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Préfiguration des nouveaux contrats de ville - Février 2014

SYNTHÈSE DES GROUPES DE TRAVAIL TRANSVERSAUX ET

DE LA RECHERCHE-ACTION-FORMATION

2PRÉFIGURATION DES NOUVEAUX CONTRATS DE VILLE • Décembre 2013

Sommaire

Introduction 3

Synthèse des groupes de travail transversaux 4Groupe de travail « territorialisation des moyens de droit commun de l’État » 5

Groupe de travail « ingénierie locale » 9

Groupe de travail « mobilisation des fonds européens » 18

Groupe de travail « Outre-mer » 21

La recherche - action - formation 24

3PRÉFIGURATION DES NOUVEAUX CONTRATS DE VILLE • Février 2014

IntroductionEn parallèle de la préfiguration des contrats de ville à l’échelle locale, une réflexion a été engagée au niveau national pour capitaliser les enseignements de la préfiguration et explorer plus spécifiquement certaines questions. Cette réflexion nationale est conduite dans le cadre de quatre groupes de travail transversaux. Elle est également alimentée par les apports du dispositif de recherche-action-formation, spécifiquement mis en place dans le cadre de la démarche préfiguration, et d’une évaluation nationale de cette démarche.

Les quatre groupes de travail transversaux ont été créés, afin d’approfondir des sujets présentant un enjeu particulier ou complexes à appréhender sur le plan technique. Ils portent sur :

• la territorialisation des moyens de droit commun de l’État ;

• l’ingénierie locale (groupe mis en place en amont de la concertation nationale « Quartiers, engageons le changement ») ;

• la mobilisation des fonds européens dans le cadre des nouveaux contrats de ville ;

• la politique de la ville dans les outre-mer (groupe mis en place lors de la concertation nationale).

Selon les thématiques abordées, les travaux des groupes associent l’État, les partenaires nationaux de la politique de la ville et des représentants des acteurs locaux. Ils s’appuient sur l’expérience des sites préfigurateurs, mais également sur celles d’autres territoires.


SYNTHÈSE DES GROUPES DE TRAVAIL TRANSVERSAUX


Groupe de travail « territorialisation des moyens de droit commun de l’État »

Contexte et objectif du groupe de travail

La mobilisation des politiques de droit commun au bénéfice, des quartiers prioritaires constitue un enjeu majeur de la nouvelle étape de la politique de la ville. En effet, l’amé-lioration durable des conditions d’existence des habitants des quartiers prioritaires requiert la pleine mobilisation de l’ensemble de l’action publique et pas seulement des instruments propres de la politique de la ville.

Les politiques de droit commun renvoient aux politiques publiques déployées indistinctement sur l’ensemble des territoires, y compris sur les quartiers prioritaires, par opposition à l’action spécifique de la politique de la ville limitée aux seuls territoires de la géographie prioritaire. Les politiques de droit commun incluent :

- les politiques mises en œuvre par l’État et ses opérateurs ;

- les politiques qui relèvent du champ de compétences des collectivités territoriales et de leurs regroupements ;

- les actions relevant des fonds européens structurels et d’investissement (FESI), celles-ci présentant un caractère additionnel par rapport aux politiques nationales.

Les travaux du groupe de travail portent sur la mobilisation du droit commun de l’État.

Certains services déconcentrés sont déjà engagés dans une démarche de recensement des moyens de droit commun au profit des quartiers de la politique de la ville mais les expériences démontrent la complexité de la tâche et traduisent des approches hétérogènes peu généralisables. En effet, l’identification du droit commun se heurte notamment à deux types de difficultés :

- des difficultés techniques : les données des services de l’État ne sont pas toujours territo-rialisées ou elles le sont parfois sur des périmètres différents de ceux de la politique de la ville ;

- des difficultés conceptuelles : la notion de droit commun étant parfois perçue comme ambigüe et sujette à des interprétations diverses.

Dans ce contexte, l’objectif du groupe de travail est de mutualiser et analyser les travaux existants sur la mobilisation du droit commun au bénéfice des quartiers de la politique de la ville afin de parvenir à des méthodes et un outil partagés.

Principes et modalités de travail retenus

L’outil envisagé doit être pragmatique. Il ne devra pas viser au recensement exhaustif des moyens déployés, mais identifier quelques lignes budgétaires et objectifs stratégiques dont il apparaît pertinent d’assurer le suivi. Il devra s’agir d’un outil simple, basé sur l’existant, facilement exploitable par les acteurs locaux. Il doit pouvoir être mis à jour régulièrement et doit permettre de suivre quelques indicateurs clés.

Au-delà du socle commun de données contenues dans l’outil, les services déconcentrés de l’État auront la possibilité d’y adjoindre, pour leur usage, le suivi d’autres lignes, objectifs et indicateurs identifiés en fonction des enjeux territoriaux.


La démarche qui sera issue des préconisations du groupe de travail pourra faire l’objet d’une phase d’expérimentation dans plusieurs sites test qui pourront être notamment ceux de la préfiguration des contrats de ville.

Méthode de travail :

Le groupe de travail est composé du SG-CIV, de l’ACSé, de représentants des services de l’État ayant déjà travaillé sur la problématique (Picardie, Aquitaine, Franche-Comté, Hauts-de-Seine, Loire-Atlantique), de représentants des centres de ressources et de l’association nationale des délégués du préfet. Le groupe s’est réuni mensuellement depuis juillet.

La réflexion du groupe de travail s’inscrit dans une double démarche à la fois d’identification des moyens financiers et de suivi plus qualitatif du droit commun par la définition d’objectifs et d’indicateurs correspondants.

Le groupe s’appuie sur l’analyse des travaux et instruments suivants afin d’en tirer les ensei-gnements:

- les expériences locales et un rapport inter-inspections IGF-IGA-IGAS de 2012 sur l’identifi-cation des moyens de droit commun de l’État ;

- le recensement de l’ensemble des indicateurs existants par thématique de politique publique ;

- les conventions interministérielles et le projet de circulaire associé ;

- le bilan des Cucs expérimentaux ;

- l’utilisation du web service adresse.

Conclusions et préconisations

Le groupe part du constat qu’il est nécessaire que s’établisse un portage fort de la démarche de mesure des moyens de droit commun, tant au niveau national (consignes des ministères concernés en direction de leurs services, prise en compte de la démarche dans le cadre des instructions de saisie prévues dans les directives nationales d’orientation), qu’au niveau local (pilotage à un niveau préfectoral, importance du rôle du SGAR). Le besoin de pédagogie par le biais de la diffusion de bonnes pratiques et d’exemples concrets est également très présent.

1. La démarche de suivi de l’effort financier des politiques de droit commun en faveur des quartiers prioritaires est basée sur les préconisations du rapport inter-inspection qui propose notamment de développer l’utilisation des potentialités du logiciel CHORUS. Or, le champ couvert par ce système d’information est très limité du fait du recours à de nombreux opérateurs par lesquels transitent les crédits avant d’être affectés à leur bénéfi-ciaire final. Par ailleurs, CHORUS ne permet pas de territorialiser les données à une maille plus fine que la commune. Par conséquent, la mise en œuvre des préconisations demanderait une procédure lourde et complexe pour un résultat marginal en termes d’amélioration de l’identification des moyens. Une expertise technique plus approfondie est nécessaire, notamment sur les systèmes d’information des opérateurs et les possibilités éventuelles de conventionnement pour géoréférencer les données des opérateurs. Ce travail pourrait être engagé dans le cadre du futur CGET qui permettra une mutualisation des moyens et des analyses croisées en termes de systèmes d’information relatifs aux territoires.


2. La démarche de suivi de la mobilisation du droit commun par le biais d’objectifs et d’indicateurs déclinant les engagements des conventions interministérielles est plus avancée.

Un projet de circulaire déclinant les conventions interministérielles est en cours d’élaboration et a été examiné par le groupe de travail. L’objectif de la circulaire est triple, il s’agit de :

- s’assurer que l’ensemble des conventions est connu et diffusé ;

- préciser les rôles du préfet de région et des services départementaux de l’État ;

- définir le dispositif de suivi mis en place pour suivre l’application des conventions.

Ce dispositif de suivi prévoit le renseignement d’un tableau de bord comprenant, pour chaque convention, un nombre limité d’indicateurs. Sans viser à l’exhaustivité, il s’agit de disposer d’un socle de données au niveau régional et susceptibles d’être agrégées au niveau national de manière à alimenter le pilotage de la politique de la ville, tant à l’échelle locale qu’au niveau national. Ce dispositif de suivi a fait l’objet d’une attention particulière du groupe de travail qui a analysé les indicateurs proposés par thématique de politique publique.

Trois types d’indicateurs ont été définis :

- des indicateurs de contexte à visée informative fournis au niveau local par le niveau national (ex : taux de chômage des jeunes sur un territoire donné) ;

- les indicateurs faisant partie du tableau de bord des conventions, recueillis nationalement et permettant le pilotage des engagements les plus saillants des conventions ;

- des indicateurs complémentaires dont le suivi au niveau national revêt un moindre intérêt, mais qui peuvent être utiles au niveau local en termes de pilotage : leur liste sera transmise, en complément du tableau de bord, aux préfets de région et de département. Ils ne donneront pas lieu à une remontée au niveau national, leur transmission ayant pour seul objectif d’outiller le niveau local dans leur suivi des conventions et le pilotage local de la politique de la ville.

Afin de renseigner de manière homogène les indicateurs retenus, le groupe de travail a conçu un modèle de fiche signalétique ayant vocation à détailler le plus précisément pos-sible le mode de renseignement et d’interprétation de chaque indicateur. Les fiches sont en cours d’élaboration pour chaque indicateur du tableau de bord.

Cette définition des indicateurs s’accompagne des préconisations générales suivantes :

- le niveau local doit se saisir des conventions et se les approprier afin de les adapter au diagnostic local et ne pas se focaliser uniquement sur les engagements et indicateurs qui seront suivis nationalement ;

- en amont du comité de l’administration régionale (CAR), les directions régionales (DR) sont en dialogue de gestion et préparent les feuilles de route régionales. Il est important que la déclinaison des conventions soit prise en compte à ce stade. Il est possible, dès 2014, d’identifier des priorités par DR sur la base des conventions, le véritable travail de suivi n’interviendra qu’à partir de 2015 ;

- les directives nationales d’orientation (DNO) et les documents annuels de priorité (DAP) devront prévoir la prise en compte des conventions à partir de 2015 ;

- le tableau de bord doit regrouper un nombre resserré d’indicateurs, de préférence existants et exploités habituellement par les services ;

- il semble important que les valeurs cibles soient adaptables en fonction du contexte local car la cible nationale est parfois trop déconnectée de la réalité du terrain. Néanmoins, la déclinaison locale de la cible ne doit pas risquer d’aboutir à une réduction dispropor-tionnée des ambitions ;

- il est important de définir pour chaque indicateur les échelles temporelles et territoriales de comparaison des données afin d’optimiser les capacités de pilotage et rendre compte de l’évolution des situations ;


- la territorialisation peut s’avérer complexe pour palier à ce type de difficultés et afin de mieux territorialiser les données, la démarche de conventionnement (via web service adresse notamment) entre le SG-CIV et d’autres administrations doit être favorisée et développée.

3. Enfin, les travaux du groupe contribuent à la réalisation d’un référentiel thématique incluant le droit commun. Ce référentiel fera partie du kit méthodologique d’élaboration des contrats de ville qui sera construit suite à la préfiguration. En effet, les remontées issues de la préfiguration font état d’un besoin d’outils au niveau local afin d’ac-compagner l’élaboration des nouveaux contrats de ville. L’identification des dispositifs et des moyens de droit commun fait partie de ce besoin mais s’inscrit dans une attente plus globale autour des leviers mobilisables sur chaque thématique de politique publique en termes de partenariat, de dispositifs existants (spécifiques à la politique de la ville et de droit commun), d’instruments d’évaluation. L’enjeu est en effet de disposer de l’ensemble des informations nécessaires pour construire une véritable dynamique partenariale et de nourrir les différents volets des contrats de ville en sollicitant en priorité le droit commun de l’État comme des collectivités.

Cet outil, conçu sous forme de fiches thématiques évolutives, doit permettre :

- de repérer les leviers de l’action publique pertinents à mobiliser et à conjuguer pour répondre aux enjeux prioritaires identifiés dans chaque territoire et aux objectifs opéra-tionnels décidés pour chaque projet territorial sous tendant les contrats ;

- d’identifier les instances stratégiques dans lesquelles porter les enjeux des quartiers ;

- de mieux connaitre les acteurs parties prenantes, et les missions qu’ils remplissent pouvant impacter particulièrement les quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

- d’identifier les indicateurs de suivi et d’évaluation disponibles mobilisables.

L’élaboration de ce référentiel thématique sera confiée à un prestataire. Le cahier des charges, défini au sein du groupe de travail, est en cours de finalisation. Il permettra de déterminer précisément les besoins, la structure et le contenu de l’outil attendu. Le groupe de travail est reconfiguré en comité de pilotage de l’élaboration du référentiel thématique.


Groupe de travail « ingénierie locale »


Les travaux réalisés en 2012 par le groupe de travail sur l’ingénierie locale, mis en place par le SG-CIV, ont fait l’objet d’une première synthèse, présentée lors de la concertation natio-nale sur la réforme de la politique de la ville. À la suite de ces travaux, le ministre de la Ville a souhaité réunir de nouveau ce groupe, en élargissant sa composition aux représentants des associations nationales d’élus, afin de dégager des préconisations opérationnelles sur l’ingénierie des futurs contrats de ville.

Ces préconisations portent sur la constitution d’équipes projet intégrées en capacité de mettre œuvre et d’animer des contrats portés à l’échelle intercommunale, impliquant réellement les services de droit commun des différentes institutions signataires et intégrant de nouvelles priorités, notamment l’articulation entre les volets urbain, économique et social et la participation des habitants. Elles portent également sur la composition et le financement des équipes projet, les missions qui leur seront confiées, ainsi que les moda-lités d’organisation de l’ingénierie (équipe projet et référents de droit commun) en tenant compte de la diversité des configurations locales.

Principes et modalités de travail retenus

Le groupe de travail est composé :

- du secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV) ;

- de l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé) ;

- de l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ;

- des représentants des grands réseaux professionnels : Inter-réseaux des professionnels du développement social et urbain (IRDSU), réseau AMADEUS, l’association nationale des délégués du préfet (ANDP) et les centres de ressources de la politique de la ville ;

- des représentants des associations nationales d’élus : l’association des régions de France (ARF), l’assemblée des départements de France (ADF), l’association des maires de France « Ville et Banlieue », l’assemblée des communautés de France (ADCF), l’association des communautés urbaines de France (ACUF), l’association des maires des grandes villes de France (AMGVF) et la fédération des maires des villes moyennes (FVM) ;

- de représentants des services déconcentrés de l’État ;

- du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

Le groupe de travail s’est réuni à sept reprises. Il a procédé par séances de production collective, apports d’expertises et auditions de représentants de collectivités locales et d’équipes projet. Ces dernières sont représentatives à la fois des institutions nouvellement signataires des contrats (conseils régionaux, conseils généraux, EPCI) et de la diversité des configurations territoriales (grandes agglomérations, agglomérations moyennes avec ou sans ingénierie mutualisée, petites villes, territoires « entrants »). Le groupe a fait également appel aux autres groupes de travail sur des aspects particuliers (ex : la gestion des fonds européens).

Les deux premières séance de travail ont consisté à recueillir l’accord des participants sur les questions à éclairer en priorité, en particulier la nouvelle « feuille de route » attendue des équipes projet afin d’inscrire la réflexion dans une perspective de changement et d’accom-pagnement des équipes en place ou nouvelles.


Une séance a été consacrée à l’audition des représentants de l’ARF et de l’ADF, toutes deux signataires d’une convention avec le ministère de la Ville ayant des implications dans la mo-bilisation de leurs compétences de droit commun, et à une présentation de la démarche menée par la région Rhône-Alpes. Les trois dernières séances ont permis d’auditionner les représentants des agglomérations de Plaine Commune, Moulins, Romans-sur-Isère et du Grand Nancy et d’avoir une présentation des exemples du Grand Auch et de Valenciennes Métropole. D’autres auditions ont été envisagées mais n’ont pu avoir lieu à ce stade.

Par ailleurs, deux séances spécifiques de travail ont été organisées avec un « groupe miroir » ad hoc mis en place par l’ANRU, composé d’une trentaine de responsables de projets de rénovation urbaine issus de toute la France. Une autre séance a été organisée avec un groupe miroir composé de chefs de projet réunis par l’IRDSU.

État d’avancement de la réflexion et premières préconisations

À ce stade, il s’agit d’un point d’étape de la réflexion du groupe de travail et d’une première série de préconisations, certains aspects nécessitant encore d’être examinés, expertisés ou complétés. Un rapport sera élaboré et soumis à la validation du groupe de travail, intégrant notamment des exemples concrets d’organisation issus des auditions ainsi que d’autres contributions. Il est par ailleurs souhaité par les associations d’élus et les réseaux professionnels ayant participé au groupe de travail que l’ensemble du travail ainsi capitalisé soit diffusé auprès de leurs adhérents sous la forme d’un guide sous le timbre des institutions participantes au groupe (État, association d’élus et réseaux professionnels).

Les préconisations issues des travaux du groupe sont à la fois :

- de type prescriptif, pour garantir un réel pilotage et la conduite opérationnelle du contrat et aider à la mise en œuvre effective des nouvelles priorités (contrat unique, articulation avec les autres contrats territoriaux et documents de planification stratégique, mobilisation du droit commun de l’État et des collectivités locales, co-construction avec les habitants…) ;

- de type non prescriptif et méthodologique, pour aider les sites à se repérer dans les dé-marches à engager (diagnostic, projet de territoire, évaluation…) et dans le choix de l’or-ganisation à mettre en place qui doit nécessairement être adaptée au type de configura-tion territoriale, au regard notamment de la taille des communes et du poids de population concernée par la politique de la ville, du degré de maturation de l’intercommunalité et de la gouvernance politique locale. Il ne peut y avoir de modèle d’organisation unique.

1. L’ingénierie des futurs contrats de ville : de nouveaux enjeux, une nouvelle définition

1.1. De nouveaux enjeuxLa réforme des contrats de ville (portage intercommunal, contrat unique, mobilisation du droit commun, co-construction avec les habitants) pose de nouveaux enjeux pour l’ingénierie locale.

Elle doit notamment :

- organiser une réelle intégration des ingénieries des volets social, urbain et économique des contrats, aux différentes échelles d’intervention, du quartier à l’agglomération ;

- permettre une meilleure articulation entre l’ingénierie dédiée à la politique de la ville et celle des autres politiques publiques s’appliquant sur les territoires prioritaires, ainsi qu’entre le contrat de ville et les autres documents contractuels (CPER) et de planification stratégique territoriale ;


- favoriser l’implication effective des nouveaux partenaires au titre de leurs compétences propres (conseil général, en matière d’action sociale notamment, conseil régional, en matière de transports, de développement économique et de formation professionnelle, acteurs économiques, etc.) et de leurs services opérationnels ;

- garantir la mise en œuvre effective de la démarche de co-construction avec les habitants.

1.2. Une définition élargieCes nouveaux enjeux supposent à la fois la mise en place d’une gouvernance politique forte et une conception rénovée et élargie de l’ingénierie s’appuyant, d’une part, sur une équipe resserrée, missionnée pour mettre en œuvre le contrat, et, d’autre part, sur une ingé-nierie plus large, traduisant de manière opérationnelle la mobilisation du droit commun de l’ensemble des partenaires signataires et un effort de territorialisation accru et coordonné des réponses.

1.2.1. Une ingénierie dédiée au contrat, s’appuyant sur :

• une équipe projet organisée au sein de la ou des collectivités locales (EPCI et, selon les cas, communes également) en capacité d’intervenir tout à la fois sur la dimension stratégique et la dimension de proximité, comprenant :

- une ingénierie d’expertise concernant certaines thématiques (intégrant l’ingénierie des programmes concernés) et, le cas échéant, la participation des habitants ;

- une ingénierie administrative et financière, incluant la gestion des fonds européens ;

- une ingénierie de proximité pour les quartiers prioritaires.

• une équipe resserrée au sein de l’État local, comprenant :

- le représentant du corps préfectoral désigné par le préfet pour suivre la contractua-lisation, assisté des délégués du préfet et d’une équipe interministérielle resserrée (com-position à préciser en fonction des priorités du contrat : DDT, DDCS, Éducation nationale, DIRECCTE…) ;

- les agents des préfectures en charge de l’instruction des demandes de subvention.

• un cadre de travail clairement identifié permettant aux services de l’État (a minima délégués du Préfet, DDT et DDCS) de travailler étroitement avec l’équipe projet de la collectivité, à défaut d’une équipe de projet unique.

1.2.2. Une ingénierie élargie en vue de mobiliser le droit commun, recouvrant notamment :

• l’animation par le préfet d’une équipe interministérielle telle que prévue par le Comité inter-ministériel des villes du 19 février 2013 réunissant l’ensemble des services déconcentrés (en particulier l’Éducation nationale et la Justice) et établissements publics concernés (ARS, Pôle emploi), aptes à décliner localement les conventions signées au plan national et les engagements figurant au contrat ;

• l’organisation d’un pôle de référents désignés par chacun des partenaires signataires autres que l’EPCI (conseil général, conseil régional, communes, CAF, bailleurs sociaux, chambres consulaires, etc.) pour suivre la mise en œuvre opérationnelle des politiques de droit commun ;

• l’adaptation des organisations de nature à impliquer le niveau décisionnel (élus, DGS) et à décliner les réponses à un niveau territorial suffisamment fin et cohérent (à préciser notamment pour les conseils régionaux et généraux) ;

• la mise en place de processus de travail (groupes de travail, arbres d’objectifs, etc.) permettant de mobiliser réellement les opérateurs de terrain, les ressources et les compétences utiles en matière de diagnostic des situations (ex : chefs d’établissement, travailleurs sociaux, agents des services publics, référents associatifs et habitants, etc.), de croiser les ingénieries existantes et de développer un travail transversal en mode projet par thématiques (ex : logement, emploi, santé, prévention-sécurité, loisirs, dont politiques tarifaires, etc.), publics (ex : jeunes, familles monoparentales, personnes âgées, etc.) et


territoires prioritaires. L’animation du process est au moins aussi importante que l’animation des instances.

1.3. Une obligation d’inscription de l’organisation de l’ingénierie dans le contratL’ingénierie étant une des conditions de réussite des futurs contrats de ville, les moyens humains et financiers qui lui sont dédiés, les missions et la composition de l’équipe projet, les modalités d’animation du contrat dans ses différentes composantes (spécifiques et de droit commun) devront faire l’objet d’une description précise, valant engagement et co-manda-tement de l’équipe projet par les signataires.

Cette description doit préciser notamment :

• le rôle des différentes instances (décision, évaluation, conduite et suivi opérationnels), leurs déclinaisons thématiques et/ou territoriales, leur fréquence et leur calendrier,

• la composition de l’équipe projet de la collectivité et l’organigramme fonctionnel,

• les moyens humains et l’organisation mobilisée par l’État,

• l’organisation et les modalités de travail (groupes de travail, missions d’expertise, etc.) pro-posées pour la mobilisation du droit commun, notamment dans la phase diagnostic, et pour la co-construction avec les habitants.

2. La nouvelle « feuille de route » des équipes projetUn tableau détaillé précisant les attendus de la nouvelle feuille de route des équipes projet et leur impact sur les missions, les compétences et les organisations a fait l’objet d’un travail au sein du groupe qui sera repris dans le rapport final.

2.1. Des missions à réaffirmer et des compétences nouvelles à développerLa mise en œuvre des futurs contrats de ville nécessite à la fois de conforter les missions dé-volues à l’ingénierie et de faire monter en compétence les équipes et les organisations dans certains domaines.

2.1.1. Des missions à réaffirmer (cf. préconisations du précédent groupe de travail) :

• l’animation et la conduite d’une démarche de projet et le suivi du contrat dans ses différentes phases et déclinaisons opérationnelles,

• la réalisation d’un diagnostic de territoire « dynamique » (handicaps/ressources) et partagé entre tous les partenaires, mobilisant des données d’observation quantitatives et des don-nées qualitatives, et associant les habitants et les acteurs clé du territoire,

• la contribution à la mise à jour du projet de ville et d’agglomération afin qu’il intègre claire-ment les enjeux de solidarité au bénéfice des quartiers prioritaires et à l’enrichissement des documents de planification stratégique (SCOT, PLH, PLU, SRADDT, agendas 21, etc.).

2.1.2. Des priorités nouvelles en matière de politiques publiques :

• le développement économique (enjeu notamment d’articulation entre économie clas-sique et économie sociale et solidaire, entre développement économique et renouvelle-ment urbain, etc.),

• la lutte contre les discriminations,

• l’environnement et le développement durable,

• le développement social dans une logique de décloisonnement entre politiques d’action sociale et autres politiques de développement local (sport, culture, éducation, médiation sociale et culturelle, lien social et accompagnement des porteurs de projets…).


2.1.3. Une question qui n’est pas nouvelle mais qu’il faut réinvestir : la participation des habitants

Le groupe de travail a souhaité rappeler qu’il ne s’agit pas à proprement parler d’une thématique nouvelle pour les équipes projet et qu’il existe des savoir-faire en la matière. Néanmoins, cette question doit être réinvestie là où elle ne l’était plus et renouvelée dans son ambition, afin de porter la démarche et garantir, en s’attachant les compétences néces-saires, la mise en place d’un réel processus de co-construction avec les habitants dans ses différentes étapes, notamment :

• le diagnostic des pratiques participatives antérieures et l’identification des personnes les plus éloignées de l’offre existante,

• la construction d’espaces de dialogue entre habitants et institutions,

• l’identification des objets de la concertation, des échelles et des impacts à prendre en compte dans le calendrier des programmations,

• l’appui aux initiatives des habitants,

• la mise en place de démarches de co-formation habitants-institutions,

• l’aide à la mise en place des conseils citoyens,

• l’identification des procédures favorisant les démarches participatives (proposition du groupe miroir ANRU d’introduire une clause spécifique dans les appels d’offre).

2.1.4. Un pilotage intégré des volets social, urbain et économique

Un des enjeux majeurs des futurs contrats est la mise en cohérence des projets de renouvel-lement urbain avec le projet de territoire et le contrat de ville qui en découle.

Quatre axes ont été à ce stade identifiés :

• porter à la connaissance de l’État pour toutes les dimensions qui prennent insuffisamment en compte la politique de la ville (PLH, PLU, SCOT…),

• mieux prendre en compte le développement économique dans les opérations de renouvellement urbain (traitement systématique des commerces et des équipements, rapprochement des ingénieries existantes relatives aux relations avec les entreprises et à la création d’activités, à l’emploi, à la formation professionnelle, à l’insertion, etc.),

• identifier les contenus favorisant l’articulation entre urbain et social (GUP, chantiers d’insertion, éducation, santé…),

• assurer un suivi spécifique du volet habitat, notamment la question du relogement et des moyens d’observation des politiques de peuplement,

• adapter la méthodologie développée dans le cadre du PNRU en l’élargissant aux autres thématiques pour harmoniser le suivi des contrats (mise en place d’une revue de projet tous les ans et d’un point d’étape à trois ans, adaptation de la maquette financière ANRU pour le suivi des contrats, mise en place d’un comité d’engagement sur les 230 sites du NPNRU, etc.).

3. Une organisation de l’ingenierie adaptée aux différents types de configuration territoriale

3.1. Des configurations territoriales différentes nécessitant des organisations différentesLes auditions conduites par le groupe, ainsi que les réunions avec les groupes miroirs de profes-sionnels, ont permis d’identifier différentes configurations territoriales ayant une incidence directe sur l’organisation et le portage de l’ingénierie, qui feront l’objet de développements complémentaires et d’illustrations dans le rapport final :

• les métropoles et les communautés urbaines dont l’évolution statutaire aura des consé-quences sur la répartition des compétences et l’organisation de l’ingénierie (cas de Paris, Lyon et Marseille, des métropoles de droit commun et des communautés urbaines),


• les typologies observées en matière de configuration intercommunale, en fonction de :

- l’antériorité en politique de la ville (EPCI ayant déjà la compétence politique de la ville ou EPCI l’ayant investi récemment pour lesquelles la mutualisation de l’ingénierie doit s’envi-sager progressivement),

- l’existence et le poids de la ville centre,

- le poids des territoires en politique de la ville dans l’agglomération et leur environnement (majoritairement rural ou majoritairement urbain),

- les intercommunalités ou communes isolées (pouvant appeler des mutualisations d’ingénierie),

- les sites « entrants » (en différentiant les sites n’appartenant pas à une agglomération en politique de la ville et les autres),

- les sites en Outre-mer,

- l’existence ou non d’un programme de renouvellement urbain,

- les territoires de « veille ».

Par ailleurs, l’existence ou non sur le territoire d’opérateurs constituant une ressource en termes d’ingénierie (agence d’urbanisme, observatoire, centre de ressources, etc.) a également une incidence importante.

3.2. Une organisation des compétences à adapter en fonction des territoires, mais répondant à des objectifs communs• Les équipes projet devront remplir quatre objectifs identiques pour tous les sites :

- tenir la dimension stratégique du contrat,

- piloter le contrat (notamment mobiliser le droit commun) et en assurer la conduite opéra-tionnelle sur toute la durée du contrat,

- organiser la co-construction avec les habitants,

- rendre visibles et communiquer les résultats obtenus.

• Intégrer en leur sein des compétences socles :

- définition d’une stratégie d’animation du contrat sur un mode coopératif,

- identification et mobilisation des droits communs et proposition des adaptations nécessaires,

- animation de la production du diagnostic avec l’ensemble des acteurs,

- suivi de la programmation annuelle des actions et de l’évaluation,

- accompagnement des porteurs de projet associatifs,

- animation des quartiers.

• Et se doter de compétences nouvelles, soit internalisées dans l’équipe projet via des postes dédiés, soit facilement mobilisables dans les services, soit via des prestations :

- identification d’une fonction dédiée à l’ingénierie administrative et financière (pour dégager du temps pour la réflexion stratégique et pour la relation aux habitants),

- identification d’une fonction dédiée à la mobilisation et à la gestion des fonds européens,

- identification d’une fonction dédiée au renforcement des démarches de participation citoyenne.

3.3. Un positionnement adapté à la nouvelle « feuille de route » des équipes projet :L’organisation de l’équipe projet doit permettre de mobiliser les compétences dont elle a besoin pour répondre aux impératifs de la nouvelle « feuille de route ». Cependant, selon l’organisation de la gouvernance politique, les ressources des territoires et les configurations locales, les modes d’organisation seront nécessairement différents. Les auditions conduites par le groupe ont toutefois permis de dégager quelques principes structurants :


• L’équipe projet doit être clairement positionnée au niveau intercommunal, ce qui n’exclut pas de s’appuyer sur des ingénieries placées au niveau communal lorsque que la configu-ration locale ne permet pas la mutualisation. L’organisation mise en place doit en tout cas identifier et mobiliser toutes les échelles d’intervention, en évitant une dichotomie entre le pilotage stratégique et le pilotage des actions de proximité et en privilégiant une démarche ascendante. Dans le cas où l’équipe n’est pas mutualisée, il apparaît que devraient être positionnés au niveau de l’EPCI a minima l’observation, l’évaluation, le développement économique, l’habitat et le renouvellement urbain, les équipements médico-sociaux, la prévention de la délinquance (hors aspects sécurité).

• Elle devra également définir un lien hiérarchique ou fonctionnel avec l’ingénierie spé-cialisée des différents programmes ou dispositifs de la politique de la ville (ateliers santé ville, programme de réussite éducative, gestion urbaine de proximité, prévention de la délinquance…).

• Elle doit être positionnée auprès du DGS ou du DGA.

• Les missions, la composition, les modalités de recrutement et de financement de l’équipe projet devront faire l’objet d’engagements précis de la part des signataires. La signature du contrat vaudra co-mandatement, de la part de l’État, de l’EPCI et de la commune.

3.4. Les cas particuliers des sites « entrants » et des « territoires de veille »3.4.1. Les sites « entrants »

• Lorsque le site entrant en politique de la ville appartient à une agglomération où il est seul en politique de la ville, un chef de projet situé au niveau de l’intercommunalité et un délégué du préfet peuvent suffire, à condition qu’ils soient tous deux placés en situation de mobiliser le droit commun de la collectivité pour le premier et de l’État pour le second.

3.4.2. La question des territoires de veille

• Pour les territoires de veille situés dans des agglomérations qui restent en politique de la ville, les équipes projet intercommunales peuvent assurer les fonctions de veille, d’obser-vation et de mobilisation du droit commun.

• Pour les territoires de veille situés dans des agglomérations qui ne sont pas ou plus concernées par la politique de la ville, l’État pourrait prendre en charge le financement partiel d’un ETP au niveau de l’EPCI pour assurer la fonction de veille sur ce territoire et formaliser, le cas échéant, un contrat de ville basé sur la mobilisation du droit commun.

4. L’appui à l’ingénierie et l’accompagnement du changementLa stratégie d’accompagnement du changement à mettre en œuvre pour adapter l’ingénierie aux nouveaux contrats de ville ne saurait se limiter à une réponse formative adressée aux équipes projet.

En effet, l’ensemble des travaux du groupe démontre la nécessité d’une « réingénierie » des process et des organisations allant bien au-delà de la seule question des compétences de l’équipe projet. Aussi, la stratégie proposée vise-t-elle certes à accompagner le changement, mais avant tout à le provoquer par des mesures financières incitatives et une sensibilisation des décideurs (élus et DGS) aux enjeux.

4.1. Un soutien financier de l’État à renforcer mais à moduler en fonction de la situation des territoiresUne des propositions du groupe serait de sanctuariser au niveau national un pourcentage significatif des crédits d’intervention du programme 147 (10 % ?) pour financer l’ingénierie des futurs contrats.

Pour être éligibles à ce financement, les porteurs de projet devront proposer une organi-sation en adéquation avec les quatre objectifs des équipes projet cités précédemment et


notamment définir les fonctions socles portées au niveau de l’EPCI. Pour mémoire, l’État peut financer indifféremment des postes d’agents contractuels ou titulaires.

Par ailleurs, l’État doit s’engager à un financement pluriannuel de l’équipe projet (par exemple deux conventions de trois ans sur la durée du contrat) et veiller à la complémen-tarité de ses financements avec ceux apportés par l’ANRU pour les sites bénéficiant d’une opération de renouvellement urbain.

Afin de prendre en compte les inégalités de situations et favoriser les fonctionnements vertueux, il est nécessaire également que l’État module son aide financière à l’ingénierie en fonction :

- des capacités contributives des agglomérations et des communes (à la fois ressources et charges) ;

- du respect des engagements prévus, notamment en matière de solidarité intercommu-nale, et de la prise en compte de l’investissement solidaire (pacte de solidarité financière et fiscale) ;

- de la nécessité de renforcer certaines compétences au sein de l’équipe projet (par exemple en matière d’évaluation, de co-construction avec les habitants, etc.) ;

Enfin, pour les sites les plus faiblement dotés en ingénierie, notamment les sites entrants, le co-financement apporté par l’État doit permettre d’atteindre le seuil plancher d’un équivalent temps plein dédié à l’ingénierie du contrat.

4.2. Une stratégie d’ensemble à mettre en place pour accompagner et outiller l’ingénierie localeCompte tenu des ambitions à atteindre pour les futurs contrats de ville, des compétences à mobiliser et de l’entrée de nouveaux signataires et de nouveaux sites, il est nécessaire d’engager une stratégie d’ensemble, mobilisant de manière cohérente et coordonnée les différents partenaires et opérateurs aptes à accompagner au plan local les futures équipes d’ingénierie (Commissariat général à l’égalité de territoires, ANRU, CNFPT, centres de res-sources de la politique de la ville, notamment). Cette démarche devrait viser notamment à :

- appuyer les services de l’État et des collectivités locales chargés d’élaborer et de suivre les contrats via l’organisation de formations et la diffusion de guides méthodologiques ou kit ressources, s’appuyant sur les enseignements de la recherche-action-formation menée sur les sites préfigurateurs et tenant compte de la typologie des sites ;

- capitaliser les bonnes pratiques d’ores et déjà repérées en matière d’organisation de l’ingénierie (sites préfigurateurs, pôle d’appui opérationnel de l’ANRU, centres de ressources, etc.) et les exemples présentés dans le cadre des auditions du groupe de travail ;

- développer les formations inter-acteurs sur site ;

- sensibiliser les DGS des collectivités et les élus, notamment au regard des évolutions à prévoir dans l’organisation des délégations et des services ;

- accompagner de manière spécifique les sites « entrants » ;

- acculturer les acteurs de droit commun en s’appuyant notamment sur le volet formation des conventions d’objectifs signées avec les ministères et les associations nationales d’élus ;

- adapter la formation initiale des jeunes professionnels (partenariat universités et grandes écoles).

4.3. Une attention à la fidélisation des équipes sur le terrain et au soutien des profes-sionnels du « front office » intervenant dans le cadre des politiques de droit commun Des préconisations complémentaires seront faites dans ce sens impliquant notamment :

- des mesures de gestion des ressources humaines touchant au déroulement de carrière et aux avantages indiciaires ;


- des mesures d’accompagnement sur site des nouveaux arrivants (type journées d’accueil) ;

- des réflexions avec l’ensemble des institutions employeurs d’agents au contact des publics (policiers, enseignants, animateurs et intervenants sociaux, agents de La Poste, de Pôle emploi, agents d’accueil des services publics, personnels des offices HLM, etc.).

PRÉFIGURATION DES NOUVEAUX CONTRATS DE VILLE • Février 2014 18

Groupe de travail « mobilisation des fonds européens »


La politique de la ville constitue une composante majeure du développement urbain intégré et durable pour la période de programmation des fonds européens structurels et d’investis-sement (FESI) 2014-2020. Dans cette perspective, les FESI, notamment le fonds européens de développement régional (FEDER) et le fonds social européen (FSE), seront ciblés de façon coordonnée sur les priorités thématiques et territoriales de la politique de ville et mis en œuvre à travers le contrat de ville unique global articulant les dimensions sociale, urbaine, économique et environnementale au sein d’un projet de territoire.

À ce titre, le volet politique de la ville des programmes opérationnels (PO) représentera au minimum 10 % de l’enveloppe globale des PO régionaux. L’objectif global de 10 % sera modulé en fonction de l’importance du fait urbain et des disparités observées dans chacune des régions. Ces FESI seront prioritairement fléchés en direction des établissements de coopération intercommunale (EPCI) abritant les quartiers prioritaires, tels qu’ils résulteront de la réforme de la géographie prioritaire de la politique de la ville. Des subventions globales pourront être déléguées aux EPCI qui le demanderont.

En parallèle, 10 % du FSE « emploi et inclusion » géré par l’État et délégué pour partie en gestion aux conseils généraux bénéficieront aux publics issus de ces quartiers.

Les contrats de ville ont ainsi vocation à constituer le cadre pour l’articulation des volets urbain, social et économique de la politique de la ville et à intégrer les actions relevant des FESI et les engagements financiers associés. Les actions développées visent ainsi à répondre aux enjeux économiques, sociaux, environnementaux, démographiques et climatiques auxquels sont confrontés les territoires urbains.

Dans cette perspective, le groupe de travail s’est fixé deux principaux objectifs :

- définir le périmètre de la dimension européenne des futurs contrats de ville ainsi que ces spécificités en termes de partenariat et de mise en œuvre ;

- formuler des recommandations et des pistes d’actions pour faciliter la définition, la mise en œuvre et le suivi de la dimension européenne des futurs contrats de ville.

Les travaux du groupe ont vocation à alimenter les actions de formation, les guides et autres documents, notamment circulaire, qui seront élaborés pour accompagner la négociation du futur contrat.

1. Conformément à la convention cadre signée le 13 février 2013, « Cet objectif sera modulé en fonction de l’importance du fait urbain et des disparités socio-urbaines observées dans chacune des régions ». Par ailleurs, conformément à l’article n°7 du règlement FEDER, au moins 5 % des ressources FEDER attribuées au niveau national seront mobilisés dans ce cadre.

2. Conformément à la convention cadre signée le 13 février 2013 entre le ministre délégué à la Ville et l’ARF pour les quartiers prio-ritaires de la politique de la ville, aux engagements pris par le gouvernement lors du Comité interministériel des villes (CIV), le 19 février 2013, à l’accord cadre conclu entre le ministère délégué à la Ville et l’assemblée des départements de France (ADF) le 11 octobre 2013 et au projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.


Modalités de travail et thèmes abordés

La réunion de lancement (17 juillet 2013) a porté sur :

- les fonds européens dans la politique de la ville, à travers l’expérience des projets urbains intégrés (PUI) sur la période de programmation actuelle 2007-2013 (les acquis, les ensei-gnements en termes de contenu, de partenariat, de modalités de mise en œuvre (valeur ajoutée et limites) ;

- la définition du calendrier de travail du groupe.

La deuxième réunion (8 octobre 2013) a eu pour objet le contenu de la dimension euro-péenne des contrats de ville. Au regard de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive et des besoins des quartiers prioritaires et de leurs habitants, la réflexion a porté sur les thématiques et domaines d’interventions prioritaires , les groupes cibles et les résultats attendus.

La troisième réunion (13 novembre 2013) a porté sur la conduite, la mise en œuvre et l’animation de la dimension européenne des contrats de ville (ingénierie financière, de projet et de gestion, animation et qualification des acteurs aux niveaux régional et national).

La réunion du groupe du 28 janvier a été consacrée à l’examen des conclusions, des recom-mandations et des pistes d’action pour aider à l’élaboration, à la mise en œuvre et au suivi de la dimension européenne des futurs contrats de ville.

Conclusions

Sur la base de l’étude nationale sur la mise œuvre du volet urbain de la politique euro-péenne de cohésion 2007-2013 (avril 2013, Mission d’animation nationale des PUI), les écueils suivants ont été identifiés :

- un effet d’aubaine toujours possible sans plus-value du FEDER observée ;

- un caractère intégré parfois relatif : approche monothématique, faible prise en compte des problématiques des quartiers en difficulté, approche stratégique non lisible et partagée par le partenariat ;

- un cloisonnement important FEDER/FSE ;

- l’absence d’outils d’évaluation adaptés.

À l’inverse, une plus-value importante a également été relevée. Elle porte sur :

- un rôle d’effet levier des fonds autour de projets structurants ;

- un cadre pour mieux associer les acteurs du monde associatif et économique ;

- un dispositif pour intervenir de façon complémentaire : « faire mieux » ou « faire plus » : ouverture des Cucs sur des nouvelles thématiques (TIC, promotion de l’entreprenariat, écocitoyenneté, efficacité énergétique, lutte contre la précarité énergétique, mobilité durable) ;

- un cadre pour mener des opérations innovante ;

- un champ d’expérimentation.

La dimension européenne des futurs contrats de ville devra répondre à une logique d’intervention bien identifiée et orientée vers les résultats, conformément aux préconisations européennes.


Les étapes clés qui définiront cette logique sont dans l’ordre :

- la définition des besoins dans les domaines prioritaires de l’inclusion sociale, du dévelop-pement économique, de l’ accès à l’emploi, de l’éducation, de la formation, de l’effica-cité énergétique dans le logement social et les bâtiments publics, de la mobilité et des transports urbains, des TIC et en faveur d’une gouvernance multi-niveaux associant les habitants ;

- l’identification des territoires concernés par les besoins dans les domaines prioritaires ;

- les publics ciblés dans ces domaines ;

- les résultats attendus dans les domaines, les territoires et les publics identifiés comme prioritaires ;

- les objectifs spécifiques définis au regard des résultats attendus ;

- les activités et les outils qui pourront être mobilisés pour réaliser ces objectifs ;

- la définition d’indicateurs de résultats ;

- l’identification du FESI qui sera mobilisé en priorité (FEDER, FSE ou les deux).

Par ailleurs, les enseignements de la mise en œuvre des Projets urbains intégrés (PUI) géné-ration 2007-2013 soulignent l’importance, pour les villes et les EPCI comme pour les autorités de gestion régionales, de se doter d’une ingénierie dédiée et intégrée aux équipes projets en charge de la politique de la ville et d’outils de suivi et d’évaluation adaptés. Le renforce-ment des capacités techniques des villes et des EPCI devrait permettre de mieux articuler le FEDER et le FSE dans les programmations locales, d’accompagner les porteurs de projet et d’organiser un partenariat pérenne associant notamment les acteurs privés.

Une plus grande mobilisation des acteurs privés dans les projets est en effet attendue dans la prochaine programmation compte tenu du faible effet levier du FEDER sur les investisse-ments privés observés sur 2007-2013.

Enfin, la mise en place de démarches d’animations régionales par certains centres de ressources politique de la ville a facilité pour les territoires concernés la mise en œuvre des projets et la dynamique de programmation des crédits européens. Il serait donc utile d’orga-niser dans le PO régional un appui spécifique pour la mise en œuvre du volet politique de la ville, son suivi, son évaluation et son animation.

Un rapport conclusif des travaux du groupe sera élaboré dans les prochaines semaines ainsi qu’un guide méthodologique pour la dimension européenne des contrats de ville.


Groupe de travail « Outre - mer »


Les territoires ultramarins sont exposés à des mutations démographiques qui agissent de manière rapide sur la concentration de la population, les conditions de vie (logement, trans-ports, équipements publics), l’emploi, l’éducation ou la santé. Ils sont également exposés aux effets de l’insularité, aux risques naturels, à l’étroitesse ou à l’immensité des territoires. La politique de la ville doit être élaborée en prenant en compte les difficultés en termes d’ingénierie que peuvent connaître certaines collectivités, ainsi que la nécessité d’articuler le développement des quartiers les plus en difficulté avec celui de leur environnement. Si la mobilisation intercommunale doit être une ambition partagée avec la métropole, son développement est parfois encore insuffisant outre - mer pour constituer un échelon toujours pleinement opérationnel pour la mise en œuvre de la politique de la ville. Compte tenu de la gravité des difficultés auxquelles ces territoires doivent faire face, ils doivent pouvoir compter sur la mobilisation des fonds européens structurels et d’investissement (notamment le FEDER et le FSE), dans une bonne articulation avec la politique de la ville.

Par ailleurs, les critères retenus pour la détermination de la géographie prioritaire de la politique de la ville peuvent difficilement s’appliquer aux territoires ultramarins. En effet, les spécifi-cités géographiques, démographiques, socio - économiques (en matière de pauvreté, de chômage, de santé ou de scolarité) et urbaines de chaque département et collectivité d’Outre - mer nécessitent de déterminer une géographie de la politique de la ville adaptée aux ré-alités ultramarines. En outre, l’absence ou l’insuffisance de données statistiques disponibles dans la plupart des départements d’Outre - mer (à l’exception de la Réunion et de la Martinique) contraignent à penser un dispositif distinct du reste du pays. Le rapport produit par les centres de ressources ultramarins sur la politique de la ville dans les outre - mer a donné un premier aperçu de ces difficultés, mais aussi des possibilités de produire des observations pertinentes au niveau local.

À la demande du ministre de la Ville et en application de la décision 24 du CIV, un groupe de travail a donc été mis en place avec mission de définir les modalités pratiques d’appli-cation de cette décision et d’analyser les enjeux de gouvernance locale et de résorption de l’habitat insalubre dans les outre - mer.

Modalités de travail

Ce groupe est piloté par le secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV) en lien avec la délégation générale à l’outre - mer (DEGEOM) et il rassemble des partenaires de manière un peu élargi par rapport à la composition initialement envisagée. Apportent leur concours : l’Institut national des statistiques et des études économiques (INSEE), l’obser-vatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), les préfectures concernées, les centres de ressources de la politique de la ville, le Haut - commissariat de la République en Nouvelle - Calédonie, le Haut - commissariat de la République en Polynésie française, la dé-légation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR), l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l’agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé), le Conseil général de l’environnement et du déve-loppement durable (CGEDD) et l’agence nationale de l’habitat (ANAH). Trois séances ont eu lieu le 29 avril, le 23 mai et le 17 juin 2013.


Thèmes abordés et premières conclusions

1. La géographie prioritaire ultramarineLes premières séances du groupe ont été consacrées à la question de la géographie prio-ritaire ultramarine. Il s’est agit de travailler sur les problématiques communes à l’ensemble des outre - mer en la matière et sur les spécificités propres à chacun d’entre eux. La pre-mière réunion a permis de dresser un portrait de chaque territoire : les questions sociales et urbaines auxquelles sont confrontées les territoires et les données statistiques disponibles. Ces présentations très riches ont été faites par les sous - préfets délégués à la cohésion sociale et à la jeunesse, les centres de ressources, et pour le territoire de la Guadeloupe, par la direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL). Ces présentations ont contribué à identifier les spécificités de chaque territoire : la pression démographique et migratoire en Guyane ainsi qu’à Mayotte, mais également des exemples d’opérations de renouvellement urbain réussies en Guadeloupe.

Ce premier état des lieux a donné l’opportunité aux acteurs présents de travailler à la mise en place d’une méthodologie pour la définition des nouveaux quartiers prioritaires. Les mé-thodes proposées ont été présentées et discutées lors des deux autres séances du groupe de travail.

Elles sont de deux natures différentes :

• la méthode du carroyage. Les données carroyées de revenu et de population ne sont disponibles qu’à la Réunion et à la Martinique. Elles permettent d’adopter une démarche similaire à celle engagée au niveau de l’Hexagone. Les sous - préfets ont attiré l’attention sur la nécessité de prendre en compte une définition de l’« urbain » qui ne soit pas celle usuelle de l’INSEE afin de tenir compte des caractéristiques spécifiques de l’habitat local.

• la méthode utilisant les indicateurs synthétiques à l’échelle infracommunale. La Guyane, la Guadeloupe, Saint - Martin, Mayotte et la Polynésie française ne disposent pas des données carroyées de population et de revenus. Seule la source du recensement de la population permet de mobiliser des statistiques à une maille infracommunale. Selon les méthodes de recensement de population, cette maille varie entre IRIS et district.

Cette dernière méthode est basée sur la construction d’un indicateur synthétique constitué de sept indicateurs tenant compte des problématiques locales (insalubrité et surpeuplement des logements, chômage, inactivité, décrochage scolaire, monoparentalité, non diplômés).

Concernant le périmétrage des futurs quartiers, les membres du groupe de travail ont acté que la phase de contourage précis, nécessitera, comme en métropole, un aller - retour entre l’État et les acteurs locaux. Pour les territoires disposant du carroyage, le périmétrage des futurs quartiers se fera par analogie avec la méthode utilisée dans l’hexagone. Pour les terri-toires concernés par la méthode de l’indicateur synthétique à la maille infra - communale, le périmétrage des futurs quartiers nécessitera de descendre à un niveau inférieur à celui de l’IRIS ou du district. Une collaboration étroite avec les collectivités locales sera nécessaire sur cette phase, en conservant l’objectif de concentration et de resserrement qui prévaut pour la réforme de la géographie prioritaire.

2. La gouvernance Le groupe a engagé une réflexion sur la manière de mieux impliquer les différents niveaux de collectivités dans la gouvernance des contrats de ville et sur les besoins en termes d’ingénierie (la composition des équipes, le statut et la formation de leurs membres, leurs besoins en termes de qualification, leurs types de rapport avec les quartiers concernés et leurs habitants, le rôle spécifique des centres de ressources de la politique de la ville dans les outre-mer).


3. L’habitat et le cadre de vie dans les quartiers en difficulté des outre - mer Le groupe de travail a dégagé des problématiques communes à l’ensemble des terri-toires ; parmi celles - ci, la question de l’habitat spontané, informel ou insalubre et les risques naturels. Les réflexions du groupe s’orientent donc également sur la manière de prendre en compte les différentes formes d’habitat informel dans le cadre de la géographie prioritaire, notamment en ce qui concerne l’exposition aux risques et, également, en ce qui concerne l’articulation en résorption de l’habitat indigne et renouvellement urbain.

Les questions liées à la gouvernance, l’ingénierie et l’habitat nécessitent d’être davantage explorées. Pour cette raison, le groupe de travail prévoit de se réunir à nouveau début 2014 pour approfondir ces problématiques.


LA RECHERCHE - ACTION - FORMATION


La RAF - Recherche-Action-Formation -, l’espace inter-sites de la préfiguration.Cette synthèse comprend deux dimensions, un éclairage de contenus méthodologiques produits par la recherche-action-formation, puis une synthèse des besoins de formation posés par la nouvelle politique de la ville.

Comment inclure les quartiers dans la dynamique économique et urbaine de l’agglo mération ? Comment structurer le processus de contractualisation ? Passer du projet au contrat ? Intégrer les dimensions urbaine, sociale et économique ? Comment avoir des modes d’action collabo-ratifs, coopératifs ? Mettre le droit commun de l’État et des collectivités au service des projets territoriaux ? Quels rôles de l’État ?

Depuis juillet, les représentants de l’État des 12 sites préfigurateurs, et des communautés d’agglomération depuis octobre, croisent, confrontent, enrichissent leurs démarches de pré-figuration. La Recherche-Action-Formation (RAF), c’est une quarantaine de représentants techniques de l’État et des communautés d’agglomération, dont un noyau dur de 25 per-sonnes, une vingtaine d’intervenants et partenaires, l’écoute et la participation du SG-CIV, ACsé et ANRU. Claire de Séverac, (les Développeurs associés) et Mariela de Ferrari (Co-al-ternatives), co-animent les sessions, structurent les apports formatifs et méthodologiques, formalisent les enseignements pour l’élaboration des futurs contrats de ville.

Le premier enseignement à tirer de l’espace d’échanges inter-sites de la préfiguration est l’intérêt de mettre en place des démarches de formation-action, associant l’État et les collectivités, pour accompagner l’élaboration des contrats de ville.

1. La RAF comme révélateur des tensions liées aux mutations à l’œuvre…Les nouveaux portages institutionnels de la politique de la ville suscitent des transformations dans les organisations, dans les identités professionnelles. Les équipes dédiées semblent en quête de clarification des rôles respectifs ; s’entrevoit en filigrane la confrontation des cultures professionnelles et des habitudes de travail. Or, l’imbrication des champs liés au « social », à « l’urbain », à « l’économique », à « l’éducatif » nécessite l’articulation des systèmes d’interven-tion de chacun - représentations, croyances et manières d’agir associées-.

…un espace de médiation, en miroir des problématiques de terrain Au sein de la RAF, les confrontations de points de vue sont systématiquement traitées che-min faisant, ce qui crée la confiance réciproque pour que les acteurs d’institutions variées puissent co-construire collectivement. Des transformations relationnelles et opérationnelles s’observent progressivement dans les processus de coopération intra et interinstitutionnelle.

Des attentes plurielles de cadrage de l’État central, voire de doctrine, s’inscrivent dans un schéma classique descendant, tandis que d’autres - y compris services de l’État - revendiquent la capacité de répondre de façon ajustée aux contextes et problématiques locales. Dans tous les cas, l’État central est attendu, mais avec des rôles et des postures variés selon les objets.

…les questionnements les plus forts ont porté sur le travail interministériel.L’expression du point de vue (ou de l’avis) de l’État, en particulier sur la dimension urbaine, a fait l’objet d’un travail approfondi. En revanche, l’activation des différents rôles de l’État, notamment celui de garant, aux différents temps du processus de contractualisation, les relations partena-riales entre l’État local et l’État régional n’ont pu être suffisamment abordés. Pointant en cela le nœud que représente le travail interministériel, le changement de paradigme qu’implique le travail en transversalité et en mode projet au regard du modèle hiérarchique habituel.


Coordonner sans être en position hiérarchique, être placé près du préfet afin d’avoir la légiti-mité pour une mobilisation efficace des différents services de l’État, telles sont les conditions d’animation de l’interministérialité soulignées par la RAF.

Ces constats dessinent en miroir de nouveaux modes d’accompagnement et de co-construction à installer entre l’État central, local, régional et les collectivités. Propo-ser des espaces de formation, associant les acteurs de l’État départemental et régional avec les collectivités apparaît judicieux.

2. Sur la dialectique agglomération et quartier…Les démarches de préfiguration soulignent deux modes d’élaboration du projet pour le contrat de ville qui s’alimentent respectivement, celui de la formulation stratégique, celui de l’élaboration de projets et d’actions. Ceci appelle à moduler le discours de la « déclinaison » du projet d’agglomération. Le projet de territoire intercommunal ne préexiste pas nécessaire-ment : contextes de changement (métropoles), de non formalisation stratégique à l’échelle intercommunale, d’échelles différentes de projet (SCoT pour plusieurs intercommunalités).

L’élaboration se fait dans un double processus (top down et bottom up), en allers-retours entre des échelles différentes (chaque quartier prioritaire, l’intercommunalité, le bassin d’emploi) qui entrecroisent différents territoires de projet. Elle appelle à aborder la question de l’évaluation en lien étroit avec la démarche projet afin que les acteurs du territoire (DP, bailleurs, chefs de projet agglo…) co-construisent des indicateurs dynamiques sans attendre la fin d’une action, d’un contrat pour évaluer.

…l’inclusion des quartiers dans la dynamique de l’agglomérationRaisonner ENSEMBLE quartier et commune, quartier et agglomération « que voulez vous voir changer sur les quartiers sur lesquels vous avez capacité à agir ? ». Ne pas traiter de l’emploi sur les quartiers en tant que tels, mais sur les quartiers en tant que partie de l’agglomération. Traiter les quartiers avec le même niveau de qualité de services que le reste de l’agglo-mération, sinon plus. Décliner les objectifs de chaque politique sectorielle sur les quartiers prioritaires. Associer les communes péri-urbaines autour d’enjeux transversaux. Faire essai-mer sur l’agglomération les démarches probantes issues des quartiers (ex : prévention-délin-quance). Voici des points clés mis en exergue au cours des travaux de la RAF.


Le développement intégré, l’articulation des dimensions urbaines, sociales, économiques, environnementales appellent l’acculturation réciproque : inverser le regard, faire se rencontrer des mondes qu’on dit souvent opposés, travailler les rapprochements, utiliser le social dans une dimension économique - penser investissement et non réparation - [ML Beaufils], venir avec une offre de services (ex : aux PME sur la GPEC) plutôt qu’être dans une seule logique de demande. Savoir inverser le raisonnement, s’attacher à faire venir de l’extérieur dans le quartier (commerces, politique de transports, etc.).

Une question clé est celle des passerelles, des coordinations. Une passerelle se créée en mettant autour de la table les opérateurs, les équipes pluridisciplinaires qui examinent la situation sous tous ses aspects - et non pas un opérateur unique qui prend en charge tous les problèmes -.

Ainsi émergent des besoins d’ingénierie renouvelée. De même que le social, l’économique, l’urbain sont appelés à s’entrecroiser dans les projets de ville, les métiers de l’ingénierie se croisent, leurs frontières s’estompent, avec des conséquences sur les jeux d’acteurs et sur le renouvellement de l’ingénierie à établir (centres de ressources et agences d’urbanisme, acteurs publics et privés).

Des propositions ressortent. Mutualiser l’ingénierie (intercommunalité et communes), mettre en synergie l’ingénierie (centres de ressources et agences d’urbanisme, bailleurs, organisations de développement, associations, bureaux d’étude...).Travailler sur la trans-versalité d’intervention. Celle-ci n’est pas spontanée : il y a de nouveaux métiers à confor-ter. Développer les compétences, méthodologies de projets, raisonnement projet avant de raisonner dispositif. Là encore, se former dans l’action, par un appui d’ingénierie ad hoc.


3. L’accessibilité au droit commun : enjeu majeurLa RAF a souligné la complexité qui entoure ce droit commun si difficile à cerner pour les acteurs locaux, la confusion fréquente entre l’objet et les moyens ; elle a permis de s’accor-der sur une représentation partagée, construite progressivement. Le droit commun, compris comme les financements, les moyens matériels et humains (effectifs) et les façons de travailler (coordination, transversalité).

Constats Objectifs Moyens

Les écarts entre les quartiers et le reste de l’agglomération

- Réduire les écarts

- Développer l’accessibilité aux droits communs

Le droit commun consiste en toutes les politiques publiques générales, c’est-à-dire qui s’appliquent à l’ensemble du territoire, avec les mêmes moyens [ORIV 2009].

Formuler et mettre en œuvre des projets permettant de diminuer ces écarts

Renforcer le DC : efforts supplémentaires réalisés sur les QP- à travers le fléchage des moyens du DC (ex : emplois d’avenir fléchés sur QP)- en construisant l’emboîtement des interventions État et collectivités

Adapter le DC - Rééquilibrage des moyens (humains, matériels)- Coordination, travail en transversalité - Travailler en démarche de projets / résolution de problèmes, plus qu’en termes de dispositifs

Compléter le DC par des crédits spécifiques ; les crédits du programme 147 sont là pour compléter, pas pour se substituer au renforcement nécessaire du DC

Il est utile de disposer d’une mise à plat du droit commun existant - État et collectivités -, mais il faut aller au-delà du recensement qui appelle à l’exhaustivité (chronophage), tend à focaliser sur une approche d’analyse plus que de projets, et se heurte à l’enchevêtrement des périmètres des dispositifs, constate-t-on lors des travaux de la RAF.

Rentrer par le projet plus que par les thématiques permet de s’affranchir des logiques de dispositifs, de concurrence entre ceux-ci, et de trouver les cohérences et les divergences. « Au regard du problème X auquel est confronté le quartier, que peut apporter chacun en fonction de ses compétences ? ». Tout au long de la RAF, le croisement des démarches institutionnelles conforte la pertinence de l’entrée « projet » : il ne s’inscrit pas dans les discours et les limites institutionnelles, il autorise à traiter les marges et les recouvrements (décloisonnement, transversalité). L’enjeu est de travailler autrement sur le projet, et avec des projets partagés par les partenaires dans lesquels chacun va trouver son intérêt, ce qui est au fondement de la coopération [Nadia Arab].

L’articulation des différents droits communs se fait ainsi autour de projets, par la création de passerelles entre les acteurs. « On ne parle pas de droit commun, les gens entendent argent ; nous on parle projet. Puis, pour réaliser ce projet, on regarde ce qui existe, ce que chacun apporte, en moyens humains et financiers : êtes-vous prêt, pour les 6 ans qui viennent, à vous engager pour une augmentation ? » [communauté d’agglomération].


Les travaux de préfiguration soulignent la grande diversité des situations locales et des démarches conduites. Les participants de la RAF s’accordent sur l’intérêt de proposer des repères méthodologiques, dégager des variables signifiantes (distribution de la pauvreté, nombre de communes ayant des quartiers prioritaires...) mais pas de cadre doctrinal qui se voudrait uniforme, ou correspondre à telle ou telle configuration donnée d’intercommunalité. S’il fallait retenir un message en guise de synthèse, c’est celui de la transversalité de l’action publique et du mode projet, qui incarnent le changement de paradigme « on ne peut mettre en place la nouvelle politique de la ville en continuant à raisonner et à agir de la même façon ».

4. Vers la préfiguration de la formation…Si la préfiguration de la nouvelle Politique de la Ville se termine en février 2014, la préfigura-tion du nouveau système de formation s’enclenche simultanément. La mise en cohérence des formations et des expérimentations multiples proposées en 2014 devrait aboutir à l’ins-tallation d’un nouveau système à mettre en place entre 2015 et 2016 de manière concertée et harmonisée.

…Entre continuité et nouveauté2014, année de l’entre-deux pour le système de formation. Elle s’inscrit dans le sillage de l’existant - à flécher de manière pertinente et articulée - et la construction d’un système per-mettant d’accompagner les transformations induites par le nouveau « logiciel » de la poli-tique de la Ville.

L’identification des besoins de compétences - connaissances, savoir-faire individuels et collectifs - et de formation appelés par la nouvelle politique de la Ville résulte de :

- L’analyse des besoins explicites, formulés de manière directe par les acteurs interviewés et par les participants aux modules de la RAF, celle des besoins en creux interprétés par les consultantes, et des besoins filtrés par des acteurs « interface » - à partir de quarante entretiens conduits auprès de sites, de responsables de formation ACSé, ANRU, CNFPT, SG-CIV, de directeurs de centres de ressources et de délégués du Préfet.

- L’analyse en perspective des savoir-faire méthodologiques et pratiques associées, à partir des apports et productions croisées de la recherche-action-formation.


Sur les changements de paradigme de la nouvelle politique de la Ville.

Un enjeu majeur est de former des équipes projet, compléter les formations par des formations-actions et par des dynamiques inter-acteurs poussant à la transformation des pratiques, cultures professionnelles et des regards réciproques.

Sur les contenus.

On observe une volonté explicite de l’ensemble des acteurs interviewés de coopérer et de s’interroger sur leurs logiques d’action afin d’introduire des changements, en par-ticulier sur les démarches de projet et les nouvelles manières d’établir des diagnostics « partagés », dynamiques, et corrélés aux actions, et d’y associer les habitants de façon durable.

Les contenus prioritaires portent sur des dimensions méthodologiques [l’élaboration du projet de territoire pour le contrat de ville et la « démarche projet », la co-élabora-tion et la participation des habitants, la construction du contrat…] et thématiques [le développement économique et son maillage avec « le social et l’emploi », la notion de territoire vécu, le Droit commun, l’évaluation…].

Sur la gouvernance.

La mobilisation du droit commun de l’État et des collectivités, le co-pilotage de l’éla-boration des contrats de ville par l’État local et l’intercommunalité, tout en y associant les communes ayant des quartiers en géographie prioritaire, et plus généralement la gouvernance du processus de contractualisation appellent un approfondissement des compétences certain.

Citons un besoin prioritaire de caractériser la place et le rôle de l’État dans les processus d’élaboration des futurs contrats de ville - passant par le rapprochement des logiques d’action DDCS-DDT(M) - et l’action en équipe projet interministérielle ; le travail entre les équipes dédiées et les autres services et établissements publics de l’État (santé, emploi, justice, sécurité, éducation, culture…) est en particulier à dynamiser.

« D’une manière générale, ce qui manque est de savoir travailler en démarche projet, culturellement peu pratiquée au sein des services déconcentrés de l’État - technique-ment compétents, marqués par la gestion des dispositifs et surtout la gestion appli-quée dans le contrôle et pas dans l’évaluation » [sous-préfet].

Sur les formations et les cohérences à construire pour un système de formation intégré et concerté, afin de passer de la juxtaposition à l’intégration.

- prendre en compte l’accompagnement des parcours personnalisés et la mise en place de cohérences dans les suivis des formations – ACSé, ANRU, CNFPT, SG-CIV - et les cycles de qualification proposés par les centres des ressources ;

- mieux conjuguer les spécificités de chacun (méthodologie d’intervention, qualifica-tion collective, décloisonnement des acteurs, aspects thématiques). Construire et accompagner des itinéraires de formation cohérents.


Besoins clés de formation jalonnant le processus de contractualisation.

État + CT

État CT

Sur les échelles territoriales- La notion de territoire vécu - de la géographie prioritaire au territoire vécu et au territoire de projet [territoire de contractualisation] x

Sur l’élaboration du projet intercommunal [pour un contrat de ville « adossé » au projet territorial]- Projet de territoire pour le contrat de ville [double processus, de formulation stratégique et d’élaboration de projets et d’actions]

x

- Méthodologie de projet • L’intégration des dimensions urbaines, sociales et économiques

[dans le diagnostic, dans les projets et leur système d’évaluation] • L’action conjuguée aux différentes échelles territoriales – quartier,

commune, agglomération – [intégrer les quartiers dans la dynamique économique et urbaine de l’agglomération]

x

x

- Le développement économique, et son maillage avec le social et l’emploi x

- Méthodologie – Coopération, participation et co-production • L’association des acteurs -bailleurs, habitants, socio-professionnels,

économiques, à l’élaboration des projets• Installer la participation des habitants

x

x

Sur le pilotage du processus de contractualisation- La gouvernance du processus de contractualisation

• l’association des collectivités (Région, Département) et partenaires• la mobilisation du Droit commun

xxx

- Le portage intercommunal et la mobilisation des communes• Les solidarités territoriales• les compétences des collectivités territoriales x

x

- La place et le rôle de l’État • Le rôle de l’État (local, régional) aux différents temps du processus• L’élaboration de l’avis de l’État [du diagnostic à la stratégie]

x x xx

- La mise en synergie et la mutualisation de l’ingénierie • De l’Intercommunalité et des communes• À l’échelle territoriale [centres de ressources, agences d’urbanisme,

bailleurs, organisations de développement…]

x

xx

Sur la construction du contrat- Établir la structure du contrat unique

• Définir le cadre contractuel, les instances de gouvernance • Établir les modalités d’animation et de gestion du contrat

xxx

- Définir les moyens et les financements du contrat• Les engagements des signataires• Droit(s) commun(s)• CPER et financements européens

xxx

x

- Mettre en place l’évaluation du contrat unique• Prévoir un système d’animation et de suivi dans la durée• Critères, indicateurs de qualité du contrat - dont sur la mobilisation

du droit commun

x

Le tableau ci-après identifie les besoins clés de formation jalonnant le processus de contrac-tualisation.

Documents

SYNTHÈSE DES GROUPES DE TRAVAIL … · Synthèse des groupes de travail ... La démarche de suivi de l’effort financier des politiques de ... diagnostic local et ne pas se focaliser