Système National de Suivi Evaluation : Contribution à la mise en place des cadres logiques (Octobre 2002)

8/8/2019 Systme National de Suivi Evaluation : Contribution la mise en place des cadres logiques (Octobre 2002)

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PROGRAMME MINISTREDES NATIONS UNIES DE LCONOMIE, DESPOUR LE DVELOPPEMENT FINANCES ET DU BUDGET

SYSTEME NATIONAL DE SUIVI-EVALUATION

Contribution la mise en place des cadres logiques

Jean-Luc Dubois

Antananarivo, 1028 octobre 2002


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SOMMAIRE

Introduction

1. Les objectifs stratgiques du dveloppement

Un dveloppement rapide et durable

Un dveloppement durable rduisant rapidement la pauvret

2. La mthodologie du systme de suivi-valuation

La dfinition des cadres logiques

La slection des indicateurs

La rfrence des systmes dinvestigation

3. La poursuite de la dynamique actuelle

Des niveaux davancement diffrents

Les questions souleves lors de llaboration des cadres logiques

Suggestions pour la poursuite du processus

Conclusion

Synthse oprationnelle

Rfrences documentaires

Annexe : Prsentation visuelle le systme de suivivaluation : les questions souleves

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INTRODUCTION

La nouvelle quipe gouvernementale malgache, dans le cadre du programme de redressement

fait souvent rfrence la ncessit dun dveloppement rapide et durable. Si le concept de

durabilit du dveloppement a t finalement reconnu dans les milieux internationaux, tant

scientifiques que politiques, celui de rapidit du dveloppement reste encore nouveau et demeure,pour linstant, essentiellement associ au contexte malgache.

Le dveloppement se veut rapide parce quil doit rattraper ce qui a t peru comme un

retard conomique aggrav par la rcente crise politique, afin de rpondre, le plus vite possible, aux

attentes et aspirations de la population. Mais cela implique aussi de modifier en profondeur certains

mcanismes institutionnels et comportementaux qui sont lorigine de la lenteur des dcisions ou

des blocages dans la mise en uvre des politiques publiques.

Le dveloppement se veut durable ds lors quil sinscrit dans le long terme, en tenant

compte des contraintes sur les ressources disponibles, que celles-ci soient naturelles, conomiques,

sociales ou humaines, et quil veille la constitution dacquis transmissibles aux gnrations futures.

Dans ce contexte, le document de politique officiel le plus labor demeure le Document

Stratgique de Rduction de la Pauvret (DSRP). Il prsente, en effet, les grandes orientations

stratgiques de la politique gouvernementale, dans ses dimensions macro-conomiques et

sectorielles, qui visent rduire la pauvret et amliorer le bien-tre de la population. Il considre,

dans ce but, la mise en uvre de multiples programmes et projets, parmi lesquels les PSDR, FID, PE

II et III, PAIGEP, PDSP, Microfinance, AGETIP, PRRST, PRSM, PAEPAR, CRESED,

SEECALINE, CRESAN, etc.

La question est donc maintenant de voir comment contrler la rapidit dans la mise en uvre

de ces programmes et de mesurer leurs impacts sur les niveaux de pauvret et de bien-tre. Or ceci

demande de mettre en uvre un systme de suivi-valuation, au niveau national. Ce systme

permettra de suivre, par recours une batterie dindicateurs pertinents et finalit diversifie, le

droulement des projets et lapplication effective des mesures de politiques publiques. Il permettra

aussi de mesurer les volutions de la pauvret et, plus gnralement du bien-tre, qui en rsultent.

Les informations qui seront rgulirement produites, travers ce systme, permettront alors de

guider le gouvernement et ses partenaires financiers du dveloppement, pour ajuster en consquence

les orientations stratgiques et les interventions correspondantes.

Cependant linstauration dun tel systme demande que soit clairement tabli, en termes

mthodologiques, le lien entre les objectifs des politiques publiques et les indicateurs qui sont censsen mesurer les effets. Or, le lien entre objectifs et indicateurs de suivi, essentiel pour la mesure de

limpact des interventions, ne peut stablir qu travers llaboration de cadres logiques

spcifiques. Il convient donc de mener ce travail technique tous les niveaux dcisionnels : au

niveau national, comme aux niveaux ministriels, rgionaux, locaux, et mme au niveau des projets.

La construction de tels cadres logiques est actuellement en cours pour lensemble des dpartements

ministriels, sous la coordination de la Direction du Suivi et Evaluation du Ministre de lEconomie,

des Finances et du Budget (MEFB).

Notre mission auprs du MEFB, du 10 au 28 octobre 2002, se situe dans ce contexte.

Finance par le PNUD, elle a permis de participer aux travaux de certaines quipes ministrielles

pour llaboration des cadres logiques, puis latelier de concertation du 28 octobre 2002 qui enprsentait la synthse. De plus, profitant du nouveau contexte politique et des interrogations quil

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suscite, elle a favoris un dialogue sur les aspects mthodologiques et un approfondissement des

rflexions sur le suivivaluation de la pauvret et du dveloppement humain durable, qui avaient

t inities lors de la prcdente mission1.

Ce rapport comprend trois parties. La premire prsente les caractristiques du contexte

conomique actuel, savoir les objectifs stratgiques du dveloppement rapide et durable et de lalutte contre la pauvret. La seconde partie est consacre aux principes mthodologiques qui, des

cadres logiques aux indicateurs et sources de donnes, guident la mise en place dun systme

national de suivi-valuation. La troisime partie abordera un certain nombre de questions

concernant la poursuite et le devenir du processus actuel.

Nous tenons, en premier lieu, remercier Mme Arlette Rakotondrazafy ainsi que ses

collaboratrices du MEFB pour lensemble des ralisations effectues au cours de cette mission

animation des quipes ministrielles et organisation du sminaire de concertation. Nous remercions

aussi M. Gilbert Aho et Mme Salohy Irodia du PNUD, M. Francis Andrianarison et Mme Ialy

Rasoamanana du PAD1, pour leur appui et conseil permanents dans le droulement de cette mission.

Une pense toute particulire est destine aux quipes ministrielles de lAmnagement duTerritoire, de la Justice, de lEnvironnement, et du Secrtariat dEtat charg de la Dcentralisation et

du Dveloppement des Provinces Autonomes, avec lesquelles nous avons partag de nombreuses

heures pour esquisser les cadres logiques et rechercher les indicateurs les plus pertinents. Puisse ce

rapport apporter quelques rponses, conceptuelles comme mthodologiques, aux questions

souleves pendant les runions de travail.

I. LES OBJECTIFS STRATEGIQUES DU DEVELOPPEMENT

Les six premiers mois de lanne 2002 ont fortement modifi le contexte conomique etpolitique de Madagascar. La crise politique de succession gouvernementale a cass leprocessus de forte croissance (autour de 7%) qui sannonait pour lanne 2002 et a engendrsix mois de dcroissance conomique. Le nouveau gouvernement, qui a hrit de cettesituation, se trouve dans lobligation de mettre en uvre une politique de redressement et defournir des rsultats positifs pour faire face aux attentes respectives de lopinion publique etde ses partenaires financiers.

Dans un tel contexte, il est normal de prconiser un mode de dveloppement qui seffectue

de manire rapide et qui soit durable. De manire rapide, afin de pouvoir se rendre compte vite des

nouvelles avances rsultant des dcisions prises et des interventions mises en oeuvre. Mais aussi,

de manire durable, pour que ces avances se traduisent par autant dacquis conomiques etsociaux, qui deviendront prennes pour les gnrations futures.

Or, les objectifs stratgiques qui, dans le contexte actuel, guident les politiques publiques se

rfrent deux sources. La premire se trouve dans les discours du nouveau gouvernement

lintention de la Nation. Elle met laccent sur lurgence des besoins satisfaire pour rpondre aux

aspirations de la population et impose des dlais de ralisation. La seconde source est issue des

travaux de prospective moyen terme qui sont mens, avec les partenaires financiers du

dveloppement, sur les moyens et possibilits de lconomie malgache. Elle intgre les contraintes,

1 Mission conclue par une runion des responsables techniques le 27 septembre 2001 et la remise dun rapport de

mission : Mthode pour le choix des indicateurs et rle de lobservatoire de la pauvret et La slection desindicateurs pour le suivi valuation de la pauvret : mthode et exemples spcifiques, Vers un Observatoire de la

Pauvret Madagascar.

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Face ce questionnement, plusieurs rponses ont dj t apportes par les nouvelles

pratiques administratives de ces derniers mois. Ainsi, la mise en place de la Coordination Gnrale

des Projets et linstallation de coordonnateurs gnraux au sein de chaque ministre en sont quelques

exemples. Ceci a eu pour effet dinsuffler une dynamique de rsultats qui tend amliorer la

cohrence entre les projets, les programmes et les mesures de politiques publiques. On peut mme

penser qu terme, cela permettra aussi de supprimer un certain nombre de blocages institutionnels.

Mais, cela nempche pas dexaminer, en parallle, les moyens qui permettraient dagir

directement sur la rapidit du dveloppement et donc de rflchir aux implications qui en

rsulteraient dans les diffrents domaines conomique, social, culturel, politique, etc..

Il faut, par exemple, aborder les questions conomiques relatives la capacit dabsorption

financire des secteurs productifs, aux taux dinvestissement correspondants, aux effets induits,

leur dure, etc.. De mme, la prise en compte des consquences sociales du dveloppement introduit

la ncessit dun dveloppement qui socialement durable - ce que nous abordons au paragraphe

suivant. Quant la dimension culturelle, elle demande de voir quelles valeurs sont perues comme

essentielles par la population (comme par exemple, le rapport au temps, la hirarchie, largent, lerespect des autres : fihavanana,) et quels changements le processus de dveloppement risque-t-il

de causer au sein de cette hirarchie des valeurs,. Sur ce sujet, on peut noter la qualit des travaux

dj entrepris sous lgide du PNUD concernant la vision du futur chez les dcideurs2 et dans les

communauts de base3.

Ces quelques rflexions montrent lintrt actuel, et surtout venir, des travaux de recherche

et danalyse dans le domaine particulier des sciences sociales et humaines. Ils deviennent

indispensables pour guider les dcideurs malgaches dans le choix des grandes orientations du

dveloppement. Il en rsulte la ncessit dintensifier leffort financier relatift la constitution et au

fonctionnement dquipes de recherche malgaches.

La durabilit du dveloppement

Le dveloppement durable, de par sa dfinition internationale, se prsente comme un mode

de dveloppement qui veille ce que les gnrations actuelles puissent satisfaire leurs besoins

sans compromettre la capacit des gnrations futures rpondre aux leurs4. Cet aspect de

durabilit est gnralement abord travers trois dimensions principales : les durabilits

conomique, sociale et cologique (ou environnementale).

La durabilit conomique demande que la croissance se prennise de faon auto-entretenue.

Autrement dit, quelle engendre les lments qui lui permettront de se poursuivre rgulirement. Uncertain nombre de conditions doivent alors tre respectes : des principes dquilibre

macroconomiques (quilibre budgtaire, quilibre de la balance des paiements, matrise de

linflation, etc.) ainsi que des rgles dinvestissement (allocations budgtaires et taux

dinvestissement sectoriels, coefficient de capital, niveau de productivit, ratio consommation -

pargne, etc.). Il est, notamment, essentiel de ne pas lguer de charges dendettement excessives

2 Rasoanindrainy S., 2002, La vision du futur chez les dcideurs malgaches, Culture et Prospective, PNUD DAP1,

Antananarivo.3

Focus Development Association, 2002, Perception du futur par les communauts de base malgaches, Culture et

Prospective, PNUD DAP1, Antananarivo.4 CMED [Commission Mondiale Environnement et Dveloppement], 1989, Notre avenir tous, Editions du Fleuve,

Montral. Il sagit de la publication du Rapport Brundtland produit sur ce thme en 1987.

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aux gnrations futures, car cela les empcheraient de financer la croissance un niveau au moins

quivalent celui des gnrations actuelles.

De son ct, la durabilit sociale met laccent sur consquences sociales de la croissance.

Elle implique que les politiques publiques que celles-ci soient conomiques, sociales ou

environnementales ne causent pas de dysfonctionnements sociaux tels quils remettent en causeles acquis sociaux, les potentialits humaines et les capacits damlioration du bien-tre pour

lensemble de la population actuelle comme venir. Autrement dit, il faut veiller ce quun

certain nombre dacquis, exprims en termes de capital humain (en relation avec laccs la sant,

lducation, la scurit alimentaire, etc.) et de capital social (en assurant la cohsion sociale et en

combattant lexclusion sociale) soient au moins prservs sinon renforcs. En effet, si elles sont

bien transmises aux gnrations futures, ces formes de capital contribuent la prennit de la

croissance.

Enfin, la durabilit cologique (ou environnementale) met laccent sur la prservation des

ressources non-renouvelables, les conomies dnergie, la lutte contre la pollution, et la

transmission du capital naturel aux gnrations futures. Des principes de conduite (par exemple,durabilit forte et faible, principe de prcaution), des rgles de gestion (rgle dHartwick pour le

remplacement des ressources dtruites, protection des ressources non renouvelables, droits de

proprit, dveloppement propre, etc.) permettent de protger ou de renouveler le capital naturel

de manire ce que les gnrations venir puissent en bnficier galement pour assurer la

croissance et le dveloppement.

Il rsulte de tout cela que toute politique publique qui sinscrit dans le cadre dun

dveloppement durable, doit veiller ce que les diffrentes conditions de durabilit soient bien

respectes par les diffrentes interventions : projets, programmes ou mesures de politiques

publiques.

2. Un dveloppement durable rduisant rapidement la pauvret

Dans le cas de Madagascar, on peut remarquer que linitiative PPTE (Pays Pauvres Trs

Endetts), qui vise recycler une partie de la charge de la dette dans des actions rduisant la

pauvret, intgre plusieurs lments de durabilit. En effet, facilitant le dsendettement du pays, elle

contribue sa durabilit conomique. En imposant dallouer les fonds ainsi dgags des secteurs

comme la sant, lducation, lemploi, qui favorisent la constitution du capital humain, elle

contribue la durabilit sociale. Enfin, en veillant ce que certaines interventions combinent la

protection de lenvironnement et la lutte contre la pauvret, elle introduit la durabilit cologique.

Le DSRP et ses axes dintervention stratgiques

Or, le Document Stratgique de Rduction de la Pauvret (DSRP), qui sinscrit dans le cadre

de linitiative PPTE, reprend son compte ces lments de durabilit. Il prsente travers trois axes

stratgiques, articuls de faon cohrente, les interventions quil conviendrait de mettre en uvre

pour rduire la pauvret moyen terme.

Le premier axe vise amliorer les performances conomiques en y faisant participer les

plus pauvres. Il recouvre lensemble des actions entreprises pour que la politique

macroconomique soit bien quilibre (gestion budgtaire et investissement), pour que les politiques

sectorielles amliorent les infrastructures (transports, travaux publics), permettent daccrotre laproduction (secteur priv, agriculture, mines, pches) et de mieux grer les ressources naturelles

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(environnement, eaux et forts). Les ministres responsables des interventions correspondantes

doivent cependant veiller leur impact social sur les catgories pauvres, travers laccs lemploi

et aux moyens de production (terre, crdit) et de communication (transports, marchs).

Le second axe vise dvelopper les services essentiels de base et largir les filets de

scurit aux couches les plus vulnrables. Laccent est mis sur laccs lducation, la sant, leaupotable, autant dlments qui entrent dans la constitution du capital humain. Pour les catgories les

plus pauvres, des actions de protection sociale (filets de scurit) sont prconises sous la forme de

systmes de micro-crdit, de programmes de nutrition, de travaux haute intensit de main duvre,

de micro-ralisations communautaires. Ces interventions permettent de renforcer les potentialits

individuelles (capital humain ou financier) comme collectives (capital social).

Enfin, le troisime axe vise mettre en place un cadre institutionnel favorable permettant de

renforcer les capacits et damliorer la gouvernance. Les actions correspondantes permettent de

renforcer lautonomie des provinces en dconcentrant les fonctions de lEtat, et en dcentralisant un

certain nombre de services essentiels pour accrotre leur prsence au niveau local. Dans ce cadre,

lamlioration de la gouvernance passe par une amlioration de la justice et de la scurit.

Ces trois axes permettent de replacer lensemble des interventions, menes par les diffrents

ministres, dans un cadre de cohrence dont la finalit ultime est la rduction de la pauvret. Une

pauvret qui se manifeste de plusieurs manires : pauvret montaire, de conditions de vie et de

potentialits5. Le DSRP demeure ainsi le seul document qui permette darticuler, au niveau national

et travers une vision de moyen terme et de finalit unique, lensemble des interventions prvues

par chaque ministre en termes de projets, de programmes ou de mesures de politique spcifiques.

De plus, on peut remarquer quil aborde, de faon transversale, plusieurs questions

fondamentales comme les problmes environnementaux et la gestion des ressources naturelles, les

risques et la vulnrabilit de certains groupes sociaux, et mme, dans une moindre mesure, certains

aspects de lingalit sous ses diffrentes formes : sociales, spatiales ou de genre. Or, le fait : (i) de

combattre la pauvret des potentialits par accroissement du capital humain, du capital social ou

par la potentialisation6

de certaines catgories sociales -, (ii) de tenir compte de la relation entre

pauvret et environnement, (iii) de considrer la vulnrabilit de certains groupes sociaux et (iv)

dintgrer les ingalits, confre, par dfinition, une optique de durabilit aux orientations

stratgiques du DSRP.

Il en rsulte que si le DSRP apparat bien comme un instrument qui vise combattre la

pauvret, il nen comporte pas moins, en son sein, des lments qui lui permettant de veiller ce que

le dveloppement soit aussi durable moyen et long terme.

Efficacit court terme et prospective moyen terme

Il rsulte de cette situation une synergie possible entre une vision politique du

dveloppement, qui se veut rapide et durable, et la programmation stratgique de rduction de la

pauvret qui ressort du DSRP. La premire demande des rsultats rapide concernant la rduction de

la pauvret afin de dboucher sur des acquis durables en termes de bien-tre. La seconde fixe les

5 Pour une description des formes de pauvret, on se reportera Dubois J-L., 2001, Mthode pour le choix des

indicateurs et rle de lobservatoire de la pauvret, Vers un Observatoire de la Pauvret Madagascar, INSTAT et

PNUD, Antananarivo.6 Traduction franaise du terme empowerment, il exprime bien un renforcement du pouvoir de certaines catgories.

Ce qui donne une dimension participative et de gestion politique au dveloppement.

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grands axes de cette orientation et les interventions mettre en uvre pour rduire la pauvret et

assurer la durabilit conomique, sociale et cologique.

La combinaison de ces deux approches permet donc, dune part, dencadrer des interventions

menes court terme par une vision de long terme et, dautre part, de veiller ce que lefficacit

court terme soit en cohrence avec la durabilit moyen et long terme.

Autrement dit, on peut considrer que si la dimension rapidit du dveloppement vise

rduire aussi rapidement que possible certaines des formes de pauvret, notamment montaire et de

conditions de vie, par une forte efficacit des interventions court terme, cest la dimension

durabilit de ce dveloppement qui assure la constitution des potentialits sur le long terme, puis

la transmission de ces acquis aux gnrations futures. Ainsi donc, la cohrence entre la rapidit et la

durabilit du dveloppement est assure par la vision, moyen et long terme, que confrent les

orientations stratgiques du DSRP. Il y a bien complmentarit entre les deux approches et cest

cette double finalit qui fait la force, et loriginalit, du discours actuel sur dveloppement de

Madagascar.

Dans ce cadre de rflexion sur le dveloppement, il faut maintenant examiner quels sont les

caractristiques de linstrument qui sera susceptible de mesurer, court terme, lefficacit des

interventions publiques, tout en valuant, moyen terme, limpact sur la rduction de la pauvret et

le bien-tre de la population. Un tel instrument, qui peut tre dfini comme le systme national de

suivi-valuation, demande une mthodologie particulire pour tenir compte, de manire efficace,

cette double finalit de dveloppement.

II. LA METHODOLOGIE DU SYSTEME DE SUIVI -

EVALUATIONLa premire partie de ce rapport, a montr comment le gouvernement pouvait promouvoir

un dveloppement qui rduise rapidement la pauvret et amliore de faon durable le bien-tre des

populations et, sur cette base, fournir court terme, une rponse rapide et efficace au problme de

la pauvret, tout en visant, moyen terme et par le biais dune stratgie cohrente, la constitution

des acquis caractristiques dun bien-tre durable.

Le systme national de suivi-valuation permettra de suivre ces avances, de mesurer les

acquis correspondants, de vrifier leur durabilit. Son objectif sera double : (i) mesurer lefficacit,

court terme, des ministres dans la mise en uvre des projets et programmes, et (ii) mesurer

limpact, moyen terme, des politiques publiques sur la rduction de la pauvret et lamliorationdes conditions de vie. Il sappuiera pour cela sur une batterie dindicateurs.

Dans ce contexte plusieurs ateliers de concertation et de formation ont t organiss, par la

Direction du suivi-valuation (MEFB), avec lappui du PNUD, pour diffuser, auprs des quipes

ministrielles, une mthodologie commune de suivi-valuation et engendrer une dynamique

collective.

Un premier atelier sest tenu les 13 et 14 aot 20027

pour prsenter le dispositif national et

ses composantes ministrielles, les fonctions de suivi-valuation, les outils (cadre logique,

7 Ministre de lEconomie et de la Planification,Atelier de concertation sur le systme de suivi et valuation, 13 et 14

aot 2002, Rapport final, Direction du suivi et valuation, Antananarivo.

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indicateurs, rapport annuel) ainsi que les travaux dj entrepris par certaines quipes ministrielles

relevant des secteurs de lenseignement secondaire et lducation de base, de lenseignement

technique et la formation professionnelle, leau et lassainissement, la sant et la nutrition.

Un deuxime atelier a eu lieu du 9 au 13 septembre 20028 pour former les quipes

ministrielles llaboration des cadres logiques. Par le biais dun manuel spcifique ont t ainsiprsentes : (i) les diffrentes tapes de llaboration dun cadre logique (dfinition, finalit,

construction, utilisation), (ii) le choix des indicateurs (dfinition, classement typologique,

caractristiques de pertinence, utilisation pour lanalyse), (iii) le systme de reporting (rapport

annuel, tableaux de prsentation). Dautres ateliers, plus cibls, ont t organiss au sein de certains

ministres pour former leurs cadres la mthodologie du systme de suivi-valuation.

1. La dfinition des cadres logiques

Cette mthodologie sappuie sur la prise en compte du lien qui doit exister entre les objectifs

des interventions et les indicateurs de suivi qui sont censs en mesurer les effets. Or ce lien ne peut

tre retrac que par ltablissement de cadres logiques qui prsentent les objectifs retenus etdterminent, pour un secteur donn, quels indicateurs objectivement vrifiables sont les plus

pertinents pour suivre les rsultats et valuer limpact des interventions publiques.

Les premiers travaux didentification des indicateurs pour les secteurs de lducation9, de la

sant10

, de leau et lassainissement11

, ont t mens au cours de lanne 2000 pendant le processus

dlaboration du DSRP et en sappuyant sur les donnes produites par lINSTAT12

. En 2001, les

travaux ont plus port sur : (i) les critres de slection dune liste restreinte dindicateurs pertinents,

(ii) la relation entre les objectifs, les indicateurs et les sources de donnes, (iii) les objectifs du

systme de suivi-valuation, et (iv) lventualit dun observatoire de la pauvret13

. Les rsultats de

ces travaux ont t prsents et discuts lors dune runion regroupant plusieurs ministres, le 27

septembre 2001.

Llaboration du cadre logique est la premire tape fondamentale de mise en place du

systme de suivi-valuation. En effet, cest le cadre logique qui, par le lien entre les objectifs

assigns une intervention donne et les valeurs des indicateurs, permettra de juger si les objectifs

ont bien t atteints et de quelle manire.

De faon formelle, le cadre logique se prsente comme un tableau retraant deux relations

importantes. La premire sexprime verticalement par un certain nombre de rubriques inscrites de

haut en bas en premire colonne du tableau, savoir les objectifs dune intervention, ses rsultats,

ses activits et ses moyens. Elle traduit la squence oprationnelle suivante : les moyens sont utiliss8 Ministre de lEconomie et de la Planification, Manuel : Atelier de rflexion en suivi et valuation,9-13 septembre

2002, Direction du suivi et valuation, Antananarivo.9 Cellule technique DSRP, 2000, Secteur ducation : appui la mise en place dun systme national intgr de suivi de

la pauvret, document n9, Ministre de lEnseignement Secondaire et de lEducation de Base, SNAP-STA, PNUD,

Antananarivo.10 Cellule technique DSRP, 2000, Secteur sant : appui la mise en place dun systme national intgr de suivi de la

pauvret, document n7, Ministre de la Sant, SNAP-STA, PNUD, Antananarivo.11 Cellule technique DSRP, 2000, Secteur eau et assainissement : appui la mise en place dun systme national

intgr de suivi de la pauvret, document n8, Ministre de lEnergie et des Mines, SNAP-STA, PNUD, Antananarivo.12 Cellule technique DSRP, 2000, Les sources des statistiques sociales Madagascar et llaboration dun Tableau de

Bord Social, document n6, INSTAT, SNAP-STA, PNUD, Antananarivo.13

Dubois J-L., 2001, Mthode pour le choix des indicateurs et rle de lobservatoire de la pauvret et La slectiondes indicateurs pour le suivi valuation de la pauvret : mthode et exemples spcifiques, Vers un Observatoire de la

Pauvret Madagascar, INSTAT et PNUD, Antananarivo.

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pour entreprendre des activits, afin obtenir des rsultats et ainsi de satisfaire des objectifs. On

admet, gnralement par convention, que les objectifs peuvent tre dcomposs, en un objectif

global sur la pauvret ou le bien-tre moyen terme, et plusieurs objectifs spcifiques, propres au

secteur considr court terme.

La deuxime relation sexprime horizontalement. Elle traduit le fait que pour chaque moyenutilis (ou activit mise en uvre, ou rsultat obtenu, ou objectif atteint), on peut associer un

indicateur objectivement vrifiable (IOV) permettant de dcrire simplement la situation. A cet

indicateur peuvent tre rajoutes des informations le concernant comme, par exemple, les sources de

donnes envisages pour sa production, ou son niveau de dsagrgation (par sexe, par rgion, etc.).

La force du cadre logique rside dans le fait quil peut tre construit et utilis pour tout

niveau dintervention : par exemple, pour : (i) une action ou un projet seul, (ii) un programme

regroupant plusieurs actions, (iii) une politique publique regroupant plusieurs programmes et

projets, (iv) un ministre mettant en uvre diffrentes mesures de politique sectorielle, (v) un pays

utilisant diffrents ministres pour raliser ses politiques macroconomiques et sectorielles. En

laborant des cadres logiques pour chacun des niveaux dintervention et en les articulant en cascade cest dire par agrgation successive -, on peut regrouper lensemble des moyens, consolider les

activits, additionner les rsultats ou fusionner les objectifs, de faon ce qu chaque niveau

dagrgation on puisse faire le lien avec un ou plusieurs indicateurs pertinents.

Au niveau le plus agrg dune politique visant rduire rapidement et de faon durable la

pauvret, ce qui importe cest de savoir si les objectifs fixs par le DSRP ont bien t atteints

(aspect de durabilit), dans quels dlais (aspect de rapidit) et de quelle manire (aspect

defficacit). Il faut donc prconiser un noyau dindicateurs correspondant ce niveau.

Cest pourquoi, il convient de bien distinguer, lors de la construction du cadre logique au

niveau de chaque ministre, les diffrents types dobjectifs : dune part, les objectifs de court terme,

propres au ministre considr, et, dautre part, lobjectif global de moyen et long terme qui exprime

limpact sur la pauvret ou le bien-tre, faisant ainsi le lien avec le DSRP.

Pour simplifier le processus de suivi, du moins ses dbuts, mieux vaut quil y ait peu

dobjectifs spcifiques (de 1 3) et un seul objectif global. De mme, il vaut mieux qu chaque

objectif ne soit associ quun petit nombre dindicateurs trs pertinents. Les indicateurs qui

concernent les rsultats, les activits et les moyens permettent de voir comment se droulent les

interventions, au sein de chaque ministre, et de juger de lefficacit de la mise en oeuvre.

2. La slection des indicateursLes indicateurs sont identifis par le biais des cadres logiques qui les relient aux objectifs,

rsultats, activits et moyens. Un nombre trop lev dindicateurs rendra cependant le systme de

suivi-valuation plus difficile manuvrer. Cest pourquoi, il est prfrable de ne retenir quune

liste restreinte dindicateurs, au sein de chaque ministre, pour chaque projet, programme ou mesure

de politique publique. Dautant plus que le choix des indicateurs est une opration relativement

difficile qui demande de faire appel des critres de slection objectifs.

Pour certains domaines, il existe des indicateurs internationalement reconnus. Il ny a donc

pas de problme de choix et de slection. Cest le cas, par exemple, des taux de scolarisation brut ou

net pour lducation, ou de la mortalit infantile et de la mortalit maternelle pour la sant. Dansdautres cas, comme par exemple, pour lenvironnement, la justice, la dcentralisation, il faut

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rechercher des indicateurs qui traduisent bien la situation du secteur considr. Il ny a pas

ncessairement de normes internationales sajustant correctement la ralit socio-institutionnelle.

Lidentification des indicateurs correspondants implique alors un travail danalyse complexe face

une ralit particulire. Le fait quun indicateur soit capable de reprsenter parfaitement lobjectif

vis exprime donc le premier critre de slection dun indicateur : celui de la pertinence.

Pourtant, si la pertinence est un critre ncessaire, elle ne suffit pas, pour autant, pour retenir

un indicateur. Car celui-ci doit encore tre objectivement vrifiable. Ceci implique quil soit

observable et fiable, autrement dit quil puisse tre mesur avec prcision sur la base de mthodes

dchantillonnage correctes. Il faut, enfin, que lindicateur retrace correctement les variations du

phnomne observ pour pouvoir conclure un impact ou lefficacit dune intervention. Il sagit

dun critre de sensibilit au phnomne tudi. En effet, les variations de certains indicateurs ne

sont dcelables que sur longue priode de 3 5 ans et, dans ce cas, ils sont daucune dutilit pour

un suivi ou une valuation court terme.

La satisfaction des trois critres de pertinence, observabilit (ou mesurabilit) et sensibilit,

permet de rduire fortement le nombre dindicateurs suivre rgulirement. Il en rsulte une listedindicateurs suffisamment compacte et rduite pour caractriser une situation, pour en retracer

lvolution, pour permettre une valuation et ainsi aider la prise de dcision. Lorsquil y a trop

dindicateurs considrer en mme temps, la prise de dcision devient difficile, surtout lorsque lon

prend en compte les effets la marge de chaque indicateur. Mieux vaut donc rduire le nombre

dindicateurs envisags un petit nombre qui satisfasse le mieux possible aux trois critres de

slection.

Ceci tant dit, il convient toutefois de remarquer que les indicateurs diffrent selon le niveau

dintervention, le niveau dobservation ou de dcision, et lhorizon retenu. La mise en cascade des

cadres logiques tient compte de cette situation et permet dviter une multiplication des indicateurs.

Ainsi, le niveau dintervention permet de distinguer le (ou les) indicateurs dimpact, pour un objectif

global, des indicateurs qui sont associs des objectifs spcifiques. Viennent ensuite les indicateurs

de rsultats, dactivits et de moyens.

Lorsquon met laccent sur le niveau dobservation (danalyse ou de dcision), on peut

distinguer plusieurs dindicateurs : les indicateurs macros au niveau national, les indicateurs

dcentraliss (ou rgionaliss) et les indicateurs cibls (locaux ou autochtones)14

. Cette distinction

est importante car la pauvret doit se percevoir et sanalyser au niveau local, pour permettre la

conception de politiques macroconomique ou dinterventions sectorielles visant la combattre. Or,

ce ne sont pas forcment les mmes indicateurs qui caractriseront la pauvret au niveau local et au

niveau global.

Enfin, on distingue les indicateurs en fonction de leur horizon court, moyen et long terme.

Si les indicateurs du dveloppement (ou indicateurs du millnaire) ont clairement un objectif de long

terme 2015, les indicateurs rpondant aux objectifs du DSRP concernent limpact moyen terme.

Par contre, les indicateurs de rsultats, dactivits et de moyens permettent de mesurer lefficacit

des ministres court terme.

Le fait de classer les indicateurs permet de clarifier la mthodologie du systme de suivi-

valuation et, par lutilisation dun discours commun sur les concepts techniques, de faciliter les

14 Pour des explications plus dtaille, on se reportera Dubois J-L., 2001, Mthode pour le choix des indicateurs etrle de lobservatoire de la pauvret, Vers un Observatoire de la Pauvret Madagascar, INSTAT et PNUD,

Antananarivo.

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changes entre les diffrentes quipes ministrielles. Ceci est dautant plus indispensable que

certains domaines sont transversaux et peuvent tre abords travers diffrents secteurs. Ainsi en

est-il de leau qui concerne la sant, lenvironnement, les ressources productives et la qualit de vie.

Or, cette transversalit impose que, pour les secteurs transversaux, ce soient les mmes indicateurs

qui soient suivis par des quipes ministrielles diffrentes.

3. La rfrence aux systmes dinvestigation

Comme on vient de le voir, la relation horizontale objectifs-indicateurs des cadres logiques,

permet dassocier chaque indicateur une ou plusieurs sources de donnes susceptibles de fournir

les informations indispensables son calcul. On peut aussi indiquer le niveau de dsagrgation :

national, par province, par sexe, par milieu urbain et rural, etc..

De son ct, le critre dobservabilit (ou de mesurabilit) pose clairement le problme de la

source dinformation car on ne doit retenir que des indicateurs facilement mesurables. Le critre

dobservabilit fait explicitement rfrence la collecte dinformation et aux mthodes statistiques

correspondantes. La question est donc de savoir quels systmes dinvestigation sont les plusappropris pour fournir les informations statistiques recherches et, par la mme occasion, quelles

institutions auront les mettre en oeuvre.

Il convient, en premier lieu, de remarquer que nombre dinformations sont rgulirement

recueillies par les services statistiques de certains ministres comme, par exemple, la sant,

lducation, lagriculture, etc., ou par certaines agences (par exemple lenvironnement, leau,

llectricit, etc.). Dautres informations sont obtenues par les enqutes nationales menes par

lINSTAT (enqute auprs des mnages, enqute dmographique, auprs des entreprises, sur les

prix, etc.). De plus, un certain nombre dinformations sont fournies au niveau local par les projets et

programmes qui sont mis en uvre.

Toutes ces informations, qui sont couramment disponibles et souvent reprises dans des

documents de synthse (par exemple le tableau de bord social, le tableau de bord de

lenvironnement, etc.), doivent tre privilgies pour llaboration des indicateurs de suivi-

valuation. Cependant, il faudra prvoir des oprations spcifiques pour rpondre aux besoins

dinformation propres de certains ministres. Comme par exemple, pour connatre les effets des

actions de formation professionnelle, la situation interne des tablissements pnitentiaires ou la

perception de la pollution par les populations concernes.

Dans un tel contexte, il importe que lINSTAT, mme sil ne ralise pas lui-mme toutes les

oprations de collecte dinformation, soit inform de leur lancement et de leurs caractristiques, afinde pouvoir en coordonner la production, assurer lharmonisation des concepts et garantir la qualit

mthodologique.

III. LA POURSUITE DE LA DYNAMIQUE ACTUELLE

La mobilisation autour dun dveloppement qui veut rduire rapidement la pauvret et

amliorer de faon durable le bien-tre des populations est source de dynamisme au sein de

ladministration. Les coordonnateurs gnraux de projets sont au centre de cette dynamique : ils

jouent, en effet, au sein des ministres un rle de catalyseur en troite coordination avec les Services

dEtude et de Planification et les cellules dvaluation, lorsque celles-ci existent dj.

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Ce dynamisme sexprime de deux manires. Il y a, dune part, la mise en cohrence de

lensemble des projets, des programmes et, plus gnralement, des engagements pris dans le cadre

des politiques publiques. On assiste donc une re-formulation des objectifs court et moyen terme

au sein de chaque ministre. Il y a, dautre part, la mise en place de dispositifs de suivi-valuation au

sein de chaque ministre, qui sont les composantes dcentralises du systme national de suivi-

valuation.

Chaque dispositif de suivi-valuation ministriel labore donc, en suivant la mthodologie

classique, le cadre logique lui permettant didentifier les indicateurs quil devra suivre en fonction

des objectifs retenus. La construction de ces cadres logiques soulve, nanmoins, un certain nombre

de questions dordre conceptuel, statistique ou institutionnel quil a fallu aborder au cours des

sances de travail avec les diffrentes quipes ministrielles.

Ces questions diffrent selon le domaine concern et selon le degr davancement de

lquipe. On commencera donc par une rapide revue de la situation davancement des diffrentes

quipes. Ensuite, seront examines les principales questions souleves afin dapporter quelques

lments de rponse. Enfin, dans un troisime point, seront suggres quelques propositionsconcernant la poursuite du processus de mise en place du systme de suivi-valuation.

1. Des niveaux davancement diffrents

Les quipes ministrielles ne sont pas toutes au mme niveau dans llaboration des cadres

logiques. Les quipes des secteurs relatifs lducation, la sant ou lagriculture, bnficient dune

culture plus ancienne en termes de mesure statistique, de suivi dindicateurs et mme dvaluation

des oprations. Il faut tenir compte de ces diffrences si lon veut efficacement aider chaque quipe

raliser son potentiel, quelle que soit son exprience passe. De plus, il faut faire en sorte que les

quipes les plus avances aient loccasion de partager leurs expriences avec les quipes moins

avances pour les aider dans la rsolution des problmes rencontrs.

On commencera donc par distinguer les quipes les plus avances des quipes nouvellement

investies dans llaboration des cadres logiques.

Les plus anciens cadres logiques

Certaines quipes ministrielles ont commenc les premiers travaux sur les cadres logiques

dans le cadre de llaboration du DSRP en 2001, en sappuyant sur leurs expriences du recueil et du

traitement rgulier dinformations statistiques. Les travaux correspondants ont t prsents lors du

premier atelier de concertation des 13 et 14 aot 2002. Ces quipes appartiennent aux secteurs delducation (Ministres de lEnseignement Secondaire et de lEducation de Base MINSEB,

Ministre lEnseignement Technique et de la Formation Professionnelle METFP), de la sant

(Ministre de la Sant), et de leau et assainissement (Ministre de lEnergie et des Mines).

Lquipe du MINSEB est lune des plus avance dans la mise en uvre des cadres logiques.

Elle bnficie dune culture de linformation qui vient du recueil rgulier dinformations

statistiques auprs des tablissements scolaires, travers son service dEtude et de Planification. Un

certain nombre dindicateurs sont disponibles et chiffrs. La priorit est donc maintenant de

sassurer de la fiabilit des donnes et de lexhaustivit des informations. Ce qui demande de

renforcer le processus de collecte.

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On retrouve, avec le METFP, un problme similaire concernant les informations issues des

tablissements techniques exhaustivit et fiabilit des informations - mais la diffrence vient de la

formation professionnelle. Dans ce cas, les indicateurs correspondants ont bien t identifis, mais la

difficult se trouve dans les sources dinformation. En effet, si on veut rpondre aux besoins

dinformation, il faut envisager des instruments dinvestigation spcifiques : enqute auprs des

entreprises (formation professionnelle) ou des mnages (auto-emploi), observatoire de la formationet de lemploi, etc..

Pour lEnseignement suprieur, la construction des cadres logiques commence tout juste.

Lquipe se met en place et bnficie de lexprience des deux ministres prcdents grce la forte

coopration qui existe entre les trois quipes.

Lquipe du Ministre de la Sant possde, elle aussi, une bonne culture de linformation

en raison du recueil rgulier dinformation statistiques auprs des centres de sant (CBS), par le

biais de son service dEtude et de Planification. De plus certaines informations sont fournies par

lINSTAT travers diffrentes enqutes nationales (enqutes auprs des mnages EPM, enqute

Dmographique et de Sant EDS, etc.). Un certain nombre dindicateurs sont donc dj disponibleset chiffrs. Il y a nanmoins besoins dinformations sur des maladies prcises. Or cela demande des

investigations cibles sur certaines catgories de personnes et donc des mthodologies spcifiques.

En ce qui concerne leau et lassainissement, la construction du cadre logique est termine et

un certain nombre dindicateurs sont disponibles partir des relevs rguliers (par exemple la

consommation urbaine deau) ou des rsultats des enqutes nationales (EPM). Les indicateurs sont

obtenus par une combinaison denqutes cibles ou dinventaires. La difficult majeure vient de la

transversalit de ce secteur qui demande de sassurer que le mme noyau dindicateurs, se rfrant

des dfinitions uniquessoit bien pris en compte par toutes les quipes ministrielles concernes.

Les cadres logiques les plus rcents

Dautres quipes ont commenc llaboration de leurs cadres logiques partir de juillet 2002

dans le cadre de la nouvelle politique de dveloppement et en sappuyant sur les ateliers de

formation et de concertation successifs (13-14 aot, 9-13 septembre).

Les sances rgulires de travail menes avec les quipes des ministres de lEnvironnement,

de lAmnagement du territoire, de la Justice et du Secrtariat dEtat charg de la dcentralisation

ont montr la pertinence des cadres logiques pour suivre le droulement et valuer limpact des

interventions. Elles ont aussi fait ressortir la difficult identifier, pour un secteur donn, les

indicateurs pertinents en fonction des objectifs retenus par les programmes ou le DSRP et en tenantcompte des sources dinformations existantes.

Pour le ministre de lEnvironnement, le cadre logique est trs complet et prsente, sous

forme de tableau, une bonne hirarchisation des objectifs (global et spcifiques), des rsultats

recherchs et des activits correspondantes. La difficult vient de la diversit des interventions quil

convient de suivre, certaines caractrisant lensemble du territoire, dautres tant extrmement

cibles. De plus, il existe une trs forte transversalit dans les actions prvues par les programmes

PEII et PEIII. La difficult se situe autant dans la dtermination dindicateurs pertinents que dans les

instruments dinvestigation qui permettront de les produire rgulirement. Le tableau de bord de

lenvironnement, labor conjointement par le Ministre et par lAgence de lenvironnement fait le

point de la situation en termes dinformation.

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Le cadre logique du Ministre de lAmnagement du Territoire est maintenant complet, les

indicateurs ont t slectionns pour tous les niveaux et les sources de donnes identifies. Il faut

sassurer de la disponibilit effective des informations auprs des institutions correspondantes,

notamment auprs de lINSTAT et, en fonction des possibilits, retenir le noyau dindicateur le plus

appropri.

Au Ministre de la Justice, le cadre logique est en cours dlaboration. La difficult se situe

au niveau de la recherche des indicateurs qui permettent de rpondre le mieux possible aux objectifs

inscrits dans le PAGEP et le DSRP. La diversit des interventions prvues, tant qualitatives que

quantitatives, qui concernent des populations diffrentes impose une recherche approfondie pour

dterminer les indicateurs les plus pertinents. Une formation interne sur la finalit et la

mthodologie du suivi-valuation pourrait tre envisage pour aider lquipe.

Pour le Secrtariat dEtat charg de la Dcentralisation et du Dveloppement des Provinces

Autonomes, le cadre logique est en cours de finalisation. Les indicateurs objectivement vrifiables et

les sources de donnes correspondantes ont t identifies. La difficult vient du fait quun certain

nombre dindicateurs retraant le processus de dcentralisation et la bonne gouvernance sont dordrequalitatif.

Lors de latelier de concertation du 28 octobre 2002, dautres quipes ministrielles ont aussi

prsent le rsultat de leurs travaux. Elles venaient des ministres de lAgriculture et de lElevage,

des Transports et de la Mtorologie, des Travaux Publics, de lEnergie et des Mines, des Eaux et

Fort ainsi que de la Scurit Publique. Un certain nombre de questions ont t souleves au cours

de cet atelier qui sont reprises dans le paragraphe ci-dessous.

2. Les questions souleves lors de llaboration des cadres logiques

Lors des rencontres avec certaines des quipes ministrielles, lors des sances de travail

approfondies avec dautres quipes, enfin, au cours de latelier de concertation du 28 octobre, trois

catgories de questions ont t souleves : (i) des questions dordre conceptuel concernant la finalit

du systme dvaluation, (ii) des questions proprement mthodologiques, et (iii) des questions

relatives au systme dinformation. Des rponses ont t apportes lors des changes et dbats de

latelier de concertation du 28 octobre. Elles ont t incluses dans les parties correspondantes de ce

rapport.

La finalit du systme de suivi-valuation

La question de la finalit du systme de suivi-valuation rejoint le problme plusfondamental de la diffrence entre les rsultats court terme et les impacts plus long terme.

Autrement dit, de la diffrence entre les objectifs propres chaque ministre, travers la mise en

uvre de ses projets et programmes, et les orientations stratgiques de la politique conomique

telles que dfinies par le DSRP. Les rponses cette question se trouvent exposes dans la premire

partie de ce rapport. Elles expliquent la synergie entre les approches complmentaires du

dveloppement rapide, de la lutte contre la pauvret et du dveloppement durable qui permet de

dboucher sur un objectif global : celui dun dveloppement qui rduit rapidement la pauvret et

amliore de faon durable les conditions de vie. Il en rsulte une originalit propre Madagascar :

apporter, sur le court terme, une rponse rapide et efficace au problme de la pauvret, tout en

permettant, qu moyen terme il en rsulte, travers une stratgie cohrente de constitution

dacquis, de mise en valeur des potentialits, de renforcement des capacits un bien tre durablepour la population actuelle et venir.

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Les aspects mthodologiques

Une deuxime srie de questions concerne les aspects de la mthodologie qui ont t

prsents dans la deuxime partie de ce rapport. Certaines questions sont relatives larticulation

des cadres logiques au niveau des projets, des ministres et du pays, et, dans ce cas, la rponse rsidedans la mthode darticulation en cascade des diffrents cadres logiques afin dassurer, par

inclusions successives, le lien entre les diffrents niveaux dintervention.

Dautres questions sont relatives la transversalit de certains secteurs et, dans ce cas, il

convient de dfinir un noyau dindicateurs communs rpondant aux mmes objectifs, en veillant ce

que les cadres logiques correspondent bien entre eux. Il est cependant ncessaire de reprer toutes

les situations de transversalit. Leau est, certes, un exemple, mais on peut penser aussi aux

transports, lnergie, certains aspects de lagriculture ou de lenvironnement, etc.

Dans tous les cas, lessentiel est de favoriser le dialogue entre quipes ministrielles pour

faciliter lharmonisation des cadres logiques.

La coordination des besoins dinformation

La premire tape de mise en place du systme de suvi-valuation, qui concerne llaboration

des cadres logiques, se termine par la recherche des sources dinformation ncessaires la

production rgulire des indicateurs. Or, les cadres logiques allant maintenant vers leur finalisation,

il est normal que les questions se portent surtout sur le systme dinformation. Cet aspect a t

particulirement soulign lors de latelier de concertation du 28 octobre.

Un certain nombre de donnes sont facilement disponibles travers les productions de

lINSTAT partir de ses enqutes nationales ou des synthses dinformation quil opre, comme

par exemple, le tableau de bord. Certaines de ces informations viennent des services ministriels

spcialiss dans la collecte de donnes dinventaire comme, par exemple, pour la sant et

lducation). Dautres informations viennent dinvestigations cibles concernant des projets

spcifiques ou des catgories de population. Toutes ces informations ont un rle dans le suivi et

lvaluation des interventions mises en uvre.

Or lINSTAT ne peut produire pas toutes les informations travers ses propres enqutes

nationales et reprsentatives. Certaines oprations dinvestigation cibles sont le fait dautres

services ministriels, voire doprateurs de projets spcifiques. Par contre, il faut que lINSTAT

soit courant de tous les besoins dinformation, pour voir celles quil peut intgrer dans sesoprations denqutes nationales et ainsi organiser leur programmation. De plus, il demeure

essentiel que lINSTAT puisse assurer lhomognit des concepts et mthodes utilises et garantir

la fiabilit des informations recueillies, en donnant son avis sur la qualit et la dontologie

statistique des oprations prvues.

Ceci implique de prvoir des mcanismes de concertation. La mise en place du Comit

National de Coordination des Informations Statistiques (CNCIS) est un moyen de faciliter cette

concertation, mme sil faudra continuer envisager des runions techniques spcifiques entre

chaque quipe ministrielle et les statisticiens de lINSTAT.

Dans ce cadre, il devient possible, pour lINSTAT, denvisager un programme exhaustifdoprations denqutes, ou dinvestigations varies, sur plusieurs annes afin de rpondre

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lensemble des besoins statistiques requis par le suivi-valuation. La mise en place dun schma

directeur de la statistique peut alors savrer utile. Il permet de programmer les grandes oprations

denqute avec leur priodicit, le renforcement des composantes ministrielles du systme national

statistique et les financements annuels requis, quils soient dorigine nationale ou extrieure. Il peut,

de plus, devenir un instrument de ngociation avec les partenaires financiers pour sassurer de leur

volont dinvestir de faon prenne dans le systme national dinformation statistique.

3. Suggestions pour la poursuite du processus

Linstauration du systme national de suivi-valuation contribue une certaine dynamique

de rforme en assurant, au sein de ladministration publique, une meilleure cohrence de lensemble

des interventions, une plus grande efficacit, une meilleure relation avec la socit civile et lopinion

publique. Cette dynamique concerne lensemble des ministres.

Lenchanement des tapes suivantes

La mise en place le systme de suivi-valuation suit un processus en trois tapesmthodologiques. La premire consiste laborer, au sein de chaque ministre, les cadres logiques

qui relient les objectifs des interventions la liste dindicateurs permettant de voir si ces objectifs

ont bien t raliss, dans quels dlais et de quelle manire. La seconde consiste mettre en place

les systmes dinvestigation qui permettent dobtenir de faon rgulire, partir de sources

dinformations diverses, les donnes concernant ces indicateurs. Enfin, la troisime consiste

analyser les rsultats de ces indicateurs, sous forme dtudes de suivi ou de rapports dvaluation,

pour valuer lefficacit et limpact des interventions, et guider les orientations stratgiques.

La premire tape de ce processus est en voie de finalisation : les cadres logiques sont

labors dans la quasi-totalit des ministres, mme si les quipes ne sont pas toutes au mme

niveau de comprhension, dlaboration et de finalisation. Il est vrai que llaboration des cadres

logiques, la slection des indicateurs, la recherche des sources dinformation, continuent de soulever

des problmes mthodologiques, propres chaque ministre. Il faut donc pauler les quipes qui ont

des difficults en profitant de lexprience de celles qui ont le plus avanc. En ce sens, lorganisation

rgulire de sminaires de concertation, sous lgide la Direction du Suivi et de lEvaluation du

MEFB, apporte une rponse adquate. On peut aussi envisager lorganisation de sminaires de

formation interne chaque ministre, ainsi que la prsence dun expert national, spcialis dans ce

domaine, qui soit disponible pour rsoudre les problmes la demande.

Les quipes les plus avances sont dj entres dans la deuxime tape du processus, savoir

celle du recueil et de la production rgulire de linformation. Pour celles-l, comme pour lesquipes venir, il faut envisager un travail de concertation et dinnovation avec lINSTAT pour

ajuster le systme national dinformation aux besoins du suivi-valuation.

La troisime tape consiste traiter et analyser les indicateurs de faon faire ressortir les

volutions et montrer les rsultats et impacts. Elle peut commencer ds que certains indicateurs sont

produits sur une base rgulire. Cest le cas, notamment, des quipes ministrielles qui ont dj

accs une collecte rgulire dinformation.

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Un fonctionnement adaptable et interactif

Une fois ces trois tapes dinvestissement mthodologique termines, le systme de suivi-

valuation doit pouvoir fonctionner de manire routinire, travers ses diffrentes composantes

ministrielles, en produisant des tudes de suivi et des rapports dvaluation.

Il faut quil ait, auparavant, vit un risque important : celui de la complexit. Cest dire

que, pour chaque ministre, les objectifs, global comme spcifiques, soient bien sris, que le

nombre dindicateurs suivre soit limit ceux qui sont les plus pertinents, et que les oprations

dinvestigation soient relativement simples. Plus le systme de suivi-valuation sera simple

manier, plus il pourra sadapter, dans le temps, aux nouvelles contraintes dobjectifs et de rsultats

qui apparatront.

A travers le fonctionnement rgulier de ses composantes ministrielles, le systme de suivi-

valuation permettra de mesurer lefficacit dans la mise en uvre des interventions publiques et la

ralisation des objectifs moyen terme concernant la rduction de la pauvret et lamlioration des

conditions de vie. Il permettra aussi de vrifier la pertinence des indicateurs retenus, notamment leursensibilit aux variations des phnomnes tudis.

Il en rsulte que chaque anne, il sera possible de revoir, en fonction des tudes de suivi et

des rapports dvaluation, la pertinence des objectifs, ainsi que la validit des indicateurs retenus, et,

en fonction des nouveaux besoins de la politique de dveloppement, dajuster les objectifs, quitte

rajouter ou retirer des indicateurs. Cette ncessaire adaptation du systme de nouveaux objectifs,

en fonction des rsultats obtenus, impose souplesse et maniabilit et ncessite, en permanence,

lharmonisation des procdures sous la coordination de la Direction du Suivi et de lEvaluation du

MEFB.

CONCLUSION

On peut noter, travers les textes officiels et discours concernant la politique de

redressement mise en uvre Madagascar, une volont de promouvoir un dveloppement qui

rduise rapidement la pauvret et amliore de faon durable le bien-tre des populations. Le but

est de fournir, sur le court terme, une rponse rapide et efficace au problme de la pauvret, tout en

visant, moyen terme et par le biais dune stratgie cohrente, mettre en place les acquis

caractristiques dun bien-tre durable.

Le dveloppement se construit ainsi autour dun double objectif. Un objectif immdiat, quiimpose de sassurer de lefficacit des projets, programmes et mesures de politiques publiques,

macroconomiques comme sectorielles, qui sont mis en uvre. Un objectif de plus long terme qui

veille ce que ces ralisations sinscrivent bien, de manire cohrente, dans des orientations

stratgiques visant la rduction de la pauvret, lamlioration des conditions de vie, la protection

des ressources naturelles et humaines.

Il rsulte de cette vision un dynamisme qui est orchestre par la Coordination Gnral des

Projets, au sein des diffrents ministres, en ce qui concerne le premier objectif et par les quipes

charges de la ralisation du Document Stratgique de Rduction de la Pauvret pour le second. Un

dynamisme qui pousse des rsultats rapides, visibles pour tous, sinscrivant dans la constitution

dacquis plus long terme. Dans chaque ministre, les coordinateurs gnraux de projets veillent la cohrence de la politique sectorielle et cherchent obtenir rapidement des rsultats par le biais

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dune bonne allocation des moyens et des activits. De son ct, le DSRP permet larticulation des

diffrentes politiques, macroconomiques et sectorielles, au travers de grandes orientations

stratgiques, quitte les rajuster en fonction des rsultats obtenus. De cette manire lefficacit

court terme et cohrence moyen terme peuvent tre assurs en parfaite synergie.

La mise en place dun systme national de suivi-valuation permet de suivre ce doubleobjectif. Il doit mesurer rgulirement les rsultats, court terme, de la ralisation des interventions,

et les impacts, plus long terme, sur la rduction de pauvret et lamlioration des conditions de

vie. Dcentralis au sein de chaque ministre, il permet de mesurer lefficacit dans le d roulement

des interventions, ce qui impose une bonne coordination entre les coordonnateurs gnraux de

projet (CGP) et les services dtudes et de planification. Une coordination dautant plus

indispensable que les interventions se situent diffrents niveaux projets, programmes et

politiques publiques et quil faut prendre en compte la transversalit de certains secteurs comme

leau, par exemple.

Le processus de mise en place seffectue en trois tapes, la premire consistant laborer,

les cadres logiques, la seconde mettre en place les systmes dinvestigation et la troisime valuer lefficacit et limpact des interventions. Dans ce cadre, il est possible de mesurer, du mme

coup, court terme la rapidit et lefficacit des interventions, moyen terme leurs impacts en lien

avec les orientations du DSRP, et, plus long terme, pour 2015, la satisfaction des objectifs

internationaux de dveloppement dfinis lors du sommet du millnaire.

Or, cette mise en place avance relativement vite. Le processus na officiellement dmarr

qu la mi-aot 2002 et toutes les quipes ministrielles sont maintenant en train de finaliser la

construction des cadres logiques, la dtermination des indicateurs et la recherche des sources

dinformation correspondantes. Ce processus soulve de nombreuses questions dordre conceptuel,

statistique ou institutionnel. Cest pourquoi il est ncessaire, non seulement, de conseiller

spcifiquement chacune des quipes mais aussi de favoriser les changes et dialogues entre quipes

ministrielles, ce qui a toujours t lobjectif des diffrents latelier de concertation, notamment

celui du 28 octobre 2002.

Certes, toutes les quipes ne sont pas au mme niveau puisque certaines sont dj entres

dans la deuxime phase relative au recueil rgulier de linformation et se posent la question de

lamlioration du systme de collecte statistique existant. Une troite concertation avec lINSTAT

savre donc ncessaire pour sassurer que les besoins dinformation de chaque ministre entrent

bien dans la programmation des oprations denqute nationales envisages par lINSTAT.

La troisime phase qui concerne lanalyse des indicateurs (leurs niveaux et leurs volutions)pour la production de rapports dvaluation pourra commencer ds quun certain nombre

dindicateurs seront produits rgulirement. Ainsi, la mise en place du systme national de suivi-

valuation et de ses composantes ministrielles est tout la fois un vritable challenge et la source

dune nouvelle dynamique. Une challenge dont la Direction du Suivi et Evaluation (MEFB) assure

la coordination densemble.

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SYNTHESE OPERATIONNELLE

Cette courte synthse reprend sous la forme dune liste de propositions oprationnelles, les

principaux points qui ont t dvelopps dans ce rapport.

1. Il y a une complmentarit totale entre les deux approches dveloppement rapide et

durable, dune part, et rduction de la pauvret, dautre part. Elle se ralise en prconisant une

politique de dveloppement qui rduit rapidement la pauvret et amliore de faon durable le bien-

tre des populations. Elle sopre en visant un double objectif : lefficacit court terme (sous la

responsabilit des CGP) et la russite des orientations stratgiques moyen terme (sous la

responsabilit du DSRP).

2. Le systme national de suivi-valuation tel quil est conu permet justement de vrifier la

satisfaction de ce double objectif en valuant tout la fois lefficacit dans la mise en uvre des

projets et programmes et limpact des politiques sur la rduction de la pauvret et lamliorationdes conditions de vie. En effet, la mthodologie qui est applique travers les cadres

logiques permet de relier un objectif global, des objectifs spcifiques, des rsultats aux activits et

aux moyens, en sappuyant sur des indicateurs.

3. Dans chacun des cas (objectifs, rsultats, activits, moyens), il ne faut slectionner quun

petit noyau dindicateurs extrmement pertinents (exprimant bien le phnomne tudi), facilement

observables (ou mesurables) par des instruments dinvestigation existants, et trs sensibles la

moindre variation du phnomne tudi. Pertinence, observabilit-mesurabilit, et sensibilit sont

les trois critres essentiels quil convient de respecter. Mieux vaut peu dindicateurs pour viter

daccrotre la complexit du systme de suivi-valuation.

4. Le meilleur moyen de sassurer de lefficacit du droulement des projets et programmes est

la dcentralisation du systme national de suivi-valuation au niveau de chaque ministre. Cest ce

qui se fait avec la mise en place dquipe dans chaque ministre et llaboration de cadres logiques

en cascade. Les cadres logiques en cascade permettent de passer des projets aux programmes, des

programmes la politique du ministre. Ils sont le moyen de surveiller lefficacit chaque niveau

dinterventionl, quel que soit le regroupement des objectifs.

5. Il faut maintenant finaliser la premire tape concernant llaboration des cadres logiques

par les quipes ministrielles. Toutes les quipes ne sont pas au mme niveau de comprhension,

dlaboration et de finalisation. Il faut donc aider les quipes qui ont des difficults en profitant delexprience de ceux qui sont bien avances. Les sminaires de concertation raliss par la

Direction du Suivi et de lEvaluation du MEFB qui coordonne tout le processus sont une rponse

adquate.

6. Llaboration des cadres logiques, la slection des indicateurs, la recherche des sources

dinformation soulvent de nombreux problmes mthodologiques. Ce qui est normal. Outre les

sminaires de concertation, on peut envisager lorganisation de sminaires de formation interne

certain ministre, ainsi que la prsence dun expert national spcialis dans ce domaine, qui soit

disponible pour rsoudre les problmes la demande.

7. Certaines quipes sont dj entres dans la deuxime tape de mise en place du systme, savoir le recueil et la production rgulire de linformation. Pour celles l, comme pour les quipes

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venir, il faut prvoir une concertation rgulire avec lINSTAT. Si ce dernier ne produit pas toutes

les informations travers ses propres enqutes nationales reprsentatives, il doit pouvoir

coordonner la production dinformation, assurer lhomognit des concepts et mthodes utilises et

garantir la fiabilit des informations recueillies.

8. Pour rpondre ses propres besoins (comptes nationaux, indice des prix, etc.), comme ceux des composantes ministrielles du systme national dvaluation, lINSTAT pourrait alors

envisager un programme exhaustif doprations denqutes, ou dinvestigations diverses, sur

plusieurs annes. La ralisation dun tel schma directeur de la statistique, qui prvoit toutes les

oprations de renforcement du systme national statistique, impose de recevoir un financement

annuel rgulier, ou du moins confirm lavance. Ceci demande aux partenaires financiers de

prvoir un investissement rgulier dans le systme dinformation statistique.

9. La troisime tape peut commencer ds que certains indicateurs sont rgulirement produits.

Elle consiste traiter et analyser les indicateurs de faon faire ressortir les volutions et montrer

les rsultats et impacts. Certaines quipes sont dj prtes en raison de la collecte rgulire

dinformation. La formation au reporting a dj t effectue lors des sminaires de concertationprcdents, mais un approfondissement des mthodes danalyse peut tre envisag.

10. Une fois complte les trois tapes dinvestissement mthodologique, le systme national de

suivivaluation, peut fonctionner sur une base rgulire travers ses composantes ministrielles. Il

peut alors sadapter en permanence de nouveaux objectifs, de nouvelles demandes

dinformation, la production dvaluations diffrentes. Il suffira chaque anne de revoir la

pertinence des objectifs, ainsi que la validit des indicateurs retenus, et en fonctions des besoins

changer les objectifs, quitte rajouter ou retirer des indicateurs.

Rfrences documentaires

Cellule technique DSRP, 2000, Secteur ducation : appui la mise en place dun systme national intgr

de suivi de la pauvret, document n9, Ministre de lEnseignement Secondaire et de lEducation de Base,

SNAP-STA, PNUD, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Secteur eau et assainissement : appui la mise en place dun systme

national intgr de suivi de la pauvret, document n8, Ministre de lEnergie et des Mines, SNAP-STA,PNUD, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Secteur sant : appui la mise en place dun systme national intgr de

suivi de la pauvret, document n7, Ministre de la Sant, SNAP-STA, PNUD, Antananarivo.

Cellule technique DSRP, 2000, Les sources des statistiques sociales Madagascar et llaboration dun

Tableau de Bord Social, document n6, INSTAT, SNAP-STA, PNUD, Antananarivo.

CMED [Commission Mondiale Environnement et Dveloppement], 1989, Notre avenir tous, Editions du

Fleuve, Montral.

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Dubois J-L. et F-R. Mahieu, 2002, La dimension sociale du dveloppement durable : rduction de la

pauvret ou durabilit sociale? inDveloppement durable ? Doctrines, pratiques, valuations J-Y. Martin

(ed.), IRD, Paris, pp.73 94

Dubois J-L., 2001, Mthode pour le choix des indicateurs et rle de lobservatoire de la pauvret et La

slection des indicateurs pour le suivi valuation de la pauvret : mthode et exemples spcifiques, Vers

un Observatoire de la Pauvret Madagascar, INSTAT et PNUD, Antananarivo.

Focus Development Association, 2002, Perception du futur par les communauts de base malgaches ,

Culture et Prospective, PNUD DAP1, Antananarivo.

INSTAT [Institut National de Statistique], 2000, Tableau de bord social : appui la mise en place dun

systme national intgr de suivi de la pauvret, PNUD, Antananarivo.

INSTAT, 1995, Enqute permanente auprs des mnages : rapport principal, DSM, Antananarivo.

Ministre de lEconomie et de la Planification, 2002, Atelier de concertation sur le systme de suivi et

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Ministre de lEnvironnement et Office National pour lEnvironnement, 2002, Tableau de bord

environnemental, Antananarivo.

PNUD[Programme des Nations Unies pour le Dveloppement], 2002, Approfondir la dmocratie dans un

monde fragment, Rapport mondial sur le dveloppement humain, De Boeck Universit, Bruxelles.

PNUD, 2000,Le rle de la gouvernance et de la dcentralisation dans la rduction de la pauvret, Rapport

national sur le dveloppement humain, Antananarivo.

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Rasoanindrainy S., 2002, La vision du futur chez les dcideurs malgaches , Culture et Prospective, PNUD

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ROR [Rseau des Observatoires Ruraux], 2002, Fiches signaltiques 2001, UPDR, U..E., Antananarivo.

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ANNEXE

Prsentation visuellele systme de suivi-valuation : les questions souleves

Atelier de concertation du 28 octobre 2002

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Documents

Système National de Suivi Evaluation : Contribution à la mise en place des cadres logiques (Octobre 2002)