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SUBVENTIONS SALARIALES EN ALLEMAGNE : LE“KOMBILOHN” À L'ÉPREUVE Brigitte Lestrade De Boeck Supérieur | Innovations 2003/1 - no 17pages 171 à 194
ISSN 1267-4982
Article disponible en ligne à l'adresse:
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------http://www.cairn.info/revue-innovations-2003-1-page-171.htm
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Pour citer cet article :
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Lestrade Brigitte, « Subventions salariales en Allemagne : Le “Kombilohn” à l'épreuve »,
Innovations, 2003/1 no 17, p. 171-194. DOI : 10.3917/inno.017.0171
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Distribution électronique Cairn.info pour De Boeck Supérieur.
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Innovations, Cahiers d'économie de l'innovation n°17, 2003-1, pp.171-194.
Subventions salariales en Allemagne : Le "Kombilohn" à l'épreuve
Brigitte LESTRADE Université de Cergy-Pontoise
Après les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, le Danemark et la
France, l'Allemagne découvre la subvention salariale. Alors qu'en France l'exonération des charges patronales pour les bas salaires est entrée dans les mœurs et que le nouveau gouver-nement initie, lui aussi, sa loi sur les contrats-jeunes1, l'Alle-magne met en application son premier programme de soutien aux emplois faiblement rémunérés. C'est dans le cadre du Pacte pour l'emploi, créé par le Chancelier Gerhard Schröder dès son arrivée au pouvoir en septembre 1998, qu'ont été élaborées des propositions pour l'amélioration de la situation d'emploi des personnes faiblement qualifiées. Les économistes du groupe de travail chargés de cette problématique ont étudié différentes solutions portant notamment sur la réduction des charges patro-nales ou salariales aux assurances sociales. L'objectif visé était moins de faire reculer le chômage que d'accroître le nombre d'actifs, un domaine où la performance allemande est particuliè-rement faible comparée à ses voisins européens.
Suite aux propositions du groupe de travail, les différents dispositifs élaborés ont été étudiés quant à leurs conséquences sur le marché du travail et les finances publiques. Les résultats de ces études furent si peu concluants – peu d'effets sur l'emploi, coûts fiscaux élevés, haute probabilité d'effets
1 Le projet de loi sur les contrats-jeunes en entreprise voté le 2 août 2002 vise à combattre le chômage des jeunes en France qui atteint 33% parmi les per-sonnes non qualifiées. En principe, 208 000 jeunes sans qualification et environ 60 000 possédant un niveau V (CAP, BEP, niveau bac) sont con-cernés par ce dispositif. Il prévoit l'instauration pour les jeunes non ou faible-ment qualifiés d'un contrat à durée indéterminée payé au SMIC en échange d'une baisse des cotisations patronales. Le volet formation, indispensable aux yeux des spécialistes, a été placé par le gouvernement français sous la respon-sabilité des partenaires sociaux.
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d'aubaine, etc. – que le groupe de travail chargé du dévelop-pement du secteur des bas salaires proposa de limiter l'expéri-mentation des modèles de subventions salariales à quelques projets-pilote limités et étroitement encadrés. Totalement igno-rée du public, mais suscitant de nombreuses et âpres contro-verses parmi les spécialistes du travail, la subvention salariale semblait avoir été oubliée voire enterrée par le gouvernement. Ce n'est que fin 2001, lorsqu'il apparut clairement que le Chan-celier Schröder ne parviendrait pas à tenir sa promesse impru-dente sur la baisse du chômage1, que le gouvernement se sou-vint de l'outil de la subvention salariale et décréta son appli-cation immédiate dans toute l'Allemagne. Pour une raison obscure, il choisit pour ce faire le "modèle de Mayence" (Main-zer Modell) particulièrement décrié pendant la période d'ob-servation des différents dispositifs retenus.
L'objet de cette étude est d'analyser dans un premier temps les spécificités du chômage en Allemagne, notamment les éléments qui caractérisent le chômage de longue durée auquel la subvention salariale est censée porter remède en priorité. Puis seront présentés les différents projets-pilote mise en œuvre depuis 1999, suivis d'une analyse du "modèle de Mayence" introduit dans toute l'Allemagne depuis le mois de mars 2002. La plupart des spécialistes du travail émettent des critiques, souvent sévères, à l'égard de ce projet-pilote retenu par le gouvernement pour être généralisé sur le plan national. Ces éléments nous permettront de dégager l'attitude des Allemands envers le principe même de la subvention salariale, beaucoup plus réticente que celle qui prévaut dans les autres pays indus-trialisés qui y ont recours.
LES SPECIFICITES DU CHOMAGE EN ALLEMAGNE Il n'y a pas d'explication monocausale de la sévère crise de
chômage que l'Allemagne traverse depuis une trentaine d'an-nées. Comme le montre le graphique ci-dessous, le nombre de sans-emploi s'est élevé par palier à chaque récession, sans jamais retomber au niveau du palier précédent lors d'une em-bellie conjoncturelle.
1 Lors de son élection en septembre 1998, le Chancelier Schröder avait an-noncé que son action serait jugée à l'aune de la réduction du niveau élevé du chômage, à 4,2 millions à l'époque. Il avait promis de le ramener à 3,5 mil-lions, sans quoi "son gouvernement ne mériterait pas d'être réélu et ne le sera pas".
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Graphique n° 1 : Evolution du chômage en Allemagne de 1950 à 2001 (en millions de chômeurs)
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Source : Office fédéral du Travail Si la pluricausalité du chômage, aggravé par la pression de
la mondialisation, est un fait reconnu par tous, les économistes du travail ne s'accordent pas sur les facteurs principaux à l'œuvre dans la sédimentation croissante du chômage. Certains y voient essentiellement un problème d'offres d'emploi. Selon cette hypothèse, il y aurait une pénurie de possibilités de travail, due par exemple à la mondialisation, aux écarts de salai-re insuffisants, au niveau de charges annexes trop élevé ou bien aux nouvelles technologies qui se substituent à la main-d'œuvre. Pour d'autres, il s'agirait principalement d'une insuffi-sance de la demande. Cela suppose que certains salariés, ceux dont la compétitivité sur le marché de l'emploi – pour des rai-sons de santé, d'âge ou de qualification – est faible, n'entrent pas en considération pour les emplois proposés, soit qu'ils ne correspondent pas aux exigences des entreprises, soit qu'ils ne souhaitent pas travailler dans les conditions proposées.
Sans vouloir tenter d'établir une hiérarchie des éléments qui contribuent à la sédimentation du chômage, on peut dégager quatre facteurs principaux, deux qui sont propres aux pays industrialisés en général, à savoir la disparition progressive des activités ne nécessitant que peu ou pas de qualifications et le niveau élevé des prélèvements sociaux, et deux autres facteurs plus spécifiquement allemands : il s'agit du niveau élevé des sa-laires, même, et surtout, pour des activités non qualifiées, et de l'absence d'incitation au travail du système de sécurité sociale.
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La disparition d'activités non-qualifiées Sous l'impact du progrès technologique et de la mondialisa-
tion, la structure des emplois par qualification se modifie de-puis des années en Allemagne dans le sens d'une déperdition d'activités non-qualifiées. La dernière étude de l'institut Prognos et de l'Institut du marché du travail et des professions (IAB) de Nuremberg sur les projections de besoins de main-d'œuvre à l'horizon 2010 (Walwei, 2002) suggère que le nombre d'emplois non-qualifiés devrait continuer à baisser, si les conditions économiques actuelles et le comportement des acteurs restent inchangées1. Cela signifie que le marché de l'emploi offrirait à l'avenir encore moins de possibilités de réin-sertion pour les chômeurs de longue durée qu'aujourd'hui, à moins que certains paramètres, tel que la structure salariale, ne soient changés. Dans la situation de chômage élevé que connaît l'Allemagne actuellement, s'ajoute comme facteur aggravant le fait que des chômeurs qualifiés seront amenés à occuper des emplois non-qualifiés, réduisant d'autant les possibilités d'em-bauche de personnes faiblement concurrentielles.
Le poids croissant des impôts et des charges
Le niveau élevé des impôts et des charges accroît l'écart
entre le coût du travail pour l'entreprise d'un côté et le salaire net que perçoit le salarié de l'autre côté. Ce sont surtout les prélèvements sociaux qui sont en cause. De 1990 à 2001, le niveau des cotisations est passé d'un peu moins de 35% à plus de 41%. Pour les entreprises, cet accroissement des charges, s'il n'est pas compensé par un freinage au niveau des salaires, conduit à un renchérissement du facteur travail et à une diminu-tion de la demande. Le capital se substitue alors au travail, ou celui-ci disparaît du marché – à moins qu'il ne se fonde dans la nébuleuse du travail noir.
Du côté de l'offre, le poids croissant des charges conduit, pour les salariés, à un écart important entre le revenu brut et le revenu net. Si ceux-ci considèrent que le bénéfice qu'ils peu-vent attendre des cotisations aux assurances sociales est trop
1 Le recul du nombre d'emplois non-qualifiés ne semble toutefois pas être directement lié à la disparition de l'offre de ce type d'emplois. Parmi les vacances d'emploi recensées au niveau des agences pour l'emploi pour l'année 2001, 48% étaient susceptibles d'être comblées par des salariés sans forma-tion particulière, ce qui correspond à environ 750 000 emplois pour toute l'Allemagne. Des études portant plus spécifiquement sur les goulets d'étranglement observés dans certaines professions confirment ce constat : il existe une pénurie de salariés aussi dans des professions qui ne se caracté-risent pas par un niveau de qualification élevé.
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cher payé, ils peuvent estimer que le jeu n'en vaut pas la chandelle et se détourner de l'activité professionnelle. Cette motivation décroissante pourrait conduire à un recul de l'offre d'emplois, du moins d'emplois assujettis aux assurances socia-les, les salariés étant susceptibles de se tourner vers des formes d'emplois non soumises aux assurances sociales, tel que le temps partiel dit négligeable1 ou le travail au noir.
Eventail des salaires insuffisamment ouvert vers le bas
Une des spécificités des rémunérations en Allemagne est la
faible dispersion des salaires, notamment en ce qui concerne l'ouverture vers le bas, et ce en dépit de l'absence de SMIC im-posé par le gouvernement. Le niveau des salaires est fixé libre-ment par les partenaires sociaux dans le cadre des conventions collectives. Ce dispositif conduit à des niveaux de salaires différents entre branches – les secteurs forts comme la métal-lurgie parvenant à négocier des salaires plus élevés que le pa-pier ou le cuir, p. ex. –, mais il détermine aussi le niveau des salaires tarifaires au-dessous desquels l'employeur ne peut aller, même pour l'embauche d'un salarié non ou faiblement qualifié2. L'éventail des salaires est par conséquent assez resserré, surtout vers le bas, notamment comparé aux systèmes des pays anglo-saxons. Or, la croissance du nombre d'emplois dans ces pays au bord inférieur de l'échelle des salaires confirme le constat que l'élasticité des salaires dans le secteur des activités non ou faiblement qualifiées est plus grande que dans le domaine des emplois qualifiés. On pourrait en conclure que la réduction du niveau des salaires à verser par les entreprises est susceptible d'avoir une incidence positive sur l'offre d'emplois, notamment dans le secteur des emplois non-qualifiés.
1 Le travail dit négligeable (geringfügige Beschäftigung) désigne une activité à temps partiel d'une durée de moins de 15 heures par semaine dont la rému-nération ne doit pas dépasser 325 euros par mois. Dans ces conditions, le salarié ne paie pas d'impôts sur le revenu (à moins qu'il n'ait un partenaire qui travaille) et son employeur verse 20% de son salaire aux assurances sociales, dont le salarié ne tire toutefois aucun bénéfice, la mesure introduite par le gouvernement Schröder en 1999 étant essentiellement destinée à renflouer les caisses des assurances sociales. 2 Il existe peu d'exceptions à cette règle de non-transgression du salaire tari-faire vers le bas. Les partenaires sociaux de certaines branches – notamment la métallurgie, où le niveau des salaires est élevé – se sont mis d'accord sur des clauses dites d'ouverture qui permettent l'abaissement du salaire conven-tionné de 10% en cas d'embauche d'un chômeur de longue durée.
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Effets pervers des revenus de substitution Le système social allemand connaît trois catégories de reve-
nus de substitution, l'allocation-chômage, de 68% (63% sans enfants au foyer) du dernier revenu net, versée par l'Office fé-déral du Travail, l'assistance-chômage, pour les chômeurs en fin de droits, de 58% (56% sans enfants au foyer), financée par les contribuables, et l'aide sociale qui est à la charge des commu-nes. La conception allemande de l'ampleur des prestations so-ciales, qu'il s'agisse d'allocations chômage ou de l'aide sociale – l'équivalent allemand du RMI –, peut avoir des conséquences sur l'attitude des récipiendaires envers la prise ou reprise d'une activité salariée modeste. Les allocations chômage, d'un niveau relativement élevé et versées pendant un maximum de 36 mois, ainsi que l'aide sociale, versée indéfiniment, agissent comme une sorte de salaire minimum inofficiel. L'aide sociale, y compris les prestations qui lui sont rattachées, atteint 618 € pour une personne seule, 1019 € pour une personne seule char-gée d'un enfant et 1505 € pour un couple avec deux enfants. Le salaire brut moyen d'un manœuvre dans l'industrie se situe, d'après les indications de l'Office fédéral de statistiques, entre 1700 et 2300 €. Dans l'agriculture, le travail non qualifié n'est rémunéré qu'à hauteur de 1500 € environ. Un ouvrier non qualifié, marié et père de deux enfants, touche environ 1700 € net, y compris les allocations familiales, c'est-à-dire guère plus que l'aide sociale. La différence entre revenu de travail et re-venu de substitution est minime pour les familles chargées d'en-fants, un peu plus importante pour les personnes seules char-gées d'enfants ; elle n'est réellement sensible que pour les per-sonnes seules.
La question de l'écart entre revenu productif et revenu de substitution n'est guère différente si, au lieu de l'alternati-ve "travail ou aide sociale", on considère la situation "travail et aide sociale". L'administration accorde certes des abattements aux récipiendaires de l'aide sociale qui détiennent un emploi. Mais des revenus dépassant la limite de 140 € par mois sont totalement imputés à l'aide sociale qui diminue d'autant. Ce système conduit à une trappe à pauvreté : en dépit de revenus bruts croissants, le revenu net n'augmente pas. La même chose s'applique d'ailleurs aux chômeurs. Le règlement prévoit un revenu productif maximal de 165 € par mois que le salarié peut gagner en plus de l'allocation-chômage sans perdre le bénéfice de celle-ci. Il n'y a aucune incitation à travailler davantage ou à rechercher une activité professionnelle plus valorisante. Le taux de prélèvement marginal qu'imposent les cotisations salariales aux assurances sociales et la retenue d'une partie de l'aide so-ciale dans la zone de revenus typique des salariés peu qualifiés
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avoisine les 100%. Il est plus rationnel pour ces salariés de limiter leur activité professionnelle, puisqu'une augmentation du nombre d'heures travaillées ne leur apporte rien sur le plan financier.
A ce problème de l'écart insuffisant entre revenu productif et revenu de substitution s'ajoute un certain nombre de dispo-sitions réglementaires susceptibles de décourager les chercheurs d'emplois non qualifiés. Le premier obstacle est le passage du travail dit négligeable (voir note 4) à un emploi normal, dans la mesure où le salarié, au-delà d'un revenu mensuel de 325 €, doit s'acquitter de la totalité des charges salariales aux assurances sociales. Une autre spécificité du système social allemand s'y ajoute pour favoriser les personnes qui perçoivent l'équivalent du RMI par rapport aux salariés modestes : les premières tou-chent des allocations familiales en rapport avec leurs besoins réels, alors que les salariés perçoivent un montant unique, indé-pendant du niveau de leur rémunération. Les familles modestes avec enfants notamment peuvent se trouver dans une situation où il est moins intéressant de travailler que de toucher l'aide sociale.
La diminution progressive et continue des activités non-qualifiées et la réticence tant de la part des entreprises d'embau-cher une personne qui leur rapporte moins qu'elle ne leur coûte que de la part des particuliers d'accepter un emploi qui ne leur rapporte guère plus que l'inactivité ont conduit à une augmenta-tion importante du chômage de longue durée. En Allemagne de l'Ouest, le nombre de personnes au chômage depuis plus d'un an est passé de moins de 500 000 en 1992 à près de 900 000 en 2000 en chiffres absolus et d'un taux de 15% de l'ensemble des chômeurs à presque 30% pendant la même période. A l'Est, ils sont passés de 270 000 (23%) à 460 000 (37%). Si on y inclut les chômeurs sans qualification, également très difficiles à pla-cer, on parvient à la moitié (à l'Est), voire aux deux tiers (à l'Ouest), de sans-emplois aux perspectives peu encourageantes.
Tableau n° 1 : Chômeurs longue durée et chômeurs sans qualification, septembre 2000
Ouest Est Chômeurs longue durée avec qualification professionnelle 460 090 353 141 Chômeurs longue durée sans qualification professionnelle 423 924 106 031 Chômeurs (sans chômeurs longue durée) sans qualification professionnelle 679 292 185 355
Total 1,56 mio 0,64 mio
Total en % de tous les chômeurs 65,6 49,5 Source : B. Kaltenborn : Kombilöhne in Deutschland, IAB-Werkstattbericht 14/01, p.15
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Devant cette situation inquiétante, il n'est pas étonnant que le gouvernement ait misé sur le développement de schémas de subventions salariales.
LES PROJETS-PILOTE La subvention salariale à l'allemande, c'est-à-dire le transfert
financier à durée limitée ou illimitée vers une personne qui exerce ou reprend une activité salariée, devait obéir, aux yeux de ses créateurs, à un certain nombre de principes. Soucieux d'éviter le phénomène américain des "working poor", le Kombilohn devait être conçu de sorte à motiver les récipien-daires de l'aide sociale ou de l'assistance-chômage à reprendre une activité professionnelle. Il était impératif de veiller à un écart raisonnable entre le niveau de l'équivalent du RMI et de la rémunération nette liée au Kombilohn. Puis, il devait résoudre le problème de la transition entre le travail à temps partiel dit négligeable et une activité d'une ampleur horaire plus impor-tante qui impose une brutale accélération du niveau des charges et des impôts aux salariés qui effectuent plus de 15 heures de travail par semaine. Devant le constat qu'en 2000, 1,46 million de personnes percevaient l'assistance-chômage et 1,62 million de personnes en âge de travailler touchaient l'équivalent du RMI, tous les deux versés sans limitation de durée, coûtant globalement plus de 20 milliards € par an à la collectivité, il était urgent de mettre en place des systèmes qui récompensent le travail plutôt que le non-travail.
Portés soit par le gouvernement fédéral ou par ceux des Länder, soit par la sécurité sociale ou les agences pour l'emploi, différents systèmes de subvention salariale ont vu le jour depuis 1996. En dehors de l'aide aux salariés (Arbeitnehmerhilfe), subvention brève et de niveau modeste, qui existe depuis cette date dans toute l'Allemagne, ont été développés depuis de nombreux modèles de Kombilöhne, généralement limités dans le temps et expérimentés dans une localité ou une région. Dans le cadre du programme spécifique du gouvernement fédéral appelé CAST1 a ainsi été introduit depuis l'été 2000 le modèle de Mayence et le supplément aux allocations familiales de Rhénanie-Palatinat. Les villes de Duisburg, Cologne et Brême accordent depuis 1998 des subventions salariales sous des
1 CAST = Chancen und Anreize zur Aufnahme sozialversicherungspflichtiger Tätigkeiten (chances et incitation à la reprise d'activités assujetties aux assurances sociales). Ce programme gouvernemental était destiné à expéri-menter le modèle de Mayence ainsi que l'initiative commune de la Sarre (SGI-Modell) qui prévoit une subvention aux cotisations sociales patronales couplée à une qualification pour les salariés.
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dénominations diverses (voir encadré ci-dessous). Des projets-pilote qui prévoient des subventions aux cotisations sociales salariales aux Rmistes qui reprennent une activité, à temps plein ou temps partiel, ont été initiés en Rhénanie du Nord/West-phalie, dans sept communes du Land de Hesse ainsi que dans le district de Bergstrasse. Dans neuf communes du Bade-Wurtem-berg, les subventions ont pris la forme d'allocations de démarra-ge. Parmi ces formules d'encouragement aux salariés à re-prendre une activité professionnelle figurent deux autres modè-les, le projet SGI du gouvernement fédéral et le projet de la ville d'Elmshorn, qui toutefois subventionnent les cotisations sociales à la charge de l'employeur et ne peuvent de se fait se classer dans le concept du Kombilohn. Tous les dispositifs destinés à favoriser la sortie du chômage prévoient une partici-pation aux cotisations sociales à la charge du salarié et/ou le versement d'un complément aux allocations familiales.
Les groupes de personnes visés dans le cadre de ces projets-pilote comprennent essentiellement certains récipiendaires de l'assistance-chômage ou de l'aide sociale. Le Kombilohn est versé lors de la reprise d'une activité professionnelle assujettie aux assurances sociales, parfois, comme dans le cas du supplé-ment aux allocations familiales de Rhénanie-Palatinat, la sub-vention est également accordée à des contrats de travail déjà existants. L'ampleur des soutiens financiers varie beaucoup d'un projet à l'autre, tout comme le niveau de rémunération à partir duquel le récipiendaire perd tout ou partie de l'aide sociale, ou doit renoncer au bénéfice de la subvention.
Si la majeure partie des Kombilöhne sont limités dans le temps, certains, notamment le modèle de Mayence et le supplé-ment aux allocations familiales de Rhénanie-Palatinat, ont une durée importante avec trois et deux années respectivement. La subvention versée dans le cadre des autres projets-pilote ne dé-passe guère la durée d'un an. Les versements sont limités dans le temps parce que les organisateurs estiment qu'il faut aider les personnes du groupe-cible à surmonter d'éventuelles réticences initiales à reprendre un emploi, mais qu'à la fin de la période de soutien, leur motivation est suffisante pour qu'elles conservent leur emploi, même non subventionné. Certains dispositifs, notamment ceux de Brême, du Land de Hesse et celui de Bergstrasse, peuvent entraîner un effet pervers : l'accroissement du salaire est susceptible de conduire à une suppression brutale de la subvention et par voie de conséquence à un recul du revenu disponible. Ces fâcheuses conséquences sur la motiva-tion s'observent aussi dans le cas de Rmistes auxquels le dispo-sitif enlève le bénéfice de l'aide sociale, si leur revenu augmen-te. C'est notamment le cas pour les modèles de Duisburg et de Mayence.
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Tableau n° 2 : Subventions salariales en Allemagne Projets-pilote 2001, nombre de bénéficiaires, durée maximale en mois de
la subvention (les chiffres entre parenthèses concernent l'Allemagne de l'Est)
Récipiendaires Durée
Modèle de Mayence 553 (101) 36 Supplément à l'allocation familiale (Rhénanie Palatinat) 300 24 Salaire PLUS de Duisburg 447 12 Salaire PLUS de Cologne 0 12 Kombilohn Brême 75 12 Kombilohn Rhénanie du Nord/Westphalie 125 12 Subvention de démarrage (Bade Wurtemberg) 596 12 Kombilohn du Land de Hesse 70 18 Modèle du district de Bergstrasse 2 12 Modèle SGI 124 (4) 36 Modèle de Elsmhorn 106 12 Total 2398 (105) Source : B. Kaltenborn : Kombilöhne in Deutschland, eine systematische Übersicht, Werkstattbericht 14/2001
L'aide aux salariés, introduite sur le plan national en 1996,
ne figure pas parmi les projets-pilote régionaux réunis dans le tableau ci-dessus. Versée pendant trois mois seulement, elle a concerné 7400 entrées en 2000. Comme le montrent les chiffes ci-dessus, les dispositifs locaux ou régionaux n'ont qu'un rayonnement fort discret. Seuls les modèles de Duisburg, de Mayence, de Rhénanie-Palatinat ainsi que l'allocation de dé-marrage expérimentée par différentes communes du Bade Wurtemberg ont concerné sensiblement plus d'une centaine d'intéressés. Il est toutefois à noter que la taille des marchés régionaux de l'emploi servant de terrain d'expérimentation varie énormément. Le district de Bergstrasse ne peut s'appuyer que sur un vivier de 31 000 salariés, alors que celui des communes du Bade Wurtemberg qui ont introduit l'allocation de démar-rage est, avec 1,3 million de salariés, 40 fois plus important.
Comparé aux plus de deux millions de sans emploi qui sont peu qualifiés et/ou chômeurs de longue durée, le nombre de récipiendaires du Kombilohn, extrapolé sur l'ensemble de l'Allemagne, paraît bien faible, ne dépassant pas quelques dizai-nes de milliers. Si, au vu de ces chiffres, le principe du Kombi-lohn ne paraît guère constituer une réponse adéquate au chôma-ge de masse en Allemagne, il faut tenir compte du fait que ces dispositifs sont encore très récents, peu connus et n'ont pas, jusqu'à présent, fait l'objet d'études suffisamment approfondies pour juger en connaissance de cause de leur impact sur le mar-ché de l'emploi.
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LE MODELE DE MAYENCE Le gouvernement allemand a décidé qu'à dater du 1er mars
2002, le modèle de Mayence, initialement conçu et expérimenté par l'ancien ministre des Affaires sociales du Land de Rhé-nanie-Palatinat, actuel Président de l'Office fédéral du Travail, Florian Gerster, serait introduit, sous une forme légèrement modifiée, dans l'ensemble de la République fédérale. Les premières expériences conduites depuis 2000 tant à l'Ouest qu'à l'Est, dans deux régions de Rhénanie-Palatinat et deux autres dans le Land de Brandebourg, étaient de nature, d'après le responsable de l'expérience nationale du modèle de Mayence (Jülicher, 2002), à confirmer sa prééminence par rapport aux autres projets-pilote, et ce non seulement par le nombre rela-tivement plus important de personnes intéressées, mais aussi par le parti pris de ne pas limiter le dispositif à un groupe spéci-fique de récipiendaires.
Les objectifs que poursuit le gouvernement par la généra-lisation du modèle du Mayence, du moins ceux qu'il a officiel-lement annoncés, sont triples : le dispositif doit inciter des chô-meurs, notamment ceux chargés d'enfants, à prendre un emploi, à temps plein ou à temps partiel, même faiblement rémunéré. Par le biais des soutiens financiers à destination des salariés, il favorise aussi le passage de l'aide sociale au travail rémunéré. Le troisième objectif du modèle est la transformation d'emplois dits négligeables en emplois à temps partiel assujettis aux assu-rances sociales.
Pour atteindre ces objectifs, le dispositif du modèle de Mayence prévoit une subvention, dégressive en fonction du re-venu du travail, des cotisations sociales des salariés appartenant au secteur des emplois faiblement rémunérés. Peuvent faire valoir leurs droits à cette subvention des célibataires (mariés) disposant d'un revenu mensuel entre 325 € et 897 € (1 707 €)1. Les familles monoparentales sont traitées du point de vue du montant et de la limitation du soutien financier comme des couples mariés. Pour un revenu de travail de 325 €, la sub-vention atteint le montant des cotisations du salarié aux assu-rances sociales pour décroître ensuite jusqu'à la limite de reve-nu fixé. Le tableau ci-dessous récapitule les subventions sala-riales prévues dans le cadre du modèle de Mayence pour une personne seule qui ne bénéficie d'aucun autre revenu.
1 Rappelons (voir note 4) que 325 € est la limite maximale du revenu du tra-vail dit négligeable.
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Tableau n° 3 : Subventions aux cotisations sociales salariales du modèle de Mayence pour célibataires sans autre revenu
Revenu brut subvention revenu brut subvention en € en € en € en € 325,01-447 66,28 657,01-687 32,80 447,01-477 61,50 687,01-717 28,70 477,01-507 57,40 717,01-747 24,60 507,01-537 53,03 747,01-777 20,50 537,01-567 49,20 777,01-807 20,00 567,01-597 45,10 807,01-837 20,00 597,01-627 41,00 837,01-867 20,00 627,01-657 36,90 867,01-897 20,00 Source: Ministère fédéral du Travail et de l'Ordre social
Pour les personnes chargées d'enfants, qu'elles soient seules,
mariées ou vivant en concubinage, la subvention est versée jusqu'à un revenu de travail de 1707 €. Cette limite prend en considération les revenus du couple, mais seulement les reve-nus provenant du travail salarié, les revenus de substitution tels que les allocations chômage ou l'aide sociale n'entrent pas en ligne de compte. Comme pour les célibataires, la subvention est dégressive.
En plus des subventions aux cotisations sociales, les réci-
piendaires de salaires modestes bénéficient dans le cadre du modèle de Mayence d'un complément aux allocations familia-les. Ce supplément qui est versé aux enfants jusqu'à l'âge de 18 ans – s'ils ne travaillent pas eux-mêmes – est de 75, 50 ou 25 €, selon les revenus des parents. Les limites de revenus jusqu'où les parents peuvent bénéficier de ce supplément varient selon le nombre d'enfants. Pour un enfant et un revenu mensuel de 1187 €, le supplément aux allocations familiales est de 75 €, montant maximal, alors que pour obtenir le maximum pour un couple avec deux enfants (2 x 75 €), celui-ci ne doit pas dépas-ser un revenu mensuel de 1267 €. Le graphique ci-dessous récapitule la totalité des aides qu'un couple ou un parent isolé avec deux enfants peut attendre du dispositif de Mayence.
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Graphique n° 2 : Prestations du modèle de Mayence pour des couples ou des parents seuls avec deux enfants
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revenu mensuel brut
euro
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Source : Bundesarbeitsblatt 4/2002 A la fin du mois de février 2002, juste avant l'introduction
du modèle de Mayence au plan national, le nombre de personnes subventionnées dans le cadre de ce programme atteignait 966, dont 836 dans les quatre districts initialement retenus en Rhénanie-du-Nord/Westphalie et 130 dans les deux districts du Brandebourg. Sur la base d'un coût total évalué actuellement à environ 40 millions €, le gouvernement s'attend à un accroissement modeste du nombre d'emplois faiblement rémunérés de l'ordre de 20 000 à 30 000 personnes. Dans la me-sure où il s'agit désormais d'un programme national qui dépasse les mesures ponctuelles retenues dans le cadre du pacte pour l'emploi de 1999, le financement est assuré par le gouvernement de Berlin et le fonds social de l'Union européenne.
Afin d'accroître l'impact du programme pour l'emploi, il a été prolongé jusqu'à la fin de l'année 2003 ce qui permet de faire fonctionner le dispositif des subventions jusqu'au 31.12.2006. L'application du modèle de Mayence sera accom-pagnée et évalué sur le plan scientifique jusqu'au milieu de l'année 20051. Il devra faire ses preuves d'ici là pour que le gou-
1 L'évaluation scientifique du modèle de Mayence sera réalisée par un grou-pement de chercheurs qui comprend l'Institut de recherche sur le marché de l'emploi et les professions (Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, IAB), l'Institut du travail et de la technique (Institut für Arbeit und Technik, IAT), ainsi que M. Bruno Kaltenborn, chercheur en économie et conseil en politique, qui a réalisé de nombreuses études sur le sujet des subventions salariales, notamment sur le modèle de Mayence.
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vernement le retienne éventuellement sur une base permanente, à côté des nombreux autres outils de lutte contre le chômage1.
Les chercheurs chargés de porter un jugement scientifique sur l'efficacité du programme de Mayence ont présenté un premier rapport d'étape en septembre 2001 qui ne porte que sur le projet-pilote conduit en Rhénanie-Palatinat et au Brande-bourg. Vu la faible durée d'expérimentation du projet, le rap-port ne donne que quelques éléments sur les participants, ren-voyant son jugement qualitatif à une date ultérieure. D'après les chercheurs, les deux tiers des participants étaient d'anciens chômeurs, environ 10% faisaient respectivement partie de la Stille Reserve2, des salariés dits négligeables et des retours à l'emploi après interruption. Ce groupe très disparate, conforme à la vocation du modèle de Mayence de ratisser large, était constitué pour 40 % de personnes qui, avant d'intégrer le programme, ne percevaient que l'aide sociale et de 18% de personnes qui ne touchaient ni aide sociale ni allocation-chômage. Le rapport d'étape précise en outre que les deux tiers des participants étaient des femmes et que 70% des emplois subventionnés étaient des emplois à temps partiel. Ce pourcen-tage, nettement plus élevé que le taux de temps partiel dans la population active dans son ensemble (19%), même comparé à la seule population active féminine (39%), correspond à la philosophie du modèle de Mayence qui visait à conforter l'at-tractivité du travail à temps partiel. Il restera aux chercheurs à apporter la preuve de l'efficacité de cette version de subvention salariale que le gouvernement souhaite utiliser dans son combat contre le chômage.
LE MODELE DE MAYENCE FACE A SES DETRACTEURS Si les chercheurs ne sont pas encore en mesure de produire
un rapport définitif sur les mérites du modèle de Mayence par rapport aux espoirs que le gouvernement place en lui, ils ne se privent pas, cependant, de formuler leur scepticisme dans d'autres publications (Kaltenborn, 2000, Walwei, 2002). En ce-la, ils sont rejoints par la majorité des spécialistes du travail qui se sont penchés sur la question. En dehors de la critique for-mulée par tous concernant la précipitation – donc la motivation purement politique – du gouvernement à choisir un programme
1 On peut notamment citer les mesures de lutte contre le chômage prévues par la loi fédérale sur l'aide sociale (Bundessozialhilfegesetz) et les prestations de la loi sur la promotion de l'emploi (Arbeitsförderungszgesetz). 2 Terme allemand désignant les personnes sans emploi qui ne cherchent pas activement du travail mais en accepterait un si l'occasion s'en présente.
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avant que l'ensemble des projets-pilote aient pu être évalués à bon escient, ils dénoncent l'insuffisante attractivité du program-me retenu, l'absence de définition claire des responsables du dispositif et l'inanité de créer un énième programme de lutte contre le chômage quand il y a pléthore d'instruments dont l'efficacité est encore à prouver. Bref, ils considèrent que le gouvernement gâche beaucoup d'argent public pour un résultat très médiocre qui ne correspond même pas à la proverbiale goutte dans l'océan face à plus de 4 millions de chômeurs.
Absence d'attractivité
L'idée de base du modèle de Mayence est de séduire des
personnes à faible productivité pour qu'elles acceptent de prendre ou de reprendre un emploi faiblement rémunéré. Il faut par conséquent que le programme apporte à ce groupe de per-sonnes un incitatif financier suffisant pour qu'elles préfèrent travailler à rester inactives. Or, la plupart des spécialistes du travail estiment que l'attrait financier est insuffisant. Il est insuf-fisant d'abord en raison de la définition du groupe-cible. Les responsables du modèle de Mayence ayant décidé de ne pas restreindre la subvention à un groupe clairement défini, p. ex. les récipiendaires de l'aide sociale à partir d'un certain âge, ou les chômeurs de longue durée, mais de l'ouvrir à toutes les personnes susceptibles d'occuper un emploi faiblement rémuné-ré, ils étaient amenés à fixer un niveau de subvention relative-ment bas qui ne creuse pas assez la différence entre revenu de travail et revenu de substitution. Dans la mesure où le program-me s'adresse également, voire de préférence, aux salariés à temps partiel, dont les revenus sont par définition plus bas, il induit en outre des effets d'aubaine, subventionnant des emplois qui auraient de toute manière été comblés, avec ou sans sub-vention. Il n'est pas anodin de constater que les deux tiers des participants au programme sont des femmes et que 70% tien-nent un emploi à temps partiel, comme le note le rapport d'étape.
La deuxième objection quant à l'absence d'attractivité du modèle de Mayence est toutefois plus grave. Elle concerne la construction même du système de subventions. Si l'incitation financière est suffisante pour le tenant d'un petit job qui, en travaillant plus de 15 heures par semaine, ou en accroissant sa rémunération par une meilleure qualification, parvient à accro-cher la plage où la subvention est effective, l'incitation est inexistante pour une personne qui se trouve déjà dans la zone concernée par les subventions et les perçoit comme un simple effet d'aubaine.
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L'Institut ifo a procédé à une série de calculs (Sinn, 2002) pour déterminer le revenu net d'une famille avec deux enfants et un seul salaire en tenant compte de l'aide sociale, de l'allo-cation logement qui y est liée, de l'impôt sur le revenu et des cotisations sociales à la charge du salarié. Le graphique ci-dessous montre le piège bien connue de la pauvreté. Dans le cas général préexistant (Statu quo), le revenu net monte légèrement avec le premier accroissement du revenu brut, mais dans la zone de 700 € à 1700 € environ, il reste totalement stable. La raison en est que les prestations de l'aide sociale sont amputées de la totalité du revenu, hors subvention, acquis par le travail. Le taux de prélèvement marginal de ce revenu est de 100%. Ce n'est qu'à partir d'un revenu de 1700 € par mois que le salarié quitte la zone concernée par l'aide sociale et son revenu net augmente avec l'accroissement du salaire brut, après déduction des impôts et des charges.
Graphique n° 3 : Modèle de Mayence et trappe à pauvreté
Source : H.-W. Sinn : Die Höhle in der Eiger-Nordwand, in: ifo-Schnelldienst 3/2002, p. 23
Le graphique montre aussi l'impact du modèle de Mayence
qui intervient à partir d'un revenu mensuel de 325 €. Puisque à partir de cette somme, les cotisations salariales aux assurances sociales sont remboursées et qu'un supplément aux allocations familiales est accordé, le revenu net augmente sensiblement. Pour un revenu de 650 €, la subvention atteint un montant maximal de 287 €. Puis elle baisse, pour atteindre 0 pour un revenu de 1610 € en ce qui concerne la subvention aux cotisa-
« M o d è l e d e M a y e n c e »
« S t a t u q u o »
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tions salariales aux assurances sociales. Le supplément aux allocations familiales disparaît complètement pour un revenu de 1940 €. Avant le niveau de subventionnement maximal, le prélèvement marginal des revenus bruts est inférieur à 100%, alors qu'après, il dépasse les 100%.
Cette construction bizarre conduit à ce que les salariés qui se trouvent dans la zone de réduction de la subvention, gagnent moins en travaillant plus. Les économistes de l'Institut ifo ont calculé que le taux marginal des prélèvements du revenu brut, dans la zone où la subvention tend vers zéro, est de 124%. Il faut que le salarié fasse un effort considérable pour dépasser cette zone et atteindre environ les 2000 € bruts par mois pour voir son revenu net s'accroître à nouveau. Le modèle de Mayen-ce agit par conséquent comme un piège. Il attire les tenants d'un petit boulot dans la zone de subvention, mais il ne leur permet qu'au prix de très gros efforts de le quitter.
Trop de capitaines à bord du vaisseau
Outre l'insuffisance de l'incitation financière que constitue la
subvention, c'est l'organisation même du dispositif qui est dé-noncée comme une faiblesse majeure du système. Dans la mesure où il se situe à cheval entre la politique de l'emploi et la politique sociale, les responsabilités pour l'implémentation des mesures relèvent de – où, comme disent certains (Klös/Schäfer, 2002), se perdent entre – les agences pour l'emploi et les admi-nistrations des affaires sociales des communes. Les communes en tant que porteurs de l'aide sociale souffrent de la montée en charge du nombre de récipiendaires de l'aide sociale due notam-ment à l'aggravation du chômage de longue durée, une aide so-ciale qui détermine la structure salariale dans le domaine des activités non-qualifiées (Klös/Schäfer, 2002). Mais elles n'ont que peu d'influence sur la politique de l'emploi pratiquée par les agences pour l'emploi, ce qui les amène à s'engager elles-mê-mes dans des mesures d'insertion ou de réinsertion de chômeurs dépendant de l'aide sociale1. L'Office fédéral du Travail, com-pétent en matière de politique de l'emploi pour l'ensemble de
1 Devant l'afflux préoccupant de chômeurs de longue durée en fin de droits, de nombreuses communes, notamment dans le Nord de l'Allemagne, ont mis sur pied des programmes de réinsertion destinés aux chômeurs présentant un cumul de plusieurs handicaps (manque de qualification, âge, santé, chômage de longue durée, etc.). Ils prennent souvent la forme d'agences d'intérim sans but lucratif qui tentent de placer ces chômeurs auprès d'entreprises pour une durée variable, mais brève, pour les réhabituer à une activité professionnelle, même réduite, afin d'éviter d'en faire des récipiendaires de l'aide sociale à vie. Ces programmes s'inspirent du système START, initialement conçu aux Pays Bas.
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l'Allemagne, gère les allocations chômage financées par répar-tition des cotisations, mais il n'est pas concerné par les chô-meurs qui relèvent ou de l'aide sociale, donc des communes, ou de l'assistance-chômage financé par les contribuables. Le troi-sième acteur est le ministère des Finances fédéral qui verse l'assistance-chômage, mais qui ne porte pas de responsabilité directe ni de la politique de l'emploi ni du retour à l'emploi dans le cadre de l'aide sociale.
Ce fractionnement des responsabilités financières et des compétences fonctionnelles aux différents niveaux, local, régio-nal et fédéral, conduit à la tentation bien naturelle de se débar-rasser du problème en le confiant à l'autre acteur. De cette ma-nière se créent des "gares de triages" sociales (Klös/Schäfer, 2002) qui induisent chez les intéressés des frustrations en raison de l'incertitude dans laquelle ils sont maintenus quant à l'instan-ce qui est réellement compétente en ce qui concerne leur cas.
Le modèle de Mayence reproduit jusqu'à la caricature les travers de cet éclatement des responsabilités. La subvention est financée par le gouvernement fédéral, l'administration de la subvention est entre les mains des agences pour l'emploi. Mais l'acteur réellement déterminant pour les personnes concernées par le dispositif du modèle de Mayence est la commune et son administration des affaires sociales, car dans les zones de reve-nus concernées par la subvention, l'aide sociale joue presque toujours le rôle de complément des revenus productifs. Or, la majorité des administrations sociales, comme l'a montré le rap-port d'étape sur l'implémentation du modèle de Mayence, ont retiré la subvention en la déduisant du droit à l'aide sociale. Même si, depuis le 1er mars 2002 et la généralisation du modèle de Mayence, la subvention reste acquise aux participants du dispositif, le problème de fond n'est pas résolu.
Actuellement, l'Office fédéral du Travail, acteur principal de la politique de l'emploi en Allemagne, ne sait pas si les moyens employés ont été utilisés de façon efficiente. En raison de cet éclatement entre payeurs, administrateurs et utilisateurs du système que dénoncent les spécialistes du travail, il est impos-sible d'établir un bilan global sur le coût et l'utilité du dispositif. Le seul fait de réunir en une seule main les responsabilités fi-nancière et fonctionnelle permettrait une amélioration sensible du système, car des mesures inefficaces auraient des consé-quences financières immédiates pour celui qui les a ordonnées.
PROPOSITIONS D'AMELIORATION La dernière observation sur le manque de cohérence du
système de soutien aux personnes faiblement qualifiées prend
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certes appui sur le modèle de Mayence pour démontrer son inefficacité, mais la critique ne vaut pas seulement pour tous les projets de subventions salariales, elle concerne la politique d'emploi dans son ensemble. Ainsi, les critiques formulées à l'encontre du modèle de Mayence sont souvent assorties de propositions d'amélioration, non seulement du dispositif du Mayence, mais aussi de nombreux aspects du secteur où chô-mage et emplois faiblement qualifiés se confondent. Pour le modèle de Mayence à proprement parler, pour qu'il puisse réel-lement servir de pompe d'amorçage à un emploi régulier non subventionné au lieu de maintenir les récipiendaires dans une dépendance permanente, les propositions visent surtout à éli-miner les incitations financières négatives.
Amélioration des incitations financières
Le dispositif financier du modèle de Mayence n'est inté-
ressant pour le participant que jusqu'à un revenu mensuel brut de 737 €. Au-delà de cette limite, le revenu net baisse du fait de la double incidence du recul de l'aide sociale et de la réduction progressive de la subvention, comme nous l'avons vu plus haut. Plusieurs propositions ont été faites pour éviter cet écueil et pour rétablir une incitation financière positive. Une idée dans ce sens (Dann/Rosemann, 2002) suggère de combiner les prestations du modèle de Mayence avec une allocation de dé-marrage. Dans ce concept, seule la moitié du total des revenus, c'est-à-dire de la somme du revenu productif et de toutes les subventions, serait soustraite de l'aide sociale. L'incitation fi-nancière positive serait maintenue tout au long du parcours couvert par la subvention, sauf aux endroits où elle se réduit par paliers, un défaut facilement corrigible par l'introduction d'une dégressivité linéaire. Ce concept prévoit un aménagement du dispositif de Mayence en y introduisant une mesure préconisée dans le projet-pilote du Bade-Wurtemberg, mais il ne touche pas à la structure du modèle.
Accroissement du pouvoir des communes
Une autre proposition pour améliorer l'efficacité des Kom-
bilöhne prend appui sur le rôle croissant des communes dans le traitement du chômage longue durée par le biais de l'aide so-ciale (Klös/Schäfer, 2002). D'après la loi fédérale qui régit l'aide sociale, celle-ci n'est accordée qu'à ceux qui ne peuvent subvenir seuls à leurs besoins. Les personnes capables de tra-vailler sont par conséquent tenues de chercher un emploi. Il s'ensuit que les administrations sociales des communes devraient centrer leurs activités, plus qu'elles ne le font au-
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jourd'hui, sur le placement de leurs ouailles dans des emplois compatibles avec leurs compétences. Le cadre légal existant leur permet d'ores et déjà d'appliquer des sanctions financières aux récalcitrants. Si la responsabilité accrue des communes en matière d'emploi était reconnue – non seulement par les autres acteurs, mais aussi par elles-mêmes – leur action pourrait plus qu'avant s'appuyer sur le principe subvention/sanction que les auteurs définissent de la façon suivante :
– activation : les récipiendaires de revenus de substitution devraient par principe recevoir très vite une offre d'emploi ou de formation ; – conditionnalité : le versement de prestations de transfert devraient être lié à l'obligation d'accepter une offre d'emploi parmi celles qui existent ou de suivre une formation pro-fessionnelle ; – sanction : le refus d'accepter une offre d'emploi ou un module de formation devrait entraîner une réduction de l'ai-de sociale. Le sanctionnement est en principe possible actuellement, mais il est rarement appliqué, notamment en raison de la preuve de compatibilité de l'emploi proposé avec les compétences du chômeur, à charge de l'administra-tion sociale. Il est envisagé de retourner la charge de la preuve qui serait dorénavant à apporter par le récipiendaire de la prestation sociale.
Ce système a pour conséquence une simplification de la prise en charge des chômeurs ; il pourrait conduire à la suppres-sion de l'assistance-chômage, actuellement financée par le contribuable, mais cela aurait des conséquences lourdes sur les finances des communes et accroîtrait ainsi les inégalités déjà existantes entre les collectivités locales. Cette réforme con-duirait à un système bicéphale, avec d'un côté l'Office fédéral du Travail et les agences pour l'emploi qui lui sont subor-données chargés du placement ou du financement des chô-meurs "normaux", et de l'autre les administrations sociales des communes qui s'occuperaient des chômeurs en fin de droits, tant pour le placement que pour le versement des prestations sociales. Cette proposition fait écho à une revendication assez largement partagée parmi les spécialistes du travail sur une fusion de l'aide sociale et de l'assistance-chômage. Elle reste toutefois muette sur les problèmes de cohabitation entre deux acteurs concurrents sur le marché de l'emploi, les agences pour l'emploi et les administrations sociales des communes.
Abaissement radical du revenu de substitution
Une troisième proposition tente d'apporter une réponse ra-
dicale à ce dernier problème, tout en poursuivant l'idée de
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redresser les distorsions des incitations financières évoquée dans le premier projet. Ainsi, les chercheurs de l'Institut ifo (Sinn, 2002) proposent une structure de soutien financier en trois niveaux, copiée sur le modèle américain et adaptée, à leurs yeux, à la situation allemande. Ils suggèrent la création d'un soutien de base en tant que complément salarial destiné aux personnes capables de travailler. Celui-ci ne devrait pas inclure le subventionnement de personnes incapables de subvenir à leurs besoins ni les allocations familiales qui, d'après les chercheurs, devraient être séparées de l'aide sociale et accor-dées indépendamment du statut salarial.
Le premier niveau comporte une prestation de l'aide sociale nettement réduite pour les personnes susceptibles de travailler mais qui, pour quelque raison que ce soit, n'ont pas d'emploi. Le niveau de l'aide sociale est si faible et si peu attrayant que n'y restent que les travailleurs au noir ou les personnes dont la subsistance est assurée par ailleurs.
La deuxième étape prévoit la subvention d'un emploi dans l'économie privée selon le modèle américain EITC (Earned In-come Tax Credit) qui correspond à une prestation qui complète le revenu productif. Le supplément salarial est conçu de telle sorte que la somme du revenu privé et de la subvention publi-que dépasse le niveau actuel de l'aide sociale en Allemagne, pourvu que le récipiendaire travaille à plein temps. Ce système permet de faire reculer les salaires à un niveau qui correspond à la faible productivité des intéressés et permet par conséquent leur recrutement. Pour les très bas salaires, les revenus privés reçoivent une subvention non soumise à une quelconque re-tenue. Si les revenus augmentent, la subvention reste constante dans un premier temps, pour permettre aux salariés d'en béné-ficier pleinement, puis, s'ils augmentent encore, le supplément d'argent public se réduit progressivement et s'inverse quand le récipiendaire a atteint un niveau de rémunération lui permettant de payer des cotisations et des impôts à son tour.
Les chercheurs de l'Institut ifo sont conscients du fait que l'économie allemande dans sa situation actuelle n'est pas en mesure de fournir le nombre d'emplois nécessaires pour embau-cher tous les récipiendaires de l'aide sociale capables de tra-vailler. C'est pourquoi le troisième niveau de la réforme exige que l'Etat crée lui-même des petits jobs1. Le salaire s'y rat-tachant devrait être défini de sorte qu'avec le complément accordé par l'Etat, il corresponde grosso modo au niveau de
1 La mise en œuvre de cette proposition constituerait une petite révolution pour les Allemands qui ne connaissent pas l'intervention de l'Etat dans la création de petits jobs à l'instar des emplois-jeunes créés par le gouvernement Jospin en 1995.
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l'aide sociale actuelle. Ils citent dans ce contexte des emplois dans le secteur du nettoiement ou de l'entretien des jardins publics. Conscients des difficultés d'application d'une telle réforme fondamentale1, ils estiment toutefois que le système actuel est si désespérément inefficace qu'il devrait être possible de concevoir la réforme de sorte qu'il n'y ait que des gagnants (Sinn, 2002).
Refus du modèle américain de l'EITC
Si la variante américaine du Kombilohn allemand, l'EITC ou
Earned Income Tax Credit peut se prévaloir d'un réel succès, la plupart des spécialistes du travail – les chercheurs de l'Institut ifo constituent une rare exception – n'envisagent pas de la transposer en Allemagne. Ils considèrent en effet que les systèmes de sécurité sociale et les structures du marché du tra-vail des deux pays présentent des divergences fondamentales. Comparé au revenu productif dans le secteur des bas salaires, le minimum vital (Existenzminimum) est beaucoup plus élevé en Allemagne qu'aux Etats-Unis. L'aide sociale et l'assistance-chômage sont accordées en Allemagne en principe à durée indéterminée, alors qu'aux Etats-Unis les prestations complé-mentaires aux salaires sont à durée limitée et l'aide sociale n'est pas versée aux personnes capables de travailler. De plus, la fle-xibilité des salaires est beaucoup plus élevée aux Etats-Unis qu'en Allemagne. L'écart entre le premier décile des revenus et le revenu moyen y est nettement plus élevé.
Le gouvernement allemand s'est toujours élevé contre la no-tion de "working poor". Il l'a encore montré récemment en approuvant les conclusions du rapport de la commission Hartz. Peter Hartz, DRH chez Volkswagen et père de la semaine de quatre jours, avait été chargé par le chancelier Schröder d'éla-borer une réforme du marché de l'emploi susceptible de réduire le nombre de chômeurs de moitié, c'est-à-dire de deux millions d'ici à trois ans. Les propositions prévoient le développement de l'intérim, du temps partiel et des petits boulots, des sanctions pour motiver les chômeurs peu empressés à retravailler ou encore un emprunt obligataire pour financer la création
1 En préconisant une ouverture des salaires vers le bas, les auteurs de la réforme savent qu'ils empiètent sur les prérogatives des partenaires sociaux qui sont seuls habilités à fixer le niveau des salaires dans le cadre des con-ventions collectives de branche. Sans les nommer, ils savent que les syndicats seront opposés à une telle mesure. C'est pourquoi ils en appellent à l'Etat pour qu'il décrète des "zones hors conventions collectives", qu'il libère des conven-tions collectives les employeurs non représentés par la confédération des employeurs et qu'il veille à ce que les emplois créés dans les foyers privés ne soient pas couverts par une quelconque convention collective.
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d'emplois dans les nouveaux Länder. Ce que le rapport ne prévoit pas – et ce qui, seul, peut assurer le succès des Kombilöhne – c'est l'abaissement du niveau des salaires versés par les entreprises1.
Le potentiel de création d'emplois par l'élargissement du
secteur des bas salaires en Allemagne est diversement apprécié. En raison du nombre croissant de contrats de travail non couverts par une convention collective de branche, des salaires réellement très bas ont fait leur apparition en Allemagne aussi. Si l'introduction d'un système à l'américaine qui prévoit un abaissement radical et une limitation temporaire des prestations de substitution ne semble guère envisageable, pour des raisons tant politiques que sociales, une ouverture modérée des salaires vers le bas dans certains secteurs est considérée comme sou-haitable par les acteurs économiques, même dans les milieux syndicaux, pourvue qu'elle soit rendue socialement supportable par des modèles de Kombilohn.
Il ne faut toutefois pas attendre des miracles des Kombilöhne dans la réduction du chômage. Ils peuvent apporter une petite pierre dans la réduction du chômage de masse sous condition que l'incitation financière à destination des récipiendaires de l'aide sociale pour la reprise d'un emploi soit bien conçue. En ce qui concerne le modèle de Mayence introduit par le gou-vernement sur le plan national depuis le 1er mars 2002, ce n'est pas le cas. Il a été (mal) construit de sorte que les participants au dispositif, à partir d'un certain seuil, voient leur revenu net baisser au fur et à mesure que leur revenu brut augmente. Cette "trappe à pauvreté" que le modèle de Mayence n'a pas su éviter est le reproche majeur adressé par les spécialistes. S'y ajoute que le parti pris de ne pas limiter les subventions sala-riales à un groupe de destinataires bien précis conduit à des effets d'aubaine qui reviennent chers au contribuable. On peut se poser la question si le faible effet sur l'emploi – le gouverne-ment table sur 20 000 à 30 000 créations d'emplois au maxi-mum – peut justifier l'introduction de ce modèle au niveau national.
Les projets-pilote concernant les Kombilöhne – et ceci vaut aussi pour le modèle de Mayence – n'ont pas une durée de vie suffisante pour permettre une évaluation scientifique de leur efficacité. La généralisation du modèle de Mayence, due à des raisons politiques et non économiques, paraît de ce point de vue assez contestable. La situation du marché de l'emploi en Alle-
1 Cette mesure, initialement prévue parmi les mesures préconisées par la commission Hartz, a été retirée du catalogue devant l'opposition massive des syndicats.
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magne exige bien davantage. Les problèmes que pose l'introduction des Kombilöhne en Allemagne soulignent toutefois à quel point la marge de manœuvre des gouverne-ments pour agir sur l'emploi est limitée.
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