Troisième rapport sur l'imputabilité des sous-ministres … · Troisièmerapport sur l'imputabilité des sous-ministres et des dirigeants d'organismes publics Les résultats du

Troisièmerapport sur l'imputabilité des sous-ministres et des dirigeants d'organismes publics

ASSEMBLÉE NATIONALE

Troisième rapport sur l'imputabilité des sous-ministres et des dirigeants d'organismes publics

COMMISSION DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE

Rapport des conclusions et des recommandations à la suite de l'audition des sous-ministres et des dirigeants d'organismes publics sur leur gestion administrative

Le 2 juin 1998

Publié par le Secrétariat des commissions de l'Assemblée nationale du Québec Édifice Honoré-Mercier Bureau 3.29 Québec (Québec) G1A 1A3 (418) 643-2722 (418) 643-0248 (télécopieur) Adresse URL : www.assnat.qc.ca

Table des matières

AVANT-PROPOS

I - La gestion des écoles gouvernementales

Les lacunes observées L'audition des la sous-ministre de la Culture et des Communications L'audition du sous-ministre de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation L'audition de la directrice générale de l'ITHQ Les conclusions et les recommandations

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II - La tarification au gouvernement du Québec

Les lacunes observées Le sous-ministre de la Santé et des Services sociaux L'audition du sous-ministre des Transports L'audition de la sous-ministre de l'Environnement et de la Faune L'audition de l'Inspecteur général des institutions financières L'audition du sous-ministre des Ressources naturelles L'audition du sous-ministre des Finances La discussion générale Les conclusions et les recommandations

III - Les services éducatifs offerts aux adultes par la formation continue

Les lacunes observées L'audition de la sous-ministre Les conclusions et les recommandations

IV - Les emplois occasionnels dans la fonction publique québécoise

Les lacunes observées L'audition du président de la Commission de la fonction publique L'audition du présient du Syndicat de la fonction publique L'audition du président du Syndicat des professionnelles et professionnels du gouvernement du Québec L'audition du Syndicat des agents de la conservation de la faune du Québec L'audition du président du Syndicat des agents de la paix en services correctionnels L'audition du Syndicat des professeurs de l'État du Québec L'audition de la Coalition des employés à statut précaire du gouvernement du Québec L'audition du Regroupement des professionnels occasionnels du gouvernement du Québec L'audition du secrétaire du Conseil du trésor Les conclusions et les recommandations

V - La gestion de Tourisme Québec

L'opinion du Vérificateur général L'audition de la sous-ministre associée Les conclusions et les recommandations

VI - Le suivi de la vérification effectuée en 1993-1994 auprès de la Sûreté du Québec


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Les résultats du suivi L'audition du directeur général Les conclusions et les recommandations

VII - Le suivi de la vérification effectuée en 1992-1993 auprès de la Direction générale des services de justice du ministère de la Justice

Les résultats du suivi L'audition du sous-ministre Les conclusions et les recommandations

VIII - La durée des séjours et la pertinence des hospitalisations

Les lacunes observées L'audition du sous-ministre Les conclusions et les recommandations

IX - Les mesures d'aide directe à la recherche et au développement

Les lacunes observées L'audition du sous-ministre Les conclusions et les recommandations

X - Le fonctionnement de la Commission

Un premier bilan

CONCLUSIONS

Annexe I - Liste des recommandations Annexe II - Les membres de la Commission Annexe III - Les personnes entendues lors des auditions publiques

Avant - propos

L'Assemblée nationale du Québec a confié à la Commission de l'administration publique le mandat d'entendre annuellement le Vérificateur général sur son rapport annuel. Elle lui a également dévolu la responsabilité de rendre les administrateurs publics imputables de leur gestion administrative, en procédant à leur audition publique, une fois par année, conformément à la Loi sur l'imputabilité des




















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sous-ministres et des dirigeants d'organismes publics.

Pour remplir son mandat, la Commission s'appuie principalement sur les constats relevés par le Vérificateur général et le Protecteur du citoyen dans leurs rapports annuels déposés à l'Assemblée nationale, sur les rapports annuels des ministères et des organismes, ainsi que sur tout autre rapport susceptible d'aider les parlementaires à juger de la performance administrative des quelque 70 entités imputables qui sont visées par la loi.

Ce troisième rapport expose les résultats de l'examen par les parlementaires, au cours de l'hiver 1998, de neuf dossiers administratifs ayant exigé l'audition publique de sous-ministres et de dirigeants d'organismes publics. Sept dossiers découlent des vérifications et des suivis effectués par le Vérificateur général en 1996-1997 et qui sont consignés dans le tome II de son rapport annuel rendu public en novembre 1997. La Commission s'est également chargée de faire la lumière sur la gestion des emplois occasionnels de la fonction publique à partir d'un avis déposé en septembre 1997 par la Commission de la fonction publique. Elle a de plus poursuivi sa revue des activités des unités autonomes de service en convoquant Tourisme Québec qui publiait son premier rapport annuel de gestion en juin 1997.

Pour l'examen de chacun de ces dossiers, la Commission a travaillé en étroite collaboration avec le Vérificateur général. Elle a donné l'occasion aux sous-ministres et aux dirigeants d'organismes d'exposer publiquement leur réaction aux constats du Vérificateur, d'expliquer le contexte de la situation, et d'indiquer les mesures prises ou annoncées pour redresser la situation, lorsque cela s'avère nécessaire.

La Commission a parfois élargi ses travaux soit en consultant un organisme expert, comme la Commission de la fonction publique, soit en invitant plusieurs ministères à participer à une table ronde sur une question spécifique, comme ce fut le cas dans le dossier de la tarification des produits et services gouvernementaux, qui fait l'objet du chapitre 2 du présent rapport, ou encore en entendant les différentes parties impliquées dans le dossier des occasionnels, dont traite le chapitre 4.

Pour chacun des neufs dossiers examinés, la Commission s'est efforcée de formuler ses propres conclusions et de proposer des recommandations qui sont autant de suggestions adressées aux administrateurs publics et au gouvernement visant à contribuer au maintien et à l'amélioration de la gestion des fonds publics. On retrouvera la liste des recommandations en annexe du présent rapport.

I - La gestion des écoles gouvernementales

Le 4 février 1998, la Commission parlementaire a entendu la sous-ministre de la Culture et des Communications, Mme Martine Tremblay, le sous-ministre de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation, M. André Vézina, ainsi que la directrice générale de l'Institut de tourisme et d'hôtellerie du Québec (ITHQ), Mme Christine Martel. Ces auditions ont porté sur la gestion de trois types d'écoles gouvernementales, soit les conservatoires de musique et d'art dramatique, les instituts de technologie agroalimentaire (ITA) et l'ITHQ.



Les lacunes observées

Terminée en juin 1997, l'étude du Vérificateur général du Québec a porté principalement sur les coûts de fonctionnement de ces écoles en comparaison avec ceux des autres établissements du réseau scolaire, sur l'évaluation de leur maintien hors réseau, sur l'évaluation de leur performance et sur certaines pratiques administratives concernant la gestion des recettes.

Le rapport soulève les éléments de problématique suivants :

● Le mode de financement des écoles gouvernementales diffère de celui des établissements du réseau scolaire et fait en sorte que le coût de formation par étudiant y est plus élevé. Établi sur une base historique plutôt que sur le nombre d'étudiants inscrits et le volume d'activités d'enseignement, ce mode de fixation du budget annuel n'incite pas les écoles gouvernementales à utiliser pleinement leur capacité d'accueil ni leurs infrastructures. D'un autre côté, le coût du soutien administratif et pédagogique par étudiant a également tendance à être plus élevé que dans les établissements comparables du réseau scolaire.

● Les frais réclamés aux étudiants sont moins élevés que dans les établissements de même niveau du réseau de l'éducation, ce qui représente un important manque à gagner.

● Plusieurs écoles maintiennent des activités accessoires dont la pertinence n'est pas démontrée en regard de leur mission d'enseignement, tout en étant non rentables.

● Les écoles gouvernementales n'ont pas procédé à une évaluation poussée des coûts et des avantages de leur maintien hors réseau et de la complémentarité de leur rôle avec celui des autres établissements du réseau scolaire présents sur le même territoire et dispensant un enseignement du même type. Cette situation prive l'État des économies pouvant résulter du regroupement de certaines activités d'enseignement ou de la mise en commun de services et d'équipements afin d'éviter la duplication et les chevauchements.

● Les écoles gouvernementales disposent de peu de données précises sur leur taux d'admission, de diplomation et de placement sur le marché du travail ce qui ne permet pas d'évaluer adéquatement leur performance.

● Enfin, la comptabilisation des recettes des ITA n'est pas conforme aux dispositions de la Loi sur l'administration financière.

Le rapport du Vérificateur général souligne que la mise en oeuvre de ses recommandations serait susceptible de produire des économies ou des revenus additionnels de plusieurs millions sur les quelque 55 millions de dollars dépensés annuellement pour les écoles gouvernementales.

Ces éléments de problématique ont constitué la trame de l'audition successive des administrateurs responsables de la gestion des écoles gouvernementales.



L'audition de la sous-ministre de la Culture et des Communications

Dans sa réaction aux observations et aux recommandations incluse dans le rapport du Vérificateur général, le ministère de la Culture et des Communications indiquait une certaine ouverture sur la possibilité d'harmoniser les règles de financement des conservatoires avec celles du réseau scolaire « en tenant compte des enjeux qualitatifs des enseignements dispensés par les diverses institutions ». Il en est de même de son intention d'évaluer les avantages et les coûts du maintien hors réseau des conservatoires. Enfin, le ministère annonçait un relèvement de sa tarification aux étudiants.

Au cours de la séance, l'exposé de la sous-ministre de la Culture et des Communications a principalement porté sur le coût de formation des étudiants des conservatoires et sur la pertinence de leur maintien hors réseau.

Madame Tremblay a d'abord affirmé que le rapport du Vérificateur général comporte un biais trop exclusivement comptable qui présente une image tronquée de la réalité.

Certes, le coût de formation d'un étudiant en musique ou en art dramatique est plus élevé que celui de la formation d'un étudiant en d'autres disciplines au cégep ou à l'université. Mais, à son avis, l'écart n'est pas aussi substantiel lorsqu'on compare les coûts de formation pour les mêmes disciplines.

Plus fondamentalement, les conservatoires n'ont pas la même mission et n'offrent pas le même type d'enseignement que les autres maisons d'enseignement. Ils se spécialisent dans la formation exclusive des musiciens et des interprètes du plus haut niveau par le biais d'un encadrement pédagogique très personnalisé, ce qui en a toujours fait la réputation et l'image de marque. Les autres institutions ont une vocation d'enseignement différente et plus générale.

Madame Tremblay a expliqué que la dissémination du Conservatoire et de ses neuf constituantes sur l'ensemble du territoire constitue également un autre facteur explicatif du coût plus élevé de la formation des étudiants, car cela multiplie les loyers, les équipements, et les équipes professorales et de soutien. Cette présence en région est un choix politique qui vise à assurer une présence artistique sur tout le territoire.

Le Conservatoire de musique et d'art dramatique a néanmoins adopté plusieurs mesures de rationalisation de ses dépenses au cours des dernières années. Mme Tremblay précise que les coûts de fonctionnement des conservatoires ont été réduits de plus de 3 millions de dollars depuis 1992-1993. De plus, une réduction du coût des loyers a été effectuée, les effectifs ont été réduits et la tarification a été haussée progressivement afin de la rendre comparable à celle qui prévaut dans les universités.

Finalement, Mme Tremblay a fait mention des démarches de rapprochement entreprises avec les facultés de musique qui ont conduit à la signature de deux ententes de partenariat avec l'Université de Montréal et l'UQAM, d'une part, et l'Université Laval, d'autre part. Ces ententes visent à explorer les possibilités de regroupement et de partage des services, des activités et des clientèles dans les locaux des facultés de musique et à promouvoir des activités concertées dans le développement et l'offre des



programmes d'étude en musique.

Une bonne partie des échanges avec les membres de la Commission a porté sur la mission des conservatoires et sur l'opportunité de leur maintien hors réseau. Les représentants du ministère ont écarté aussi bien la voie de la concurrence avec les autres maisons d'enseignement que de l'intégration pure et simple des conservatoires au réseau de l'éducation. La sous-ministre a rappelé l'originalité de la mission des conservatoires et la spécificité de leur formule d'enseignement en ce qui a trait notamment à la sélection très sévère des élèves, du continuum particulier de leur formation, et de l'encadrement pédagogique. Dans le même esprit, certains membres de la Commission ont rappelé les choix de société qui sont à l'origine de la création des conservatoires et de la spécificité de leur mission, et qui devraient, à leur avis, être maintenus.

Les membres de la Commission ont montré un vif intérêt pour la démarche de rapprochement des conservatoires avec les universités. La sous-ministre a précisé qu'il y a un certain retard sur l'échéancier et que les équipes des conservatoires concernés sont toujours au stade des discussions avec leurs homologues des universités « pour voir jusqu'où on peut aller dans l'harmonisation afin de trouver une formule qui garantisse les meilleurs enseignements tout en maintenant l'identité institutionnelle ».

Au sujet de l'ambiguïté de la mission des conservatoires qui résulte, selon le Vérificateur général, du report de l'entrée en vigueur des modifications de 1993 à la loi constitutive du Conservatoire de musique et d'art dramatique, la sous-ministre a expliqué que des divergences de vues subsistaient sur la place respective des conservatoires régionaux par rapport au Conservatoire de Montréal. Par ailleurs, certains articles de la loi sont maintenant caducs et le ministère préfère attendre de connaître les résultats de la démarche actuelle de rapprochement avec les universités pour évaluer s'il y a lieu ou non d'apporter d'autres modifications à la loi.

Ce sont toutefois le mode de financement et les coûts de formation des étudiants qui ont occupé l'essentiel des discussions avec les membres de la Commission.

Interrogés à savoir s'il était opportun d'harmoniser les règles de financement des conservatoires avec celles des cégeps et des universités, les représentants du ministère ont rappelé les caractéristiques spécifiques de la sélection et de la formation des conservatoires qui ont une influence sur la capacité d'accueil et les coûts de formation. Le type d'encadrement pédagogique exclut la possibilité d'un ratio maître-élève comme on en retrouve dans le secteur de l'éducation. Il y a néanmoins un lien direct entre la clientèle et les coûts : chaque nouvel étudiant admis au conservatoire a une incidence directe sur les coûts en raison de l'enseignement individualisé; à l'inverse, une plus grande sélectivité dans l'admission entraîne une réduction des coûts de formation.

La sous-ministre a rappelé que le ministère et les conservatoires vont poursuivre et accroître leurs efforts pour revoir leurs façons de faire afin de réduire l'écart observé entre les coûts du réseau de l'éducation et ceux des conservatoires. Toutefois, l'objectif ultime ne doit pas être un alignement absolu parce que, a-t-elle rappelé, les prémisses ne sont pas les mêmes.

Au sujet des données sur le taux de réussite et de placement des étudiants, la sous-ministre a indiqué



que le ministère allait faire les efforts requis pour mieux documenter ces questions à l'avenir.

Par ailleurs, la discussion a porté sur les modes de financement alternatifs auxquels les conservatoires pourraient faire appel. Les représentants du ministère ont indiqué que, contrairement à ce que l'on observe ailleurs en Amérique du Nord, la tradition du mécénat ou du soutien financier de l'entreprise privée au domaine des arts était moins répandue au Québec.

En somme, l'audition de la sous-ministre a démontré que des actions concrètes et une réflexion approfondie avaient été entreprises par le ministère pour apporter des correctifs aux déficiences soulevées par le Vérificateur général, mais que des réserves et une certaine prudence subsistent quant à l'exploration de voies nouvelles qui, de l'avis du ministère, seraient susceptibles de remettre en cause le succès et la pérennité des conservatoires.

L'audition du sous-ministre de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation

Aussi bien dans sa réponse écrite au rapport du Vérificateur général qu'au cours de son exposé préliminaire en commission parlementaire, le sous-ministre a indiqué qu'il entendait donner suite, si ce n'était déjà fait, à chacune des recommandations formulées par celui-ci. Ainsi, l'étude qui a été effectuée antérieurement sur les règles de financement des instituts de technologie agroalimentaire sera mise à jour; les seuils de contingentement seront revus à la hausse pour accroître la capacité d'accueil des ITA; des efforts seront faits pour optimiser l'utilisation des équipements. Le sous-ministre a précisé de plus que les frais afférents réclamés aux étudiants seront relevés dès l'année 1998 pour atteindre ceux qui sont exigés dans les cégeps.

Quant à l'invitation faite par le Vérificateur général d'examiner les coûts et les avantages du maintien hors réseau des ITA, le sous-ministre a réaffirmé que ces écoles sont inscrites au coeur des orientations stratégiques du ministère et constituent un levier majeur en matière de développement des capacités concurrentielles des entreprises agricoles. Invitant les membres de la Commission à ne pas considérer les ITA uniquement sous l'angle des coûts, mais aussi sous celui des bénéfices, M. Vézina a mis en lumière leurs taux exceptionnels de réussite scolaire et de placement des finissants dans leur domaine, leur implication dans le milieu, ainsi que leur contribution non seulement à la formation dans le secteur agroalimentaire mais aussi à son développement technologique. Dans sa réaction écrite au rapport du Vérificateur général, le ministère indiquait néanmoins que les ITA accroîtront leur partenariat avec les institutions scolaires des environs.

En ce qui a trait aux coûts de formation, M. Vézina a affirmé, au cours des échanges, que les coûts des ITA et des cégeps sont comparables pour ce qui est de la formation générale et du programme de gestion et d'exploitation des entreprises agricoles, ce dernier étant le seul programme comparable offert également dans les cégeps. Ils sont même parfois inférieurs, puisque seuls deux cégeps auraient à ce chapitre des coûts de formation inférieurs à ceux des ITA. Il reconnaît cependant que le coût de formation est plus élevé pour ce qui est de l'enseignement spécialisé en raison de ses caractéristiques propres.



Il en est de même de la tâche des enseignants qui est aussi lourde, sinon plus que celle des autres institutions comparables. Le sous-ministre a rappelé que les professeurs doivent enseigner plusieurs matières pour arriver à une pleine tâche d'enseignement, ce qui n'est pas le cas dans les cégeps où les enseignants sont plutôt appelés à donner plusieurs fois le même cours à des groupes différents.

Le sous-ministre a fait valoir les avantages comparatifs de la formule des ITA en regard des autres maisons d'enseignement : les ITA sont mieux outillés, non seulement au plan matériel, notamment en matière d'équipements et de technologies, ainsi qu'en laboratoires comme le sont les fermes gouvernementales, mais aussi en raison de la spécialisation de leurs enseignants qui peuvent donner aussi bien de la formation d'exploitation que de la formation technologique.

Au sujet des fermes gouvernementales, M. Vézina a fait valoir qu'elles constituaient un laboratoire indispensable pour effectuer des apprentissages variés de techniques et de productions agricoles, ce qui n'est pas le cas lorsqu'on a recours a une ferme privée qui est généralement spécialisée dans un seul type de production. La ferme privée n'est pas équipée non plus pour recevoir des groupes d'étudiants, sans compter les coûts et les pertes de productivité que cela peut constituer pour le producteur. Il reconnaît cependant que la ferme gouvernementale n'est pas un lieu adéquat pour apprendre à gérer une entreprise agricole; c'est pourquoi la simulation sur ordinateur et les stages en entreprise sont couramment utilisés par les ITA.

Le sous-ministre a reconnu également que le maintien des fermes gouvernementales a son prix, mais il a indiqué que des efforts seront faits pour en réduire les coûts. Il a évoqué notamment deux moyens à cette fin : la commandite, qui permet de disposer d'équipements récents et à la fine pointe de la technologie, de même que les partenariats pour l'exploitation commune de la ferme avec d'autres institutions agroalimentaires du milieu, qui permettent d'optimiser l'utilisation des équipements et de réduire les coûts, comme c'est le cas pour l'exploitation de la ferme de Saint-Hyacinthe. Pour sa part, la ferme de La Pocatière ne bénéficie pas d'un environnement aussi propice au partenariat, ce qui explique en partie ses coûts plus élevés.

En ce qui a trait à la gestion des recettes des ITA, le sous-ministre a confirmé qu'auparavant les instituts ne disposaient pas des outils financiers adéquats, mais que la situation est en voie d'être entièrement corrigée de façon à ce que, dès la mi-février 1998, tout soit conforme à la Loi sur l'administration financière et que les ITA puissent, en toute légalité, conserver leurs recettes autonomes et les réinvestir dans des activités de développement conformes à leur mission.

En somme, le sous-ministre a clairement manifesté l'intention de son ministère d'apporter des correctifs aux déficiences soulevées par le Vérificateur général. À l'instar de sa collègue du ministère de la Culture et des Communications, le sous-ministre a néanmoins fait valoir les avantages du maintien des ITA en dehors du réseau de l'éducation.

L'audition de la directrice générale de l'ITHQ

Un peu dans le même esprit que ses prédécesseurs à la table de la Commission, la directrice générale de l'Institut de tourisme et d'hôtellerie du Québec a fait valoir dans son exposé d'ouverture la spécificité de la mission de l'Institut qui le distingue des autres établissements d'enseignement dans le



même domaine.

Elle a rappelé qu'en plus de sa vocation d'enseignement, de recherche et d'aide aux entreprises, l'ITHQ s'est vu attribuer un rôle de vitrine du savoir-faire québécois à l'étranger. Modèle pédagogique unique au Canada, l'ITHQ intègre trois ordres d'enseignement avec trois types de financement distincts. La qualité des réalisations de son organisation et le taux de placement exceptionnel des finissants n'ont pu être obtenus, selon Mme Martel, qu'en raison du statut particulier de l'Institut et grâce à ses modes de gestion et de financement plus flexibles.

Madame Martel a d'ailleurs plaidé pour un accroissement de la flexibilité de l'ITHQ en vue d'augmenter son efficacité et sa capacité d'autofinancement. La directrice générale souhaite que la loi constitutive de son organisation soit modifiée dans le but, d'une part, de pouvoir constituer des organismes à but non lucratif ou une agence distincte, sur le modèle des unités autonomes de services, qui permettraient de rentabiliser certaines opérations commerciales de l'Institut, et, d'autre part, de pouvoir emprunter ou hypothéquer son édifice afin de financer le développement de l'Institut.

Finalement, la directrice générale a rappelé, comme cela avait été fait dans sa réponse écrite au rapport du Vérificateur général, que plusieurs mesures concrètes ont été mises de l'avant pour répondre aux problèmes soulevés : les frais afférents seront harmonisés avec ceux des cégeps; la tarification pour l'hébergement a déjà été haussée et il en sera de même pour la cafétéria; d'autres mesures de rationalisation ont été prises ou sont envisagées pour accroître les revenus de revente des produits cuisinés, pour optimiser l'utilisation des locaux, etc.

Au cours de la discussion, la directrice générale a eu l'occasion d'élaborer davantage sur la spécificité de la mission de l'Institut en identifiant les programmes dans lesquels l'ITHQ est, à toutes fins utiles, la seule institution publique à donner des cours. L'Institut offre par ailleurs un continuum d'enseignement particulier, du collégial à l'universitaire, tout en disposant d'équipements spécialisés.

À ce chapitre, les membres de la Commission se sont intéressés à l'utilisation de l'hôtel de l'Institut. La directrice générale a expliqué qu'à la suite des recommandations du Vérificateur général, des mesures avaient été prises pour accroître l'utilisation de l'hôtel à des fins pédagogiques, notamment par l'augmentation de la durée des cours et de la présence des étudiants dans l'hôtel. Elle a fait valoir que le nouveau modèle de gestion proposé, de même que la réorganisation de l'hôtel caractérisée par sa double direction, pédagogique et administrative, favorisaient l'intégration de la formation technique et de la formation à la gestion.

La discussion a également porté sur le profil et la répartition de la clientèle, la tarification, le partenariat avec les autres institutions d'enseignement, la recherche et le développement de nouveaux produits alimentaires.

Les conclusions et les recommandations

Les membres de la Commission ont été satisfaits de constater au cours de la séance que, dans chacun des trois secteurs examinés, les administrateurs des écoles gouvernementales ont tenu compte des observations et des recommandations du Vérificateur général. La Commission prend acte des

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diverses mesures concrètes mises en oeuvre et des démarches entreprises pour mieux centrer la mission de leurs organisations, développer des partenariats avec les autres maisons d'enseignement, optimiser l'utilisation de leurs ressources, réduire les coûts de formation des étudiants, revoir la tarification et rentabiliser les activités accessoires à leur mission d'enseignement.

La Commission prend acte des hauts taux de placement des finissants des instituts de technologie agricole et de l'ITHQ et salue la performance de ces institutions. Elle s'attend, comme l'a recommandé le Vérificateur général, à ce que le Conservatoire de musique et d'art dramatique du Québec améliore sa reddition de comptes à cet égard en publiant dans son rapport annuel des données complètes et pertinentes sur ses taux d'admission, de diplomation et de placement des étudiants.

La majorité des membres de la Commission tient à souligner et à saluer le rôle historique que les conservatoires de musique et d'art dramatique ont su jouer comme pépinières de musiciens et d'artistes du plus haut niveau au Québec. Un membre exprime cependant sa dissidence sur le maintien hors réseau des conservatoires et considère que les recommandations du rapport Rioux (1), qui proposait il y a trente ans l'intégration dans le réseau de l'éducation de toutes les disciplines artistiques, sont toujours valables.

La Commission salue également les initiatives de rapprochement entre les conservatoires et les facultés de musique et encourage les parties à poursuivre leurs efforts dans cette voie. La Commission considère que cette démarche est susceptible non seulement d'optimiser l'utilisation des ressources et des équipements consacrés à l'enseignement de la musique, mais de créer une nouvelle synergie mobilisatrice permettant d'accroître la qualité de l'enseignement de la musique.

Il en est de même des projets de commandite et de partenariat des ITA et du projet de rentabilisation des opérations commerciales de l'hôtel de l'ITHQ, que la Commission considère comme des voies prometteuses pour accroître l'autofinancement des activités des écoles gouvernementales.

Par ailleurs, la Commission a pris connaissance avec intérêt des projets de l'ITHQ de diversifier ses sources de financement et de rentabiliser son hôtel en le transformant en un modèle du type «unité autonome de service». Ce dernier projet soulève toutefois plusieurs interrogations auprès des membres de la Commission. En effet, il n'est pas clair, à la lecture du document de présentation, que l'ITHQ a mesuré tous les coûts supplémentaires que l'extension du calendrier d'ouverture annuel de l'hôtel est susceptible d'entraîner, ni ses impacts sur le marché hôtelier. La Commission invite l'ITHQ à examiner toutes les avenues possibles pour disposer d'un hôtel-école à moindre coût, y compris la voie de sa privatisation partielle ou totale. La Commission demande à l'ITHQ et au ministère de l'Éducation de poursuivre l'analyse de ce projet et de ne pas prendre de décision définitive dans ce dossier avant d'avoir rencontré de nouveau la Commission.

Quant au débat lancé par le Vérificateur général sur l'opportunité d'examiner le maintien hors réseau des écoles gouvernementales, la Commission tient à rappeler que l'objet de ses travaux n'était pas de remettre en question l'existence ou la raison d'être des écoles gouvernementales, mais de s'interroger sur le partage actuel des rôles et des ressources et sur la comparaison des performances et des coûts entre les diverses institutions d'enseignement financées par les fonds publics. Les administrateurs entendus au cours de la séance ont bien fait valoir les avantages de la formule actuelle pour la qualité




de l'enseignement; ils ont également fait preuve d'une volonté de s'asseoir avec leurs partenaires afin de discuter d'une meilleure complémentarité et d'un partage des ressources; mais ils ont été moins convaincants en ce qui touche la justification du niveau élevé de leurs coûts de formation en comparaison avec ceux des autres institutions dispensant des activités d'enseignement similaires. La Commission invite donc les écoles gouvernementales à discuter avec leurs partenaires éducatifs afin d'établir des indicateurs d'efficience permettant de comparer leurs coûts de formation respectifs.

Enfin, en ce qui a trait au mode de financement des écoles gouvernementales, la Commission est d'avis que les administrateurs entendus par la Commission n'ont pas su démontrer d'une façon convaincante que le financement de leurs activités par budget historique était préférable à un financement fondé sur le niveau de la clientèle et le volume d'activités, comme c'est la règle dans le réseau de l'éducation.

Néanmoins, la majorité des membres de la Commission est d'accord avec la sous-ministre de la Culture et des Communications qui affirme que les règles du financement des conservatoires ne doivent pas être le reflet exact de la méthode de financement du réseau scolaire; c'est là une opinion sur laquelle un membre de la Commission exprime cependant sa vive dissidence.

La Commission considère que les ministères responsables des écoles gouvernementales devraient reprendre leur réflexion sur cette question de façon à être en mesure de justifier l'opportunité de maintenir ou de modifier leur mode actuel de financement.

En conséquence, la Commission recommande :

● Que le ministère de la Culture et des Communications, le ministère de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation et le ministère de l'Éducation se concertent afin d'établir des indicateurs pertinents de mesure du coût de la formation par étudiant des activités d'enseignement spécialisé qui permettent d'apprécier, de comparer et de rendre compte de l'efficience de chaque établissement avec les autres maisons d'enseignement dispensant une formation équivalente au Québec et ailleurs au Canada et en Amérique du Nord.

● Que le ministère de la Culture et des Communications, le ministère de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation et le ministère de l'Éducation examinent les avantages et les inconvénients de l'harmonisation éventuelle des règles de financement des écoles gouvernementales à celles que connaissent les établissements du réseau de l'éducation et en fassent rapport à la Commission dans les meilleurs délais.

● Que le ministère de l'Éducation et l'Institut de tourisme et d'hôtellerie examinent toutes les formules pouvant réduire les coûts d'exploitation de l'hôtel de l'Institut sous l'angle de leurs avantages et des coûts, y compris sa privatisation totale ou partielle, et en fassent rapport à la Commission avant d'entreprendre toute démarche de transformation de l'hôtel.

II - La tarification au gouvernement du Québec



Le 11 février dernier, la Commission a entendu le sous-ministre des Transports, M. André Trudeau, la sous-ministre de l'Environnement et de la Faune, Mme Diane Gaudet, l'Inspecteur général des institutions financières, M. Jacques Dumont, le sous-ministre des Ressources naturelles, M. Jean-Paul Beaulieu, et le sous-ministre des Finances, M. Gilles Godbout, sur la question de la tarification au gouvernement du Québec. Le sous-ministre de la Santé et des Services sociaux, M. Pierre-André Paré, n'a pu être entendu. Il a toutefois déposé un mémoire et participé à la discussion générale.

La tarification est un mode de financement des services publics. Les montants perçus par la tarification le sont en vertu d'un service particulier et prélevés auprès des utilisateurs de ce service alors que les taxes et les impôts sont un mode de prélèvement utilisé pour financer l'ensemble des dépenses du gouvernement. Toutefois, il est important de noter que l'ensemble des revenus perçus par les ministères, incluant ceux de la tarification, sont comptabilisés dans le fonds consolidé du Québec. Soulignons également que le vocable tarification englobe non seulement les revenus de la vente de biens et de services, mais aussi les droits, les permis et redevances, les amendes et confiscations et les autres montants affectés au financement des services particuliers comme les contributions d'assurance automobile et les cotisations des employeurs à la CSST. Selon les estimations présentées dans le rapport du Vérificateur général, les revenus de la tarification approchent les 7 milliards de dollars. Uniquement en matière de droits et permis, la progression des revenus entre 1987 et 1996 a été de l'ordre de 56,5 % (575 millions contre 1,018 milliard).

La tarification est donc un instrument financier important pour l'État. Si dans l'ensemble on reconnaît plusieurs vertus à la tarification des services publics telles qu'une meilleure connaissance des coûts des produits et services livrés à la population, elle ne doit pas avoir pour effet de diminuer l'accès aux services essentiels en matière de santé, d'éducation et de services sociaux. Elle doit de plus être équitable aux yeux des citoyens.

Les lacunes observées

Dans le tome II de son rapport à l'Assemblée nationale pour l'année 1996-1997, le Vérificateur général s'est attardé à la question de la tarification des biens et des services dispensés par les ministères et organismes. L'objet de son étude a porté principalement sur le ministère des Finances, le ministère de la Santé et des Services sociaux et, dans une moindre mesure, le Conseil du trésor. Ces trois entités établissent les grandes orientations et exercent une fonction de coordination dans ce domaine. L'étude du Vérificateur est également appuyée par une analyse de la pratique de la tarification au sein de plusieurs ministères et organismes ainsi que de certains établissements du réseau de la santé et des services sociaux.

Le Vérificateur général adresse ses principales critiques au ministère des Finances. Elles portent sur le manque de leadership de ce ministère dans le dossier de la tarification. Le constat est à l'effet que les orientations gouvernementales sont incomplètes et imprécises et que la stratégie tarifaire est axée principalement sur des impératifs budgétaires. Cette déficience en matière d'orientation a pour effet que «...ni les modalités liées aux principes de base (équité, transparence, etc.) qui constituent les assises d'une stratégie de tarification, ni les types de services publics qu'il est souhaitable de facturer (biens privés, biens mixtes, biens de nature commerciale, etc.) ni les bases de calcul (capacité de payer, rente économique, etc.) ne sont clairement définis dans le cadre de référence actuel» (Rapport



du Vérificateur, p. 28).

La situation décrite ci-dessus engendre des incohérences de diverses natures.

Sur le plan gouvernemental :

● un manque de cohérence en ce qui concerne l'application de la tarification au gouvernement du Québec;

● un problème de chevauchement entre certains ministères concernant la tarification de certains services ou de certaines ressources;

● une coordination difficile entre le ministère des Finances, le Secrétariat du Conseil du trésor et les ministères dans le processus budgétaire relatif à la tarification qui contraint les ministères à de multiples démarches.

Au sein des ministères et des organismes :

● une minorité de ministères possèdent une politique de tarification ou un plan d'action en cette matière;

● la révision des tarifs ne se fait pas sur une base régulière. Conséquemment, les clients peuvent subir de fortes hausses;

● dans certains cas, il n'y a pas de lien évident entre les tarifs et les services; ● les principes à la base des rabais tarifaires manquent parfois de transparence. Les rabais

peuvent être accordés sur la base de la capacité de payer des clients ou en fonction de l'atteinte d'objectifs d'un programme;

● les services sont tarifés sans une connaissance adéquate du prix de revient.

Ce constat a amené le Vérificateur général à formuler plusieurs recommandations qui ont été à la base des discussions lors des auditions des sous-ministres, le 11 février 1998. Parmi les principales mentionnons :

● un plus grand leadership de la part du ministère des Finances dans la définition d'orientations gouvernementales claires et d'objectifs mesurables en matière de tarification;

● l'adoption par les ministères d'une politique et d'un plan tarifaire de façon à orienter leurs futures actions en la matière;

● l'établissement d'un prix de revient ou d'une rente économique des biens et des services rendus;

● l'amélioration de la reddition de comptes en matière de tarification.

À l'invitation de la Commission, les sous-ministres sont venus discuter de la pratique de la tarification dans leur ministère respectif.

Le sous-ministre de la Santé et des Services sociaux

Le sous-ministre n'a pu livrer son exposé devant les membres de la Commission. Il a cependant



déposé le contenu de son allocution à la Commission. Essentiellement, le sous-ministre rappelle que son ministère «ne dispose d'aucune latitude pour appliquer quelque forme que ce soit de tarification ou de «désassurance», partielle ou totale, sur l'ensemble des services médicaux ou hospitaliers «médicalement requis», qui constituent la majorité de ses services.» Toutefois, dans le secteur de la santé, les établissements peuvent recouvrer certains coûts mais cela demeure marginal.

En ce qui a trait à la remarque du Vérificateur général sur la diversité des modalités d'application de la contribution de la tarification, qu'il associe à une gestion à la pièce, le sous-ministre répond que cette façon de faire a été voulue et qu'il est souhaitable que les modalités varient afin de tenir compte de la diversité même des clientèles, des services et des objectifs du ministère.

Enfin, le sous-ministre rappelle que le ministère s'est donné une stratégie en ce domaine. L'objectif premier est d'optimiser les résultats, tant en termes de santé et de bien-être qu'en termes d'accessibilité, d'équité et de continuité des services. Dans cette optique, il ne peut utiliser la tarification en fonction d'objectifs administratifs, de financement et de récupération des coûts.

L'audition du sous-ministre des Transports

Dans son exposé, le sous-ministre a brossé un portrait de la tarification au sein de son organisation. La partie la plus substantielle des revenus de la tarification provient des droits d'immatriculation et des permis des conducteurs et des chauffeurs, un montant de 488 millions de dollars. En excluant la vente d'immeubles excédentaires, le ministère ne récolte que 4,3 millions de revenus de la vente de produits et de services. Comme le soulignait le sous-ministre, certains souhaitent qu'il y ait une correspondance entre les revenus provenant de la perception des droits d'immatriculation et des permis et les sommes investies dans le réseau routier. Cette adéquation entre les revenus perçus et les sommes dépensées n'est pas une pratique au sein du gouvernement. L'État utilise ces véhicules fiscaux pour financer les projets de dépenses des ministères et organismes et rembourser les intérêts et le capital de la dette. Toutefois, le sous-ministre indique qu'il est dans son intention d'élaborer avec le ministère des Finances et le Conseil du trésor une nouvelle pratique qui établirait une meilleure correspondance entre ce qui est perçu et ce qui est investi. Cependant, il ajoute que cette correspondance ne peut être parfaite puisque les coûts qu'implique un réseau routier ne peuvent être imputés exclusivement aux usagers du réseau.

En ce qui concerne les autres services ou produits tarifés, le ministère prépare pour l'automne une politique de commercialisation et de tarification de certains produits. Cette politique, selon les dires du sous-ministre, répondra aux attentes du Vérificateur général notamment en ce qui regarde l'équité et la transparence.

Les membres de la Commission ont demandé si les impératifs budgétaires étaient les seuls éléments de motivation à l'implantation d'un tarif. Bien que cette réalité soit très présente, on reconnaît à la tarification un effet bénéfique sur les modes de gestion et une meilleure connaissance des coûts.

La Commission voulait également connaître l'opinion du sous-ministre relativement au rôle des organismes centraux dans le processus de la tarification. M. Trudeau souhaite le développement d'un cadre dans le lequel le ministère des Finances aurait un rôle important à jouer notamment en matière



d'harmonisation. La discussion s'est étendue au désir du sous-ministre de développer de nouvelles formules de gestion qui offriraient une plus grande marge de manoeuvre telles que les fonds ou les unités autonomes de service qui permettent une gestion plus dynamique des biens et des services. En contrepartie, il faut développer des mécanismes adéquats d'imputabilité.

L'audition de la sous-ministre de l'Environnement et de la Faune

La majorité des revenus de la tarification de ce ministère vient du secteur Faune (90% des revenus). La sous-ministre indique que son ministère est à développer un cadre d'intervention qui tient plus d'une politique de revenus que d'une politique tarifaire. Cette approche est privilégiée afin d'atteindre certains objectifs environnementaux par divers moyens qui relèvent d'une politique de revenus (crédits d'impôts, outils fiscaux, redevances, consignation, etc.).

Les membres ont questionné la sous-ministre sur le processus qui permet d'augmenter le coût des permis. La réponse est à l'effet que les augmentations découlent des orientations gouvernementales annuelles en matière de tarification. Les augmentations proposées font l'objet de discussions ou d'une consultation avec les partenaires du ministère. La Commission se demande si le coût des permis n'est pas trop élevé ce qui expliquerait la chute dans la vente des permis de chasse au gros gibier. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette baisse selon la sous-ministre. Toutefois, on s'accorde pour dire qu'une politique de tarification adéquate permettrait de prendre en considération dans le coût des permis des objectifs de conservation de la faune et une exploitation adéquate de cette ressource.

La Commission a interrogé la sous-ministre pour connaître en vertu de quel règlement le ministère avait autorisé ses partenaires privés à prélever un tarif pour l'enregistrement du gros gibiers. Celle-ci a éludé la question compte tenu qu'il n'y a pas de règlement à cet effet. La Commission juge cette situation inacceptable étant donné que toute tarification doit reposer sur une assise juridique.

La discussion a porté également sur la tarification relative aux barrages. Une confusion existe entre le ministère de l'Environnement et de la Faune et le ministère des Ressources naturelles à ce sujet. Ces deux entités peuvent prélever un tarif ou une redevance en fonction de l'utilisation de l'ouvrage. La confusion s'installe lorsque le barrage permet plusieurs utilisations comme par exemple une utilité hydroélectrique et une utilité rattachée à la villégiature. Les ministères concernés se concertent pour trouver une solution appropriée.

Enfin, les parlementaires se sont intéressés aux poursuites intentées par le ministère en matière d'environnement. On voulait notamment déterminer si celles-ci étaient en hausse ou en baisse par rapport à nos voisins.

L'audition de l'Inspecteur général des institutions financières

Monsieur Dumont a livré aux membres de la Commission parlementaire un portrait de la tarification dans son organisme. La mission de l'Inspecteur général des institutions financières est constituée de deux volets : la surveillance et le contrôle des institutions financières et l'existence légale de



l'entreprise (existence légale, modification des actes et dissolution).

C'est le secteur des entreprises qui retient l'attention puisque la tarification des actes rapporte en moyenne trois fois ce qu'il en coûte à cet organisme pour administrer ces responsabilités. L'Inspecteur général souligne que l'indexation annuelle des tarifs les a augmenté de 13% au cours de 5 dernières années. Il précise que ces revenus ne sont pas disponibles pour assumer l'indexation des dépenses de son organisme ou pour améliorer le service à la clientèle.

L'Inspecteur général des institutions financières pose un diagnostic similaire à celui du Vérificateur général sur la tarification. Le processus budgétaire n'incite pas à la responsabilisation des ministères et organismes. Également, il ne dispose d'aucune ligne directrice officielle qui fait état des orientations formelles et systématiques pour encadrer la tarification des services. Il souhaite donc une forme de politique tarifaire gouvernementale dont la responsabilité reviendrait au ministère des Finances ou, encore, un cadre de référence à partir duquel pourraient s'exprimer les réalités et spécificités de chaque organisme.

Des discussions, il ressort que l'Inspecteur général des institutions financières ne possède pas de politiques tarifaires. Toutefois, l'organisme s'est doté de paramètres qui aident à la compréhension des tarifs imposés. On note également que certains actes sont gratuits alors que d'autres ne le sont pas!

Enfin, les coûts de surveillance sont calculés en fonction des coûts occasionnés par l'Inspecteur général des institutions financières dans l'exécution de ces fonctions et sont répartis par institutions financières selon une méthode déterminée.

L'audition du sous-ministre des Ressources naturelles

Le sous-ministre explique brièvement aux membres de la Commission quelles sont les principales sources de revenus du ministère. Premier constat, ce ministère s'autofinance à 116 % en 1997-1998, les revenus sont donc plus importants que les dépenses. Le secteur forestier est celui qui rapporte le plus, 263 millions soit près des trois quarts des revenus du ministère. Les autres sources de revenus sont les suivantes : les ressources hydrauliques (57 millions), les ressources minières (10,2 millions), les autres droits (6 millions) et des revenus divers (15,3 millions). Le sous-ministre précise que les revenus issus des ressources minérales s'assimilent plus à un impôt qu'à une tarification puisque la base de calcul repose sur un concept de profit minier.

Monsieur Beaulieu se dit en accord avec la proposition du Vérificateur général d'établir un cadre référentiel en matière de tarification. Toutefois, il craint l'adoption d'un modèle rigide et appliqué mur à mur. Le ministère veut conserver toute la souplesse nécessaire pour développer une tarification adaptée aux nombreuses particularités du secteur des ressources naturelles.

Lors des discussions, les membres de la Commission se sont intéressés vivement à la méthode utilisée pour fixer les redevances dans le secteur forestier. Le modèle développé par ce ministère permet de fixer régulièrement des redevances analogues aux valeurs marchandes.

Les membres de la Commission ont repris avec ce ministère la discussion concernant la tarification



des barrages. On admet qu'il existe une confusion dans les lois quant à la tarification des usages. Le sous-ministre souligne que les rapports entre son ministère et celui de l'Environnement et de la Faune sont excellents et qu'une solution satisfaisante sera développée en cours d'année.

L'audition du sous-ministre des Finances

Le sous-ministre des Finances a exposé devant les membres de la Commission les grandes lignes du partage des rôles entre les différents intervenants en matière de tarification. Les ministères et organismes ont une responsabilité première dans ce dossier puisqu'ils doivent intégrer la tarification à leur planification stratégique et à leurs objectifs en matière de services à la clientèle. Ils doivent donc concevoir la stratégie de financement, élaborer des propositions de tarification et soumettre les projets de lois et les règlements afférents à la tarification de leurs activités. Quant au ministère des Finances, son rôle consiste à analyser les propositions de tarification en fonction de la fiscalité, des politiques économiques gouvernementales et des politiques budgétaires.

La discussion a porté sur la pertinence d'établir un cadre de gestion gouvernementale en matière de tarification et sur le rôle et la responsabilité du ministère des Finances dans ce domaine. Le sous-ministre des Finances interprète les recommandations du Vérificateur général comme une volonté de planifier et de contrôler les choix tarifaires du gouvernement. Le Vérificateur explique sa position en affirmant que la décision, l'objectif et le niveau de tarification demeurent une décision qui relève exclusivement du politique.

La discussion générale

Une table ronde a suivi les auditions successives des sous-ministres et de l'Inspecteur général des institutions financières.

Le président de la Commission rappelle dès le début de la discussion que les sous-ministres souhaitent qu'un cadre référentiel de tarification soit élaboré. Ce cadre servirait de guide et permettrait une plus grande transparence et une plus grande efficacité du processus de tarification. Le sous-ministre des Finances réitère ses craintes à l'effet que ce cadre fixe des cibles en matière d'autofinancement ou de recouvrement des coûts et, ce faisant, interfère dans le processus d'une décision qui ne relève que du politique. Le Vérificateur général et les membres de la Commission plaident pour l'établissement d'un cadre référentiel où seraient énumérés les grands principes et les pratiques exemplaires en usage dans ce domaine. Le sous-ministre des Ressources naturelles exprime à nouveau sa crainte qu'un cadre référentiel place les ministères dans un carcan bureaucratique qui impose une seule approche. Les membres de la Commission comprennent ces réticences et réaffirment qu'ils ne veulent pas de cadre rigide mais plus de transparence dans le processus de tarification. Dans cette optique, le sous-ministre des Finances se dit ouvert à la création d'outils permettant «la reddition de comptes afin que le citoyen sache pourquoi il paie».

Le sous-ministre André Trudeau rappelle que l'ensemble des sous-ministres sont concernés par cette question et que tous, de concert avec le ministère des Finances, devraient définir ce cadre. Cela permettrait une meilleure cohérence des actions en matière de tarification. Dans cette optique, le sous-



ministre des Finances adhère à cette volonté en soulignant le caractère positif de la démarche. Le président de la Commission propose que le Forum des sous-ministres développe ce cadre pour l'automne. L'ensemble des participants adhèrent à cette proposition.

Les conclusions et les recommandations

La Commission est très satisfaite de la décision des sous-ministres de se doter d'un cadre référentiel en matière de tarification. Elle est d'accord pour que ce cadre soit suffisamment souple pour ne pas gêner les ministères dans le développement de la tarification, mais demande que les principes qui sont à la base de la tarification au gouvernement du Québec soient suffisamment précis et clairement définis. Elle souhaite également que ce cadre référentiel comporte des instruments de mesure adéquats permettant aux ministères et organismes d'être plus transparents et plus imputables dans leur projet de tarification et de recouvrement des coûts. La Commission appuie la volonté des sous-ministres de développer ce cadre référentiel au sein du Forum des sous-ministres. Elle souhaite également être informée de l'avancement des travaux.

L'objet de ce cadre est d'établir les orientations gouvernementales en cette matière et de développer des instruments pertinents de mesure et de reddition de comptes. La Commission tient également pour acquis qu'une des premières exigences de ce cadre référentiel sera d'inciter les ministères et organismes à adopter une politique ministérielle de tarification et de recouvrement des coûts. L'objectif des politiques ministérielles sera d'établir des règles de base dans la procédure d'établissement d'un tarif et de rendre cette activité transparente. Également, la Commission souhaite retrouver dans ce cadre les principaux éléments décrits dans le Guide des pratiques exemplaires en matière de facturation des services publics aux usagers, réalisé par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Ces éléments, la Commission les interprète de la façon suivante :

● s'assurer de posséder une assise juridique ou réglementaire pour la tarification; ● consulter les usagers; ● déterminer les coûts globaux des services que l'on veut facturer; ● développer une système efficace et efficient de recouvrement; ● améliorer et surveiller l'efficacité d'organisation; ● conserver en tout ou en partie le produit des recettes; ● disposer d'une stratégie de détermination des prix; ● prendre en compte les considérations d'équité; ● assurer la neutralité concurrentielle.

Lors des auditions, les membres de la Commission ont entendu plusieurs sous-ministres expliquer la méthode retenue pour fixer le tarif ou le recouvrement de certains coûts. Les méthodes étaient variées : certaines reposaient sur des facteurs historiques, d'autres sur le prix du marché, sur la capacité de payer de la clientèle ou encore en fonction de certains des coûts de revient. Sans privilégier une méthode plutôt qu'une autre, la Commission croit cependant important que les ministères et organismes possèdent une connaissance plus précise des coûts de revient. Cette connaissance en plus de permettre de fixer des tarifs plus justes et équitables devient un outil de



gestion efficace pour les ministères et organismes.

En tant que coordonnateur du processus, le ministère des Finances se doit de jouer un rôle plus actif et de mieux soutenir les autres ministères et organismes dans leur démarche. À cet effet, la Commission souhaite que ce ministère favorise l'échange d'information avec ses partenaires sur les pratiques de la tarification au sein du gouvernement du Québec de même qu'auprès des autres gouvernements. Également, il devrait épauler les autres ministères et organismes en diffusant l'information sur les différentes méthodes pour calculer les coûts de revient, établir la contribution du client, établir des règles d'indexation, fixer le niveau de la rente, etc.

En s'attardant sur ce dossier, la Commission a pris connaissance des plaintes de citoyens au sujet de la tarification de certains produits et services. Par exemple, le ministère de l'Environnement et de la Faune a permis aux concessionnaires de prélever un montant pour l'enregistrement du gros gibier sans que cette tarification soit autorisée par règlement. Ou encore, une interprétation inadéquate d'une règle d'indexation des baux de villégiatures obligera le ministère des Ressources naturelles à consacrer 800 000 $ pour rembourser 400 000 $ de trop-perçus. Ces deux cas ont fait l'objet de plaintes au Protecteur du citoyen. Outre le fait que le citoyen peut difficilement faire valoir son point de vue, ces cas démontrent l'importance d'impliquer les clientèles visées dans le processus de fixation d'une tarification. Une étape consultative dans le processus aurait pu éviter ces difficultés tout en permettant aux citoyens d'avoir la conviction que le prix déboursé est juste.

La tarification d'un produit ou d'un service commande un autre type de relation entre le citoyen et l'État. Il arrive encore que le citoyen se voit imposer une tarification ou une augmentation de tarif sans qu'il en soit adéquatement informé. Les ministères et organismes doivent porter une attention particulière à cet aspect de la tarification. Une information inadéquate ou l'absence d'information est la cause de bien des plaintes déposées auprès du Protecteur du citoyen ou du Commissaire aux plaintes en matière de santé et de services sociaux. Les ministères et organismes ont donc l'obligation d'informer adéquatement la clientèle à ce sujet.

La tarification est un instrument financier important pour l'État. Nul doute que les ministères et organismes y auront davantage recours dans l'offre des produits et services à la population. Toutefois, les fruits de cette saine gestion, les revenus, leur échappent. Les commentaires des sous-ministres laissent entendre qu'ils sont de plus en plus disposés à assumer une plus grande autonomie de gestion. La Commission les encourage dans cette démarche mais souligne qu'en contrepartie ils devront être plus imputables de leurs faits et gestes et qu'il faut dès lors développer des mécanismes d'imputabilité plus adéquats. Dans cette optique, elle demande que le ministère des Finances, en tant que coordonnateur en matière de tarification, et les ministères et organismes dressent un état précis de la tarification dans leur rapport annuel.

En conséquence, la Commission recommande :

● Que les ministères et organismes s'assurent que la tarification exigée repose sur des assises juridiques prescrites. Dans le cas contraire, les actions nécessaires devront être prises pour régulariser la situation.



● Que les sous-ministres et le ministère des Finances élaborent un cadre référentiel sur la tarification au gouvernement du Québec pour l'automne 1998.

● Que le cadre référentiel s'appuie principalement sur les principes décrits dans le Guide des pratiques exemplaires en matière de facturation publié par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), notamment le principe voulant que le ministère ou l'organisme dispose des assises juridiques requises avant d'adopter une nouvelle tarification.

● Que les ministères et organismes se dotent d'une politique de tarification et de recouvrement des coûts qui aura pour objectif d'établir des règles en matière de tarification et d'assurer la transparence de cette responsabilité.

● Que le ministère des Finances diffuse auprès des ministères et organismes les informations pertinentes (études, analyses, guides, etc.) qui pourraient les aider dans l'établissement de la tarification et qu'il favorise également les échanges entre les différentes entités afin que celles-ci puissent partager leur expérience en ce domaine.

● Que l'information au public devienne une des préoccupations principales des ministères et organismes dans toute activité de tarification.

● Que le ministère des Finances et les autres ministères et organismes fassent état dans leur rapport annuel des informations relatives à la tarification, notamment en inscrivant les revenus récupérés par la tarification, le nombre de produits tarifés, les augmentations des tarifs consentis, la liste des nouveaux tarifs, etc.

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(1) Rapport de la Commission d'enquête sur l'enseignement des arts au Québec. Éditeur officiel du Québec. 1968.


http://www.assnat.qc.ca/archives-35leg2se/fra/Publications/rapcap4.html

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