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RECENSIONES 671 RUIPÉREZ ALAMILLO, Javier : Entre el federalismo y el confederalismo. Dificultades y problemas para la formulación de una teoría constitucional del Estado de las Autonomías, Biblioteca Nueva, Madrid, 2010. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 28, 2011, pp. 649-690. El modelo de distribución territorial del poder establecido en la Constitución española de 1978 ha generado un buen número de estudios, no sólo provenientes del Derecho Constitucional o de otras áre- as de conocimiento afines como, por ejem- plo, el Derecho Administrativo, sino tam- bién de otras disciplinas complementarias al objeto del estudio del Derecho Consti- tucional como, por ejemplo, la Ciencia Política o la Sociología. Sin lugar a duda, son muy meritorios los citados estudios que, ante las necesidades de la puesta en marcha del sistema, arrojaron luz y des- pejaron incógnitas sobre multitud de as- pectos concretos al albor de las necesidades planteadas por los prácticos de la política. Sin embargo, son más bien escasos, con al- guna excepción, los trabajos que han ana- lizado y tratado la cuestión desde una pers- pectiva más general, es decir, han sido pocos los intentos de elaborar una teoría general sobre el modelo de descentraliza- ción política concreto establecido en la Constitución española. La citada circunstancia obedece a mul- titud de factores, que el Profesor Ruipérez trata de desgranar de manera pormenori- zada a lo largo su, sin duda, magnífico tra- bajo que, dicho sea de paso, responde a un hito en su brillante trayectoria en el estu- dio del Estado federal y del Estado au- tonómico. La preocupante consecuencia de lo enunciado reside en la enorme indeter- minación e inestabilidad de nuestra orga- nización territorial. Cuestión que ha tenido su punto más álgido con las reformas de distintos Estatutos de Autonomía iniciadas a partir del 2003, con las que el autor se muestra abiertamente crítico. En este sen- tido, se resaltará que la presente crisis económica también ha contribuido a rea- brir el debate sobre nuestro Estado Au- tonómico pues, según la opinión de un importante sector de la clase política, ge- nera excesivos gastos económicos y conlle- va importantes duplicidades innecesarias 1 . Desde luego, esta circunstancia se subsa- naría en gran medida si se realizara un consenso sobre sus elementos básicos que englobe, al menos, a las dos principales fuerzas políticas del país. Desde mi punto de vista, una buena oportunidad fue el in- tento fallido de reforma constitucional de 2004 que, pese a la limitación de los su- puestos de reforma, enseguida se hizo pa- tente la necesidad de abordar un cambio 1 Sobre la cooperación en el Estado autonó- mico, véase, entre otros, TAJADURA TEJADA, J.: El principio de cooperación en el Estado autonómico, Comares, 2010. 2 Con carácter general, véase RUBIO LLO- RENTE, F. y ÁLVAREZ JUNCO, J. (Coords.): El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitu- cional. Texto del informe y debates académicos, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006.

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RUIPÉREZ ALAMILLO, Javier : Entre el federalismo y el confederalismo. Dificultadesy problemas para la formulación de una teoría constitucional del Estado de lasAutonomías, Biblioteca Nueva, Madrid, 2010.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 28, 2011, pp. 649-690.

El modelo de distribución territorialdel poder establecido en la Constituciónespañola de 1978 ha generado un buennúmero de estudios, no sólo provenientesdel Derecho Constitucional o de otras áre-as de conocimiento afines como, por ejem-plo, el Derecho Administrativo, sino tam-bién de otras disciplinas complementariasal objeto del estudio del Derecho Consti-tucional como, por ejemplo, la CienciaPolítica o la Sociología. Sin lugar a duda,son muy meritorios los citados estudiosque, ante las necesidades de la puesta enmarcha del sistema, arrojaron luz y des-pejaron incógnitas sobre multitud de as-pectos concretos al albor de las necesidadesplanteadas por los prácticos de la política.Sin embargo, son más bien escasos, con al-guna excepción, los trabajos que han ana-lizado y tratado la cuestión desde una pers-pectiva más general, es decir, han sidopocos los intentos de elaborar una teoríageneral sobre el modelo de descentraliza-ción política concreto establecido en laConstitución española.

La citada circunstancia obedece a mul-titud de factores, que el Profesor Ruipéreztrata de desgranar de manera pormenori-zada a lo largo su, sin duda, magnífico tra-bajo que, dicho sea de paso, responde a unhito en su brillante trayectoria en el estu-dio del Estado federal y del Estado au-tonómico. La preocupante consecuencia delo enunciado reside en la enorme indeter-

minación e inestabilidad de nuestra orga-nización territorial. Cuestión que ha tenidosu punto más álgido con las reformas dedistintos Estatutos de Autonomía iniciadasa partir del 2003, con las que el autor semuestra abiertamente crítico. En este sen-tido, se resaltará que la presente crisiseconómica también ha contribuido a rea-brir el debate sobre nuestro Estado Au-tonómico pues, según la opinión de unimportante sector de la clase política, ge-nera excesivos gastos económicos y conlle-va importantes duplicidades innecesarias1.Desde luego, esta circunstancia se subsa-naría en gran medida si se realizara unconsenso sobre sus elementos básicos queenglobe, al menos, a las dos principalesfuerzas políticas del país. Desde mi puntode vista, una buena oportunidad fue el in-tento fallido de reforma constitucional de2004 que, pese a la limitación de los su-puestos de reforma, enseguida se hizo pa-tente la necesidad de abordar un cambio

1 Sobre la cooperación en el Estado autonó-mico, véase, entre otros, TAJADURA TEJADA,J.: El principio de cooperación en el Estado autonómico,Comares, 2010.

2 Con carácter general, véase RUBIO LLO-RENTE, F. y ÁLVAREZ JUNCO, J. (Coords.): Elinforme del Consejo de Estado sobre la reforma constitu-cional. Texto del informe y debates académicos, Centrode Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid,2006.

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más profundo que el inicialmente pro-puesto2.

Pues bien, el estudio trata de poner demanifiesto la necesidad de formular unateoría constitucional del Estado de las Au-tonomías y, de la misma manera, determinalos pilares que, a su juicio, son necesariospara realizar esta difícil tarea. Particular-mente me parecen sugestivos dos aspectos:

De un lado, la utilización de la historiacomo elemento clave para la comprensióndel vigente Estado autonómico. Tradicio-nalmente los proyectos docentes contienenun apartado referido al método de la Cien-cia del Derecho Constitucional, donde eshabitual denunciar la insuficiencia de acu-dir exclusivamente al método jurídico. So-bre la cuestión, como afirma Hesse, la de-pendencia del Derecho Constitucionalrespecto de la realidad política y social,respecto de las fuerzas actuantes en la so-ciedad, obliga a no desconocer los condi-cionantes a que está sujeto el DerechoConstitucional y a tener en cuenta los da-tos históricos, sociales, filosóficos, etc3. Sinembargo, lo cierto es que, en ocasiones, enlos trabajos doctrinales no se lleva a lapráctica esta afirmación de manera sufi-ciente. Precisamente, uno de los aspectosclaves del estudio del profesor Ruipérezreside en enunciar y analizar detenida-mente todos esos aspectos de la realidadpolítica, prestando especial atención alproceso de construcción del Estado de lasAutonomías y, de la misma manera, realizaimprescindibles referencias a los sucedidodurante la elaboración y vigencia del Esta-

do integral regulado en la Constituciónespañola de 1931.

De otro lado, también se resaltará laenunciación expresa y clara del punto departida y compromiso a la hora de elaborarsu estudio, pues siguiendo los postuladosde Heller, considera que la labor del cons-titucionalista no se debe limitar a la expli-cación, en términos jurídico-públicos, delas relaciones de poder en el Estado y detratar de averiguar su eventual evolución,sino que su tarea también consiste en tra-tar de influir con sus tesis en su devenir.

Desde una perspectiva formal, el estu-dio se estructura en torno a seis capítulos.

En el primer capítulo, denominado lateoría del Estado políticamente descentrali-zado, el profesor Ruipérez es claro en suspremisas intelectuales y doctrinales y, porello, entre otras, se remite a la meritoriaobra del profesor HESSE denominada Derunitarische Bundesstaat4. Así pues, en el mar-co de un Estado políticamente descentrali-zado, para lograr una ponderada y cabalcomprensión del sistema, al constituciona-lista no le basta con los conceptos acuñadospor la teoría general del Estado federal. Si

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3 Véase HESSE, K.: Estudios de Derecho Cons-titucional, Centro de Estudios Constitucionales,Madrid, 1983, pág. 72.

4 Véase HESSE, K.: Der unitarische Bundessta-at, Müller, Karlsruhe, 1962. Idea que tambiénfue expresada por el citado autor desde una pers-pectiva general al objeto del estudio del DerechoConstitucional de la siguiente manera: «desde elmomento en que la normatividad de la Constitu-ción vigente no es sino un orden histórico concre-to, no siendo la vida que está llamada a regularsino la vida histórico-concreta, la única cuestiónque cabe plantearse en el contexto de la tarea deexponer los rasgos básicos del Derecho Constitu-cional vigente es la relativa a la Constitución ac-tual, individual y concreta». Véase HESSE, K.:Escritos de Derecho Constitucional, CEC, Madrid,1992, pág. 4.

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bien estos últimos presupuestos son inelu-dibles, el constitucionalista debe elaboraruna teoría del Estado federal concreto. Estoes, una teoría constitucional de la regulaciónconcreta, determinada y específica de aque-lla forma política que debe partir de laConstitución que se encuentra vigente en elEstado de que se trate y en el momento enque el estudioso del Estado, la política y elDerecho desarrolla su tarea5. En este senti-do, y desde la perspectiva espacio/tiempo,Hesse criticó los postulados de la Escuelaalemana de Derecho Público, con Laband ala cabeza, pues a la hora de elaborar su teo-ría del Estado, construyó un sistema al mar-gen de la realidad y la historia con una claravocación de eternidad. Los presupuestosmetodológicos del positivismo jurídico po-sibilitaron la elaboración de una teoría cons-titucional, pero fueron manifiestamente in-suficientes para la formulación de una teoríaconstitucional del Estado federal establecidoy regulado por el texto alemán de 1871.Bajo la asepsia valorativa o neutralidad ide-ológica de la Escuela de Derecho Público,en realidad, su teoría del Estado no teníaotro fin que el de proceder a la forja de unDerecho Constitucional ad hoc que, en defi-nitiva, sirviera para consolidar la posiciónpolítica del Káiser Guillermo6.

Delimitadas las premisas que permitenla comprensión del conjunto del sistema,en el segundo capítulo se analiza el grado

de influencia en España de la tesis de Hes-se sobre la necesidad de contar con unateoría constitucional del Estado política-mente descentralizado. Tras la aprobaciónde la Constitución española de 1978, fue-ron numerosos los trabajos y estudios ela-borados por profesionales de distintas áre-as de conocimiento con el objeto deresolver o dar respuesta a las dificultadesque supuso el proceso de descentralizaciónterritorial del Estado. Como se resalta en laobra, salvo alguna destacada excepcióncomo, por ejemplo, los trabajos del profe-sor Trujillo7, en nuestro país no se ha abor-dado el estudio del Estado autonómicodesde una perspectiva general.

La necesidad de elaborar una teoría ge-neral de nuestro Estado políticamente des-centralizado concreto reside en sus pecu-liaridades, en particular, en la escasez deconsenso constitucional. Como recuerda elprofesor De Vega8, dilecto maestro delprofesor Ruipérez, al margen de adscrip-ciones políticas concretas, durante el pro-ceso constituyente español existieron tresgrandes grupos, a saber:

En primer lugar, los denominados fe-deralistas partieron de la premisa de que elfederalismo es una técnica para asegurar

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5 RUIPÉREZ ALAMILLO J.: Entre el federa-lismo y el confederalismo. Dificultades y problemas parala formulación de una teoría constitucional del Estadode las Autonomías, págs. 31 y ss.

6 Véase HELLER, H.: La soberanía. Contribu-ción a la Teoría del Derecho estatal y del derecho inter-nacional, México, 1995, págs. 160 y ss.

7 A modo de ejemplo, véase TRUJILLO, G.:«Federalismo y regionalismo en la Constituciónespañola de 1978: el Estado «federo-regional»,en TRUJILLO, G. (Coord.): Federalismo y regiona-lismo, Madrid, 1979.

8 Véase DE VEGA GARCÍA, P.: «Prólogo» aRUIPÉREZ ALAMILLO, J.: La reforma del Esta-tuto de Autonomía para Galicia, Universidade daCoruña, A Coruña, 1995, pág. 13.

9 Sobre la cuestión, entre otros, véaseGARCÍA-PELAYO, M.: Derecho Constitucionalcomparado, Alianza, Madrid, 1999, pág. 217.

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la libertad9. De la misma manera, enten-dieron que la técnica federal es una fór-mula válida para articular las aspiracionespolíticas de los nacionalismos dentro de launidad estatal. Dicho en otras palabras, elmodelo federal sería una técnica óptimapara articular la diversidad en la unidad.

En segundo lugar, también concurrie-ron en nuestro proceso constituyente ungrupo de diputados y senadores adscritos ala visión del centralismo tradicional ohistórico, por tanto, su posición no se co-rrespondía con la sostenida por el centra-lismo democrático de raíz jacobina. Susmotivos para oponerse a la descentraliza-ción fueron de diversa índole como, porejemplo, la posibilidad de que la descen-tralización política derivara en una desin-tegración del Estado.

Y, en tercer lugar, se encuentran losnacionalistas a ultranza, cuyo horizonte úl-timo no se correspondía con el Estado delas Autonomías. Sin embargo, como ad-vierte acertadamente el autor del libro,cuando los distintos partidos nacionalistasde ámbito regional plantean la posibili-dad de la independencia, no siempre lohacen en términos absolutos, sino que enalgunas ocasiones, como ya lo hicieron du-rante el periodo anterior a la dictaduracomo, por ejemplo, por Prat de la Riba,plantean establecer una cierta unión entrelos nuevos Estados y España.

Pues bien, como se decía, la confluen-cia de estos tres grupos en nuestro procesoconstituyente generó la vigente redaccióndel título VIII de la Constitución. El re-sultado obtenido ha deparado un modelode Estado de las Autonomías ciertamenteindefinido y, asimismo, errático en sus for-mulaciones dogmáticas y, por ende, tam-

bién en su desarrollo práctico. Este desen-volvimiento incierto ha generado la peren-toria necesidad de articular una teoríaconstitucional del Estado de las auto-nomías. El profesor Ruipérez critica que elEstado autonómico se ha tratado de arti-cular desde dos premisas contradictorias, elnacionalismo y el federalismo. Así, el Fe-deralismo es un modo de organizaciónpolítica que parte del reconocimiento de ladiversidad de sus diferentes entes inte-grantes, pero que tiende a la unidad estataly, para ello, establece mecanismos jurídicosadecuados para su mantenimiento10. Ideaincompatible con el nacionalismo, tantode carácter nacional como regionalista,pues parten de un planteamiento absolu-tamente incapaz de admitir la coexistenciay concurrencia de diversas totalidades den-tro de una misma y única totalidad.

En el capítulo tercero, denominado losdiferentes sentidos de las propuestas parauna teoría constitucional del Estado au-tonómico, el profesor Ruipérez sostieneque si bien existe entre los prácticos de lapolítica y sus estudiosos un consenso sobrela necesidad de elaborar una teoría consti-tucional del Estado de las autonomías, locierto es que no hay acuerdo sobre su con-tenido concreto. Esta idea se hace patentesi se examina el proceso de puesta en mar-cha del Estado de las Autonomías.

Así, durante una primera fase, quedata desde la aprobación de la Constitu-ción hasta diciembre de 1980, la teoríaconstitucional del Estado Autonómico searticuló sobre la base de la distinción entre

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10 RUIPÉREZ ALAMILLO J.: Entre el federa-lismo y el confederalismo…, ob. cit., pág. 71.

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regiones y nacionalidades. Desde esta pers-pectiva, el modelo se inspiró en el Estadoregional italiano, aunque no llegó tan le-jos. En una interpretación inicial, el profe-sor Tomás Ramón Fernández consideróque las Comunidades Autónomas que ac-cedieron a la autonomía mediante la víaprevista en el artículo 151 de la Constitu-ción gozarían de una auténtica autonomíapolítica, mientras que el resto de Comuni-dades Autónomas sólo tendrían una auto-nomía meramente administrativa; por lotanto, la Constitución española consagródos tipos o regímenes diferentes. No obs-tante, ésta no fue la única postura duranteel citado periodo, pues un grupo nutridode constitucionalistas consideraron que elartículo 147.2 de la Constitución era losuficientemente amplio como para permi-tir que pudieran existir Comunidades sinórganos de autogobierno y, otras que, aun-que redactando su respectivo Estatuto deAutonomía en virtud de lo establecido enel artículo 146 de la Constitución, sí pu-dieran crear asambleas legislativas autonó-micas. E, incluso, otro importante sectordoctrinal consideró que todas las Comuni-dades Autónomas, independientementedel procedimiento utilizado para su crea-ción, deberían tener su Parlamento pro-pio. No obstante, finalmente fue la tesisdel profesor Tomás Ramón Fernández laseguida por el Gobierno de la época, aun-que se admitió el caso excepcional de An-dalucía, cuestión que ya fue criticada por elprofesor Ruipérez en anteriores estudios.

La distinción entre nacionalidades yregiones del artículo 2 de la Constitución einterpretar que sólo las primeras gozarande autonomía política, produjo una teoríadel Estado políticamente descentralizado

concreto que se traducía en un Estado uni-tario descentralizado11, fórmula que, dichosea de paso, no se correspondía ni con eldiseño de Estado integral operado en laConstitución española de 1931, ni con elEstado regional consagrado en Constitu-ción italiana de 1947. A juicio del autor,esta política lejos de lograr alcanzar susobjetivos, tuvo como consecuencia un au-mento del sentimiento nacionalista ca-talán, vasco y gallego. Sentimiento quenada tiene que ver con el nacionalismo ja-cobino, sino con el nacionalismo románti-co, mítico, mágico e irracional, como ex-plica detenidamente el profesor Ruipérezmanejando una excelente bibliografía, delectura, en mi opinión, obligada.

En una segunda fase, concretamenteentre 1980 y 1986, la teoría constitucionaldel Estado de las Autonomías se articulóen torno a su compresión como un tertiumgenus en la tipología de las formas territo-riales de Estado. En concreto, durante elcitado periodo, tuvieron especial incidenciados documentos: de un lado, el informede la comisión de expertos presidida por elprofesor García De Enterría y, de otro, uti-lizando como base el citado informe, losacuerdos autonómicos, de 31 de julio de1981, firmados entre el Gobierno de laUCD y el principal partido de la oposi-ción, en ese momento, el PSOE. Se tratade una rectificación parcial de lo aconteci-do durante el periodo anterior. Así, desdeesta nueva perspectiva, existe un únicotipo de Comunidad Autónoma, aunquecon diferentes ritmos a la hora de alcanzar

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11 RUIPÉREZ ALAMILLO J.: Entre el federa-lismo y el confederalismo…, ob. cit., pág. 97.

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el autogobierno. Por tanto, se introdujoun elemento de equiparación, que no deuniformidad, en el desarrollo del Estadoautonómico, lo que lleva, como el propioautor recalca, a los esquemas propios de latécnica federal. En este sentido, el TribunalConstitucional, que como critica el autorde la obra se ha erigido como el auténticoconstructor del Estado de las Autonomías,interpretó que la diferenciación entre losEstatutos de Autonomía en el ritmo deasunción de competencias, no constituyeun elemento estructural del Estado au-tonómico, sino meramente coyuntural.Consecuentemente, la idea de Estado uni-tario descentralizado se transformó en lade un Estado políticamente descentraliza-do. No obstante, desde la perspectiva de lateoría que interesa, un importante grupode profesores de distintas áreas de conoci-miento, muy influidos por la obra del pro-fesor Ambrossini12, concibieron al Estadoautonómico como tertium genus de la tipo-logía de las formas de Estado. El autor delestudio discrepa de esta postura, y argu-menta, entre otras cuestiones, que el Esta-do federal puede nacer tanto de la uniónprogresiva y centralización de Estados so-beranos e independientes, como por la des-centralización de un Estado unitario pree-xistente; por tanto, la citada postura partede un concepto formal y estricto de Estado

federal13. Asimismo disiente con su com-prensión de la soberanía en el Estado polí-ticamente descentralizado14.

En una tercera fase, que comprendeentre 1987 y 1998, se produce tanto en elámbito teórico, como en el práctico-políti-co, una asimilación del Estado autonómicoal modelo federal. Así, desde el ámbitoteórico, entre otros, el profesor Trujilloutilizó el término «Estado federo-regio-nal», Cruz Villalón interpretó que el Esta-do autonómico tenía una naturaleza mate-rialmente federal o González de Encinarutilizó la expresión «Estado Unitario-Fe-deral». La conclusión mayoritaria, partien-do de un concepto material de Estado Fe-deral, fue la asimilación del modelo dedescentralización territorial español al mo-delo federal. Lo anterior, como resalta elautor de la obra, supuso la aceptación delas tesis de Friedrich, Durand y La Pérgola,según la cual «la única circunstancia queverdaderamente permite atribuir la natu-raleza federal a una determinada estructu-ra es la que, en ella, la autonomía se en-cuentre constitucionalmente garantizada através de los institutos de la rigidez y lajusticia constitucional15».

En una cuarta etapa, que se inicia en1998, se inició la materialización del caos.La teoría constitucional del Estado de las

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12 Véase AMBROSSINI, G.: «Un tipo inter-medio di Stato tra l‘unitario e il federale caratte-rizzato dall’autonomia regionale»», Revista de Di-ritto Pubblico, 1933, págs. 93 y ss.

13 Concretamente, el profesor RUIPÉREZconsidera que se trata de consideraciones que par-ten de la visión mantenida en el estudio de Whe-are. Véase WHEARE, K.C.: Federal Government,London, New York, Toronto, 1953.

14 Sobre la cuestión, asimismo véase RUIPÉ-REZ ALAMILLO, J.: «Principio democrático yfederalismo. El poder constituyente como únicosoberano posible en el Estado políticamente des-centralizado», en VV.AA.: Estudios de Teoría delEstado y Derecho Constitucional en Honor de PabloLucas Verdú. Universidad Complutense, UNAM, Ma-drid 2001, págs. 2709 y ss.

15 RUIPÉREZ ALAMILLO J.: Entre el federa-lismo y el confederalismo…, ob. cit., pág. 159.

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Autonomías pasó a convertirse en la cober-tura jurídico-política de cualquier formaterritorialmente posible. Lejos de existiruna concepción pacífica en torno a la teoríaconstitucional del Estado de las Auto-nomías, se abrió un periodo de gran con-flictividad que, según el Profesor Ruipé-rez, se debió a la exacerbación de las dostradiciones nacionales mágico-míticas quehan operado en el seno del país desde el si-glo XIX, que son: de un lado, la españolis-ta y, de otro, la sostenida por el nacionalis-mo regionalista. Más en concreto, duranteel citado periodo se hicieron patentes di-versas interpretaciones. Así, en primer lu-gar, subsiste una postura que continúa pos-tulando una idea extrema de caráctercentralizador. En segundo lugar, en la mis-ma sintonía que la anterior, pero adoptandouna posición menos radical, se encuentrala postura que diferencia el modelo territo-rial español del Estado federal, ante el te-mor de que la citada técnica de distribu-ción del poder pudiera degenerar en ladesintegración del Estado. Por tanto, iden-tificaron el Estado autonómico como unmodelo de Estado unitario descentraliza-do. En tercer lugar, está la postura que in-terpreta el Estado autonómico como un Es-tado materialmente federal. Desde estaperspectiva, «la teoría constitucional delEstado de las Autonomías se presenta comoaquella teoría constitucional del Estadopolíticamente descentralizado concreto que,junto a la teoría constitucional del Estadofederal general, ha de servir, por una parte,para explicar el modelo, proporcionandotodos los elementos que permitan obteneruna compresión del conjunto del sistemaautonómico vigente. Por otra parte (…) hade de valer para encontrar soluciones efec-

tivas a un problema político real y concre-to, como es el de conjugar en un sistemacoherente la diversidad y la unidad históri-cas de España16». Y, finalmente, se halla lapostura de los nacionalismos a ultranza, cu-yas propuestas, pese a la terminología con-fusa utilizada, llevan a un modelo de inter-pretación del Estado autonómicoidentificado con el Estado confederal, ideaque se hace patente en la Declaración deBarcelona suscrita por el PNV, CiU y BNGen 1998, con la que el Profesor Ruipérez esabiertamente crítico.

Una vez constatada la necesidad de po-ner orden en el caos, en el quinto capítulo,denominado la teoría constitucional delEstado de las Autonomías como teoríaconstitucional de un Estado único, el pro-fesor Ruiperez determina los elementosnecesarios para establecer la teoría consti-tucionalmente adecuada del Estado au-tonómico. Así, y en primer lugar, en cuan-to al objeto destaca el propio textoconstitucional como voluntad del poderconstituyente soberano. Ahora bien, la la-bor del constitucionalista no se debe limi-tar a estudiar exclusivamente la exégesisde los preceptos constitucionales, sino quetambién resulta absolutamente necesariotener en cuenta las vicisitudes que se vayanproduciendo en el ámbito de la realidadpolítica, social y económica del Estado.Obviamente, como el propio autor advier-te acertadamente, en línea con otros auto-res como, por ejemplo, el profesor DEVEGA, la citada fórmula no debe hacernoscaer en un excesivo positivismo sociológi-

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16 RUIPÉREZ ALAMILLO J.: Entre el federa-lismo y el confederalismo…, ob. cit., pág.167.

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co. El estudio teórico del Derecho Consti-tucional positivo español también debeanalizar otras fuentes del Derecho que de-limitan competencias entre el Estado y lasComunidades Autónomas, esto es, los Es-tatutos de Autonomía. Si bien son normasmaterialmente constitucionales o puedenser reconducidas al Derecho Constitucionalmaterial, como emanación de un poderconstituido nunca pueden ser considera-das superiores a la Constitución elaboradapor el poder constituyente soberano. Asi-mismo es necesario tener en cuenta la ac-tuación de los partidos políticos, eso sí,con las prevenciones aludidas precedente-mente. También se atenderá a las resolu-ciones del Tribunal Constitucional en sulabor interpretativa de la Constitución. Porúltimo, y no por ello menos importante,de lo contrario, se corre el riesgo de caer enlo que califica el autor de confusionismoentre el modelo federal y confederal, re-sulta necesario acudir a la teoría del Esta-do, pues la Constitución, como normajurídica suprema y fundamental que tratade conducir el proceso político en el marcode una comunidad política determinada,tiene como principal misión la regulacióndel Estado17. Sin embargo, sobre este últi-mo aspecto, el autor advierte que no sedebe caer en los postulados del positivismojurídico. Más en concreto, se deberá acudira los esquemas conceptuales acuñados porla Teoría constitucional del Estado Federalgeneral. Desde esta perspectiva, el autorrecuerda que el Estado políticamente des-centralizado en sus distintos modelos (Es-tado federal, integral, regional y autonó-

mico) es ante todo un Estado único, a di-ferencia de la Confederación de Estados.Mientras que el Estado federal puede nacerpor la decisión del «pueblo como plurali-dad» de constituirse, a sí mismo, y de ma-nera consciente, en «pueblo como uni-dad18»; la Confederación es fruto de lacelebración de un pacto entre distintos Es-tados soberanos e independientes que danorigen a un nuevo ente, distinto de las co-lectividades asociadas y al que se le reco-noce cierta subjetividad internacional. Elpacto confederal no conlleva la desapari-ción de las colectividades firmantes, estoes, mantienen su consideración de Estadossoberanos. Todo lo contrario a lo que suce-de en el Estado federal, pues el pueblo, alestablecer el pacto político, lo que hace escrear una comunidad política. En otras pa-labras, la celebración del pacto social de-termina el nacimiento de un nuevo sujetopolítico, el pueblo federal, ente superior yenglobador de todos y cada uno de los pue-blos preexistentes. La técnica federal seconcreta en la compresión del Estado polí-ticamente descentralizado como federali-zing process, entendido como un procesodinámico en el que las fuerzas centraliza-doras y descentralizadoras se desenvuelvenen sentido opuesto pero, por así decirlo,en sentido convergente19. El modelo fede-ral posee un carácter dinámico, sometido ala evolución y a las necesidades que el de-venir histórico vaya planteando pero siem-pre dentro, claro está, de las decisiones del

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17 RUIPÉREZ ALAMILLO J.: Entre el federa-lismo y el confederalismo…, ob. cit., pág. 231.

18 Véase HELLER, H.: Escritos políticos, Ma-drid, Alianza, 1985, pág. 262.

19 Sobre la cuestión véase FRIEDRICH, C.J.:El hombre y el Gobierno. Una teoría empírica de laPolítica, Madrid, 1968.

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poder constituyente. Es decir, las fuerzaspolíticas que se desenvuelven dentro delsistema federal están limitadas formal ymaterialmente por el texto constitucional.Formalmente en el sentido de que cual-quier variación del sistema de distribuciónde competencias exige acudir al procedi-miento de reforma constitucional. Mate-rialmente en el sentido de que la modifi-cación del sistema competencial no puedecomportar un cambio de la forma territo-rial del Estado. Así, una eventual reformaconstitucional no podría conllevar un va-ciamiento de competencias de las entida-des-miembros, pues supondría la conver-sión del Estado federal en unitario. Asensu contrario, tampoco cabe, so pretextode satisfacer las demandas de las tendenciasdescentralizadoras, acudir al procedimien-to de reforma constitucional para vaciarde contenido las competencias de la orga-nización política central y, con ello, proce-der a la transformación del Estado políti-camente descentralizado en unaConfederación de Estados.

Las dificultades para elaborar una teo-ría del Estado de las Autonomías han ve-nido motivadas, además de los factoreshistóricos anteriormente citados, por loque el autor califica de un cambio de acti-tud que, desde 1995, viene operando enlas fuerzas políticas españolas.

Así, de un lado, el nacionalismo vascoha interpretado que España no ha ejercidoel derecho de autodeterminación concebi-do como la materialización real y efectivade la teoría democrática del poder consti-tuyente del pueblo. Sobre la cuestión, elautor analiza el proceso constituyente es-pañol, donde la comunidad política rea-lizó una refundación sus principios y valo-

res y, además, replica que en aquel mo-mento no se planteó, al menos de una ma-nera clara e inequívoca, su deseo de no se-guir formando parte de la Comunidadpolítica. Asimismo, sobre cuestión dequién forma parte de ese pueblo que deci-de en torno al principio democrático, refu-ta que en los postulados del nacionalismoconservador vasco subyace un concepto clá-sico de nación, esto es, aquel que com-prende a las generaciones pasadas, presen-tes y futuras acabándose por atribuir comointérprete de su voluntad. En definitiva,considera que se trata de una concepcióncontrapuesta a la teoría democrática delpoder constituyente.

De otro, el hecho de la introducción envarios Estatutos de Autonomía, en Comu-nidades Autónomas dirigidas por partidospolíticos de ámbito nacional, de fórmulaspolíticas difícilmente compatibles con eltenor literal de la Constitución, alegandoque no existe contradicción con el textofundamental, pues el diseño constitucionalde la organización territorial del poder seadoptó «porque estábamos en la transi-ción20». Lo anterior supone, como denun-cia el profesor RUIPÉREZ, mantener quelos principios y valores consagrados en laConstitución de 1978 realmente no opera-ban en la sociedad española de la época.

Finalmente, en el capítulo sexto, secontienen las reflexiones finales del traba-jo. Así, la teoría constitucional del Estadoautonómico español no puede limitarse auna mera exposición jurídico-política delpresente, ni ser un mero instrumento dejustificación de las actuaciones de los prác-

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20 RUIPÉREZ ALAMILLO J.: Entre el federa-lismo y el confederalismo…, ob. cit., pág. 257.

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ticos de la política o realizar una mera crí-tica de las decisiones jurídicas adoptadas,sino que, por el contrario, debe presentarsecomo un instrumento útil para la com-prensión de una manera cabal y ponderadade la vida de la Comunidad Política; debeser capaz de averiguar cuál puede ser suevolución. Por supuesto, en la citada la-bor, se tendrá que tener en cuenta las ex-periencias históricas similares vividas enel Estado. En el caso español, pese a laexistencia de varios intentos de regionali-zación, la comparación quedaría reducidaal Proyecto de Constitución republicanafederal española y, sobre todo, a la Consti-tución republicana de 1931. En efecto, elprofesor Ruipérez analiza las posicionesmantenidas por los protagonistas duranteel periodo republicano y establece clarospuntos en común con el periodo de refor-mas estatutarias iniciado a partir de 1996.De la misma manera, denuncia el gran en-redo ideológico en torno a la problemáticade la organización territorial, pues se con-funden los esquemas conceptuales del fe-deralismo y del confederalismo. En estesentido, recuerda que en el transcurso de laguerra civil española existió tanto en elbando sublevado como en el nacionalismoregional bastante claridad conceptual ensus postulados, mientras que en el bandoque luchaba por la república, con algunasexcepciones, no sucedió lo mismo, pues enalgunos casos se llegó a propugnar la ideade «federación de pueblos ibéricos21». Pre-cisamente en esta última cuestión, es don-de el autor del estudio establece un claroparalelismo con la situación generada trasel último proceso de reformas estatutarias

en España y, consecuentemente, poder atis-bar cuál puede ser la evolución del sistemay tratar de corregirla.

Por último, lamenta que en el debateestá desapareciendo del horizonte político elEstado federal, y que se centre en la disyun-tiva entre el Estado unitario, más o menoscentralizado, y la Confederación de Estados.

ANTONIO MAGDALENO ALEGRÍA.Profesor de Derecho Constitucional

Universidad de Cantabria.

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ABSTRACT: More than three decades after the ap-proval of the Spanish Constitution and in spite of the bigamount of studies and analysis that it has generated, the-re is still an important debate on the territorial distri-bution of power. This matter came to its highest pointwhen the process to reform different Statutes of Auto-nomy started in 2003. As an answer to the aforementio-ned scenario, Professor Ruiperez’s book shows the need toelaborate a constitutional theory on the State of Autono-mies. From this point of view he analyzes critically thedifficulties and problems (both historic and politic) thathas generated the current conceptual confusion on thematter, in order to determine the elements and pillarsnecessary to draw up a constitutional theory on the Stateof Autonomies.

RESUMEN: Pasadas más de tres décadas desde laaprobación de la Constitución española, y pese al impor-tante número de estudios y análisis que la misma ha ge-nerado, lo cierto es que todavía existe una importantepolémica en torno a la distribución territorial del poder.Cuestión que ha tenido su punto más álgido con el procesode reforma de varios Estatutos de Autonomía iniciado apartir del año 2003. Precisamente, y en respuesta al ci-tado panorama, el libro del Profesor Ruipérez pone demanifiesto la necesidad de elaborar una teoría constitu-cional del Estado de las Autonomías. Así, y desde estaperspectiva, analiza críticamente las dificultades y pro-blemas (históricos, políticos, etc.) que ha generado el pre-sente confusionismo conceptual en la materia; para deter-minar posteriormente los elementos y pilares necesarios enorden a formular una teoría constitucional del Estado delas Autonomías

KEYWORDS: Territorial distribution of power, auto-nomic State, federalism, confederalism.

UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 28, 2011, pp. 649-690.

21 RUIPÉREZ ALAMILLO J.: Entre el federa-lismo y el confederalismo…, ob. cit., pág. 328.