 du même
code fait référence à une « personne
responsable du marché » dont le
statut et les pouvoirs ne sont mêmes
pas définis dans ce texte.
6-b) – Les programmes de formation et
d’information sur la passation des
marchés à l’intention des responsables
gouvernementaux et des intervenants du
secteur privé sont conformes à la
demande
(a) La conception des programmes de
formation repose sur un inventaire des
déficits de compétences afin de
correspondre aux besoins du système.
(b) Des programmes d’information et de
formation sur la passation de marchés
publics en direction du secteur privé sont
offerts régulièrement soit par le
gouvernement ou par des institutions
privées.
(c) Le temps d’attente avant l’admission
à un stage (pour les intervenants du
secteur public ou secteur privé) est
raisonnable (par exemple, un ou deux
trimestres).
Aucune des conditions visées à
l’indicateur de référence n’est
remplie.
0
6-c) – Il y a des normes établies
concernant la tenue des dossiers et des
documents relatifs aux transactions et à
la gestion des marchés
Aucune des conditions visées à
l’indicateur de référence n’est
remplie.
0
42
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE Commentaires du
Gouvernement
(a) le cadre juridique et réglementaire
établit une liste des dossiers de passation
de marchés qui doivent être tenus au
niveau opérationnel et de ce qui peut être
consulté par le public, y compris les
conditions d’accès à ces documents.
(b) Les dossiers doivent inclure:
les avis publics relatifs aux projets
d’appels d’offres
les documents d’appel d’offres et
addenda
les documents relatifs au
dépouillement des offres
les rapports d’évaluation des offres
les procédures d’appel formelles
engagées par les soumissionnaires
et l’issue de ces recours
les documents finaux signés relatifs
aux marchés et les addenda et
amendements y afférents
la résolution des contentieux et
litiges
les paiements finaux
les données relatives aux
décaissements (conformément aux
exigences du système de gestion
financière du pays).
(c) Il existe une politique de rétention de
documents qui est compatible avec les
lois de prescription en vigueur dans le
pays en cas d’enquête et de poursuite
pour fraude et corruption ainsi qu’avec
les cycles d’audit.
(d) Il existe des protocoles de sécurité
établis pour assurer la protection des
archives, physique ou électroniques.
43
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE Commentaires du
Gouvernement
6-d) – Il y a des dispositions permettant
de déléguer le pouvoir à d’autres
institutions ayant la capacité d’assumer
les responsabilités
(a) la délégation du pouvoir de décision
est décentralisée vers les échelons
inférieurs les plus compétents en
fonction des risques associés et des
sommes monétaires que cela implique.
(b) La délégation de pouvoirs est
réglementée par la loi.
(c) La responsabilité des décisions est
définie de manière précise.
Il résulte de l’évaluation qu’il existe
des autorités contractantes qui
bénéficient d’une forme de
délégation (Direction des Travaux
Publics, FER, certaines collectivités
locales), permettant en fonction de
seuils prédéterminés d’assurer une
certaine décentralisation du
processus d’attribution et de
signature des marchés.
Toutefois, il convient de noter que
ni le code des marchés publics, ni la
loi sur la décentralisation ne
proposent et définissent des
institutions et de règles spécifiques
en matière de passation de marchés
pour les collectivités territoriales.
Toutefois, comme nous l’avons
souligné ci-dessus, la cellule de
rédaction des marchés prévue par le
code et devant être créée au sein de
chaque ministère n’a pas vu le jour,
en tant que structure, et ce même au
niveau du Ministère de la Santé
etc).
Par ailleurs, le processus
d’attribution, de rédaction et de
signature des marchés et
d’engagement de la dépense reste
un processus lourd, largement
centralisé au niveau d’institutions
nationales (Commission Nationale
des Marchés, Comité d’Etudes et de
Contrôle des Projets de Marchés).
Le code des marchés ne réglemente
pas davantage la délégation de
pouvoirs, même en termes
généraux.
Une plus forte responsabilisation
des acteurs est nécessaire. Elle doit
être mise en œuvre avec des
capacités existantes jugées encore
très faibles.
0
7. Fonctionnalité du marché des
achats gouvernementaux
7-a) – Il existe des mécanismes efficaces
de partenariat entre les secteurs public et
privé
Une commission avait été créée en
2001 regroupant le secteur privé et 1
44
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE Commentaires du
Gouvernement
(a) Le Gouvernement encourage un
dialogue ouvert avec le secteur privé et
dispose de mécanismes établis et formels
pour un dialogue ouvert avec les
associations ou d’autres moyens.
(b) Le gouvernement dispose de
programmes visant à contribuer au
renforcement des capacités des
entreprises privées, s’agissant
notamment des petites entreprises, et de
programmes de formation visant à
permettre l’arrivée de nouveaux entrants
sur le marché des achats
gouvernementaux.
(c) Le gouvernement encourage les
partenariats publics privés et les
mécanismes sont bien définis dans le
cadre juridique pour que de tels
arrangements soient possibles.
le secteur public mais elle n’a
jamais été véritablement
opérationnelle. Toutefois, le secteur
privé est associé au sein de la
Commission Nationale des Marchés
et participe aux activités du Comité
de suivi de la réforme.
Il convient de souligner
l’inexistence de programme de
renforcement des capacités des
PME.
Le secteur privé dénonce par
ailleurs les nombreuses irrégularités
qui affectent les processus
d’attribution des marchés conclus
au bénéfice de sociétés « taxi ».
Au surplus, les mécanismes de
partenariats publics privés ne sont
pas définis au niveau central dans
un cadre juridique préétabli. En
revanche, une loi a été adoptée en
2008 relative aux modes de gestion
des services publics locaux. Parmi
ces modes de gestion figure la
gestion déléguée, et notamment la
concession, mais la loi ne définit
pas les conditions d’attribution de
ces concessions.
7-b) – Les institutions du secteur privé
sont bien organisées et capables de
faciliter l’accès au marché
Le secteur privé est compétitif, bien
organisé et capable de participer à la
compétition pour l’obtention de marchés
publics.
Il résulte de l’évaluation que le
secteur privé est relativement peu
développé. Il en est de même de
l’influence de ses institutions qui
pèsent peu dans le fonctionnement
du système. Le contexte dans lequel
a évolué le Togo ces dernières
années en est la cause. Les retards
de règlement et les irrégularités
dénoncées n’ont pas été de nature à
renforcer la confiance du secteur
privé dans ses capacités d’accès à la
commande publique. Il se plaint
d’ailleurs notamment pour les
marchés de consultants de ne pas
recevoir l’information à temps pour
y participer. Le développement de
la consultation restreinte est
symptomatique de cette situation.
1
45
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE Commentaires du
Gouvernement
7-c) – Il n’existe pas d’obstacles
systémiques majeurs (tels que l’accès
insuffisant au crédit, les pratiques
contractuelles, etc.) qui limitent la
capacité du secteur privé d’accéder au
marché des approvisionnements
Plusieurs contraintes existent qui
empêchent l’accès du secteur privé
aux marchés publics (pratiques
irrégulières, usage discriminatoire
de critères de qualifications,
pratiques de corruption endémiques,
absence de système de
catégorisation d’entreprises,
absence de dispositif contraignant
favorisant le recours aux PME
locales, architectes concurrencés en
matière de conception des travaux,
bureaux d’études, absence de
référentiels de prix, difficultés
d’accès aux cautions, délai de
délivrance des attestations fiscales,
concurrence de personnes physiques
ou morales constituées pour
l’occasion, peu d’allotissements
pour permettre l’accès des PME aux
marchés, pas de pénalités pour
retard de règlements, pas de
révision des prix (dans un
environnement où les prix du
carburant, du fer et du ciment
augmentent considérablement),
obsolescence du parc de matériel de
la société de location qui pouvait
être mis à la disposition des PME).
Parallèlement les autorités
contractantes rencontrées se
plaignent de la qualité des dossiers
techniques remis qui rendent
difficiles les évaluations et des
lacunes du secteur privé en matière
de gestion des marchés, de
coordination des activités et
d’exécution, les moyens annoncés
n’étant pas forcément mis à
disposition, une fois le marché
attribué.
0
46
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE Commentaires du
Gouvernement
7-d) – Il existe des règles claires et
transparentes pour déterminer s’il
convient de recourir aux marchés
internationaux ou nationaux, qui
s’appuient sur une saine appréciation des
enjeux commerciaux et de
développement
(a) Le pays dispose de règles claires pour
déterminer s’il convient d’avoir recours
aux marchés internationaux ou
nationaux.
(b) Les règles du pays, lorsqu’il est fait
appel à la participation d’entreprises
étrangères, sont conformes aux bonnes
pratiques et ne créent pas de barrières (se
reporter à l’Annexe 1 pour des
orientations générales.)
(c) Les règles du pays permettent la
participation de toute entreprise
intéressée, même lorsqu’il n’est pas fait
appel à la concurrence internationale, en
accord avec les obligations juridiques du
pays.
Aucune des conditions visées à
l’indicateur de référence n’est
remplie; comme nous l’avons
souligné par ailleurs, l’article 50 du
code autorise des pratiques non
conformes aux standard
internationaux (subordination de
l’attribution d’un marché à une
entreprise étrangère à l’obligation
d’en sous traiter 30% de son
montant à une entreprise nationale).
0
8. Existence de dispositions relatives à
la gestion des marchés et à la
résolution des litiges
8-a) – Des procédures sont clairement
définies concernant l’exercice des
responsabilités de gestion de marchés et
comprennent des procédures relatives à
l’inspection et à la réception des biens,
travaux et services, des procédures de
contrôle de la qualité, ainsi que des
méthodes de révision et de publication
rapide des avenants de contrats
(a) Les procédures relatives à la
réception des produits finaux et à la
publication d’avenants aux contrats font
partie du cadre juridique et réglementaire
ou sont incorporées comme des
dispositions types dans les contrats.
(b) Les clauses sont généralement
conformes aux pratiques admises au plan
international (pour les exemples de
bonnes pratiques, se reporter aux contrats
types des IFI).
(c) Les procédures de contrôle de la
qualité (CQ) des biens sont bien définies
dans les contrats/documents type ou dans
Le code des marchés ne réglemente
pas de façon précise et détaillée les
responsabilités en matière de
gestion de marchés. Bien au
contraire, la multiplication des
procédures dérogatoires, ainsi que
le nombre des institutions et
départements impliqués ne favorise
pas de système de responsabilité,
notamment au niveau des autorités
contractantes. L’absence de
dispositif réglementaire confirmant
les pouvoirs de la personne
responsable du marché ou de la
cellule de rédaction des marchés,
comme la non existence des cahiers
des charges standard prévus par le
code renforcent ce diagnostic. Il
n’existe aucun chapitre dans le code
conforme aux standards
internationaux et relatif à la
réception des travaux, fournitures et
services et au contrôle de leur
exécution. Aucune disposition
n’impose la publication des
1
47
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE Commentaires du
Gouvernement
les règlements. Le CQ est effectué par
des agents compétents, des sociétés
d’inspection ou des établissements
d’essai spécialisés.
(d) La supervision des travaux de génie
civil est effectuée par des firmes
d’ingénieurs indépendants ou des
superviseurs ou des inspecteurs
gouvernementaux qualifiés.
(e) Les règlements finaux sont traités
rapidement, conformément aux
stipulations du contrat.
avenants.
Toutefois, l’examen de certains
dossiers standard démontre que les
procédures de réception et de
contrôle qualité y sont détaillées,
mais cet examen a été
nécessairement limité.
Il convient de noter l’intervention
au stade de la réception de la
Direction du financement et du
contrôle de l’exécution, ainsi que du
Contrôle financier. De même, en
matière de travaux, il est fait
recours à des bureaux de contrôle
indépendants.
Les retards de règlement sont
généralisés.
8-b) – Les contrats fixent des procédures
de résolution des litiges qui prévoient un
processus rationnel et équitable de
règlement des différends survenant
pendant l’exécution du contrat
(a) Il existe une loi sur l’arbitrage.
(b) La loi est conforme aux pratiques
généralement admises concernant la
neutralité des arbitres, l’application
régulière de la loi, l’opportunité et le
caractère exécutoire de la sentence.
(c) Le pays admet comme un usage
couramment pratiqué l’arbitrage
international pour les appels d’offres
internationaux.
(d) Les dispositions relatives au mode
alternatif de règlement des conflits
(MARC) figurent communément dans
les contrats.
(e) Les dispositions relatives au MARC
sont conformes à la formulation
internationale standard (pour les bonnes
pratiques internationales, on peut faire
référence aux documents types d’appels
d’offres des IFI).
Il nous a été confirmé l’existence
d’une loi sur l’arbitrage, mais nous
n’avons pas encore pu la consulter.
Toutefois, le Togo est membre de
l’espace Ohada et partant le recours
à l’arbitrage dans ce cadre est
possible.
Les entretiens et l’examen de
certains dossiers ont permis de
souligner qu’il n’est pas recouru à
l’arbitrage pour résoudre les
différends entre l’administration et
le secteur privé national.
Les dispositions contractuelles
renvoient à la compétence des
juridictions judiciaires pour juger
des litiges relatifs à l’exécution des
marchés publics.
La condition (c) est toutefois
remplie.
Certains marchés prévoient des
modes de règlement des litiges par
voie de conciliation préalable.
2
8-c) – Des procédures existent pour faire
respecter le jugement issu du processus
de règlement des litiges
(a) Le pays est parti à la Convention de
Il résulte de l’évaluation que le pays
ne satisfait en réalité qu’à deux des
conditions citées en marge (a) et
(b).
2
48
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE Commentaires du
Gouvernement
New York sur l'exécution des sentences
arbitrales internationales.
(b) Le pays est doté de procédures
permettant au vainqueur dans un litige de
solliciter l’application du jugement par la
saisine les tribunaux.
(c) Le pays dispose d’un processus pour
contrôler cet aspect de la gestion de
marchés et pour traiter les problèmes
relatifs à l’exécution des marchés.
Une chambre administrative existe
au niveau du tribunal de Lomé. Elle
semble n’avoir rendu que de rares
jugements contre l’Etat et
seulement dans des affaires
mineures.
Il est cependant symptomatique de
constater que le Comité consultatif
de règlement amiable prévu par le
code n’a pas été mis en place
(article 190) !
Les questions relatives au règlement
des marchés restent un problème
majeur. Le secteur privé n’a pas
confiance dans le système judiciaire
actuel et craint des représailles en
cas de saisine des tribunaux de
procédures contre l’Etat.
Pilier IV - Intégrité et transparence du dispositif de passation de marchés
4.44 Le Pilier IV couvre quatre indicateurs permettant de mesurer le degré d’intégrité du
système, la qualité des contrôles assurant sa mise en œuvre conformément au cadre
réglementaire et l’efficacité du dispositif anti-corruption. L’indicateur 9 évalue l’efficience des
systèmes de contrôle et d’audit. L’indicateur 10 s’intéresse au mécanisme de règlement des
différends. L’indicateur 11 est relatif à la qualité, l’accessibilité au public des informations sur le
système de passation des marchés, alors que l’indicateur 12 évalue la nature et l’étendue des
dispositions anti-corruption adoptées.
4.45 Les résultats de l’évaluation du Pilier IV peuvent être synthétisés de la façon suivante:
Indicateur 9: Le pays est doté de mécanismes efficaces de contrôle et d’audit
4.46 A quelques rares exceptions près résultant de l’application de régimes dérogatoires, il
n’existe pas de système interne de contrôle sur la régularité des procédures. Certaines autorités
contractantes se sont plaintes de l’absence de réponse de la Commission Nationale des Marchés
sur les dossiers d’appel d’offres qui lui sont transmis. Si cette commission exerce de fait une
activité de contrôle dans le processus d’attribution, de nombreux marchés lui échappent. Le
Contrôle financier quant à lui ne participe plus à la phase de passation des marchés (notamment
au niveau de l’attribution par la CNM), mais est impliqué au stade de la réception des prestations
et du suivi de leur paiement. De même, l’exercice de la fonction de contrôle a priori dans les
sociétés d’Etat devrait être clairement établie au-delà d’un certain seuil.
4.47 L’Inspection Générale des Finances a été créée par décret du 29 juillet 2008 et son Chef
de Service nommé. Récemment, trois inspecteurs et trois vérificateurs ont été aussi nommés. Des
49
projets de textes réglementaires relatifs à son organisation sont en cours d’adoption. Mais, son
opérationnalité est limitée. Il en est de même pour la Cour des comptes créée en 1998 et toujours
pas opérationnelle. Des textes d’application ont été préparés mais leur mise en œuvre ne doit pas
être attendu avant le printemps 2009. L’Inspection Générale d’Etat existe mais son
opérationnalité est aussi limitée (réduite depuis sa création de 25 à 3 inspecteurs). Elle se
concentre d’ailleurs davantage sur le contrôle de l’exécution de la dépense publique et non sur
celui des procédures de passation de marchés. Le code ne prévoit enfin aucun mécanisme d’audit
indépendant.
Indicateur 10: Efficacité du mécanisme d’appel
4.48 Il n’existe aucun dispositif en matière de recours, notamment en matière d’attribution, en
violation des standards internationaux et des articles 11 et 12 de la Directive UEMOA.
Indicateur 11: Degré d’accès à l’information
4.49 Il n’existe ni site web accessible au public, ni journal des marchés publics assurant une
diffusion de l’infirmation en matière de marchés publics. Les procès verbaux reflétant les
différentes étapes de la passation comme les résultats des procédures ne sont pas publiés, en
violation des dispositions pourtant imposées par le code (articles 17 et 203).
Indicateur 12: Le pays s’est doté des mesures de promotion de l’éthique et de lutte contre la corruption
4.50 Si les documents d’appel d’offres et les documents relatifs aux contrats, comprennent des
dispositions relatives à la corruption, à la fraude, aux conflits d’intérêt, la loi ou les règlements
relatifs à la passation des marchés n’énoncent pas cette disposition comme obligatoire. Toutefois,
le dispositif ne s’intègre pas dans une stratégie globale de lutte contre la corruption. L’évaluation
a noté, en dépit des cas révélés à la Commission de lutte contre la corruption, l’absence
d’effectivité des poursuites et de répression des pratiques de corruption au niveau de l’appareil
judiciaire. Cette situation qui explique la faiblesse des sous indicateurs 12 - c) et d) est aussi liée
à l’absence d’audit des marchés publics et de moyens et procédures de détection des actes de
fraude et de corruption, ainsi qu’au manque d’opérationnalité de la Commission de lutte contre la
corruption. Un projet de loi portant lutte contre la corruption rédigé en conformité avec les
engagements internationaux du Togo, notamment la Convention des Nations Unies, vient d’être
transmis au Gouvernement. Ce projet définit un certain nombre d’infractions en matière de
marchés publics et créé une nouvelle Commission de lutte contre la corruption dotée de pouvoirs
renforcés. Il conviendrait certainement d’associer davantage le secteur privé et la société civile
au dispositif de lutte contre la corruption, ce qui n’est pas le cas à ce jour.
4.51 Le Tableau ci-dessous présente l’évaluation détaillée pour le Pilier IV.
50
Evaluation Conjointe des Indicateurs de Base OCDE/CAD
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernemen
t
Pillar IV. Intégrité et Transparence du système de passation de marchés
9. Le pays est doté de mécanismes efficaces
de contrôle et d’audit
9-a) – Un cadre juridique, une organisation,
une politique et des procédures de contrôle
interne et externe et d’audit des opérations
d’achats gouvernementaux sont en place pour
fournir un cadre de contrôle fonctionnel
Le cadre juridique et réglementaire du pays
prévoit:
(a) des mécanismes adéquats de contrôle et
d’audit indépendant et des organismes chargés
de superviser la fonction approvisionnement.
(b) la mise en œuvre de mécanismes de
contrôle interne dans les différentes
institutions, assortie de procédures clairement
définies.
(c) un équilibre adéquat entre la prise de
décision rapide et efficiente et l’atténuation
adéquate des risques.
(d) une évaluation périodique précise des
risques et des contrôles adaptés à la gestion des
risques.
A quelques rares exceptions près résultant de
l’application de régimes dérogatoires, il
n’existe pas de système interne de contrôle sur
la régularité des procédures (la Direction des
Travaux Publics a mis en place une
Commission interne d’adjudication des
marchés en dessous d’un certain seuil et une
Direction du Contrôle Interne a été créée en
mars 2008); quant à l’AGETUR, elle dispose
de commissions d’évaluation et de
commissions de marchés.
Or, l’indicateur souligne bien la nécessité de
procédures internes de contrôle et de gestion
qui prévoient des contrepoids au sein d’un
organisme chargé de traiter les commandes.
Comme nous l’avons par ailleurs souligné, les
procédures de contrôle préalable devant être
exercés au sein de chaque ministère par la
cellule de rédaction des marchés n’ont pas été
mis en œuvre (article 168 et 169 du code).
Certaines autorités contractantes se sont
plaintes de l’absence de réponse de la
Commission Nationale des Marchés sur les
dossiers d’appel d’offres qui lui sont transmis.
Certes, cette commission exerce de fait une
activité de contrôle dans le processus
d’attribution, mais parallèlement, de
nombreux marchés lui échappent du fait de
l’application de régimes ou de procédures
dérogatoires.
Le projet de marché est quant à lui vérifié et
validé par une autre commission, la CERPM.
Cette fragmentation du contrôle pour un
même processus d’acquisition n’assure pas la
cohérence et l’efficience du contrôle.
Enfin, le Contrôle financier ne participe plus à
la phase de passation des marchés (notamment
au niveau de l’attribution par la CNM).
Le Contrôle financier, comme d’ailleurs la
Direction du Contrôle de l’Exécution, est
0
51
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernemen
t
également impliqué au stade de la réception
des prestations et du suivi de leur paiement.
Un manuel de contrôle financier est en cours
de préparation.
Toutefois, il convient de souligner que les
entreprises publiques échappent au Contrôle
financier. Elles sont cependant soumises au
contrôle de l’Inspection Générale d’Etat et de
la Commission Nationale de Lutte contre la
Corruption.
Or, l’exercice de la fonction de contrôle a
priori dans les sociétés d’Etat devrait être
clairement établie au-delà d’un certain seuil.
Dans le cadre de sa mission, l’IGE a d’ailleurs
procédé au contrôle des sociétés telles que
Socoto, la BTD ou encore Togo Télécom et a
pu relever des cas de passation de marchés
sans autorisation du Conseil d’administration,
et des phénomènes de surfacturation.
L’Inspection Générale des Finances a été
créée par décret du 29 juillet 2008. Des
projets de textes réglementaires relatifs à son
organisation sont en cours d’adoption.
Mais elle n’est pas encore opérationnelle. Il en
est de même pour la Cour des comptes créée
en 1998 et toujours pas opérationnelle. Des
textes d’application sont en cours
d’élaboration. Les dispositions de l’article 173
du code relatif au contrôle exercé par la Cour
des comptes sur certains marchés n’ont pas
encore été mises en œuvre.
En revanche, l’Inspection Générale d’Etat
existe mais son opérationnalité est limitée
(réduite depuis sa création de 25 à 3
inspecteurs !).
Elle se concentre d’ailleurs davantage sur le
contrôle de l’exécution de la dépense publique
et non sur celui des procédures de passation
de marchés.
L’IGE fait rapport au Président de la
République et au Ministère concerné.
Le Tribunal spécial en charge de la répression
des détournements des deniers publics qu’elle
pouvait saisir dans le passé a été supprimé car
il s’agissait d’une juridiction d’exception.
52
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernemen
t
Regrettablement, l’IGE considère aujourd’hui
que le Ministère de la Justice et le Parquet
n’assurent pas le suivi des enquêtes réalisées.
L’IGE bénéficie d’ailleurs de l’appui d’une
brigade de gendarmes qu’elle peut saisir
directement, faisant ainsi directement
procéder à des arrestations.
Le code ne prévoit enfin aucun mécanisme
d’audit indépendant.
9-b) – Une application effective et un suivi des
constatations et des recommandations émises
par le cadre de contrôle offrent un
environnement propice à l’observation des
normes
Les audits internes ou externes sont effectués
au moins une fois par an et une suite est donnée
aux recommandations ou elles sont appliquées
dans les six mois suivant la remise du rapport
des auditeurs.
Pour les projets réalisés sur budget national,
l’absence de contrôle généralisé et
systématique doit être relevé. Aucune
procédure globale d’audit externe du système
n’a été mise en œuvre.
0
9-c) – Le système de contrôle interne fournit
des informations actualisées sur l’observation
des normes pour permettre à la direction de
prendre les mesures qui s’imposent
(a) il existe des normes écrites permettant à la
cellule de contrôle interne de signaler les
problèmes à la direction en fonction de
l’urgence de la question.
(b) Il existe une procédure établie qui consiste
à communiquer à la direction des rapports
périodiques et réguliers pendant toute l’année.
(c) La périodicité définie et les normes écrites
sont observées.
Aucune des conditions visées à cet indicateur
n’est remplie. Il n’existe ni norme, ni cellule
de contrôle interne, ni procédures de contrôle,
assurant une périodicité dans le suivi de
l’exécution des marchés.
0
9-d) – Les systèmes de contrôle interne sont
suffisamment bien définis pour permettre la
réalisation d’audits de performance
Il existe des procédures de contrôle interne, y
compris un manuel définissant les critères
relatifs à cette activité qui est largement
accessible à tout le personnel.
Aucune des conditions visées à cet indicateur
n’est remplie.
0
9-e) – Les auditeurs sont suffisamment
informés des dispositions relatives à la
passation de marchés et des systèmes de
contrôle pour effectuer des audits de qualité
concourant au respect des normes
En l’absence d’audit et de formation, les
conditions ici visées ne sont pas remplies 0
53
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernemen
t
10. Efficacité du mécanisme d’appel
10-a) – Les décisions sont arrêtées sur la base
des informations disponibles, et la décision
finale peut être réexaminée et jugée par un
organe (ou autorité) dotée de pouvoirs
d’exécution aux termes de la loi
(a) Les décisions sont rendues sur la base des
éléments d’appréciation disponibles soumis par
les parties à un organe désigné qui a le pouvoir
d’émettre une décision non susceptible de
recours et ayant un caractère contraignant, à
moins qu’elle soit renvoyée devant un organe
d’appel.
(b) Il existe un organe d’appel qui a le pouvoir
de réviser les décisions de l’institution chargée
de l’examen des plaintes et émet des décisions
sans appel et exécutoires.
(c) Il y a des délais indiqués pour le dépôt et
l’examen des plaintes ainsi que pour l’émission
des décisions, lesquels ne doivent pas
inutilement retarder le processus de passation
des marchés.
Aucun système de recours en matière
d’attribution n’a été mis en place.
Sur ce point, le système n’est pas conforme à
la Directive UEMOA n° 5 relative au cadre
institutionnel des marchés publics.
0
10-b) – Le mécanisme d’examen des plaintes a
la capacité de traiter efficacement les plaintes
et est un moyen de faire appliquer les mesures
de redressement imposées
Au-delà de l’absence de mécanisme de
recours, il convient également de signaler
l’absence de tout principe de suspension dès
la saisine de l’autorité contractante d’un litige
en matière d’attribution (article 11 de la
directive UEMOA).
0
10-c) – Le système fonctionne de manière
impartiale, les effets des décisions étant
équilibrés et justifiés par les informations
disponibles
Cette condition n’est pas réunie. 0
10-d) – Les décisions sont publiées et mises à
la disposition de toutes les parties intéressées et
du public
Cette condition n’est pas réunie. 0
10-e) – Le système assure que l’organe
d’examen des plaintes jouit des pleins pouvoirs
et d’une indépendance totale pour le règlement
des plaintes
Cette condition n’est pas réunie.
0
11. Degré d’accès à l’information
11(a) Ŕ Les informations sont publiées et
diffusées grâce aux supports disponibles au
moyen des technologies de l’information,
lorsque cela est possible
Les informations sur la passation de marchés
sont facilement accessibles dans les media
largement diffusés et accessibles. Les
L’Association des consommateurs a souligné
que le code des marchés avait été
insuffisamment vulgarisé. En tout état de
cause, aucune information ne transparaît
permettant aux populations de réagir avant
que les projets ne soient initiés (type avis de
pré information), en dépit des obligations
imposées par le code (seulement d’ailleurs en
0
54
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernemen
t
informations fournies sont centralisées en un
lieu commun. Les informations sont pertinentes
et complètes. Les informations permettant aux
parties intéressées de comprendre les processus
et dispositions relatifs à la passation des
marchés et de suivre l’issue des procédures, les
résultats et la performance.
matière de fournitures (article 202).
Il n’existe ni site web accessible au public, ni
journal des marchés publics assurant une
diffusion de l’infirmation en matière de
marchés publics; les procès verbaux reflétant
les différentes étapes de la passation comme
les résultats des procédures ne sont pas
publiés, en violation des dispositions pourtant
imposées par le code (articles 17 et 203).
12. Le pays s’est doté des mesures de
promotion de l’éthique et de lutte contre la
corruption
12-a) - Le cadre juridique et réglementaire pour
la passation des marchés, y compris les
documents d’appel d’offres et les documents
relatifs aux contrats, comprennent des
dispositions relatives à la corruption, à la
fraude, aux conflits d’intérêt, et aux
comportements contraires à l’éthique et énonce
(soit directement ou par référence à d’autres
lois) les mesures qui peuvent être prises face à
de tels comportements
La loi ou les règlements relatifs à la passation
des marchés énoncent cette disposition
obligatoire et donnent des instructions précises
sur la manière d’incorporer cette question dans
les documents d’appel d’offres. Les documents
d’appel d’offres contiennent des dispositions
adéquates sur la fraude et la corruption.
Les documents d’appel d’offres et les
documents relatifs aux contrats, comprennent
des dispositions relatives à la corruption, à la
fraude, aux conflits d’intérêt.
Toutefois, il est certain que la loi ou les
règlements relatifs à la passation des marchés
n’énoncent pas cette disposition comme
obligatoire.
Le Togo a ratifié la Convention des Nations
Unies en matière de lutte contre la corruption.
1
12-b) – Le système juridique définit les
responsabilités et les sanctions concernant les
individus et entreprises jugés coupables de
s’être livrés à des pratiques frauduleuses ou de
corruption
Le cadre juridique et réglementaire renvoie à
d’autres lois qui traitent spécifiquement de la
question, conformément aux exigences du
sous indicateur. Le même traitement est
réservé aux conséquences de ces actes. Un
projet de loi portant lutte contre la corruption
rédigé en conformité avec les engagements
internationaux du Togo, notamment la
Convention des Nations Unies vient d’être
transmis au Gouvernement. Ce projet définit
un certain nombre d’infractions en matière de
marchés publics.
2
12- c) – Il y a des raisons de penser que les
jugements et les sanctions sont exécutés
Le sentiment général qui prédomine dans les
entretiens est celui d’une totale impunité dont
bénéficient les fraudeurs (cf, le rapport annuel
de la ligue des indépendant pour la
transparence). Le plus remarquable étant que
ces derniers sont souvent dénoncés dans les
médias officiels (fraude au sein de la Caisse
de Sécurité Sociale) mais qu’aucune sanction
n’est en définitive prononcée.
0
55
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernemen
t
L’évaluation n’a pas permis d’établir comme
le suggère la méthodologie quelques preuves
de poursuites et de punition pour pratiques de
corruption (pas de cas de corruption signalés
au niveau de l’administration à travers le
système, ou de cas qui ont fait l’objet de
poursuites).
12- d) – Il existe des mesures spéciales pour
prévenir et détecter la fraude et la corruption
dans la passation des marchés publics
Une Commission en charge de la lutte anti-
corruption avait été mise en place. Son
opérationnalité est contestée par le secteur
privé. La mise en œuvre de ses actions au
niveau du système judiciaire n’a pas rencontré
l’efficacité nécessaire (cf, les actes de l’atelier
sur la mie en œuvre de la Convention des
Nations Unies).
Le nouveau projet de loi portant lutte contre la
corruption propose la création d’une
Commission indépendante dont la
composition s’étend jusqu’au secteur privé et
la société civile. Elle a entre autres pour
mandat « enquêter, détecter et faire réprimer
tous les actes de corruption et infractions
assimilées ». Ses membres sont nommés en
Conseil des ministres. Les constatations de la
Commission sont transmises au Parquet si
aucune transaction n’est intervenue.
Au cours des entretiens, les discussions
menées ont mis l’accent sur des mesures
simples qui permettraient parallèlement à la
réforme réglementaire envisagée de traduire
une véritable volonté politique de lutte contre
la corruption. Dans un pays où le
fonctionnaire à l’échelon le plus élevé reçoit
un salaire de 200.000 FCA par mois, il
conviendrait dans le cadre d’une procédure
d’enquête de saisir au Greffe de tous les
tribunaux l’ensemble des actes de propriété et
l’ensemble des statuts de sociétés (les
fonctionnaires publics y apparaîtrait
nommément) et de recevoir les explications
des intéressés.
De fait, le gouvernement n’a pas mis en place
un programme détaillé de lutte contre la
corruption destiné à prévenir, détecter et
sanctionner la corruption au sein de
l’administration et qui implique les
organismes compétents de l’administration,
qui sont dotés d’un niveau de responsabilité et
de la capacité nécessaires pour leur permettre
d’exercer leurs responsabilités.
1
56
Indicateurs de Base Explication résumée NOTE
Commentaires
du
Gouvernemen
t
12-e) – Les parties prenantes (secteur privé,
société civile et bénéficiaires ultimes des
achats/utilisateurs finaux) sont favorables à la
création d’un marché des approvisionnements
réputé pour son intégrité et son respect de
l’éthique
(a) Il existe des organisations de la société
civile fortes et crédibles qui exercent un audit
et un contrôle social.
(b) Les organisations bénéficient de garanties
de la part du gouvernement pour exercer leur
fonction, sont assurées de sa coopération dans
leurs activités et sont généralement promues et
respectées par le public.
(c) Il y a lieu de penser que la société civile
contribue à façonner et à améliorer l’intégrité
de la passation de marchés publics.
Il résulte de l’évaluation qu’il n’existe qu’un
petit nombre d’organisations intervenant dans
ce domaine, que le dialogue avec les pouvoirs
publics est insuffisant et que les contributions
du public pour inciter à des améliorations ne
sont pas suffisamment prises en compte.
1
12-f) – Le pays doit être doté d’un mécanisme
sûr pour la dénonciation des comportements
frauduleux, de corruption ou contraires à
l’éthique
Il existe un mécanisme de dénonciation des
cas de fraude sous forme de numéro vert. Ce
mécanisme était logé à la Commission de lutte
contre la corruption; le nouveau projet de loi
définit des mécanismes de dénonciation des
faits de fraude et même de protection des
dénonciateurs
1
12-g) - Existence de Codes de conduite/Codes
d’éthique pour les participants intervenant dans
certains aspects des systèmes de gestion des
finances publiques, qui prévoient également la
divulgation des informations par les acteurs
occupant des postes de décision
Il n’existe aucun code éthique ou de conduite
et ce en contradiction avec les dispositions de
l’article 6 de la Directive UEMOA n°5/2005.
0
57
5. ÉVALUATION DES RISQUES
5.1 Les risques associés aux insuffisances constatées qui pèsent sur le système sont très
importants; ils sont similaires à ceux rencontrés dans l’ensemble des pays de la zone UEMOA,
mais amplifiés au Togo en raison des retards pris dans la mise en œuvre de la réforme du
système de passation. Ils nécessitent la mise en œuvre, avec les moyens nécessaires, d’un agenda
de réformes particulièrement conséquent, et au-delà une véritable volonté politique, sans
laquelle, l’efficience des recommandations proposées serait très réduite.
5.2 Leur analyse doit intégrer une approche transversale de l’évaluation par pilier et leur
degré d’importance.
5.3 Le risque réglementaire est élevé: Le pourcentage important de marchés passés de gré à
gré, ou par consultation restreinte, l’importance des marchés traités par certaines autorités
contractantes exclues du champ d’application de la réglementation, voire soumises à des régimes
dérogatoires, ou des contrats de concession attribués en dehors d’un environnement juridique et
institutionnel satisfaisant, sont autant de domaines où les risques de dérapage existent; l'absence
de textes d'application contribue aussi à accroître les risques. La transposition de la Directive
marchés publics UEMOA peut être l’occasion de les réduire, mais dans un système caractérisé
par une faiblesse majeure du pilier IV, où les dispositifs de contrôle, d’audit, de sanction, de
règlement des différends sont faibles, source de conflits d’intérêt ou quasi inexistants, les risques
associés à la réforme réglementaire restent importants. De fait, le nombre de cas de recours aux
procédures non concurrentielles même réduit n’est pas de nature à améliorer le système si le
dispositif institutionnel de contrôle n’est pas mieux structuré, de nature collégiale et disposant
d’outils de détection des fraudes efficients.
5.4 Le risque institutionnel est également élevé. La mise en œuvre du SIGMAP, connecté
au SIGFIP peut être est un outil de grande efficacité, mais seulement si ses fonctions de gestion
sont aussi orientées vers la détection des fraudes potentielles. L’opérationnalité de la création
d’une Direction des Marchés Publics, principalement concentrée sur une fonction de contrôle,
peut être considérablement réduite si elle n’est pas développée dans la perspective d’une
intégration de la fonction « marchés » dans la gestion des finances publiques, et si ses relations
avec la nouvelle Direction du Budget ne sont pas clairement définies dans le cadre d’un
mécanisme de planification, de contrôle et d’engagement de la dépense cohérent. La création de
cette nouvelle direction permettra de rationaliser et centraliser la collecte et la diffusion des
informations qui sont des problèmes majeurs persistants relevés par la mission, notamment lors
de l’établissement des données et des statistiques sur les marchés publics. L’accès aux
informations recelées par cet outil de gestion doit être aussi facilité en vue de son utilisation
efficiente pour les organes en charge de l’audit et de la lutte anti-corruption.
5.5 Cette réforme doit enfin être accompagnée d’une amélioration du circuit de la dépense
dont la trop grande lourdeur peut conduire à utiliser des procédures simplifiées ou
exceptionnelles. Le nouvel organe de régulation devra en outre bénéficier, dans l’exécution de sa
mission, d’un statut, de pouvoirs et de sources de financement qui lui garantissent une grande
indépendance vis-à-vis des autres acteurs du système.
58
5.6 Le risque opérationnel est très élevé. Il n’y a pas de bon système de passation des
marchés sans stratégie d’évaluation et de renforcement des capacités, sans programme de
formation important et sans surtout que cette stratégie ne soit développée dans un cadre
réglementaire stable favorisant l’émergence de structures de passation de marchés pérennes et
d’un corps de spécialistes en passation de marchés. Un tel programme dans le contexte actuel, au
sortir de la période troublée qu’a connu le Togo nécessite un fort engagement en terme
d’assistance technique. Il existe aussi un risque « secteur privé » si ne se développe pas
rapidement un cadre favorisant l’accès dans des conditions transparentes de ce secteur à la
commande publique, et si la question de l’importance de la dette intérieure du secteur privé ne
trouve pas de solution de nature à améliorer les capacités des entreprises locales.
5.7 Le risque « intégrité » est également très élevé: il est la clé de voûte du système et
devrait être appréhendé comme le cœur de la fonction de régulation à défaut de disposer d’un
système judiciaire efficient. L’intégrité et la transparence du dispositif de passation des marchés,
principalement marqué par une absence de contrôle sur la grande partie des marchés publics,
conjuguées à la crainte du secteur privé d’initier des plaintes constituent un sujet de
préoccupation majeure. Il convient de développer rapidement une stratégie globale de lutte
contre la corruption intégrant un dispositif spécifique, indépendant, efficient et coordonné en
relation avec le système de gestion des marchés publics. La société civile doit y avoir une place
prépondérante. L’efficacité de ce dispositif doit être revu périodiquement selon des mécanismes
tels que la « peer review » à fin de s’assurer des résultats produits.
5.8 Ces risques sont pris en compte dans le cadre du plan d’actions de réforme proposé dans
la contribution au rapport PEMFAR.
59
6. RECOMMANDATIONS
6.1 Les recommandations détaillées de la revue (qui sont précisées ci-après) sont présentées
sous forme d’une matrice qui a été revue lors de l’atelier de restitution (y compris la
prioritisation des actions et les dates de mise en œuvre) des résultats du PEMFAR en juin 2009.
Ce document a été élaboré en prenant en compte les précédents plans et matrices d’actions
réalisés par les autorités togolaises.
Recommandations Détaillées pour l’Amélioration de la Passation des Marchés Publics12
Indicateur
(Objectifs vises)
Problèmes
identifiés/ Normes
Actions Indicateurs de
résultat
Indicateur de
performance
Institution
respon-
sable
Date de
Mise en
œuvre
proposée
Assistance
technique
requise
(Faible, Moyenne,
Elevée)
PILIER I
Cadre législatif et
réglementaire
Indicateur 1
1) Le cadre
législatif et
réglementaire de
passation des
marchés publics est
conforme aux
normes convenues
et respecte les
obligations en
vigueur
1. Les marchés
publics ne sont pas soumis au contrôle
du législateur
2. Champ
d’application du code
ne couvre ps certaines entités
(Entreprises
publiques, personnes
morales de droit
privé, etc..) ou
certains contrats (délégations de
service public)
1. Adopter un
projet de loi sur les marchés
publics
2. Transposer la
Directive
UEMOA n°4 pour élargir le champ
d’application du
code
3. Les procédures,
pratiques et institutions qui
régissent les contrats de
concession
doivent être conformes aux
méthodes de
sélection préconisées par les
directives de
l’UEMOA
Articles 3 à 6
de la Directive
4/2005 transposés
dans la
nouvelle loi et
le nouveau
Code des
marchés publics
Augmentation du
% montant de
lignes budgétaires par autorité
contractante
soumises aux
procédures du
Code des marchés
publics
MEF
Trim3 2009
Elevée
3. les cas de gré à gré
sont trop étendus; les
régimes dérogatoires
dont bénéficient certaines autorités
contractantes limitent
les cas de recours à l’appel d’offres; les
seuils de CR sont
trop élevés
Transposer
Directive
UEMOA n°4 pour
limiter les cas de gré à gré
Révision du décret
94-039 pour ramener le seuil
des appels d’offres
à 25 millions FCFA
Article 38 de la
Directive
4/2005
Nouveau
décret sur les seuils
Réduction
substantielle du %
de marchés passés
selon une procédure de gré à
gré conforme au
Code révisé
Augmentation du nombre de
marchés soumis à
l’appel d’offres ouvert
MEF Trim3 2009
Trim1 2009
Elevée
Faible
12
CT – Court terme: mise en œuvre avant fin mars 2010; MT – moyen terme: mise en œuvre après fin mars 2010.
60
Indicateur
(Objectifs vises)
Problèmes
identifiés/ Normes
Actions Indicateurs de
résultat
Indicateur de
performance
Institution
respon-
sable
Date de
Mise en
œuvre
proposée
Assistance
technique
requise
(Faible,
Moyenne, Elevée)
4. Absence de règles
relatives à la
participation d’entreprises
publiques de nature à
favoriser une concurrence loyale
Transposer la
Directive
UEMOA n°4 et prendre textes
d’application
pertinents
Article 2 de la
Directive n°4
Augmentation de
la participation
aux appels d’offres des
entreprises privées
MEF Trim4 2009 Elevée
5. Absence de
publication des
procès verbaux
d’ouverture et
d’évaluation des
offres
Transposer la
Directive
UEMOA n°4
Article 57 et
64 de la
Directive n°4
La synthèse des
évaluations et les
résultats des
attributions de
marchés doivent
être publiés sur le WEB
MEF Trim4 2009 Elevée
6. Uniformiser sur le
plan national le seuil
de passation des marchés
Réaliser une étude
pour déterminer
un seuil conforme développement
économique du
pays et aux capacités du
secteur privé
national.
Un seuil
unique est
applicable à toutes les
entités
publiques
Augmentation du
% des marchés
passés par appel à la concurrence
MEF Trim3 2009 Moyenne
Indicateur 2
Existence de
règlements
d’application et
documentation
1. Les règlements
d’application du code sont inexistants
(règlement des
litiges, organe de régulation, sanction,
audit, marge de préférence
communautaire, liste
catégorisées d’entreprises)
Compléter
l’arsenal réglementaire en
conformité avec le
code et la Directive
UEMOA n°4
Adoption de
décrets et arrêtés
afférents et
préparer le Manuel des
MP
Le Manuel de
procédures des MP est exhaustif
et utilisé par les
AC
MEF Trim3 2010 Elevée
2. Les modèles de dossiers d’appel sont
inexistants
Compléter l’arsenal
réglementaire en
conformité avec le Code/Directive
UEMOA n°4
Adoption de décrets et
arrêtés
afférents aux DAO et DDP
Les dossiers types sont applicables
par toutes les
entités utilisant des fonds publics
MEF Trim2 2011 Elevée
3. Les méthodes et d’évaluation des
marchés de
prestations intellectuelles ne sont
pas intégrées dans un
dispositif réglementaire défini
(à reporter dans le
code)
Revoir le Code pour une
présentation
conforme aux Directives
UEMOA
Le code est révisé dans ce
sens
Les procédures relatives aux
recrutements des
consultants sont clairement établies
dans le code
MEF Trim3 2009 Elevée
4. Les cahiers des
clauses administratives
générales sont
inexistants
Compléter
l’arsenal réglementaire en
conformité avec le
Code/Directive UEMOA n°4
Adoption de
décrets et arrêtés
afférents
Les Cahiers types
sont utilisés par toutes les entités
utilisant des fonds
publics
MEF Trim2 2011 Elevée
61
Indicateur
(Objectifs vises)
Problèmes
identifiés/ Normes
Actions Indicateurs de
résultat
Indicateur de
performance
Institution
respon-
sable
Date de
Mise en
œuvre
proposée
Assistance
technique
requise
(Faible,
Moyenne, Elevée)
PILIER II
Cadre
institutionnel et
capacités de gestion
Indicateur 3
Le dispositif de
passation des
marchés publics est
intégré et bien
incorporé dans le
système de
gouvernance du
secteur public
1. Faiblesse des
capacités des
autorités contractantes dans
l’élaboration des
plans de passation de marchés en amont de
l’adoption du budget
1. Adopter un
dispositif
réglementaire garantissant une
élaboration des
plans de passation de marchés sur le
plan technique et
financier en phase avec le calendrier
budgétaire
2. Définir un cadre
juridique qui
oblige l’autorité contractante à
réaliser les études
préalables à la budgétisation des
projets
3. Mettre en place
un cadre juridique
organisant la maîtrise d’œuvre
Les projets de
budget pour les
marchés publics sont
justifiés par
des PPM
Amélioration du
% d’exécution de
la ligne budgétaire programmée et
baisse (en volume)
du % de marchés ayant fait l’objet
de procédures de
régulation budgétaire
% de contrats en cours d’exécution
qui ont du être
suspendus à cause d’un manque de
financement en
baisse
Pourcentage
d’augmentation du montant final des
contrats résultant
de modifications et avenants en
baisse
MEF
MEF
MEF
Trim4 2009
Trim4 2011
Trim4 2011
Faible
Elevée
Moyenne
2. Absence
d’intégration des marchés publics dans
le système de gestion
des finances publiques (SIGFIP).
1. Etude ayant
pour objet de préciser les
modalités
techniques et financières de
création du
SIGMAP et de sa connection au
SIGFIP
2.. Prendre un
texte réglementaire
relatif à
l’obligation de communiquer à
l’entité en charge
de la gestion du SIGMAP
l’ensemble des
données relatives aux marchés
Les lignes à
marchés des autorités
contractantes
sont répertoriées
dans le
SIGFIP/SIGMAP
Augmentation du
% (en volume) des marchés passés
par appel à la
concurrence
MEF
MEF
Trim2 2009
Trim2 2011
Elevée
Faible
62
Indicateur
(Objectifs vises)
Problèmes
identifiés/ Normes
Actions Indicateurs de
résultat
Indicateur de
performance
Institution
respon-
sable
Date de
Mise en
œuvre
proposée
Assistance
technique
requise
(Faible,
Moyenne, Elevée)
Indicateur 4
Le pays est doté
d’un organe
normatif/réglement
aire fonctionnel
1. Pas de séparation
des fonctions de
contrôle et de régulation
Transposer la
Directive
UEMOA n°5
Article 3 de la
Directive
UEMOA n°5 est transposé
dans la
nouvelle loi et le nouveau
code
Existence d’un
système recours et
d’audit réguliers efficaces et
indépendants
Trim3 2009 Elevée
Rendre
opérationnel le
mécanisme de régulation
Textes adoptés,
Personnels clés
nommés et Manuel de
gestion ACF
disponible
Rapport
d’activités
MEF Trim4 2009 Elevée
Indicateur 5
Existence de
capacités de
développement
institutionnel
1. Le système pour la
collecte et la
diffusion d’informations sur la
passation des
marchés est inexistant
1. Renforcer la
diffusion des
informations sur la passation des
marchés et leur
accessibilité au public
Les
informations
sur les opportunités,
gré à gré, les
exceptions et dérogations,
les résultats et
les audits sont disponibles sur
le WEB
Amélioration de la
transparence des
informations sur les MP
MEF
Trim1 2009
Moyen
2. Le système et les procédures de
collecte et de suivi
des statistiques nationales sur la
passation des
marchés est inexistant
1.Développement du SIGMAP
2. Définir un
format de rapport
conforme au modèle UEMOA
permettant
d’apprécier la qualité du système
Manuel de procédures du
SIGMAP
amélioré et diffusé aux
utilisateurs
Rapport de
synthèse des
informations clés mis sur le
site web
Fiabilité des informations
statistiques
Amélioration des
délais de passation
des MP
MEF/DMP Trim2 2011 Elevée
3. Il n’existe pas de
stratégie nationale de renforcement des
capacités et de
formation
Réaliser une étude
d’évaluation des besoins de
formation des
différents acteurs qui sera la base
d’une stratégie
nationale de renforcement des
capacités
Rapport établi
et validé, Modules de
formation
disponibles et un nombre
adéquat de
formateurs formés
Vision établie et
chiffrée à moyen et long terme en
matière de
renforcement des capacités
MEF Trim4 2011 Elevée
4. Le statut des
cellules de passation des marchés au sein
des autorités
1. Réaliser une
étude sur l’opportunité de
créer une filière de
Filière créée et
les prévisions de formation
sont
Stabilité et
performance accrue des agents
des marchés
MEF
Trim2 2012
Elevée
63
Indicateur
(Objectifs vises)
Problèmes
identifiés/ Normes
Actions Indicateurs de
résultat
Indicateur de
performance
Institution
respon-
sable
Date de
Mise en
œuvre
proposée
Assistance
technique
requise
(Faible,
Moyenne, Elevée)
contractantes, la
fonction de
spécialiste en passation de marchés,
son positionnement
hiérarchique et statutaire n’assurent
pas la pérennité du
système
passation de
marchés et
contrôle financier
2. Améliorer la
pérennité des
structures et des agents (à intégrer
dans l’étude)
compatibles
aux besoins
publics
% d’agents
publics
intervenant dans la chaîne de
passation de
marchés et toujours en poste
ayant suivi une
formation
Durée moyenne de présence d’un
spécialiste en
passation de marchés au sein
d’une autorité contractante
MEF
Trim2 2012
Elevée
PILIER III
Opérations d’achat
et pratiques du
marché
Indicateur 6
Les opérations et
les pratiques
d’approvisionneme
nt du pays sont
efficientes
1. Le dispositif de déconcentration et de
décentralisation de la
passation des marchés doit être
renforcé au sein des
autorités contractantes
(Administration et
Collectivités) et au niveau des autorités
de contrôle
Adopter un mécanisme
d’évaluation des
capacités qui justifie le niveau
de responsabilité
(réaliser une étude à cet effet).
Transformer les
CRPM en Cellules de Contrôle des
MP pour les AC.
Mécanisme adoptée et mise
en œuvre
Le Code confirme les
missions
contrôle qualité des
CRPM
Ecarts des prix unitaires (entre le
prix obtenu par le
secteur public, et prix du marché)
% de paiements effectués dans le
délai prévu dans
les contrats
MEF Trim4 2009 Elevée
Les capacités des
acteurs publics sont
faibles
Formation des
acteurs sur la base
de la stratégie nationale de
renforcement des capacités
Rapport de
formation de
1.000 acteurs des secteurs
public et privé, et de la société
civile
Amélioration des
la qualité des
DAO, des offres et réduction des
plaintes des soumissionnaires
MEF Trim1 2012 Elevée
Indicateur 7
Fonctionnalité du
marché des achats
gouvernementaux
1. Il n’existe pas de mécanismes efficaces
de partenariat entre
les secteurs public et privé
Le secteur privé est partie prenante
de la gestion de
l’Organe de régulation et le
cadre de
partenariat secteur public/secteur
privé est mise en
œuvre (révision de l’arrêté afférent
Le secteur privé a le
pouvoir
d’influencer des réformes
du secteur
La confiance du secteur privé dans
le fonctionnement
du système est améliorée
MEF/Secteur privé
Trim3 2010 Faible
64
Indicateur
(Objectifs vises)
Problèmes
identifiés/ Normes
Actions Indicateurs de
résultat
Indicateur de
performance
Institution
respon-
sable
Date de
Mise en
œuvre
proposée
Assistance
technique
requise
(Faible,
Moyenne, Elevée)
2. Le cadre juridique
favorisant l’accès des
PME à la commande publique et l’accès
sur le marché aux
nouveaux entrants doit être renforcé
Etudier
l’opportunité
d’introduire un dispositif
réglementaire
facilitant l’accès des PME à la
commande
publique
Des facilités
d’accès à la
commande publique sont
offertes aux
nouvelles PME
Augmentation de
la création de
nouvelles PME
MEF/Secteur
Privé
Trim2 2012 Moyen
3. Le cadre juridique
de développement
des partenariats publics privés (y
compris concessions)
est inexistant
Créer un cadre du
régime juridique
des partenariats publics privés
(PPP),
concessions, BOT
Adoption
d’une loi sur
les PPP en matière de
sélection,
d’exploitation des PPP
Accroissement des
initiatives PPP
MEF/Secteur
privé
Trim2 2011 Elevée
4. Il existe de
nombreux obstacles systémiques qui
limitent la capacité
du secteur privé d’accéder au marché
des approvision-nements
Réaliser une étude
et mettre en œuvre les résultats pour
réduire les
obstacles systémiques
Rapport
d’étude disponible et
dispositions
légales et réglementaires
adoptées et diffusées
Accroissement du
% d’accès des entreprises aux
marchés publics
MEF/Secteur
Privé
Trim4 2011 Elevée
5. Le mécanisme de catégorisation des
entreprises est
inexistant
Renforcer le cadre juridique et
opérationnel du
mécanisme de catégorisation des
entreprises
Accroissement du % et de la
fiabilité des
entreprises catégorisées
Amélioration des délais et de la
qualité des
prestations
MEF/Secteur privé
Trim4 2011 Elevée
Indicateur 8
Existence de
dispositions
relatives à la
gestion des
marchés et à la
résolution des
litiges
1. Le dispositif
réglementaire en matière d’exécution
et gestion des
marchés doit être mis en conformité avec la
Directive UEMOA
Le code doit être
révisé pour une plus grande
efficacité et
transparence de la gestion et de la
résolution des
litiges
De nouvelles
dispositions sont adoptées
dans le code et
diffusées à travers les
dossiers types
La gestion et
résolution des litiges est
efficiente et
transparente
MEF Trim4 2009 Faible
2. Les moyens de
gestion des marchés ne sont pas intégrés
dans un système de
gestion informatisé
Développement du
SIGMAP à toutes les autorités
contractantes
100% des
autorités contractantes
disposent du
SIGMAP
Le contrôle
interne des opérations est
exécuté et
efficient
MEF Trim2 2012 Elevée
65
Indicateur
(Objectifs vises)
Problèmes
identifiés/ Normes
Actions Indicateurs de
résultat
Indicateur de
performance
Institution
respon-
sable
Date de
Mise en
œuvre
proposée
Assistance
technique
requise
(Faible,
Moyenne, Elevée)
PILIER IV
Intégrité et
transparence du
dispositif de
passation de
marchés publics
Indicateur 9
Le pays est doté de
mécanismes
efficaces de
contrôle et d’audit
1. Le cadre juridique
et l’effectivité du
contrôle interne et externe de la
passation des
marchés est déficient tant au niveau des
autorités
contractantes qu’aux niveaux des
structures juridiques
de contrôle
1. Création d’une
Direction Centrale
des marchés publics en charge
du contrôle de
l’ensemble des autorités
contractantes
2.Rendre
opérationnel la
DCMP et développer ses
moyens d’actions
3.Développement
de la mission de contrôle qualité
des CRPM
4.
Opérationnaliser
les CRMP au sein des autorités
contractantes
Le nouveau
code est
conforme aux dispositions de
la Directive
UEMOA;
Les Rapports
sur le contrôle
interne des ministères
sectoriels sont
disponibles Sur le site WEB
Révision du Code et décret
d’application
Nomination
des responsables
des CRPM
Réduction
sensible du % de
marchés non conformes
MEF
MEF
MEF
MEF/ministè
res sectoriels
Trim3 2009
Trim4 2009
Trim4 2009
Trim4 2009
Elevée
Elevée
Elevéé
Moyen
2. La fonction d’audit
est inexistante
1. Définir dans le
code la fonction
d’audit
2.Opérationnaliser
la fonction d’audit non juridictionnel
Le code est
révisé pour
séparer les fonctions de
contrôle
interne et d’audit des MP
conformément
aux
dispositions de
la Directive
n°5
La
responsabilisation
des contrôles et des audits est
conforme aux
bonnes pratiques et confirmée par la
nouvelle loi sur
les MP
MEF
MEF
Trim3 2009
Trim4 2010
Elevée
Elevée
3. Les moyens
humains et matériels
des structures de contrôle ne leur
permettent pas
d’exercer leur mission efficacement
Réaliser des
actions de
formation en audit au profit des
organes de
contrôle internes (y compris
contrôle financier)
et externes
% de
fonctionnaires
et magistrats formés
Les audits des MP
sont efficients
MEF Trim1 2012 Elevée
66
Indicateur
(Objectifs vises)
Problèmes
identifiés/ Normes
Actions Indicateurs de
résultat
Indicateur de
performance
Institution
respon-
sable
Date de
Mise en
œuvre
proposée
Assistance
technique
requise
(Faible,
Moyenne, Elevée)
Indicateur 10
Efficacité du
mécanisme d’appel
1. Le dispositif
réglementaire de
règlement des litiges en matière
d’attribution est
inexistant
Mettre en place un
dispositif
indépendant et efficient de
traitement des
plaintes
Le code des
MP est révisé
pour mettre en place un
dispositif
conforme aux directives de
l’UEMOA
Les plaintes des
soumissionnaires
sont soumis et traités par un
organe efficace et
indépendant du processus de
passation des
marchés
MEF Trim3 2009 Faible
Rendre le
dispositif
opérationnel Création d’une
sous-commission
dans les six mois suivants la mise en
place du dispositif
Textes adoptés,
Personnel clés
Nommés, et Rapport
exhaustif sur la
gestion des plaintes
% de plaintes
traitées à la
satisfaction des soumission-naires
MEF Trim4 2010 Moyen
Indicateur 11
Degré d’accès à
l’information
L’accessibilité du public aux
informations sur les
résultats des MP est insuffisante
1. Développement du site web et ses
liens avec le
SIGMAP;
2. Créer un
Journal des Marchés Publics
3. Publier les résultats de tous
les marchés y
compris des sociétés d’Etat et
les concessions
dans le journal des MP et sur le site
WEB
Le Journal des Marchés
Publics et le
site Web sont opérationnels,
accessibles au
public et diffusent tous
les résultats et
les statistiques sur les MP et
concessions
(Attributions, Plaintes,
Audits)
% des visiteurs du secteur privé et de
la société civile
satisfaits par la pertinence des
informations
MEF
MEF
MEF
Trim2 2010
Tim4 2010
Trim2 2010
Elevée
Faible
Moyen
67
Indicateur
(Objectifs vises)
Problèmes
identifiés/ Normes
Actions Indicateurs de
résultat
Indicateur de
performance
Institution
respon-
sable
Date de
Mise en
œuvre
proposée
Assistance
technique
requise
(Faible,
Moyenne, Elevée)
Indicateur 12
Le pays s’est doté
des mesures de
promotion de
l’éthique et de lutte
contre la
corruption
1. Le corpus
juridique et
institutionnel de lutte contre la corruption
est insuffisant par
référence aux dispositifs proposés
par la Convention des
Nations unies et la Convention de
l’Union Africaine en
la matière; la lutte contre la corruption
dans les marchés
publics n’est pas intégrée dans une
stratégie nationale
1. Engager le
gouvernement
dans un processus de ratification de
l’ensemble des
conventions internationales
prises en la
matière, et de développement
d’un corpus
juridique national afférent
2. Renforcer les moyens d’action
de la Commission
Nationale de Lutte contre la
Corruption (modifier texte
réglementaire)
3. Créer une Plate forme de
concertation entre
le secteur
public/privé et
société civile
Lois adoptées
et textes
d’application sont pris
Texte réglementaire
adopté/Rapport
d’activités
Rapport d’activités
% de cas de
corruption au
niveau du secteur public et privé
ayant donné lieu à
sanction
MEF/CNLC/
Secteur
Privé/Société civile
MEF/CNLC
MEF/CNLC/
Secteur
Privé/Société
civile
Trim1 2012
Trim2 2011
Trim3 2010
Elevée
Faible
Faible
2. Des infractions
spécifiques sur la
corruption (trafic influence, délit de
favoritisme, rétention
d’information, etc.) ne sont pas prévues
dans le code
Coordonner les
nouveaux textes
en projet (Loi et code des marches
publics et loi
spécifique portant lutte contre la
corruption
La corruption dans
les MP est
correctement encadrée
MEF Trim4 2009 Faible
3. La détection, les
procédures de suivi et
de dénonciation des
fraudes ne sont pas réglementées et
fonctionnelles
Opérationnaliser
le mécanisme de
la ligne verte sur
les MP
% de dénonciation
ayant donné lieu à
des investigations
MEF Trim1 2011 Moyen
4. Il n’existe pas de
code d’éthique
Elaborer un code
d’éthique sur les MP
Le Code
d’éthique est disponible sur
le WEB
% de visiteurs des
secteurs public et privé ayant eu
accès à ce code
MEF Trim1 2011 Moyen
5. Renforcer l’application des
sanctions
administratives et judiciaires dans les
marchés publics
Exploitation effective des
rapports d’audit
par la Cour des comptes, l’IGE et
le Parquet
% de marchés audités ayant
donné lieu à des
mesures correctives ou
répressives
effectives
Audits des MP transmis
à Cours des
comptes, IGE, IGF et
Parquet
opérationnels
Trim2 2012 Faible
68
Annex 1: Passation des Marchés -Tableau Récapitulatif OCDE/CAD
Indicateurs de Base OCED/CAD Notes par composante Note Globale
a b c d e f g/h
Pilier I Ŕ Cadre législatif et
réglementaire
IB-1
Le cadre législatif et réglementaire de
passation des marchés publics est
conforme aux normes convenues et
respecte les obligations en vigueur
2 0 2 2 2 1 0 9/24
IB-2
Existence de règlements d’application et
documentation
0 0 3 1 0 0 4/18
RESULTAT PILIER I 13/42
Pilier II. Cadre institutionnel et
capacités de gestion
IB-3
Le dispositif de passation des marchés
publics est intégré et bien incorporé dans
le système de gouvernance du secteur
public
0 1 0 1 2/12
IB-4 Le pays est doté d’un organe
normatif/réglementaire fonctionnel 2 0 1 0 3/12
IB-5 Existence de capacités de développement
institutionnel 0 0 0 0 0/12
RESULTAT PILIER II 5/36
Pilier III. Opérations d’achat et
pratiques du marché
IB-6
Les opérations et les pratiques
d’approvisionnement du pays sont
efficientes 0 0 0 0 0/12
IB-7 Fonctionnalité du marché des achats
gouvernementaux 1 1 0 0 2/12
IB-8
Existence de dispositions relatives à la
gestion des marchés et à la résolution des
litiges 1 2 2 5/9
RESULTAT PILIER III 7/33
Pilier IV. Intégrité et transparence du
dispositif de passation de marchés
publics
IB -9 Le pays est doté de mécanismes efficaces
de contrôle et d’audit 0 0 0 0 0 0/15
IB-10 Efficacité du mécanisme d’appel
0
0
0
0
0
0/15
IB-11 Degré d’accès à l’information
0 0/3
IB-12 Le pays s’est doté des mesures de
promotion de l’éthique et de lutte contre
la corruption 1 2 0 1 1 1 0 6/21
RESULTAT PILIER IV
6/54
69
Annex 2: Liste des Documents Consultés
- Ordonnance n° 93-006 portant code des marchés publics;
- Décret n° 94-039/PR portant fixation de la limite des travaux, fournitures et services
dispensés de la formalité d’appel à la concurrence et du montant de ces prestations
entraînant la rédaction obligatoire d’un marché;
- Décret n ° 97-003 portant dérogation aux dispositions des articles 2,3 et 6 du décret 94-
039/PR;
- Loi n° 2007-011, relative à la décentralisation et aux libertés locales;
- Loi N° 200/-007 relatif aux modes de gestion des service publics locaux;
- Ordonnance N° 94–002 du 10 juin 1994 et Décret N° 94–038 du 10 juin 1994 portant
désengagement de l’Etat et d’autres personnes morales de droit public des entreprises;
- Loi N° 90–26 du 10 juin 1990 et Décret N° 91–197 du 16 août 1991 portant réforme du
cadre institutionnel et juridique des entreprises publiques;
- Loi n° 97/02 du 10 janvier 1997 portant organisation du Fonds d’entretien routier;
- Décret n° 2008-093 portant création de l’Inspection Générale des Finances;
- Décret N° 72-192 instituant une Inspection Générale d'Etat définissant ses structures et
fixant les règles de son fonctionnement;
- Instruction générale sur l'exécution des missions d'inspection de l'Inspection Générale
d'Etat;
- Décret N° 86-189 portant organisation et attribution de la Direction du Contrôle
Financier;
- Projet de décret d’application de la loi du 10 juillet 1998 portant organisation et
fonctionnement de la Cour des comptes;
- Directives UEMOA Marchés Publics;
- Convention de maîtrise d’ouvrage déléguée au bénéfice de l’AGETUR
- Manuel de procédures techniques de l’AGETUR;
- Manuel de procédures administratives, financières et comptables pour les AGETIP;
70
- Dossier d'appel d'offre N° 0773/2008/MS/CAB/DGS/DAC du 17 juin 2008 sur le projet
de travaux de réhabilitation et/ou de construction de l'hôpital de Bassar;
- CPAR, Togo, 2003, Vol 1 et 2;
- Fiche de synthèse MINEFI-DGTPE: situation économique du Togo à mi 2007;
- Manifeste contre la corruption au Togo;
- Doing business in Togo (Groupe de la Banque mondiale);
- Avant projet de loi portant lutte contre la corruption;
- Rapport annuel de la ligue des indépendants pour la transparence;
- Actes de l’Atelier sur la mise en œuvre de la Convention des Nations Unies contre la
corruption;
71
Annex 3: PEMFAR – Passations des Marchés:
Liste des Personnes Rencontrées
Institution Poste Nom Adresses / mails Coord téléphoniques
Ministère de la
Coopération, du
développement et de
l'aménagement du
territoire
Directeur Général Hathédhééma
NONON SAA
Bureau: 228 221 22 68
228 904 35 74
Dom: 228 222 20 56
Ministère de
l'économie et des
finances
Ministre Adji Otèh
AYASSOR
B.P 1218 Lomé Togo
Bureau: 228 221 35 54
228 221 01 38
fax: 228 221 09 05
dom: 228 225 05 06
228 904 21 51
Ministère de
l'économie et des
finances; Direction du
contrôle financier
Administrateur
Civil, contrôleur
Financier délégué
Célestin Y
Agbéko ADAKU
1er
étage porte 147
B. P 1766 Lomé Togo
Bureau: 228221 23 71
Poste 1310
228 901 2906
Ministère de
l'économie, des
finances et des
privatisations
Direction du Contrôle
financier
Administrateur
Civil, Directeur
du contrôle
financier
Essohanam
ADEWUI
B.P 1766 Lomé Togo
228 221 25 47
228 904 05 40
Ministère des travaux
publics, des transports,
de l'urbanisme et de
l'habitat
Direction générale des
travaux publics
Directeur Général
p.i
B. Kanfitine
TCHEDE ISSA
Bureau 228 223 14 97
228 223 14 96
228 904 5294
Ministère des travaux
publics, des transports,
de l'urbanisme et de
l'habitat; Direction
générale des travaux
publics
Direction
Administrative et
financière
Directrice
Mme Kalé
AKUE-ADOTE
épouse LAWSON
B.P 335 Lomé Togo
Bureau 228 223 14 55
228 220 07 20
privé: 228 226 15 06
228 916 67 99
Ministère de
l'administration
territoriale, de la
décentralisation et des
collectivités locales
Chargé du Budget
et de la
comptabilité
Edoh Komlan
Djifa B.P 390 Lomé Togo
Bureau: 222 21 84
Port: 932 74 34
029 00 60
Ministère de
l'administration
territoriale, de la
décentralisation et des
collectivités locales
Directeur des
Affaires
Communes
Kossi Laurent
NEGBLE B.P 390 Lomé Togo
Bureau: 222 45 03
Port: 904 30 85
900 30 38
Ministère de la Santé
Direction Générale de
la Santé
Directeur Général
de la Santé
Dr. Koku Sika
DOGBE
B.P 336 Lomé Togo
Bureau: 221 09 27
Port: 995 52 65
Fax: 221 89 48
72
Institution Poste Nom Adresses / mails Coord téléphoniques
Ministère de la Santé
Direction des Affaires
Communes
Directeur des
Affaires
communes
Okaté Faustin
AKPO GNANDI
B.P 30421 Lomé Togo
Bureau: 222 03 89
Dom: 261 56 34
Port: 910 93 86
Fax: 220 07 97
Ministère des
Finances du Budget et
des privatisations
Directeur des
Finances
Baba Kokoga
BAKPENA B.P 322 Lomé Togo
Bureau: 221 50 10
Ou 221 40 21
Port: 907 74 63
Ministère des finances
du Budget et des
privatisations
Directrice du
Budget
B. Essossimna
BALOUKI
Epouse LEGZIM
B. 1183 Lomé Togo
Bureau: 221 03 16
Fax: 221 25 48
Ministère des
enseignements
primaire et secondaire
de l'enseignement
technique et de la
formation
professionnelle et de
l'alphabétisation
Direction des Affaires
Financières
Intendant Scolaire
et Universitaire
Directeur
Martin Kossivi
AMAGLO
bureau: 01 B. 1393 Lomé Togo
Dom: 01 B.P 666 Lomé Togo
Bureau: 222 87 79
Fax: 222 86 59
Dom: 257 74 24
Port: 919 34 43
Chambre de
Commerce et
d'industrie du Togo
(CCIT)
Attaché au
Secrétariat
Général, Chargé
de la Coopération
internationale
Djahlin Philippe
BROOHM
Angle Av. De la Présidence,
Av. Georges Pompidou
B.P 360 Lomé Togo
Bureu: 221 20 65
221 70 65
fax: 221 47 30
Dom: 225 97 95
Port: 948 58 07
Direction du Budget
CASEF
Inspecteur Central
du Trésor, Chef
de Division
Budget de l'Etat
Kodjo Wolanyo
AMAWUDA
B.P 1183 Lomé Togo
Porte 107 et Poste 1306
Bur: 221 03 16
221 50 10
Dom: 235 75 81
Port: 930 86 88
ITCS Intrans Conseil
& Services (Société de
Conseil, d'études et de
services)
Directeur Général Mocktar K SOW
01 BP 4731 Lomé Togo
Bureau: 222 01 32
Fax: 221 54 70
Port: 904 17 92
915 58 79
CNP (Conseil
National du Patronat) Président
Kossivi Démanya
NAKUA
www.cnp-togo.tg
60, Boulevard du Mono
B.P 12429 Lomé Togo
Bur: 221 08 30 (CNP)
(ENTTP) 221 55 79 et
221 14 90
Fax: 221 71 11
Dom: 227 03 13 et
227 94 74
Docteur en Droit
public
Inspecteur
Général d'Etat
Kossi Gilbert
GNANDI B.P 288 Lomé Togo
Bureau: 221 04 23
Dom: 229 01 39
Raymond Eklou
KOUDOSSOU
01 B.P 1393 bureau
01 B.P 2787 Dom
Bureau: 221 44 82 222
87 79
Fax: 222 86 59
Port: 928 20 20
022 58 85
AGETUR TOGO
(Agence d'exécution
des travaux urbains à
haute intensité de
main-d'œuvre)
Directeur
Technique
Anani Victor
DJOGBESSI
1337, blvd JP II, B. 80267
Lomé Togo (Bureau)
04 B.P 54 Lomé 04
07 B.P 1072 Lomé 07
Bureau: 226 14 46
226 46 53
fax: 250 72 54
Dom: 225 99 54
Port: 904 08 54
73
Institution Poste Nom Adresses / mails Coord téléphoniques
Ministère de
l'administration
territoriale, de la
décentralisation et des
collectivités locales
Comptabilité Luc LEGONOU Port: 919 22 11
Mairie DST Pisaani KARMA Port: 901 17 55
Mairie DAF Akouété AYENA Port: 914 32 10
P/GOLFE
Komi
AGBEMADOKD
ONOU
Port: 930 28 76
P/GOLFE A. O'Neil
NEGBLE Port: 989 37 43
Ministère de
l'administration
territoriale, de la
décentralisation et des
collectivités locales
W. Kossi
TINAKA Port: 902 33 06
Ministère de
l'administration
territoriale, de la
décentralisation et des
collectivités locales
D.D Akpéka
KPANDJA Port: 912 89 97
Ministère de
l'administration
territoriale, de la
décentralisation et des
collectivités locales
DAT A. Mawulé
NEVIS Port: 917 21 86
Ministère de la
Coopération, du
développement et de
l'aménagement du
territoire
Garba DJOBO Port: 966 96 83
Ministère de
l’Agriculture, de
l’Elevage et de la
Pêche
Secrétaire
Général S. L LARE
Bureau: 221 55 63
Port: 904 58 66
Ministère de
l’Agriculture, de
l’Elevage et de la
Pêche
Secrétaire
Général
Djéblola
LITAABA
AKILA
Bureau: 221 52 86
Port: 905 80 31
Ministère de
l'agriculture, de
l'elevage et de la
pêche, direction de la
planification et des
ressources humaines
Directeur
Aurelien
TCHEMI
TCHAMI W.
Bureau: 222 02 48
Port: 947 81 18
P; kik& kriII Coordonnateur Bikpété
ANAKOMA Port: 905 76 05
Ministère de
l’Agriculture, de
l’Elevage et de la
Pêche
Directeur M. Modonyo
KPEMISH
Bureau: 222 42 09
Port: 905 36 03
74
Institution Poste Nom Adresses / mails Coord téléphoniques
Ministère de la Santé
Direction des Affaires
Communes
Chef de Division
des finances Jacques GAVON
Ministère de la Santé
Direction des Affaires
Communes
Juriste à la DGS Mazabalo
ALEZA
Ministère de la Santé
Direction des Affaires
Communes
Chargé d'étude Kodjovi AKLI
Ministère de la Santé
Direction des Affaires
Communes
Architecte Essohanam
TADJOKA
Ministère des
Finances
Secrétaire
Général Badawasso Gnaro 228 995 24 86
Consultant en
systèmes
d’information
Petik-Abalo
Abiguime 905 22 44
SNDI
Anne Rolande
Akpah
Yolande Aithnard
IGF
FER
CNLC Président Assiongbor Folivi 221 27 01
Ordre des architectes Architecte Kossi Antoine
Doumassi 222 06 97
