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Une idée sur la réforme budgétaire

en Tunisie

Les différentes revues des finances publiques qui ont précédé la

révolution tunisienne se sont accordées sur sa solidité. Avec un taux

d'endettement ne dépassant pas 40% avant la révolution et près de 46%

en 2012 (LFC), et un déficit ne dépassant pas les 3% (1)

et se situeraient

aux alentours de 6.6% en 2012(LFC), la Tunisie est considérée parmi les

pays à finances publiques de bonne qualité. Cependant, le caractère

classique de son système budgétaire, la rigidité de son contrôle de la

dépense publique, la déconnection de facto des prévisions budgétaires des

objectifs du plan de développement, ont réduit ses chances pour réaliser

un meilleur niveau de développement, et de créer suffisamment de postes

d'emploi pour une population de plus en plus jeune et éduquée.

Déjà, en 2004 on a considéré que les principaux défis opposés à la

politique budgétaire résident dans la réduction des charges fixes (masse

salariale), l'amélioration de l'efficacité des dépenses publiques en termes

d'impact économique et social et d’équilibre régional

En vue de transformer son cadre budgétaire dans le sens de la

gestion par objectif, la Tunisie a introduit en mai 2004 une révision

restreinte de la loi organique du budget. Cette révision (très minime) a

introduit la possibilité d'affecter des ressources dans la loi des finances

selon des programmes et missions.

A la même période, la Tunisie a fait appel à ses partenaires et

bailleurs de fonds, pour apporter leur assistance en vue de mettre en

place la reforme budgétaire.

La coopération internationale a permis de financer en juin 2005

une étude appelée "Appui analytique au développement des budgets par

objectifs: Analyse du cadre conceptuel des budgets par objectifs".

(1) Ces performances ont été réalisées au prix de la double marginalisation des pauvres et

des chômeurs (500milles en 2010) et toute la partie ouest du pays.

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Cette étude a jeté les bases de la reforme. Pratiquement tous les

éléments du changement y figurent. Des expériences pilotes devraient

permettre d'explorer le terrain, d'identifier les difficultés et de préconiser

des solutions. C'est ainsi que le choix s’est porté sur les ministères

présentant suffisamment de difficultés, à l'instar des Ministères de

l'Agriculture et de la Santé Publique.

Les solutions issues des expérimentations sont sensées permettre

d'étendre l'expérience aux restes des départements ministériels.

Rapidement après, un schéma directeur a vu le jour pour retracer

la feuille de route de la reforme.

Des actions ont été entreprises (A) mais des progrès réels sont

encore à faire moyennant un nouveau recadrage de la réforme et un

engagement plus prononcé(B).

A. LES ACTIONS ENTREPRISES ONT PORTE SUR PLUSIEURS

AXES:

On en citera ici les quatre principaux:

• L'institutionnel,

• L'opérationnel

• L'élaboration des guides

• Le mode de présentation du budget

a. Les actions institutionnelles ont porté sur:

- La création de l'Unité de Gestion par Objectif pour la

réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de

l'Etat (décret du 24 novembre 2003)

- La modification de la Loi Organique du Budget et

l’introduction du texte permettant la présentation du budget

par programme et mission (LO n°2004-42 du 13 mai 2004),

et pour les collectivités locales (LO n°2007-65 du 18

décembre 2007)

- La création du Comité interministériel pour la conduite de

la réforme présidé par le premier Ministre et composé de 13

ministres (décret du 9 avril 2007).

- La création des Unités Sectorielles de Gestion par Objectif

dans des ministères pilotes (décrets du 28août et 30

décembre 2008)

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- La mise en place des unités de pilotage du programme au

Ministère des Finances (décret du 6 mars 2007)

- La création des unités de Gestion par Objectifs dans les

ministères pilotes (décret 25 août 2008)

- La désignation des interlocuteurs des programmes dans les

ministères pilotes.

b. L'essentiel des actions opérationnelles entreprises:

La formation du personnel sur les thèmes suivants:

• Programmes et cartographie des programmes.

• CDMT (Global et sectoriel)

• Les objectifs et les indicateurs.

• L'organisation du dialogue de gestion entre chefs des

programmes et administrateurs centraux et régionaux.

Formation de 24 formateurs

La formation de groupes de travail en juin 2010 pour réfléchir aux

adaptations indispensables à la réforme .Les cinq groupes sont

sensés affiner les éléments de changement:

• Du cadre législatif et règlementaire

• De la nomenclature budgétaire

• De la modernisation du contrôle

• De la Comptabilité publique

• Du système informatique

c. Préparation des guides dans le cadre de l'assistance technique:

1. Guide des nomenclatures de programmes et présentation

budgétaire

2. Guide de la démarche de la performance

3. Guide méthodologique: CDMT

4. Guide méthodologique: Dialogue de gestion et pilotage de la

performance.

d. La version supplémentaire du budget.

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Depuis 2007, Quatre départements ont présenté chacun une version

préliminaire de CDMT sectoriel et une version sommaire de budget

sous forme "programmes" .Ces versions ont été présentées en 2010

avec le format classique du budget.

Une ébauche d’un CDMT global a été préparé en 2009.

Les CDMT ont été préparés avec l'appui de l'UE dans le cadre de

l'appui budgétaire apporté aux secteurs formation et enseignement

supérieur. La version budgétaire en mode programme a été le fruit

d'un effort purement tunisien.

B. VERS UN RECADRAGE DE LA REFORME ET UN

ENGAGEMENT PLUS PRONONCE.

Malgré toutes ces avancées sur le plan institutionnel et

méthodologique, la prévision budgétaire, l'exécution et le contrôle de

la dépense publique continuent à s'exercer selon l'ancienne démarche.

Seuls des documents sommaires sont présentés chaque fois avec le

projet du budget classique (non destinés à la discussion budgétaire)

rendant le progrès à la fois minime superficiel.

Cette situation est peut être le fruit de plusieurs raisons dont surtout

l'état de la gouvernance qui précédait la révolution tunisienne, le

sentiment d'auto satisfaction(2) et la faible implication des forces

politiques, syndicales et de la société civile. Mais aussi à cause de la

dualité de la présentation des projets du budget.

L'état de la gouvernance.

Les pays qui ont réussi leur réformes semblent tous inscrits dans une

logique de changement de culture du management public. La France a fait

du renouveau de l'Etat la ligne directrice de sa réforme. D'autre pays, la

modernisation du service public ou du management public moderne. En

outre, le succès des réformes s'explique dans la plus large partie par

l'adoption des principes de la bonne gouvernance et notamment

l'alternance politique.

(2) les rapports des organisations internationales font souvent l'éloge des finances

publiques tunisiennes ce qui accroit les sentiments d'autosatisfaction et contribue à

l’éloignement des les échéances des vrais réformes.

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Malgré la relative bonne santé des finances publiques, fruit de

persévérance ininterrompue des fonctionnaires compétents et

patriotiques, la Tunisie prérévolutionnaire a été marquée par un mode de

gouvernance totalitaire et arriéré. Ce qui faisait de la transformation de la

gestion publique du domaine de l’impossible.

La révolution étant faite, les élections organisées avec beaucoup de

succès, la Tunisie peut parler de renouveaux de l'Etat, et concrétiser les

fondements de la bonne gouvernance, cadre obligatoire, et préalable à

toute réforme axée sur la performance des finances publiques.

a. faire de la nouvelle démarche budgétaire l'unique voie de

gestion budgétaire.

L'expérimentation à la tunisienne n'est pas à recommander (3) à

d'autres pays. Il est indispensable de supprimer les autres modes de

présentation du budget et de gestion dès l'entrée en vigueur des nouveaux

textes de la nouvelle gestion pour ne plus revenir en arrière.

Il est nécessaire de prendre son temps pour cristalliser sa réforme, de

bien définir son contenu, de mettre une feuille de route après toutes les

concertations nécessaires et les discussions entre différents intervenants.

Certes, des améliorations en cours de route s'imposeront chemin faisant

mais au moins en fera du vrai chemin.

(3)Puisque le gestionnaire a le choix entre une démarche connu et une autre encore à

expérimenter, il choisit à coup sur la démarche habituelle, car sans engagement envers

les résultats, et avec toute la couverture du visa préalable du contrôleur des dépenses

publiques