Fonction publique : une comparaison franco-allemande-2

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1. fonction publique une comparaison franco-allemande D O S S I E R Fonction publique Socit Civile n 105 Septembre 2010 Aprs la participation de Christine Lagarde au Conseil des ministres allemand Berlin le 31mars dernier, ce fut au tour de son homologue doutre-Rhin, Wolfgang Schable, dassister au Conseil des ministres Paris le 21juillet dernier. travers une batterie de mesures et de sanctions financires suppression de postes de fonctionnaires, coupe dans les allocations (familiales, chmage, logement), suppression de niches fiscales celui que lon surnomme laptre de la rigueur ou Sparminator (de sparen en allemand qui signifie conomiser) poursuit une politique visant rduire le dficit budgtaire dici 2016. Nicolas Sarkozy a profit de cette runion place sous le thme de la rforme de la gouvernance conomique europenne pour militer en faveur dune harmonisation fiscale. Il a souhait que les gouvernements franais et allemand soient, ensemble, en mesure de prendre des dcisions pour aller vers la ncessaire convergence fiscale tant dans le domaine de la fiscalit des entreprises que dans celui de la fiscalit des particuliers. Dans un dossier prcdent (LAllemagne est-elle un exemple pour la France?), les divergences relatives aux grands champs de lconomie entre nos deux pays (grands quilibres publics, march du travail, systme de protection sociale) ont t largement explores. En se focalisant sur le volet des dpenses publiques, et plus particulirement sur les dpenses de personnel, ce dossier a pour objet de poursuivre cette rflexion et dtudier les logiques conomiques qui sous-tendent lvolution du poids de la fonction publique la fois en Allemagne et en France et de sinterroger sur les perspectives possibles dvolution. LAllemagne externalise et rduit ses effectifs dans le secteur public: -33% entre1991 et2008 La baisse concerne les diffrents employeurs publics (Fdration, Lnder, communes) et toutes les catgories de personnel (fonctionnaires asserments, militaires et employs) Forte progression globale des effectifs publics en France (+36,3%) entre1980 et2007 alors que lemploi total na progress que de 16,4% La place prdominante des collectivits territoriales dans cette volution: +56% depuis 1980 (les rgions enregistrant la plus forte croissance: +1864%) 1 actif sur 5 travaille dans le secteur public en France et 1 sur 9 en Allemagne Rsultat: une envole des dpenses de personnel en France contre une baisse gnrale en Allemagne Dossier ralis par Nadia BENSACI France Allemagne 2. 12 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 12 Alors quelle devait faire face la dgradation de ses finances publiques imputable pour partie la runification, lAllemagne a opr pendant vingt ans, une rduction drastique des effectifs de la part de tous les employeurs publics (Bund, Lnder et communes). Les dcisions en matire de recrute- ment ne se situent en effet pas seulement sur le plan fdral. Elles sont prises indpendamment par chaque employeur en fonction des moyens budg- taires dont il dispose. Lemploi public en Allemagne: un primtre en constante volution1 A prs lavoir injustement critiqu,Christine Lagarde a clairement explicit sa volont de se calquer sur le modle conomique allemand et dtendre les mesures prconises en matire de discipline budgtaire. Les donnes publies rcemment par Destatis, loffice fdral de la statistique, attestant dun retour dune forte croissance,conforte lAllemagne dans son modle conomique.Au second trimestre,le PIB allemand a progress de 2,2% par rapport au premier tri- mestre et de 4,1% en glissement annuel,un record depuis la runification. Paralllement au moteur traditionnel que consti- tuent les exportations, la demande intrieure a clairement contribu la croissance. Pour 2010, cette dernire serait mme bien suprieure 2%, les prvisions tablant sur des taux de 3%. Dans un contexte de globalisation, il faut que le secteur public se transforme pour influencer de manire dcisive les quilibres budgtaires. Lat- tention se porte sur les bonnes pratiques. Cer- tains pays de lOCDE ont ainsi engag au cours des annes 1980-1990 des rformes de la gestion publique appuyes par une rflexion sur le rle de ltat et le mode de prestation offert par le secteur public. Beaucoup de ces rflexions ont conclu la ncessit dune matrise de la croissance des effec- tifs ou dune rduction du volume principalement lie une rduction des fonctions de ltat (priva- tisation, externalisation au priv). En effet, lensemble des biens et services collectifs incombant ltat, car le march ne les prend pas en compte, vient se greffer sur les missions rga- liennes dans la structure des dpenses publiques. Une hausse tendancielle pose alors la question de leur financement. Lanalyse des effectifs,des statuts,des droits et obli- gations des agents publics franais et allemands, montre quil nexiste pas un modle de fonction publique europen, mme si on retrouve un cer- tain nombre de similitudes dans ces deux pays. Les comparaisons demplois publics entre pays dvelopps sont ainsi dlicates mener. Si, gn- ralement, la notion dagent public recouvre len- semble des personnes employes par ltat afin de servir lintrt gnral, chaque pays a sa pro- pre dfinition de la notion de fonction publique, des lments tels que la nature de lemployeur public,les modes de gestion,le statut juridique des employs variant dun pays lautre. Face ces difficults conceptuelles,on a pris le parti dentendre la fonction publique comme lensemble des personnes employes par la puissance publi- que en retenant le concept demploi financ sur ressources publiques, quel que soit son statut juridique,seule cette acception large permettant les comparaisons internationales.Lemploi du secteur des administrations publiques, tel que le mesure la Comptabilit nationale, constitue le concept statistique qui sapproche le plus de loptique adopte. Avec un nombre important de donnes chiffres et de rsultats sous forme de tableaux et de graphi- ques, ce dossier se veut ainsi trs factuel. Primtre de lemploi public en Allemagne en 2008 (en milliers) Total Bund Lnder Communes Associa- tions de droit public Chemins de fer Adminis- tration publique directe Fonctionnaires (Beamtinnen und Richter) 1672,7 129,5 1238,1 180,9 2,6 44,4 77,1 Militaires (Berufs und Zeitsoldaten) 183,6 183,6 - - - - - Employs (Arbeitnehmer) 2648,8 149,1 691,0 1039,6 53,4 2,5 713,3 TOTAL 4505,1 462,2 1929,1 1220,5 56,1 46,9 790,4 Source: Destatis, Deutschland, 2008. 3. 13 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 13 1. La rduction continue des effectifs de la fonction publique en Allemagne Avec une population de plus de 82millions dha- bitants, un volume demploi total avoisinant les 40millions, la part de lemploi public en Allemagne apparat aujourdhui comme lune des plus faibles de lOCDE (12% des actifs). Depuis la runification, les effectifs de la fonc- tion publique allemande ont considrablement diminu. En 1991, lAllemagne et ses Lnder comptaient 6,7 millions de salaris du secteur public. Elle nen recense plus que 4,5millions en 2008. En outre, on relvera une progression des employs temps partiel (passs de 1,08million en 1997 1,40million en 2008) au dtriment des employs temps plein (de 4,08millions 3,11millions), ce qui accentue davantage cette baisse de lemploi public. La rduction du nombre deffectifs nest pas le fait du Bund seul. Elle concerne les diffrents employeurs publics. Entre1991 et2008, les effec- tifs de la Fdration ont diminu de 29%, ceux des Lnder de 24%. Les communes ont enregistr la plus forte baisse deffectifs (-39%). La baisse a aussi concern toutes les catgories de personnel: Emploi public en Allemagne (milliers) 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 19981997199619951994199319921991 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 5 0695 163 5 2765 371 6 094 6 503 6 6576 737 4 969 4 909 4 821 4 809 4 779 4 670 4 599 4 570 4 541 4 505 Source:Destatis,Deutschland. La Fonction publique en Allemagne En Allemagne, il faut faire la distinction entre salaris du ser- vice public, largement majoritaires, soumis au droit gnral du travail et des conventions collectives particulires, et fonctionnaires asserments (Beamte) dont lunicit des sta- tuts (quils soient au service de la Fdration, des Lnder ou des communes) est pose par la Loi fondamentale. Pourtant, dans les faits, cette division de ladministration publique a t progressivement harmonise. Les conditions de statut et de travail sont devenues quasiment identiques mme si, symbo- liquement, les fonctionnaires conservent un certain prestige. LAllemagne compte ainsi 1,7million de fonctionnaires stricto sensu (Beamte). Le reste est rparti majoritairement entre les employs ou Arbeitnehmer (2,6millions) et les militaires ou Berufs und Zeitsoldaten (184000). 790000 travaillent auprs demployeurs publics autono- mes (millelbare ffentliche Verwaltung), essentiellement des organismes de Scurit sociale (retraite, assurance- maladie, assurance accidents du travail), dadministration du travail et diverses institutions (Deutsche Bundesbank, par exemple). Une minorit des fonctionnaires travaille au niveau fdral, lessentiel des tches de proximit relevant des Lnder. Les communes, en revanche, emploient 85% de salaris contractuels. 4. 14 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 14 Hormis les efforts dconomies budgtaires poursuivis par les collectivits,un certain nombre de mesures ont favoris la diminution des effectifs publics.Cette baisse rsulte notamment de la suppression massive demplois publics lEst, de la fusion des chemins de fer est et ouest-allemands, ainsi que la privatisation des servi- ces de nombreuses communes (privations dhpitaux municipaux, externalisation de certains services tels que la gestion des dchets et lentretien des rues). Parmi les grands bouleversements qua connus le primtre du secteur public depuis lunification, on peut rappeler les plus marquantes. En 1994, lancienne socit de chemins de fer de lex-Allemagne de lEst, la Deutsche Reichsbahn (DR) fusionna avec lancienne Bundesbahn lOuest pour devenir une socit anonyme,la Deutsche BahnAktien- gesellschaft (AG-DB) dont les actions sont dtenues 100% par ltat. La transformation de la DB AG en holding est effective depuis le 1er janvier 1999 (elle est filialise en cinq entreprises diffrentes devenues des socits anonymes de droit priv). Ses actions sont dtenues 100% par ltat fdral allemand qui a par ailleurs autoris trs tt louverture la concurrence et lexploitation par des oprateurs privs dans le but dexploiter les branches fret et les trains rgionaux. Des cliniques communales ont t rgulirement privatises en Allemagne et, depuis peu, ce fut le tour des cliniques universitaires allemandes, lqui- valent des centres hospitaliers universitaires (CHU). En janvier2006, ctait la premire fois que lune des 35 cliniques universitaires allemandes rejoignait le secteur priv. Depuis 1998, la Poste na plus le monopole sur le march du courrier et du colis. Et le march postal allemand devient entirement ouvert la concur- rence le 1er janvier 2008, quand le monopole de Deutsche Post AG sur le segment de la lettre de moins de 50g, dernier bastion protg, prenait fin. Aujourdhui, la Deutsche Post est une puissante mul- tinationale, un succs conomique qui a repos, entre autres, sur des politiques de rachats, de diversifica- tion et de liquidation des activits peu rentables. La Deutsche Telekom AG tait prcdemment une filiale du monopole dtat, Deutsche Bundespost, qui fut divise en trois parties et privatise en 1996. Sur le plan du logement social,lAllemagne ne fait pas figure dexception dans le paysage europen.Pourtant, elle se distingue de ses voisins par le caractre massif des ventes:les communes qui possdent les socits de logement social se dbarrassent en bloc de leur patri- moine par dizaine de milliers de logements. La muni- cipalit de Berlin,par exemple,possdait 480000 loge- ments communaux en 1993: 200000 dentre eux ont t dj vendus. lchelle de lAllemagne tout entire, ce sont 1,6million de logements,soit la moiti du parc public qui a t cd en dix ans. Consquence: les acheteurs rationalisent le fonctionnement des socits anciennement communales.Certaines activits comme lentretien des locaux ou le gardiennage, considres comme superflues, sont de fait externalises. Tous domaines confondus, lAllemagne a entrepris des efforts concrets afin doptimaliser la rpartition des effectifs entre le public et le priv. Quen est-il en France? 2. Les lments explicatifs de la baisse des effectifs Les effectifs cumuls des trois fonctions publiques, y compris les agents des tablissements publics administratifs, sont passs de 3,86millions en 1980 5,2millions en 2007, soit une augmentation de 36,3% (et 40,3% si on inclut les effectifs de len- seignement priv sous contrat). les fonctionnaires de carrire (Beamte) ont vu leur nombre passer de 1,8 million 1,7 million entre1991 et2008; les militaires sont passs de 257000 en 1991 184000 en 2008; enfin, la plus forte baisse concerne les employs, passs de 4,6millions 2,6millions, soit une bais- se de 43%. Une volont de dgraissage bride par la confusion dans la fonction publique en France2 Contrairement lAllemagne, la France na pas connu de plan de diminution des effectifs de grande ampleur. Les suppressions de postes dans certains secteurs sont compenses par des crations dans dautres secteurs. 1. Des effectifs qui ne cessent de crotre La rduction du nombre deffectifs concerne les diffrents employeurs publics. Entre 1991 et 2008, les effectifs de la Fdration ont diminu de 29 %, ceux des Lnder de 24 %. Les communes ont enregistr la plus forte baisse deffectifs (- 39 %). 5. 15 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 15 La fonction publique en France La fonction publique franaise, au sens strict, comprend len- semble des agents occupant les emplois civils permanents de ltat, des collectivits territoriales (commune, dparte- ment ou rgion) ou de certains tablissements publics hos- pitaliers. Il existe ainsi en France trois fonctions publiques avec des statuts diffrents mme sil existe un statut gnral de la fonction publique de par la loi du 13juillet 1983. Certains agents sont titulaires, dautres sont employs par contrats (contractuels). Ils travaillent pour lAdministration centrale ou pour ses services dconcentrs ( lchelon rgional ou dpartemental) ou encore au sein dtablis- sements ayant une mission de service public (organismes de Scurit sociale, tablissements denseignement et de recherche, etc.). Les magistrats et militaires ont un statut distinct mais trs proche de celui des fonctionnaires civils de ltat. Leurs rmunrations obissent aux mmes rgles. Les fonctionnaires dtat reprsentent un effectif de 2,5mil- lions dagents en 2007, soit la moiti environ du total des emplois publics (5,2millions en incluant la fonction publi- que territoriale et la fonction publique hospitalire). Le total atteint mme 7millions avec les personnels des oprateurs publics ou privs qui remplissent une mission de service public en lieu et place de ltat ou des collectivits territo- riales1 . Enfin, on compte 131000 bnficiaires demplois aids. 1 tablissements publics industriels et commerciaux, personnels de lenseignement priv, salaris des entreprises publiques Effectifs de la fonction publique en France (milliers) 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 20001998199619941992199019881986 2002 2004 2005 2006 2007 4 7004 5844 4904 4104 3304 2584 1854 165 4 896 5 075 5 125 5 166 5 199 Source:Rapportannuelsurltatdelafonctionpublique,vol.1,DGAFP. volution des effectifs des trois fonctions publiques (base 100 en 1986) 100 110 120 130 140 150 160 20001998199619941992199019881986 2002 2004 2005 2006 2007 Fonction publique territoriale Fonction publique hospitalire Fonction publique d'tat Source:Rapportannuelsurltatdelafonctionpublique,vol.1,DGAFP. 6. 16 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 16 La croissance du nombre des agents publics sest acclre dans la priode rcente, puisque laug- mentation moyenne a t de 7,8 % entre 1986 et1996, et de 15% entre1996 et2006. Quant la part des fonctions publiques dans le total des emplois, elle est passe de 17,8% 20,5% (elle reprsente 21,3% si on raisonne sur lemploi public au sens large, cest--dire y com- pris les organismes publics ou privs concourant lexcution du service public). Ce qui est encore plus frappant, cest que lem- ploi public a progress plus rapidement que lemploi total. Celui-ci a connu une augmentation de 16,4 % depuis 1980, soit une hausse moiti moindre que celle des effectifs cumuls des trois fonctions publi- ques (+36,3%). Le diff- rentiel de croissance sest rduit depuis 1996, date partir de laquelle lemploi total a connu une hausse de 13,7% tandis que les effec- tifs publics augmentaient de 17,3 %, dans une pro- portion encore nanmoins suprieure celle de lemploi total. Malgr la stratgie de redploiement des com- ptences en faveur des actions juges prioritai- res, aucune catgorie de la fonction publique na connu une pression la baisse. Au contraire, les effectifs nont cess daugmenter dans les trois fonctions publiques comme le mon- tre le graphique page prcdente. Cependant, les volutions sont trs diffrencies dans chacune delles. Les effectifs de ltat (FPE) ont progress sur la priode un rythme peu prs quivalent celui de la population totale et de la population active (12%). En revanche, le nombre des agents de la fonction publique hospitalire (FPH) et surtout de la fonction publique terri- toriale (FPT) a augment beaucoup plus vite. Si la fonction publique dtat (ministres) rassem- ble toujours la moiti des effectifs, elle na augment que de 14%. Le nombre des agents de la fonction publique hospita- lire a cr dun tiers depuis 1980. Cette augmentation a t rgulire durant la prio- de, mme si elle sest accl- re aprs 2000 pour faire face la nouvelle organisation du travail qua implique la mise en place des 35heures. Mais la progression la plus notable concerne la fonction publique territoriale o la croissance des effectifs (+641500) est elle seule lorigine de la moiti du total des effectifs supplmentaires. La part de chaque fonction publique dans lensemble connat ainsi une volution au cours du temps. Alors que les effectifs de la fonction publique territoriale reprsentaient en dbut de priode un peu plus du quart du total de lemploi public, ils en occupent dsormais le tiers; ceux de ltat en reprsentent un peu plus de la moiti, tandis que la part de la fonction publique hospitalire est peu prs stable (19%). Finalement, mme si ltat reste le premier employeur public, prs dun tiers des agents de la fonction publique relve dsormais dun employeur territorial. L encore, laugmentation globale et forte des effectifs doit tre apprcie selon les priodes et les catgories de collectivits territoriales. La part communale tend diminuer au profit de postes dpartementaux et/ou rgionaux, ces der- niers connaissant la croissance de loin la plus forte. Ayant enregistr une croissance de 49,9%, les com- munes restent les premiers employeurs, mais leur part dans lemploi territorial total a baiss depuis Part des composantes de lemploi public en France Emploi total (milliers) Part de la FPE (%) Part de la FPT (%) Part de la FPH (%) Part de lemploi public (%) 1980 21686 10,0 4,7 3,1 17,8 1986 21499 10,6 5,2 3,5 19,4 1990 22371 10,3 5,2 3,5 19,0 1996 22301 10,8 5,7 3,7 20,1 2000 24226 10,2 5,7 3,5 19,4 2006 25172 10,1 6,6 4,0 20,8 2007 25543 9,7 6,8 4,0 20,6 Sources: Insee, DREES, DHOS-Traitement DGAFP. Lemploi public a progress plus rapidement que lemploi total. Mais la progression la plus notable concerne la fonction publique territoriale o la croissance des effectifs est elle seule lorigine de la moiti des effectifs supplmentaires. 7. 17 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 17 1983. Les dpartements ont aussi vu leur part diminuer (croissance de +47,9%). Ce mouvement sest opr au profit des groupements inter- communaux (croissance de + 154,1 %), mais aussi des rgions. riges en collectivi- ts territoriales seulement en 1986, ces dernires reprsen- tent une faible part de lem- ploi territorial (2,7% en 2007), mais elles connaissent la crois- sance la plus forte de leurs effectifs (+1864%). Ce dcuplement des effectifs dans les rgions sex- plique lvidence par les diffrentes mesures de dcen- tralisation intervenues deux reprises depuis 25 ans. Si les donnes actuellement disponibles ne permettent pas didentifier avec prcision les causes de cette volution, et en particulier de distinguer clai- rement les effets propres aux mesures de dcentralisation et aux transferts de comptences auxquelles elles ont donn lieu, on peut nanmoins identifier une srie dlments ayant favoris cette progression des effectifs. Comme on vient de lvoquer, ce sont les deux phases de dcentralisation, au dbut des annes 1980 et dans les annes 2000, qui ont logique- ment fortement pes sur les effectifs de la fonction publique territoriale. En outre, cette dcentralisation sest parfois accom- pagne de doublons, comme lors du rcent trans- fert des routes nationales aux dpartements, o on a observ le maintien de comptences partages, conjointes voire concurrentes entre tat et conseils gnraux, note la Cour des comptes. Cependant, les communes qui nont gure t concernes par des transferts significatifs de com- ptences ont pourtant t trs cratrices demplois (+49,9%), la proximit tant souvent invoque comme une incitation rpondre plus facilement aux besoins exprims. ce titre, la cration de poli- ces municipales, dont les effectifs sont passs de 4000 en 2000 16700 en 2007, en est une illustra- tion. Dautre part, les communauts de communes, nes dans les annes 1990, ne se seraient pas faites par transfert mais par cration de personnels. La croissance est en effet trs forte pour les groupe- ments intercommunaux avec lacclration lie la loi du 12juillet19992 relative au renforcement et la simplification de la coopration intercommu- nale, qui a provoqu de la part des tablissements publics fiscalit propre (communauts urbaines, communauts dagglomration et communauts de communes) des recrutements nets nombreux en dehors des communes membres. Sur un plan structurel, la croissance de certains besoins socitaux comme celui de la sant qui, pour des raisons dmographiques est en hausse, impacte le secteur public en France o elle y est assure par ce dernier. Les mesures de rduction de la dure de temps de travail ont incontestablement accru les besoins en emploi notamment lhpital o elles auraient ds- tructur lorganisation du travail. Enfin, les logiques qui semblent conduire ltat , dun ct, dgraisser le personnel des minist- res et, de lautre, augmenter les effectifs de prs de 600oprateurs publics (Ple emploi, CNRS, Mto France) dont les effectifs ont augment de 314000postes en dix ans sont contradictoires. Au-del de considrations dordre idologique sur la place que doit occuper le secteur public, et a fortiori sur son efficience, le contrle des effectifs publics se pose aussi au niveau budgtaire. De fait, le niveau des dpenses de personnel constitue un enjeu majeur pour lquilibre des finances publiques. Communes Groupements locaux Dpartements Rgions Total 1980 681938 170501 166175 2386 1021000 1986 749210 194557 174254 3362 1121383 1990 803857 203140 154235 5132 1166364 1996 853715 239312 160757 8577 1262361 2000 905978 280817 174513 10620 1371928 2006 1006083 420149 213827 22301 1662360 2007 1022417 433266 245838 46857 1748378 Source: DGCL. Si les rgions reprsen- tent une faible part de lemploi territorial, elles connaissent la croissance la plus forte de leurs effectifs (+ 1 864 %). 2. Les raisons de cet largissement de la Fonction publique 2 La loi n99-586 du 12juillet 1999, dite loi Chevnement, est lune des principales lois consacres lintercommunalit en France. Elle a consacr le rle des tablissements Publics de Coopration Intercommunale fiscalit propre travers trois niveaux: les commu nauts de communes, les communauts dagglomration et les communauts urbaines, pour lesquelles le seuil minimum de population est relev 500000 habitants. Certaines structures antrieures telles que les communauts de ville, les districts et les syndicats dagglomration nouvelle sont appels se fondre dans ces trois types dEPCI. volution des effectifs territoriaux 8. 18 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 18 Reprsentant prs de la moiti des dpenses nettes du budget de ltat, les dpenses de personnel constituent un levier majeur pour lamlioration des finances publiques. Dans les trois fonctions publiques, les dpenses publiques de personnel (pensions civiles et militai- Rmunration des salaris des administrations publiques 0 3 6 9 12 15 France Allemagne %duPIB 20022001200019991998199719961995 2003 2004 2005 2006 20082007 France Allemagne Le poids budgtaire des dpenses de personnel3 Le graphique ci-dessous prend en compte la rmunration des salaris en pourcentage du PIB en France et en Allemagne. En plus dtre largement infrieure par rapport la France, la part des rmunrations publiques dans le PIB en Allemagne semble connatre une pression continue la baisse. En France, en revanche, elle fluctue toujours autour de 13%. Source:Eurostat. En plus dtre largement infrieure par rapport la France, la part des rmunrations publiques dans le PIB en Allemagne semble connatre une pression continue la baisse. En France, en revanche, elle fluctue toujours autour de 13%. Compte tenu de lvolution des effectifs, cette part leve des rmu- nrations dans le PIB relverait davantage dun effet volume (taux dadministration) que dun effet prix (salaires). Par ailleurs, tout recrutement opr dans la fonction publique a une incidence budgtaire pour plusieurs dcennies. En effet, aux dpenses directes immdia- tes quil induit, il faut ajouter les dpenses diffres au titre des pensions de retraite. 1. Les dpenses de personnel en France 9. 19 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 19 res comprises) ont reprsent 243milliards deuros en 2007. Elles ont plus que doubl entre 1980 et2007 (+101% en euros constants). Les dpenses de personnel slevant 243,3mil- liards deuros en 2007 se ventilent de la faon suivante: 53% pour ltat, 25% pour la territo- riale et 22% pour lhospitalire. Compte tenu de lvolution des effectifs dans chacune des catgo- ries, lvolution des dpenses nest pas similaire non plus. Depuis 1996, les dpenses de personnel augmentent de 28,5% pour lAdministration cen- trale, 42% pour la fonction publique hospitalire et 76,7% pour la fonction publique territoriale. Cest notamment entre 2000 et 2006 que lon observe la plus forte hausse (+22%). Cela tient essentiellement deux raisons: nouvelle cotisation de 5 % verse par ltat employeur depuis le 1er janvier 2005: le rgime de retraite additionnelle sur les primes de fonc- tionnaires donne lieu une retenue compter du 1er janvier 2005 au taux de 5% sur les lments de rmunration de toute nature perus et non cotiss au titre de la couverture vieillesse (indemnit de rsidence, supplment familial de traitement) dans la limite de 20 % du traitement indiciaire brut annuel3 ; les prestations familiales que ltat versait ses agents ont t transfres vers les Caisses dallo- cations familiales depuis juillet 2005. Ce trans- fert a engendr un accroissement de la rubrique cotisations sociales au dtriment du poste des prestations sociales. Dpenses de personnel en France (milliards ) tat et administra- tions centrales Administrations publiques locales Fonction publique hospitalire Total Pensions de retraite 1980 77,5 17,6 25,8 120,9 19,5 1986 86,0 25,5 29,6 141,1 23,4 1990 87,0 28,1 32,2 147,3 25,8 1996 100,1 34,3 38,1 172,5 31,5 2000 108,7 41,7 41,9 192,3 35,2 2006 126,4 56,0 52,3 234,7 42,9 2007 128,6 60,6 54,1 243,3 44,6 Note: y compris pensions civiles et militaires. Source: direction du Budget. Les dpenses publiques de personnel (pensions civiles et militaires comprises) ont reprsent 243milliards deuros en 2007. Elles ont plus que doubl entre1980 et2007 (+101 % en euros constants). Le graphique page suivante prsente lvolution des dpenses de personnel ventiles par employeur en Allemagne. quelques exceptions prs, cette volution a suivi celle des effectifs. Si les dpen- ses de la Fdration nenregistrent pas dvolu- tion notable, on relve la baisse trs marque des dpenses communales en matire de personnel. Alors quil atteignait 201,9milliards deuros en 1996, le total des dpenses de personnel slevait 191,47 milliards deuros en 2007. Toutefois, les deux dernires annes ont t marques par un renversement de tendance. Les dpenses de personnel se sont mises crotre subitement en 2008, en particulier pour les agents fdraux. Si cette croissance sinscrit plus largement dans le cadre de la croissance des dpenses publiques en liaison avec la conjoncture, une grande partie de lexplication se situe au niveau de lvolution de la masse salariale. En 2008-2009, les salaires allemands ont profit de lapplication daccords salariaux ngocis dbut 2008, avant la crise. En effet, le syndicat Verdi des services publics a conclu un accord salarial avec ltat fdral et les communes aprs plusieurs semaines de ngo- ciations ardues. Quelque 1,3 million de salaris (dans les administrations, les hpitaux, le ramas- sage dordures, les rgies de transport) ont bn- fici dune augmentation de salaire moyenne de 3 Larticle 76 de la loi du 21aot 2003 portant sur la rforme des retraites prvoit la cration dun rgime de retraite additionnel obligatoire, assis sur une fraction des primes et indemnits des fonctionnaires des troisfonctions publiques. Le rgime de retraite additionnel est un rgime par rpartition provisionn et par points. 2. Les dpenses de personnel en Allemagne 10. 20 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 20 5,1% en 2008 et de 2,8% en 2009. Durant cette priode, ils ont galement touch une prime de 225euros. Verdi rclamait des hausses de salaires de 8% sur un an. Finalement, le chiffre de 8% est presque atteint, mais sur deux ans, et a t assorti dune augmentation du temps de travail. Le temps de travail hebdomadaire est pass 39heures louest du pays, contre 38,5 en 2008. Grce aux marges de manuvre dont disposent les Allemands (entre2003 et2006, la dpense publique en volume a baiss de 5% en Allemagne alors quelle augmentait de 6 % en France), la rgle du zro volume a permis une croissance en valeur des dpenses de personnel, en attnuant leffet sur la dpense totale. Dpenses de personnel en Allemagne (Mds ) 0 30 60 90 120 150 180 210 d) ale 200220012000199919981997199619951992 1993 19941991 2003 2004 2005 2006 200920082007 Assurance sociale (Sozialversicherung) Fdration (Bund) Communes (Gemeinden/Gemeindeverbnde) Lnder Total Source:Destatis Conclusion Paralllement la construction europenne, les interrogations portant sur un ventuel modle europen de fonction publique se sont multiplies. lissue de ce travail qui a pourtant port sur des pays relativement proches, il semble que chaque systme national de fonction publique demeure un systme original, ce qui sexplique notamment par des conceptions divergentes du rle de ltat, de lorganisation administrative, du statut territorial, du pluralisme culturel ou de lexistence ou non daspirations rgionales. Malgr ces diffrences conceptuelles et structurelles, il a t possible de constituer des bases de donnes comparables permettant didentifier les grandes volutions luvre depuis les annes 1980 pour la France et 1990 pour lAllemagne. Au cours de ces priodes, force a t de constater des volutions radicalement opposes des Fonctions publiques franaise et allemande. Cette dernire a vu ses 11. 21 Socit Civile n 105 Septembre 2010 D O S S I E R Fonction publique 21 effectifs fondre de plus du tiers depuis 1991. En France, en revanche, les crations demplois publics ont fortement cr depuis 1980 (+36,3%), pour reprsenter peu prs un emploi sur cinq, mme si toutes les catgories nont pas suivi la mme volution. Depuis 1990, en effet, lemploi territorial a cr trois fois plus vite que lemploi total. On pourrait penser que cette volution nest que la rponse naturelle des op- rations de redploiement. Mais laccroissement du volume des emplois dans les communes qui nont pas fait lobjet de transferts spcifiques de comptences, alors mme que les structures intercommunales se mettaient en place et dveloppaient leurs propres ressources humaines, permet den douter. Pourtant, le gouvernement avait annonc la politique rigoureuse du non-rempla- cement dun fonctionnaire sur deux partant la retraite. Cet engagement, qui a conduit freiner la hausse des effectifs des agents de ltat en 2007, ne sapplique toutefois pas lensemble des fonctionnaires, lexcutif nayant aucune matrise sur lemploi dans les collectivits locales, l o, hlas, il crot le plus. LAllemagne, de son ct, grce la politique de rduction des effectifs poursuivie depuis plusieurs annes, a russi contenir ses dpenses de personnel au moment o elles ont littralement explos dans dautres pays dont la France. En voulant sorienter vers ce modle allemand souvent rig en exemple, notamment pour la gestion rigoureuse des dpenses publiques, le gouvernement ouvre la voie une rflexion sur la manire de revoir le primtre dintervention de ltat en France. l Nadia BENSACI l volution de l'emploi public (en milliers) 4 000 4 250 4 500 4 750 5 000 5 250 5 500 5 750 6 000 6 250 6 500 6 750 7 000 1998 19991994 1995 1996 1997199319921991199019881986 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 20082006 France Allemagne Source:Destatis,DGAFP.

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