SEC-95 : une opportunité pour les PPP ?

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Arnaud DESSOY

Research – DBB

Septembre 2011

Sommaire

1. Le cadre conceptuel du Système Européen des Comptes nationaux (SEC-95) ?

2. Impact du SEC95 sur les finances communales ?

3. Le traitement des PPP dans le SEC95 ? 4. Conclusions

1. Le cadre conceptuel du Système Européen des Comptes

nationaux (SEC-95)

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Comptabilité SEC-95 ?

Origine : outil statistique et d’analyse macro-économique (= système de comptabilité nationale) – harmonisé au niveau UE

Système intégré décrivant de manière détaillée les composantes d’une «économie totale» (c’est-à-dire une région, un pays ou un groupe de pays), et ses relations avec d’autres économies totales

Détermination de plusieurs agrégats “macroéconomiques” (harmonisé au niveau européen):

∑ Valeurs ajoutées PIB

Les secteurs institutionnels

Administrations publiques(S13)

Ménages (S14)Sociétés non financières

(S11)

Sociétés financières(S12)

Institutions sans but lucratif(S15)

ECONOMIE TOTALE (S1)RESTE

du

MONDE

-

S2

Les différents types de compte

Système SEC-95 = système hiérarchisé de différents comptes :

Ensemble des opérations du cycle économique de production et de la consommation

Type de compte Solde comptable

1. Production Valeur ajoutée

2. Exploitation Excédent d’exploitat° / revenu mixte

3. Affectat° des revenus primaires

Solde des revenus primaires

4. Distribut° secondaire du revenu

Revenu disponible

5. Uitilisat° revenu disp. Epargne

6. Capital Capacité (+) / besoin de financement (-)

Cadre juridique ?

• Article 338 du Traité de l’UE : le Parlement et le Conseil arrêtent les mesures en vue de l’établissement des statistiques nécessaires à l’accomplissement des activités de l’Union. Par ex. :

– Coordination des politiques économiques et monétaires– Procédure concernant les déficits excessifs (PDE)– Contribution financière des Etats membres au budge de l’UE– Octroi des subventions dans le cadre de la politique des fonds structurels

• SEC-95 : texte adopté par un Règlement européen (directement applicable et ne nécessitant pas de transposition en droit national) déterminant un cadre méthodologique commun et des règles de transmission des statistiques pour l’ensemble des Etats membres de l’Union

• Eurostat : = Office statistique de l'Union européenne (dépendant de la Commission) production de statistiques, interprétation/méthodologie, contrôle de qualité (pouvoirs d’audit)

• ICN = Institut des comptes nationaux (correspondant national d’Eurostat pour la Belgique)

SEC-95 & critères de convergence ?

Evolution : système de reporting harmonisé pour évaluer les critères de convergences des pays UE (procédure concernant les déficits excessifs - PDE)

“Selon le Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au Traité de la CE, le déficit (respectivement l’excédent) public est défini comme le besoin (respectivement la capacité) de financement de l'ensemble du secteur des administrations publiques*.

Il est calculé selon les concepts de la comptabilité nationale (Système Européen de Comptes, SEC95)”.

* administration centrale, administrations d'états fédérés, administrations locales, et administrations de sécurité sociale

Critères d’adhésion à l’EURO

Adoption du SEC-95 dans le cadre de la Procédure concernant les déficits excessifs (PDE)

• Deux critères de finances publiques :

– Déficit des administrations publiques (< 3 % du PIB)

– Dette des administrations publiques (< 60 % du PIB)

• Problèmes pratiques (différents pays UE) :– Disparité des comptabilités publiques – Délimitation du secteur public

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Critères de convergence et périmètre du secteur public déterminé sur base de la méthodologie SEC-95

Pacte de stabilité interne

• Problématique :

Respect des normes budgétaires (Maastricht)

• SNF : 3% PIB

• Dette publique : 60% PIB

Approche consolidée :

• Etat central

• Sécurité sociale

• Entités fédérées

• Pouvoirs locaux

Pacte de stabilité interne (PSI)

Répartition des efforts budgétaires

0,10,0-0,1-0,2-0,2-0,4Pouv. Loc

+0,9+0,6+0,2-0,2-0,3-0,6Com. & Reg

-1,0-1,6-2,1-2,6-3,6-3,8Fédéral & Sec. Soc.

0,0-1,0-2,0-3,0-4,1-4,8Total

201520142013201220112010BNF en % PIB

0,10,0-0,1-0,2-0,2-0,4Pouv. Loc

+0,9+0,6+0,2-0,2-0,3-0,6Com. & Reg

-1,0-1,6-2,1-2,6-3,6-3,8Fédéral & Sec. Soc.

0,0-1,0-2,0-3,0-4,1-4,8Total

201520142013201220112010BNF en % PIB

En conclusion :

A l’origine, le SEC-95 = : un système statistique de comptabilité nationale :

≠ système de comptabilité publique

≠ Concept administratif / juridique “Fil rouge” = Concept économique / statistique (flux réels entre

secteurs) nombreuses “re-qualifications” d’opérations Solde de financement (SEC-95) ≠ solde budgétaire des

comptes administratifs

≠ système comptable destiné à être appliqué par une unité institutionnelle (entreprise, entité publique,…)

Système de reporting harmonisé (comptabilité “ex-post”) transposition des données d’origine (via table de passage) Vision macroéconomique / sectorielle

Le SEC-95 n’implique pas en soi une réforme de la comptabilité publique (mais pressions implicites cf rapport Gouvernance)

Comptabilité SEC-95 ?

Dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs, le SEC-95 devient donc :

outil d’évaluation et de programmation budgétaire

• Renforcement des normes et des contrôles dans le cadre du nouveau pacte sur la gouvernance économique

• Implication croissante du secteur local (modalités concrètes restent à définir)

2. Impact du SEC95 sur les finances communales

(et sur la politique d’investissement)

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Comptes communaux selon normes SEC-95 ?

Techniquement, il est possible de passer des soldes “comptabilité communale” en “normes SEC-95” sur base du :

– du code économique (ex : intérêts, amortissements, traitements, subsides,….)

– des droits constatés nets (recettes) et des imputations (dépenses)

• Les communes ne doivent pas modifier leur comptabilité !

• Effets de “lissage” des investissements via la comptabilité :– Extraordinaire : enregistrement des emprunts– Ordinaire : enregistrement des amortissements ( charge étalée en fonction de la durée de vie économique

du bien) mais équilibrée par des recettes récurrentes mécanisme de “soutenabilité” de la dette– Opérations de prélèvements (Transferts d’excédents entre exercices) équilibre au niveau global

EX. Global

EX. Propre

Boni cumulé

Fonds de réserves

Boni cumulé

Fonds de réserves

REC DEPService ordinaire

REMB. CAP

REC DEPService extraord.

EMPRUNTS

Modifications importantes p/r à la comptabilité communale

Modifications importantes p/r à la comptabilité communale

SEC 95 : le SNF ne tient pas compte des “opérations financières” :– Extraordinaire : pas d’enregistrement des emprunts détérioration du solde extraordinaire– Ordinaire : on ne tient compte que des intérêts pour les charges financières améloration du solde ordinaire– Pas tenu compte des opérations de prélèvements (Transferts d’excédents entre exercices) équilibre à l’exercice propre– Rem : les achats et ventes de participation sont aussi considérées commes des opérat° fin.

REC DEP

REMB. CAP

Service ordinaireREC DEP

EMPRUNTS

Service extraord.

EX. Global

EX. Propre

Boni cumulé

Fonds de réserves

Boni cumulé

Fonds de réserves

Conséquences sur les équilibres financiers des communes ?

Sources : Comptes 2008 – 19 communes

• Détérioration du solde extraordinaire• Détérioration du solde total

Solde “Comptabilité communale”

(yc boni reportés et prélèvements)

Solde “SEC 95”

(hors opérations financières et hors boni reportés et prélèvements)

190,1225,4 415,5

-150

-100

-50

0

50

100

150

200

250

Ordinaire Total

Ordinaire

Extraordinaire

Total

96,2

-136,8

-40,6

-150

-100

-50

0

50

100

Ordinaire Extraordinaire Total

3. Le traitement des PPP dans le SEC95 ?

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Evolution de la jurisprudence SEC-95 ?

Vu caractère contraignant sur gestion publique, recherche de “mesures d’optimalisation” (≠ fraude !) des règles du SEC-95 par de nombreux Etats-membres, à partir des leviers suivants :

Définition du périmètre du secteur public (“déconsolidation”)

Report / anticipation d’opérationsRéalisation d’opérations “exceptionnelles” (cf licence

opérateur GSM, fonds de pension Belgacom,…)Problématique de l’ingénérie financière (Titrisation,

PPP,…)

Adaptation constante des règles d’interprétation cf Manuel SEC95 pour le déficit public et la dette

publique

Références méthodologiques pour les comptes des administrations publiques

• Jurisprudence d'Eurostat: Manuel SEC95 pour le déficit public et la dette publique (3ème édition: édition 2010 disponible depuis fin octobre 2010)

• Site ICN et Eurostat : publication des avis rendus sur opérations/unités institutionnelles

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Traitement différencié des PPP

• Cas classiques de contrats à long terme non problématiques du point de vue comptable– Contrats de service– Concessions– Joint-ventures (société mixte)– "Build and delivery" contrats– Leasing

• Mais règles spécifiques pour Contrats de type “PPP”décision d'Eurostat du 11 février 2004

Ligne de conduite claire pour assurer équité de traitement

Question principale ?

L'administration est-elle le propriétaire économique de l'investissement prévu par le contrat ?

L'investissement est-il inscrit au bilan de l'administration?

Réponse affirmative impact sur le solde de financement (via l’enregistrement de dépenses de formation brute de capital fixe et de charges d’intérêt) et sur la dette (via l’imputation d’un crédit à long terme) des administrations publiques

Réponse négative impact uniquement sur le solde de financement via l’enregistrement d’une dépense d’achats de biens et services courants “Déconsolidation”

Régle d’Eurostat

• Les actifs liés à un partenariat public-privé ne sont pas enregistrés dans les comptes des administrations publiques, si :

Fonction du partage du risque :– Risque de construction– Risque de disponibilité– Risque de demande

Le secteur privé doit porter la majorité du risque de l’opération

Hors secteur public si le privé prend en charge le risque de construction + soit Dispo. / ou Demande

Qualification du PPP opérée par l’ICN ou Eurostat sur base de l’analyse des contrats du projet au cas par cas

Risque de construction

livraison tardive non-respect des normes spécifiées surcoûts déficience technique effets externes négatifs

(y compris, le risque environnemental)

L'obligation pour l‘administrat° publ. d'effectuer des paiements au partenaire sans tenir compte de l'état des actifs et/ou de payer systématiquement les surcoûts est la preuve qu’elle supporte la majorité des risque de construction

Risque de disponibilité

incapacité de livrer le volume ou la qualité contractuellement convenu non-respect des normes de sécurité spécifiées dans le contrat

L‘administrat° publ. est censée ne pas supporter ce risque s'il lui est permis de réduire automatiquement et de façon significative ses paiements au partenaire en défaut

Les paiements publics doivent dépendre du degré effectif de disponibilité fourni par le partenaire durant une certaine période de temps

Risque de demande

variabilité de la demande lorsque celle-ci n'est pas imputable à la gestion du partenaire = cycle économique, tendances du marché, changement dans les préférences des usagers,

obsolescence = risque économique normal ≠ initiative gouvernementale (fait du prince)

L‘administrat° publ. est censée assumer ce risque lorsqu'il est obligé de garantir un niveau donné de paiement au partenaire indépendamment du niveau de la demande réelle

Critères secondaires à examiner

le partenaire est une société publique risque lié à la valeur résiduelle de l'actif l'administration finance et/ou garantit le

partenaire privé

depuis la crise financière de 2008, ces points font l'objet d'une surveillance particulière et doivent être examinés

d'une manière conjointe

Problématique du financement public

si une part prépondérante des coûts du capital provient des administrations publiques (via des octrois de crédits et/ou des prises de participations ou encore des aides à l’investissement), cela est considéré comme une indication que les administrations publiques supportent la majorité des risques

si c'est le cas cela signifie que les investissements doivent être enregistrés dans les comptes des administrations publiques

Problématique de la garantie publique

si les garanties octroyées couvrent la majorité du coûts du capital, cela implique que les investissements doivent être enregistrés dans les comptes des administrations publiques

c’est le cas également si un return prédéterminé est garanti en toutes circonstances au partenaire

dans tous les autres cas, s'il y a appel de la garantie, la reclassification des actifs doit être examinée

Financement et garantie publics: ensemble

• les tests sur les quotes-parts de financement et de garantie publics doivent être effectués conjointement

Si l’administration ne finance qu’une part minime du projet mais garanti la plus grande partie de la dette du partenaire, alors la combinaison des deux éléments devrait impliquer que l’administration supporte la majorité des coûts du capital et aussi des risques

Conclusions

Tout mécanisme qui a pour effet de limiter le transfert des risques/avantages vers le partenaire privé fait l'objet d'une vérification approfondie au cas par cas (garanties publiques, financement public, cap/floor sur les indemnités de disponibilité et/ou sur les pénalités pour non-respect de dispositions prévues, clauses trop généreuses,…)

Le PPP est un moyen de financement au service d’un endettement maîtrisé mais dont le choix ne doit pas être uniquement guidé pour surmonter des contraintes liées aux normes SEC95

Choix de gestionNormes comptables

?

Merci pour votre attention !

Annexes

Délimitation du secteur des administrations publiques ? ≠ définition juridique

3 questions :

1. L'unité est-elle une unité institutionnelle (= autonomie de décision et comptabilité complète)?

2. L'unité est-elle une unité publique (contrôlée par une administration publique)?

3. L'unité est-elle non marchande (ventes < 50 % des coûts) ?

Trois réponses affirmatives l'unité appartient au secteur des administrations publiques (S13)

Deux premières réponses positives et la dernière réponse négative l'unité est une société publique appartenant au secteur des sociétés non financières (S11)

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Les administrations locales en Belgique (S-1313)

Le Royaume

10 provinces

589 communes

589 CPAS

196 zones de police

polders et wateringues

agglomération bruxelloise

autres institutions locales (intercommunales, régies et ASBL communales,...) non marchandes

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! Possibilité de requalification par l’ICN / Eurostat au cas par cas sur base de l’activité réelle (≠ statut juridique)

Différences de périmètre avec le secteur local : ne font pas partie du sous-secteur des administrations locales

Institutions Secteur SEC 1995

intercommunales d'exploitation marchandes

régies (ordinaires et autonomes) marchandes

sociétés agréées de logement sociaux Soc. non fin.

associations Chapitre XII

agences locales pour l'emploi (ALE)

Caisse d'épargne communale de Tournai Soc. fin.

Caisse publique de prêts de la ville de Bruxelles

fabriques d'églises ISBLSM

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Annexe : Rapport Investissement / dette publique

Secteur public local

Etats fédérés

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

MalteGrèce

ChypreLituanieBulgarieEstonie

LuxembourgHongrie

SlovénieRép. tchèque

RoumanieLettonie

SuèdeRoyaume-Uni

SlovaquiePolognePortugalFinlande

DanemarkPays-BasEspagneAutriche

FranceAllemagne

IrlandeItalie

Belgique

Moyenne UE 27 :

66,6%

% 0 20 40 60 80 100 120

EstonieLuxembourg

LettonieRoumanie

LituanieBulgarieSlovénie

IrlandeDanemark

Rép. tchèqueSlovaquieFinlandeEspagne

SuèdeRoyaume-Uni

PolognePays-Bas

UE27Chypre

AutricheMalte

PortugalFrance

AllemagneHongrie

BelgiqueGrèceItalie

Secteur public localEtats fédérés

Reste du secteur public

%

Dette du Secteur LocalInvestissements Secteur Local

Moyenne UE 27 : 9,2% dette publique

5,6% PIB